日本的农地制度（精选9篇）
日本的农地制度 第1篇
一、日本农地制度的演变过程
日本“明治维新”后, 走向了资本主义道路, 但其土地制度主要是地主制和租佃制度, 土地的封建占有关系占主导地位。广大农民无地或少地, 被迫成为佃农, 地主利用对土地的占有权收取高额地租。这种封建土地制度阻碍了农业发展, 也给战后日本的工业化、市场化、现代化建设造成极大障碍。于是, 日本开始了政府主导型的土地制度改革。日本土地制度改革大体分为三个阶段。
1. 建立自耕农体制阶段。
政府采取强硬措施废除封建半封建土地所有制, 实行“耕者有其田”。这个阶段主要特点是统一农地的所有权和使用权。1945年1950年, 日本政府采取强硬措施购买地主的土地专卖给无地、少地的农户。通过土地改革, 日本确立了自耕农体制, 自耕农在总农户中的比重占到88%, 耕地占到90%, 农户土地规模限制在3公倾以内。为了巩固土地改革成果, 日本政府于1952年制定了《农地法》, 把以上规定用法律形式固定下来。从此日本形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式, 据统计, 1950年, 日本共有农户618万户, 户均耕地0.8公倾, 其中1公倾以内的农户占75%, 2公倾以上的农户只占3.5%。
2. 建立“自立经营农户”阶段。
放宽土地所有权流转限制, 提倡土地转让和相对集中, 鼓励扩大土地占有规模。日本政府1961年制定的《农业基本法》, 标志着农业政策发展到一个新阶段。其主要目的就是提高农业生产力, 消除农业与其他行业的收入差距。为实现这一目标, 该法采取了一些措施, 有选择地鼓励农业生产的扩大和农业结构的调整。在1962年的《农业基本法》修正案中, 出台了鼓励扩大农业生产的具体措施。修订后的《农业基本法》允许农民拥有土地量超过1952年《农地法》规定的3公倾。但其前提条件是:这些农民只能使用本家庭的劳动力。同时, 《农业基本法》修正案也允许那些离开村庄, 长期工作和生活在城里的农民将其土地委托给小规模的农业合作社代理。这些合作社可以成立公司, 这些公司也可以购买土地从事农业生产, 但有两个规定:一是股份公司不得购买农地;二是这些小规模的合作社也必须像自耕农家庭农场那样进行农业生产。在这些法律法规下, 1950年1964年间, 日本的农业年增长率为4%, 高于大多数国家的农业增长率, 也满足了当时由于人们收入提高而对食物消费需求的增长。
3. 第三阶段, 从1970年《农地法》第二次修改至今。
这一阶段, 日本经历了战后经济的高速成长。由于工业化、城市化发展, 占用了大量的农业用地, 使农地总面积不断减少。在经济高速发展的30多年间可耕地减少了17%。另一方面, 经济高速发展也创造了大量的非农就业机会, 农民兼业化现象十分普遍, 1950年-1970年的20年间农业劳动人口减少了46%, 兼业农户由50%上升到84.4%, 甚至兼业收入占到农户收入的50%以上。在此背景下, 大量的农村青壮年劳动力、知识程度较高的农民离开农村, 进城谋生, 从而造成农业生产者高龄化, 后继乏人, 农地抛荒现象严重。基于这种形势, 日本的农地政策重点发生了变化, 突破了土地占有和使用方面的限额, 以土地的经营使用权转移为中心内容, 鼓励土地的租借和流转。其主要目的是促使土地向有耕作能力的农户集中, 扩大农地经营规模, 改善农地的规模结构和经营结构, 提高农地的使用效率, 实现高效、稳定的农业经营。围绕这一目标, 日本政府制定了一系列的政策, 促进了农业经济发展和农地的有效利用, 确保农民安心出租土地, 促进农地流动, 鼓励农民之间相互形成农地的合作利用, 从制度上促进规模经营发展, 取得了相当的成效。
二、日本农地制度变迁的原因分析
从日本农地制度的变迁历程来看, 无论是“强制私有化”, 还是走“合作社”化的路子, 都是随着日本经济社会的发展而不断变革发展的, 它适应了经济社会发展的内在需求, 既推动了日本农业的发展, 又为日本二、三产业发展奠定了坚实基础。
1. 日本农地制度的变迁是农业基础地位的必然要求。
尽管随着经济社会的发展, 农业产值在整个国民经济中所占的比重逐步降低, 但农业的基础地位及其战略作用是其他产业不能替代的, 任何时候都不能忽视农业。农业不仅关乎国家粮食安全, 还是其他产业发展的
●囤兴侠戴媛媛
基础, 关系整个国民经济的发展。巩固农业基础地位不仅是确保大中城市主副食品稳定供给的需要, 也是维持农业与国民经济协调发展的需要。从战后恢复经济到为了推动国民经济的快速发展, 日本适时调整农业政策, 逐步实现从土地零星分散、私人所有、小规模家庭经营向零星所有大规模经营的方向发展等等, 无不说明了农业的基础地位和战略作用。
2. 日本农地制度的变迁是与日本经济发展相适应的实时变化。
战后日本经济的变革是以土地制度变革为突破口的。战后初期重点是实现耕者有其田, 建立和巩固自耕农制度, 使得农业在较短时期内实现了恢复, 为国民经济的全面恢复发展奠定了坚实基础。20世纪70年代后期, 由于工业经济的高速发展, 农地制度的改革重点是实现所有权和使用权的分离, 以促进农地集中, 实现规模生产。同时, 农业合作组织应运而生, 并在日本农业经济发展中发挥了重要作用。
3. 日本农地制度的变迁是农业生产率提高的内在要求。
起初, 随着日本农业装备的不断改善, 现代科技在日本农业中的应用, 日本的农业生产率不断提高。从1960年到1997年, 10公亩水稻的劳动时间从173小时下降到36.8小时。农业机械的使用在提高了劳动生产率的同时, 对土地规模化也提出了新的要求。
4. 日本农地制度的变迁是适应农业国际化发展的需要。
主要表现在日本加入WTO农业协定生效后, 在面对国外廉价农产品冲击的压力下, 为提高本国农产品的竞争力, 势必发展大规模农业经营。日本调整农业补贴政策, 一改过去对包括小规模兼业农户在内的所有农户给予补贴的做法, 只对有一定规模的骨干农户和有一定规模的而且比较规范的生产合作组织进行收入直接补贴。2007年政策实施后, 小规模的兼业农户面临着生存发展的危机, 为土地的更大规模经营创造了条件。
三、对我国农地制度改革的启示
日本与中国农业虽然处在不同的发展水平上, 但在人均土地状况、农业生产组织结构方面等有很多相似之处。如农业生产经营主体以农户为单位, 分散经营, 规模小, 人多地少的矛盾突出等。因此, 日本在农地制度变迁过程中的政策措施有许多方面是可供我们学习借鉴的。
1. 农地的流转应以其经营权流转为主。
土地不仅是农民的生产资料更兼有社会保障功能, 关系到社会稳定。日本上世纪六七十年代试图通过政府提供优惠贷款帮助农户购买土地扩大经营规模, 受到挫折。这是一个很好的例证。因此, 在我国农村土地集体所有的体制上, 必须要保护好农民的土地承包权, 这是关系到社会稳定的大事。党的十七届三中全会指出, 按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转, 不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益。
2. 提高农业的组织化程度。
日本的农协作为农业的最广泛组织, 对促进日本农业经济发展、恢复政治稳定、减少政府的社会管理成本发挥了很重要的作用。尽管日本的农协组织总量呈现下降趋势, 但规模不断增大。以日本的香川县为例, 原有基层农协组织45个, 目前其中的43个基层农协组织已合并成一个大区域规模的农协, 合并后该农协的正式社员达到69000户, 非正式社员30600户, 农协的农户组织率达到75%。日本农协在促进农业规模经营方面发挥了不可替代的作用。借鉴日本发展农协的成功经验, 我国要引导农户由一家一户的小生产向大市场迈进, 必须提高组织化程度。大力发展各类专业协会, 坚持民办、民营、民管的原则, 发展合作经济组织, 不仅要鼓励发展专业合作经济组织, 而且要重视发展为农民提供综合服务的社区性合作经济组织。只有这样, 才能促进现代农业的发展。
3. 通过经济立法保障农业发展。
日本政府根据农业发展各个时期的需要, 通过经济立法把各种政策、目标和经济措施法律化。我国应在《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业技术推广法》、《农业机械化促进法》等法律的基础上, 处理好农地所有权、承包权以及经济发展与制度建设的关系, 使新的土地法律制度适应不断变化的形势和经济发展的要求。
4. 农业现代化要兼顾保障供给、农民收入和环境保护三大目标。
事实上, 我国政策上确定的农业发展目标也是在不断丰富的, 从20世纪80年代强调有效供给的增加, 到90年代初提出的增加农民收入目标, 到现在提出农业的生态功能、发展现代农业等等, 也反映了这一规律。日本农业的教训是在旧基本法时期片面强调收入目标, 而且收入目标的实现又是以兼业化和政府高补贴实现的, 这又进一步削弱了农业的发展能力。由此可见, 三者之间并不存在替代关系。日本在这方面的经验教训对我国发展现代农业有着重要的借鉴意义。
5. 实行最严格的农地保护制度。
同日本一样, 我国也是人均土地资源匮乏的国家。特别是我国正处于工业化快速发展时期, 非农产业势必与农业发展形成“争地态势”, 加之一些地方政府为发展经济的内在需求, 也会形成对当地土地的侵蚀。目前, 我国耕地已由2000年的19.24亿亩减少到18.26亿亩, 随着工业化和城镇化的发展, 对土地呈现刚性需求, 因此守住18亿亩耕地红线的任务异常艰巨。要层层落实责任。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。要强化耕地占补平衡的法定责任, 严格落实“耕地实行先补后占, 不得跨省区市进行占补平衡”的精神。同时对“划定永久基本农田, 建立保护补偿机制, 确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求, 在全国范围内划定永久基本农田, 严格保护, 不得占用。
摘要：文章通过对战后日本农地制度改革的简要回顾, 以日本农地制度改革得失, 得出对我国农地制度改革的借鉴意义。要加快建设现代农业, 提高我国农业的竞争力, 为实现国民经济健康快速发展发挥基础性作用。
关键词：日本,改革,土地制度
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日本的农地制度 第2篇
中国农地产权制度创新与农地可持续发展
在世界经济的发展已步入可持续发展的今天,中国农地矛盾的.日益突出以及耕地资源的下降,致使我们不得不寻求出一条适合中国特色的农地可持续发展途径,而农地产权制度是农地可持续发展的前提条件,本文就从对农地可持续发展的认识入手,分析了我国现行的农地产权制度对农地可持续发展的负面影响,进而提出可持续发展要求下农地产权制度创新的对策.
作 者：刘艳萍 作者单位：山西农业大学,经济贸易学院,山西,太谷,030801刊 名：山西农业大学学报(社会科学版)英文刊名：JOURNAL OF SHANXI AGRICULTURAL UNIVERSITY (SOCIAL SCIENCE EDITION)年，卷(期)：2(3)分类号：F301.1关键词：农地产权制度 创新 可持续发展
日本农地流转的启示 第3篇
在兰考调研期间，习总书记指出，如不将农业现代化搞上去，现代化事业就有缺失，全面小康就没有达标。也正是因此，消灭城乡差距，实现农业现代化，是我国现代化进程中必须跨越的一道大坎。在这方面，发达国家的确走在了我们前面，对如何实现农业现代化积累了丰富的经验。借鉴这些经验有助于我们加快推进农村现代化建设，而基于国情的相似性，比如人多地少、奉行赶超战略等等，日本的经验或比欧美更值得我们参考。
二战后美国对日本进行了一系列改造，范围涉及政治、经济、社会和文化。在经济领域，日本政府采取强硬措施实施土地改革，通过购买地主的土地转卖给无地或少地农户，以此来建立耕者有其田的自耕农制。1950年政府颁布了《农地法》，规定了农户拥有土地的最高限额和出租土地的最高限额，超出的土地必须经政府低价转卖给其他农户。为防止土地再次集中于少数人手中，《农地法》严格限制土地所有权流转，规定自有土地在3公顷以下的农户才有购地权，且土地买卖须经政府严格审批才能进行。这样一来91%以上的农民瞬间拥有了土地，从而大大地提高了他们的劳动积极性。最初几年，日本农业确实得到了发展。
但随着时间推移，这种制度安排的弊端也日益凸显。正如古典经济学中的农业微观经济模型所表明的，这种制度安排下的小农经济存在着其自身的局限，首先是抗风险能力差；其次在于这种所有制实质上排斥劳动的社会形式、排斥资本的社会集中、排斥科技的日益广泛采用，其本身不能吸纳机械技术等现代生产要素、不能实行企业化管理等。换言之，这种制度安排与农业现代化是不相容的。
也正是这种局限性，导致农村生产资料无止境地零散化、生产者本身的分散化。加上农业生产费用的不断提高，使得农村生产条件日趋恶化。在日本经济高速发展的同时，其农业生产却陷入了困境。单纯依靠农业生产难以维持生活，不少青壮年农民流入城市寻找出路。而政府在赶超战略的指导下，也就更愿将各种资源配置到城市中去，长期的结果是城乡间的差距越拉越大，使得农村面临着瓦解的危机。
面对这种危机，政府组织专门机构对农业问题进行了全国调查，所得的结论是：土地占有过于分散是日本农业问题的关键。1958年发布的《日本经济白皮书》就明确提出小农经营已不适应现代化发展的需要。
对症下药，此后日本农业政策的调整都是据此而展开：1961年颁布的《农业基本法》，首先将调整土地经营规模为中心的“结构政策”摆在农业政策的首位。《基本法》强调放宽对农地占有的限制，鼓励农地向“中心农户”集中，试图通过扩大农户经营规模以提高农业生产效率；1962年政府对《农地法》进行了相应的修改：首先，放开户有农地最高限额3公顷的限制；其次，放开对农地权的限制，法律首次明确了，除农户外凡具有一定条件的农业生产法人如从事农业的农事组合法人、有限公司、合资公司都有取得农地的权力；到1970年和1982年，日本又先后两次对《农地法》进行了大幅修订，废除了对农业租佃的限制，实行地租自由化，通过鼓励出租和承租土地，来促进土地经营权流动。与以上法律指向相配套的是，此后，在有关农业方面的税收、财政补贴和投资、信贷等政策都是鼓励农户经营规模扩大的，日本政府想以此来打破原有的小农经营体制。
日本农地制度改革及对我国的启示 第4篇
关键词：日本,农地制度,土地流转,规模经营
自二战结束以后, 日本政府成功进行了农地改革, 铲除了寄生地主制度, 将以佃农为主的农地制度改革为以自耕农为主的农地制度。1952年, 日本通过制定《农地法》巩固改革成果, 建立了严格的土地管理制度, 对农地买卖、权利流转、土地非农转用作出了强有力的限制, 形成了分散的小农经营格局。然而, 随着日本经济腾飞与人口高龄化、少子化的进展, 日本出现了农地撂荒严重、农民人口锐减、农业生产停滞与农村衰退的困境。为了拯救农业与农村, 日本政府通过实施农地改革, 促进农地流转与规模经营, 以期实现提高农业竞争力、保障粮食供给、恢复农村活力的目的。日本农业的特点与我国有诸多相似之处, 虽然现有的农地制度仍然存在很多问题, 但其对农地管理与改革的相关政策和经验, 对我国的农地流转具有一定的借鉴意义。
一、日本农业现状及问题
随着战后日本经济的复苏, 日本农业也取得了快速的发展。从上个世纪50年代到70年代, 日本用了近20多年的时间实现了农业现代化。然而, 日本农业在取得快速发展的同时也面临前所未有的危机。
(一) 农业生产停滞、粮食自给率低
自上个世纪60年代开始, 日本粮食自给率一直呈下降趋势, 从79%下降到39%。尽管日本政府一直在呼吁振兴农业, 但是日本粮食自给率低的局面丝毫没有改观。2011年日本政府提出了新的发展目标, 计划到2015年将粮食自给率提高到45%, 到2020年提高到50%。低粮食自给率使得日本严重依赖进口, 目前日本是世界上最大的粮食进口国。根据相关资料显示, 如果日本每年进口的农产品全部在日本国内生产的话, 需要将近1200万公顷的耕地, 是现在日本耕地面积的2.5倍①。2011年东日本大地震的发生, 使日本农业雪上加霜。据统计, 截至2011年11月24日, 东日本大地震引发的受害农地面积2万3600公顷, 受害金额2兆3410亿日元②。
(二) 农业劳动力减少, 老龄化加速
随着日本经济的发展, 日本从50年代开始农业劳动力大批外流, 农村人口大量减少, 再加上日本老龄化、少子化严重, 使得日本青壮年农业劳动力缺失越来越严重, 农村各地先后出现后继无人的局面。2010年日本农业就业人口近260.6万人, 比2005年减少74.7万人, 减少22.3%。2010年日本农业就业人口的平均年龄为65.8岁, 比2005年增加2.6岁。
销售农户与农业经营体①是日本农业生产的主体力量。日本农业劳动力的缺失还表现为销售农户与农业经营体的减少。从2005年到2010年, 日本农户的数量减少320218户, 比2005年减少11.2%。与此同时, 日本农业经营体也呈现减少趋势。2010年日本农业经营体数量为167.9万个, 比2005年减少16.4%。从农户结构来看, 具体构成为销售农户减少332218户, 比2005年减少16.9%;自给农户增加12000户, 比2005年增长1.4%, 而拥有土地的非农户②增加172672户, 比2005年增长14.4%。
(三) 农户兼业化严重, 撂荒面积增加
与中国相同, 日本农业也以小规模的分散经营为主。小规模的分散经营使得大多数农户农业收入过低, 单靠农业收入不足以维持生计, 纷纷走上了兼业化的道路。2011年, 日本的销售农户中, 专业农户有44万户, 只占全部销售农户的28%。在兼业农户中, 以农业收入为主要生活来源的“第一兼业农户”22万户, 占14%;以非农收入为主的“第二兼业农户”占压倒性多数, 高达58%。
2010年日本撂荒耕地面积为395981公顷, 比2005年增长2.6%, 与90年代相比, 则增长了1倍左右。日本撂荒耕地面积的增加主要表现为自给农户和拥有土地的非农户撂荒面积的增加。究其原因, 主要为, 一是农业劳动力老龄化引发劳动力供给不足, 导致了耕地撂荒严重。二是土地的农业比较效益低, 而非农地价格高。农地所有者宁愿放弃耕种, 而抱有资产持有的心态等待被征用③。
二、日本农地流转基本状况
长期以来, 日本政府一直对农业采取支持与保护政策, 以应对农业生产停滞, 农村衰落的局面。但是, 完备的农业保护体系与高额的农业补贴并没有带来农业生产的高竞争力。近年来, 日本政府意识到小规模的分散经营是导致农业人才外流, 限制农业发展的主要因素。因此, 日本政府通过农地制度改革, 推出一系列政策与措施, 在推动农地流转与规模经营上, 取得了部分成效。
(一) 农地流转的农户的变动情况
从2005年到2010年, 从事农地租入的农户减少59125户, 租出农地的农户则增加51916户。2005年耕地租入户数大于耕地租出户数, 而到了2010年耕地租出户数大大增加, 超出耕地租入户16016户。
(二) 从农地流转面积情况
从2005年到2010年无论是耕地租出面积, 还是租入面积, 都有了大幅度的提高, 但是耕地租出与租入面积差距巨大, 2010年耕地租入比租出多414201公顷。对比农户变动情况, 2010年耕地租出户远远大于耕地租入户, 这说明土地实现了一定程度的集中。另外, 具备一定经营规模的销售农户在耕地流转中占据了重要地位。从2005年到2010年, 销售农户的耕地租入和租出面积都有了较大幅度的增加, 而自给农户主要倾向于租出耕地, 租入耕地面积只占很小的比例。
另有数据表明, 在农业经营体数量减少的情况下, 2010年农业经营体租入耕地面积1063139公顷, 比2005年增长28.9%。从具体的耕地集中度来看, 耕地面积30公顷以上的农业经营体数占全体的26.2%, 比2005年增长5.5%。在以水田为主要对象的农业经营体中, 耕地集中的趋势表现的更为明显。以上数据表明, 在农户内部之间的农地流转, 耕地主要从自给农户流向销售农户;在农户外部之间的农地流转, 耕地主要从农户流向农业经营体, 农户土地集中趋势不断加大。
三、日本农地制度形成与演变
日本农地法律制度的核心主要由四部法律构成, 分别是《农地法》、《土地改良法》以及《农业振兴地域建设法》 (以下简称农振法) 和《农业经营基础强化促进法》 (以下简称农促法) 。近年来, 农地制度的改革主要是通过《农地法》的修改和《农促法》的扩充和完善完成的。目前, 《农地法》仍然是日本农地管理的基础法律制度, 而《农促法》已成为指导农地流转与规模经营最重要的法律。
日本农地制度改革可以分为“权利移动统制”和“参入规制”两个时代, 改革经历了严厉统制、规制缓和、允许参入和规制参入等阶段。本节将结合以上发展阶段, 对日本农地制度改革历程与主要做法进行简要介绍。
(一) “权利移动统制”时代的农地制度改革
“权利移动统制”是日本农地制度的指导思想, 起源于二战时的农业立法, 并通过二战后的农地改革, 继承于1952年制定的《农地法》之中。权利移动统制主要有四个方面:一是农地权利移动的许可制;二是农地转为非农用地的许可制;三是租赁合同节约的限制①;四是租种地的所有限制。日本的农地改革过程也就是“权利移动统制”的缓和过程。这种缓和过程开始于1962年日本对《农地法》的修改。当时的修改主要包括:放宽了农户拥有最高土地面积的面积;设立农业生产法人制度。1970年, 日本又一次对《农地法》进行了大幅度的修改, 主要内容包括:取消了农户或农业生产法人购买或租地的最高面积限制;放宽了土地流转管制 (土地面积、价格及成员资格等) 。从七十年代开始, 日本农地流转的重心逐渐从促进农户之间的流转, 转向农户与农业生产法人之间的流转。到了2000年, 农业生产法人的资格进一步放宽, 允许股份公司参股农业生产法人, 从事农地经营。
(二) “参入规制”时代的农地制度改革
2005年, 为了促进撂荒农地的开发利用, 日本将“农业特区”的特殊农地流转政策进行总结提炼, 在《农促法》的框架下, 开设了“特定法人出租事业②”。在日本农地流转制度中, “特定法人出租事业”的开设, 对“权利移动统制”的法律原则产生了巨大的冲击。它首次面对非农业生产法人, 开启了农地流转之门, 具有里程碑意义。它标志着日本从“权利移动统制”时代进入到了“参入规制”时代。
“参入规制”主要是指对一般的企业、公司或非营利组织进入农业领域, 参入土地流转的规制问题。支持企业等主体参与农地流转, 开展农业生产经营的学者认为, 任何产业的发展都需要高度的自由度, 不断有新的主体参与, 并随之而来引发竞争。一个产业只有在竞争中, 才能聚集资源, 吸引资金与人才, 促进产业升级换代与长久发展。农业作为第一产业, 自然也不例外。
进入“参入规制”时代后, 关于放宽农地流转限制要求的争论愈演愈烈, 主要表现为两个方面:一是“统制废止论”, 指彻底放宽一般的企业或公司开展农地流转的限制;二是“统制缓和论”, 指仅对那些不会给当地企业造成影响, 并与当地农村发展相一致的企业开放。近年来, 日本学界与政界对于以上两种论调存在很多争论与批评, 目前尚未达成共识。
(三) 农地制度改革的新进展
2009年12月, 日本农地制度又再一次被修改, 主要内容有, 对于企业通过土地租赁, 参与农业等行为, 实行“原则自由化”。企业只要满足一定条件后, 可以在日本国内任何地方租赁农地, 参与农业生产经营。根据日本农林水产省资料显示, 从2009年12月到2010年6月底, 近7个月的时间里共有144家企业参与农业, 经营土地总面积504公顷。与2009年农地制度修改之前相比, 仅7个月的时间内, 参与企业数增长33%, 经营面积增长37%。
农地制度改革虽然取得了一定的进展, 但并没有彻底清除限制农地流转的制约因素。在日本土地价格的二重制背景下, 同一块土地因其作为农地或者非农地而产生巨大的价格差异。农户即便拥有多余的农地, 也不会以农用地的形式出售, 而宁愿选择农地撂荒, 以等待时机作为商业用地销售。有学者批评《农地法》根本变革艰难的主要原因是, 《农地法》是日本农林水产省赖以存在的基础。当今的农林水产省实际上是“土地管理省”。农地法保护的不是开展农业经营的农民或企业的利益, 而是拥有农地的财产所有者的利益。
四、日本农地制度对我国的启示
中国和日本都属于东亚小农社会, 人口众多、耕地资源稀缺, 都面临提高农业效益, 促进农业与农村发展的历史使命。当前, 我国也将农村土地制度改革, 作为推进城乡一体化的重要举措。因此, 以“促进改善农业经营, 推进土地集约利用”为核心的日本农地制度改革, 无疑将对我国的农地制度具有一定的借鉴意义。
(一) 政府要充分重视农民的开创精神, 与时俱进推动农地改革
当年小岗村的土地包产到户证明, 中国的农地制度改革离不开广大农民的伟大创造。在农业与农村发展的新阶段, 农民从“重土”到“离土”, 在其自身的理性选择下, 演绎和构建着新型人地关系。日本的农地改革成功与否也是依靠日本农民的实践检验。政府应该鼓励农民开展积极创造, 及时总结各地的农地流转模式的新探索, 将其成熟经验进行推广。农地制度的改革既是农业生产力发展的根本要求, 经济增长的必然结果, 也是为了满足社会经济多样化以及面临国际农业竞争的客观需要。因此, 政府应该遵循农业生产规律, 与时俱进, 推动农地制度改革。
(二) 要加强对工商资本进入农业的监管
日本农地改革的历史基本上是一个对企业等主体放宽条件, 从明令禁止, 到允许进入部分特定区域, 最后到全国放开的过程。日本政府对其限制的主要原因是, 认为企业参与农业的真正目的是获得土地, 而不在于真正经营农业。政府对企业的监管主要是防止将农业用地转化为非农用地。因此, 直至今日日本企业进入农业, 仍然面临诸多审查条件。
与日本相比, 在中国企业进入农业拥有无比宽松的环境。全国各地积极倡导的“龙头企业+基地”、“公司+农户”的农业发展模式就是最好的证明。目前在政府的引导下, 各地呈现出投资主体多, 投资金额巨大, 涉及土地面积广的特点①。借鉴日本经验, 我们既要积极支持工商资本进入农业, 参与土地流转, 又应避免盲目引进, 应加强对工商资本的监管, 防范其损害农民利益、非法侵占农地、改变农地用途的行为发生。例如, 在农地流转过程中, 建立农业经营能力审查核准制度, 依据企业经营能力与管理水平, 选择合适的土地流转项目等。
(三) 政府要加大补贴力度, 完善农地流转政策
日本为推动农地流转, 开设了一系列新事业, 建立健全了资金扶持、技术支持、人才培养等一整套农业支持体系。日本政府还根据实践发展及时调整各种相关政策。例如, 针对近年来“农业后继无人”的困境, 将农地流转补贴制度与骨干农民培养制度相结合, 并将农地流转补贴的重心由补贴“土地出租方”转至补贴“土地租入方”。
因此, 中国也应借鉴日本经验, 因地制宜, 因时制宜, 健全农地流转支持政策体系。该体系应包括:农地流转补贴制度、农业经营保险制度、农地流转资金支持制度等等。除此之外, 结合我国国情, 还应该开设一些专项支持项目, 例如, 应创造宽松的社会环境, 与农民工返乡创业相结合, 建立农村企业家培育项目;在粮食种植方面, 为维护国家粮食安全, 政府应该在粮食直补政策中开设专项资金, 重点扶持种粮大户参与农地流转, 设立种粮耕地流转专项支持项目;为防止土地撂荒, 应开设专项资金, 设立撂荒耕地流转专项支持项目等。
(四) 农地功能区的划分, 构建全国的农地信息数据库
在农地流转过程中, 为维护土地利用秩序, 合理开发利用土地, 日本通过制定农村土地利用规划, 针对不同类型的土地, 适用不同的农地政策。为了保护优良耕地, 合理开发利用土地, 中国应该借鉴日本经验, 在促进农地流转的同时, 划分农地主体功能区, 建立农村土地利用规划。例如, 根据土地性质划分为粮食种植区、经济作物区、套种示范区、公共服务区以及村庄建设用地区等等。在粮食主产区和重要商品粮基地上, 应加强农地流转监管, 既要防止农业用地向非农用地转移, 也要对粮食种植向经济作物种植进行审查。
另外, 国土资源部门还应该加大力度, 做好农村土地调查统计工作。例如, 根据调查, 重庆市江津区按照原有统计数据, 农村耕地面积为88.28万亩, 2011年结合农村土地确权颁证工作, 对农村耕地重新统计后的面积为167.61万亩, 增长了近一倍①。因此, 应该在农村土地现状普查的基础上, 构建全国的农地信息数据库, 对各地区农村土地变动进行实时监控。
参考文献
[1]郭红东.日本扩大农地经营规模政策的演变及对我国的启示[J], 中国农村经济, 2003 (8) .
[2]高强.2011, 外国投资对中国农业发展的影响分析---以山东朝日绿源农业高新技术有限公司为例[J], 爱知论丛, 第90号.
[3]吴传根.引导工商资本投资农业[J], 浙江经济, 2011 (2-53) .
中国农地三权分立制度背景 第5篇
中国农地“三权分立”制度背景：土地是农民的保险手段，不是致富工具
（一）最近17位专家上书中央建言“土改”。据说全文有1.3万字，我没有找到建议书的全文，只能从媒体的报道中窥一斑；其核心要点大概是“要彻底改革规划和土地用途管制制度，启动集体土地入市、征地制度改革、城乡统一的建设用地市场建设等改革。”因为只有农地是集体所有的，所以建议书说白了就是（1）希望弱化规划权，让位市场选择；（2）希望放松对农地的管制，让资本进入农地市场。然后实行土地自由流转，兼并和转换用途。
让农地使用权放开流动，让资本进入农业，这样的声音一致存在。随着经济增速的下滑，资本市场的不景气，这样的声音越来越强。这些人提出的理由主要有：（1）防止抛荒，提高生产率，（2）减少征地阻力，（3）提高征地价格，减少房地产开发的冲动（4）让农民的使用权变现等。资本进入农地，世界各国的经验表明，其最终目的都是期待农地转非农用地的溢价。
其实，资本市场已经开始布局，很多大的资本公司已经开始投资农业，比如恒大开始涉足畜牧业。我不喜欢阴谋论，但其背后有没有对可能的土地制度改革预期，土地用途转换的超额利润的觊觎。
世界所有的发达国家（包括，国,日本和德国等）都有非常严格的土地用途规划制度；严格限制土地用途的转用。即所谓的“规划权”高于“所有权”的说法。严格的土地的规划制度，也是保障土地所有权的一个重要手段。想象一下，如果没有严格的土地规划制度，在居民区里面建一个化工厂，其后果会对所有的土地所有者的权益造成重大损失。
本来农地和非农地就不是一个市场，这基本在所有国家都成立。我就不明白怎样才能按17位专家所言，建立一个城乡统一的土地市场？ 如果农地可以很容易转变为非农用途，除了对中国粮食安全造成重大影响外，对非农和农业用地市场的冲击都是巨大的。
（二）中国的农地问题数千年历史以来一直是社会经济的焦点。土地制度不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题，和政权的基础紧密联系在一起。
在中国共产党18届三中全会之后，中央对农地制度提出的改革方向明确为“鼓励集体土地所有权、承包权和经营权分离，稳定承包权、搞活经营权。规范土地承包经营权流转。”我觉得这样的制度设计是适合中国农地制度的最优设计。
很多人不能理解，为什么中国要把一个土地的制度设计的这么复杂？从所有权要衍生出承包权和经营权。我认为这是有中国的现实所决定，是一个历史的必然选择。
这样的土地制度，除了保证农业生产，确保中国的粮食安全之外，更重要的是保障了整个社会的政治稳定。
中国是一个人多地少的国家，这是决定中国现有农地制度的根本原因。据最新统计，耕地总面积为20.03亿亩，中国总人口为13.7亿，农村户籍人口约为8亿。农村人均耕地仅为2.5亩。在东部沿海地区，农村人均耕地不足1亩。这么小的人均耕地，从经济学的角度来说，仅能糊口，根本不足致富；所以，土地不可能成为农民的致富手段。
从商业的角度来说，把土地“种上”房子，其收益肯定会大于种庄稼。这也是上面的那些论点的背景经济驱动因素。
但是，中国农村居民还没有建立良好的社会保障和养老保险制度。在中国农村地区实施平均分配土地，起到了农村居民的社会保障和养老保险的作用。在城市经济不景气，大量农民工失业时，可以起到一个社会缓冲作用。这才是问题的关键。如果动了土地制度，让农民彻底失去土地，这个经济缓冲力量没有了，在城市发生经济危机，数亿的没有土地，又没有社会保障的农民工，会首当其冲失去工作，他们能干什么？学习1949年前的历史，就知道了答案。
2013年中国的城市化率已经达到了53.7%；也就是53.7%的人口居住在城镇。但是拥有城镇户口的人不足35%.。大概有20%的城市人口是没有城镇户口的农民工，总数约2.7亿。这么大的人群发生危机，没有土地，没有工作，又没有社会保障，后果就实社会**。如果他们有一块土地在手，至少不会因为饥饿导致社会**。
所以，现有的土地制度里面强调了“稳定承包权”；其目的就是让农民强制拥有承包权，而不与土地隔离。在发生经济危机时，这些农民还能拿回土地，维护社会的稳定。的确，中国改革开放35年，没有发生大的经济危机；但是市场经济必然会产生经济危机。居安思危对一个国家的长期稳定发展是必要的。
（三）从历史的角度来分析，现在的共产党政权就是依靠土地革命和土地改革，吸引了大量农民的支持而成功获取的。从1927年到1937年的土地革命，共产党在根据地打土豪分田地，满足了农民的土地需求，城市资产阶级为代表的蒋介石数百万的军队也不能消灭共产党的军队。
在1949年新中国成立后，共产党把没收到的地主的土地分配给无地少地的农民，为共产党稳固政权，以及后来的工业化打下了坚实的基础。
1978年，改革开放也是从农村土地改革，实行分田到户，家庭联产承包责任制开始的。
即使35年过去了，时空变幻，土地仍然和政权的基础紧密联系在一起。
现有的土地制度是一个历史的选择。虽然在经济上可能不是最优的一个设计，但这是为了保障粮食安全和维护社会稳定衍生出来最适合中国的制度。
（四）要实施农地的资本化或者农地自由流动，不是不可以；但必须要为农民建立和城市居民一样的社会保障体系。按照现在地方政府财政实力下降，欠有大量债务，和各地养老保险的紧张状况来看，短时间还很难实现！如果没有为农民建立良好的社会保障体系，农地资本化就应该免谈.同时，必须指出的是，按照最新的一些研究，农村居民的非农业收入占总收入的比重已经超过60%，确实农业收入已经不占农民收入的主要地位。维持现有的土地制度，也不是为了把农民禁锢在土地上，而是土地给农民一个保险。在没有社会保障的背景下，在宏观经济不景气的时候，农民有一个最低的生活保障。这才不会导致社会大乱。如果没有给农民良好的社会保障体系，就贸然实行农地资本化，就等于给现有政权稳定埋下一颗不定时炸弹！
日本的农地制度 第6篇
一、日本农地改革的动力
(一) 外部动力。
考察日本的农地改革, 贯穿其改革始终, 我们都不难发现一个飘荡的身影———美国。二战后, 美国政府利用其单独占领日本的得天独厚优势, 监督日本进行了最为彻底的农地改革。美国因素, 可以说是最大的外部动力推手。可以说, 美国已不单单是纯粹的幕后监督, 甚至在某些时间段内直接出手干预日本农地改革进程。事实上战后初期, 日本政府就早于美国的指示, 开始着手农地改革, 力求将主动权掌握在自己的手中。但偏偏事与愿违, 第一次农地改革极为不彻底, 特别是法案规定:在村地主可以保留5公顷以下的土地, 土地所有权的转移, 不采取由政府介入, 强制让渡的办法。这令美国占领当局极其恼火, 盟军总司令部和对日理事会先后发表声明, 劝告日本进行彻底的农地改革。迫于占领当局的压力, 日本政府进行了第二次彻底的改革。那么美国政府支持农地改革究竟是基于什么样的考虑呢?这需要从根源、现实、国际形势三方面进行主要考量。一是从根源角度来看, 美国占领日本后, 其根本任务是铲除军国主义势力, 把日本改造成一个彻头彻尾的民主国家。在分析日本发动侵略战争的原因时, 发现日本农村广泛存在的寄生地主制严重束缚了农业的发展, 高额地租使农民陷于贫困, 佃农无法靠务农养家糊口, 只能去当兵吃饷, 所以农村成为保守势力盘踞的地方, 成为产生军国主义的温床。所以日本进行彻底而又深入的农地改革, 对美国而言, 是势在必行的。二是从现实层面而言, 美国占领当局对承担日本经济复兴负有一定的责任与义务, 战后日本经济的破败, 增加了占领当局的管理费用, 同时农业的崩溃导致大饥荒, 促使对日援助提高, 日本成为了美国财政一个巨额的包袱。因此就经济成本来考量, 必须要全面振兴日本经济, 而这就预设了个前提, 农业的复兴, 所以农地改革成为了战后初期改革的一个不可或缺的方面。三是从国际形势来看, 战后国际共运蓬勃发展, 苏联力量显著增强, 出于抗衡苏联的考虑, 有必要把日本建成远东反苏堡垒。这就涉及维护日本国内的稳定, 尤其是为了防止左翼在农村扎根发展, 进行广泛而又深刻的农地改革符合美国的利益。1946年3月11日, 盟军驻日天热资源局农政官拉迪金斯在记者会上就强调:“就覆灭共产主义者的政治据点而言, 改善土地耕作者的境遇是最大的先决条件。”在日本农地改革进程中, 可以看出这样一个清晰的脉络, 外力一直在牵引着改革的方向、进程、深度。农地改革实际是合力重叠的产物, 美国占领当局作为最重要的外部因素成就了这样一种合力。
(二) 内部动力。
对于战后农地改革的探讨, 决不能只把其放到1946~1950年这个不到五年的短短时间段之中。历史不是孤立的、静止的, 而是在不断地进行动态的发展。小时段往往只是大时段的一个部分, 如若不能对大时代有一个清晰的脉络, 对农地改革的观察将是无以适从的, 会陷入历史逻辑的紊乱之中。所以对于战后的日本农地改革, 我们应将其放入日本近代现代化进程的大时间段之内加以考量。要考察日本的农地改革, 应追溯至明治初期的地税改革。地税改革是近代日本土地改革的起点, 在日本土地制度发展史过程中, 具有里程碑式的重要意义, 明治时期的地税改革则标志着日本近代土地制度的真正形成。这次地税改革废除了封建领主土地所有制, 为发展近代农业奠定了基础。在这里我们可以给出一个这样的结论:没有明治初年的地税改革, 就不会有战后的农地改革。然而, 地税改革并不彻底, 农村留下了大量寄生地主阶级。土地日益集中到地主手中, 农民的生活趋于恶化。明治政府实行偏重工业而忽视农业发展的畸形经济政策, 使战前日本农业十分落后, 国民经济也畸形发展。从地税改革开始到一战结束为止的时间段内, 日本农业经历了一段较为平稳的增长时期。但是一战后出现“战后恐慌”, 同时地税改革的红利殆尽, 农业陷入了停滞, 地税改革局限性日益凸显, 农地矛盾日益激化加剧。日本的一些有识之士虽然对此问题有所认识, 但是倘若不触及土地这个根本问题, 局部改革所起的作用是十分有限的。伴随着资本主义世界经济大危机, 日本右翼势力开始了对农村的全面渗透。封建地主经济下的农村贫困化成为日本法西斯主义的社会根源之一。日本军国主义法西斯势力企图靠发动侵略战争来转移视线、摆脱危机, 结果则是农村形势更加严峻, 地主阶级自身进一步衰退。
战后, 日本政府为了与军国主义法西斯势力作切割, 同时维护政权稳定, 急于摆脱经济困境, 改善民生, 认识到必须把农地改革作为当前政府一项十分重要的使命。基于此, 农地改革迅速实行, 纳入到战后日本改革的轨道之中。纵观历史上的任何一次改革, 都有外部因素对改革起着一个诱导触发作用, 但是就改革的根本动力来看, 内部动力仍然是最根本的动力所在。到二战后农地改革时, 日本半封建的地主土地所有制已走到了它的尽头, 战后土地制度由量变到质变, 有其深厚的历史渊源, 是日本资本主义政治经济发展不平衡的结果, 也是其经济发展内在规律的要求, 这一切为战后的农地改革奠定了坚实的基础。
二、战后农地改革的内容进程
应该将战后的农地改革分为两个阶段, 第一阶段由于所提交的农地改革法的妥协性太大, 而宣告失败。所以在《第一次农地改革法》被盟军当局予以拒绝通过后, 日本政府以盟军当局的“对第二次农地改革的劝告”为蓝本, 修改制定了《第二次农地改革法》, 标志着农地改革的正式开始。农地改革的主要内容有:第一, 以两年为期, 征购不在村地主的全部出租地, 在村地主超过1町步的土地 (北海道4町步) ;第二, 转卖给佃农和有能力的经营者;第三, 组成农委会, 地主、自耕农、佃农各3人。1947年3月31日是第一次收买。到1950年7月2日, 共收购16批。农地改革前, 租佃率45.9%;农地改革后, 租佃率降至9.9%。
这次农地改革期间, 恰逢战后初期日本经济最为困难的时期, 通货膨胀严重, 地价固定, 导致土地收购接近无偿。土地改革本身对于地主而言, 已经使其遭受了沉重打击, 严重的通货膨胀无疑是雪上加霜。毫无疑问, 地主阶级进行了对改革的抵制, 然而就土地改革而言, 已经是大势所趋, 即使是日本政府者, 也无能为力, 对此改弦更张。农地改革期间, 任何阻扰改革的行为都及时予以弹压。曾有这样一则事例, 富士见町某村一个地主从苏联战俘营撤回日本后, 发现自己的上好土地转到了佃农名下, 怒不可遏, 认为自己为国作战, 吃了那么多苦, 不仅未得到奖赏, 反而自己的土地被剥夺, 于是用猎枪打伤了一名农地委员的手指。结果该地主被判处无期徒刑。因此我们可以认为改革虽然偶有波折, 但是从大方面来说是平稳顺利的。面对大势所趋, 地主阶级最终只能平静无奈地接受。当然从另一方面来说, 在美军的枪炮监视之下, 改革又怎么能不顺利呢。试想如果将本次改革往前移十年, 那么可想而知唯一的结果就是改革失败, 肆无忌惮的兵变而已, 这真是一件值得玩味的事情。
三、对日本农地改革的评价
就农地改革的意义而言, 通常来说, 最重要的一点意义就是消灭了寄生地主阶级, 自耕农确立, 实行耕者有其田。但是就对改革的评价而言, 评价其成败与否, 最为重要的是其结果对生产力的推动作用。这才应该是改革评价的中心。改革的结果是推动了日本农村经济的复兴, 实现了农业的现代化。从这个结果而言, 农地改革无疑是十分成功的, 也是无可非议。当然有人说要谈谈改革的局限性之如何如何, 说日本在美国占领军管制下实行的农地改革首先是服务于美国利益的。说农地改革未曾包括山林等等。这就是过分苛责了。多数情况下说到改革, 大家都要谈及彻底或者不彻底, 这种说法显然是不妥的。“彻底”, “不彻底”, 应该有确切的基准, 考虑到当时的实际情况, 而非从单纯的最高理想出发, 因为那本身是虚幻的, 不切实际的空中台阁而已。所以对于这次农地改革, 应该持全面肯定的态度。相比较战后其他方面的改革的虎头蛇尾而言, 农地改革显然堪称战后改革的模范。以战前最高 (1933~1935年) 为基准, 1950年农业生产总指数是97.5, 农地改革完成后, 1952年农业生产总指数达到111, 较战前最高增长11%, 较1950年增长约13.85%。农业的奇迹, 可以说是日本经济奇迹的一个缩影, 正是在农业经济的恢复支持下, 日本经济走向了高速发展的轨道, 并一举成为了世界第二大经济体, 并保持世界第二大经济体的地位达几十年之久。这必定让大多数人大跌眼镜, 但这确确实实发生了, 而这一切显然与战后的农地改革是密不可分的。农业为经济现代化创造了条件, 而经济现代化又反哺农业的发展, 几十年过去了, 日本农业现代化的成绩是举世瞩目的, 甚至在五个方面还处于世界领先地位, 即灌溉面积比重、亩化肥施用量、百亩拖拉机动力量、亩粮食产量、年增长速度。不过农地改革也确有其不足, 在以后的发展中暴露了一些问题, 但是这种时代局限性是无法避免的。二十世纪五十年代后, 日本政府多次就农地问题修改或制定新法, 以期与时俱进, 符合社会发展的需求。所以战后的日本农地改革应是正面的、积极的、全面肯定的。
四、结语
战后农地改革是由日本政府执行, 美国占领当局监督的一次广泛而深入的土地改革。这次改革让业已崩溃的日本农村经济得以再生, 是明治维新中地税改革没有完成的事业的一次延续, 也是自明治维新以来, 积累的土地问题的彻底解决, 困扰日本近百年来的土地问题得到了最终解决方案。而战后的经济奇迹无不是建立在此次农地改革之上, 这也是为本次农地改革博得掌声的根源所在。
参考文献
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[3] .祝曙光.日本的土地问题及其他[J].经济学家茶座, 2012
日本的农地制度 第7篇
(一) 农地保有合理化法人的土地流转中介功能
1. 为城市中的遗产继承者提供土地租赁服务。
一部分农民由于在城中工作和生活久了, 便不愿意再回到乡村。但是他们父辈的土地是一笔丰厚的财产, 在老人去世之后由继承。对于这些作为遗产的土地, 他们不可能直接耕种和进行管理。此时, 农地保有合理化法人就作为土地流转中介, 从城中的遗产继承者手里租入农地, 再把这些土地出租给邻近的农户。
2. 为农地租赁和买卖的双方做数量和时间上的调整。
需求方想购买大面积的土地以扩大耕种, 但周围愿意脱手的农户户数较多, 而且每户的地块面积较小, 对购买者而言, 如果分别谈判、讨价还价、办手续等等, 就会非常麻烦, 交易成本自然也就居高难下。此时, 由农地保有合理化法人把各家各户分散的小块土地集中购买过来, 随后再一次性地出售给需求方。时间上的调整也是如此, 若是出租方要求土地出租十年, 但眼下能找到的租入方只愿意租入三年或五年, 于是, 农地保有合理化法人就可凭借土地流转中介的信息优势, 为出租方找到下边七年或五年的续租者。
3. 帮助完成跨地区的农地交易。
农户准备出售或出租土地, 但是附近的却没有愿意转入土地的需求方, 此时, 以县域为业务范围的高一级的都道府县农地保有合理化法人, 就可以在全县的范围内发现需求方, 较容易地找到土地转入者, 促进农地交易 (焦必方, 2000) 。
(二) 农地保有合理化法人的土地流转补贴功能
1. 农地保有合理化法人发放一般的农地流转补贴.
农地保有合理化法人居间农地买卖和出租, 对转出和转入的土地的数量统计在案、清清楚楚, 以此发放相关的补贴最为方便、公平、合理。根据有关政策和法律法规, 对于出租户, 可根据租期的长短不同给予相应不同的租金补贴, 如果出租时间在三至六年, 出租农户可以得到每0.1公顷1万日元的政府补贴, 如果出租时间在六年以上, 出租农户的租金补贴则提高到每0.1公顷2万日元;如果出租的农地数量较大, 根据不同的租期在各自的补贴标准上再向上浮动。对于卖掉农地从而放弃农业的农户, 一次性给其62万日元的退耕补贴。对于租入者和购入者, 如果租入农田面积较大、接受农户委托经营的数量较多或者购买的农田数量较大形成一定的规模的, 政府也通过农地保有合理化法人根据不同的情况发放不等的农地经营补贴。
2. 实施一些具有补贴性质的农地流转优惠政策。日本实施了下述政策:
(1) 税收方面的优惠。日本“农地收购协议制度”规定, 凡出售者通过农地保有合理化法人与当地农业委员会签订农地买卖合同的, 则出售者在所得税计税扣除额的优惠上可由800万日元提高到1500万日元。作为购买方的农户从农地保有合理化法人处购入土地时, 在登记许可税、不动产获得税、土地增值税、契税等方面都可以获得不等的优惠。同时, 在符合一定条件的情况下, 扩大经营规模的农户还可以获得农机设备的优先租赁权。
(2) 租金支付方面的优惠。在农户向农地保有合理化法人租出农地时, 农地保有合理化法人在国库补助金的扶持下, 可以向出租农户支付全部年限的租金 (如租期10年, 就把10年的租金全部预付) 。而对于通过农地保有合理化法人租入农地的农业经营者来说, 并非是一次性付清全部的土地使用费用。他可以分期、分批支付土地租赁费用给农地保有合理化法人, 常常就是一年一付。这实际上是一种变相的土地流转补贴措施。
(三) 农地保有合理化法人的土地规模化经营的灵便服务功能
1. 提供换地服务和改善农业生产环境。
为了逐步消除农地零碎化现象, 农地保有合理化法人便被赋予了交换土地、调整土地的职能。在开展农地买卖和租赁业务的同时, 农地保有合理化法人还可以利用自己手里的临时存地为周围的有插花地的农户提供换地服务。
2. 帮助新务农者稳定经营。
农民由于另有好就或者年老体衰等原因准备彻底退出农业经营, 在转让土地的同时, 也会转让所有的设施与机械。如果经过农地保有合理化法人的平台, 落实了新的农地经营者, 此时, 为帮助新经营者稳定生产, 农地保有合理化法人通常的做法就是, 前期先租赁这些机械与设备给他们, 待经营稳定之后, 再把这些机械设备出售给他们 (饭泽一郎, 2000) 。另外, 农地保有合理化法人还为新务农者提供上岗、研修等培训。
3. 提供其他的灵便服务。
农地保有合理化法人还提供其他有益于农地规模化、产业化、现代化经营的业务, 比如承担当地营农体制建设、骨干农户培养、特色农产品开发研究等工作。再者, 农地保有合理化法人拥有部分农业机械与设施, 作为社会化服务机构, 它还为当地农户提供收费的农地耕翻、育秧、插秧、施肥、收割、烘干、加工等农作业务。因此, 在开展农地保有合理化事业的过程中, 当出现租入 (收购) 与租出 (出售) 在时间上不一致时, 它们还可以自己进行耕作、经营。另外, 对于部分收购的农地, 它们也可能进行必要的农田基本建设, 然后再出售。
二、日本农地保有合理化法人的理论基础
(一) 中介减少交易成本理论
1. 中介减少搜寻和信息费用。
首先, 农地市场主体需要获得农村土地流转意愿的信息;其次, 他们需要了解有流转意向的农村土地的使用状况、自然条件、地租、地价等方面的信息, 比较这些土地的成本与收益;再次, 市场主体需要搜寻交易对方和潜在竞争者将采取的行动的信息及农地使用权市场的供求信息;另外, 他们还需要掌握国家的政策情况。流转主体对相关信息有强烈需求, 如果没有农地流转市场中介组织或其不发达, 提供市场信息的途径、力量就欠缺, 而政府提供农地流转信息的渠道狭窄、作用有限, 传统的信息传播方式又信息量不足、覆盖面小、时间滞后。他们只得自己花费大量的时间和金钱搜寻相关信息, 这有可能使他们望而却步。如果有了农地流转服务中介提供这一系列的信息服务, 农地流转主体就会省却这一大笔交易费用。
2. 中介减少谈判和决策费用。
农地交易双方对是否进行农地流转及流转的面积、价格等做出决策, 实际上就是对土地流转中的利益如何分割和成本如何分担达成了某种程度的一致。然而, 由于农户提防交易对手的机会主义行为而难以做出交易决策, 这不仅增加了决策费用, 也使达成一致的谈判过程异常的艰难;特别是如果农村土地流转市场的中介服务组织不发达, 其中尚未形成一套统一的农地权利流转的定价体系, 交易双方在流转价格的确定上彼此讨价还价必然大幅增加谈判过程中的费用;再者, 在中介服务组织欠缺、不完善的情况下, 正式的土地流转需要政府相关部门复杂的审批手续, 流转主体必须直面政府。这样, 在农户与政府的面对面谈判中, 政府处于垄断地位, 处于非垄断地位的比较弱势的交易双方对垄断者的依赖性很大, 垄断者的机会主义行为就会大大上升, 政府有可能运用非对称的垄断力量影响农户交易决策甚至侵害农民的利益。日本通过农地保有合理化法人建立健全了农地流转中介服务组织, 交易主体各自直面中介, 不用严密提防对手, 其中的土地价格评估机构根据一定的标准和程序确定的土地价格也合理中道, 双方也不会有什么异议, 同时也不需面对政府, 但又拥有了官方的可靠性。这些都从不同的方面避免了流转主体利益的被侵害, 农地流转自然会顺利运行。
(二) 补贴减缓农地保障理论
农地的保障功能随着形势的发展会越来越浓。因为:第一, 人口增长使人地矛盾越来越紧张, 地少其保障功能就会加重。第二, 土地征用过程中人员安置矛盾突出, 土地不断被征用而人口却难转移, 仅存土地的保障功能自然会再加重。第三, 制度的某些不完善使土地增值收益分配不公造成农地保障越来越重。一个国家在发展的过程中制度的一些欠缺是不可避免的, 这就会使土地非农化的增值收益分配更多地倾向于权力方、资本方, 底层的农民会分配的最少, 为了保住自己最后的命根子, 农民就死抱土地不丢。为了使农地流动起来达到优化配置的目的, 利用农地流转的财政补贴来填补、冲淡农地的保障功能应是有效的方法之一 (孙自铎, 2011) 。日本政府洞察了这一规律, 于是不惜大量的农地流转性专项财政投入以淡化农地的保障功能、激励农地流转, 农地规模化、现代化经营才初见成效。
(三) 经济刺激农地流转改向理论
家庭农场经营往往比雇工农场经营更有效率。其原因有三, 一是雇工制大农场中存在着较高的代理成本;二是家庭成员是农业生产剩余的索取者;三是家庭劳动力分担了农场的风险。这会使农地由雇工制大农场向小家庭农场流动, 也就是农地资源会分散配置。如果土地本身就大量地分散于众多的家庭农户之手, 它们会固守那里, 不肯向大农业经营者那里集中的。这些情形将大大影响农地的规模化发展。因此, 要想实现农地的规模化经营必须采取必要的具有农地规模化偏向的激励、引导措施来反转农地本身的流转方向, 这种激励、引导措施常常就是指对较频繁、大面积、长时期的农地转出和转入的财政补贴。
(四) 灵活服务利于农地流转和集中理论
日本的农地保有合理化法人有一良好的农地集散机制。只要农户转出农地, 各种形式的、数量大小的、时间早晚的、土地肥瘦的, 农地保有合理化法人统统收下, 农地规模化、现代化经营的需求者可以到这里各取所需。就通过了这样一个调节机构, 既满足了转出农地的农户的需求, 也满足了欲接受农地的大农业经营者的需要, 更满足了国家农地现代化经营的需要。真是皆大欢喜。就好像一个蓄水池、水库一样, 各种支流来者不拒, 先把这些重要的资源储存起来, 随后哪些地方需要水源再以各种形式供给他们。可以说, 蓄水池原理在日本的农地流转中通过农地保有合理化法人这一中介机构得到了巧妙的运用。
三、日本农地保有合理化法人对我国的启示
在目前阶段, 借鉴日本农地保有合理化法人的经验建立健全我国的农地流转中介服务机构是推进农地流转和规模化经营的重中之重。
(一) 建立健全农地流转中介机构的交易服务功能
中介服务组织在农村土地流转市场中发挥的组织谈判和订立合约、监督合约执行等作用是降低交易费用, 提高交易效率的关键, 所以建立和完善中介组织的土地价格评估功能、法律服务功能和金融服务功能是建立健全农地流转中介服务制度的主要内容, 而这些交易服务功能则需要通过建构中介组织中的相应部门来完成。如此, 成立这些职能部门应是先期步骤。随后, 各部门就要各司其责。农村土地流转市场正常运行的保证在于农村土地使用权流转价格要公正合理地反映市场供求关系。中介服务机构中的土地资产评估部门一定要根据一系列相关指标体系科学估价, 尤其是要根据信息服务机构及时传递的价格变动信息, 引导土地使用权按照市场需求合理流转。中介服务机构中的法律服务部门要引导土地流转各方规范合同的签订, 指导土地流转行为, 调解土地流转过程中产生的纠纷。中介服务机构中的土地金融服务部门要通过各种方式融集到充足的资金, 使土地这一生产要素与劳动力、资本和技术等其他生产要素相结合, 产生最佳的经济效益。
(二) 建立健全农地流转中介机构的补贴功能
实行农地流转补贴的方式各种各样, 而日本通过农地流转中介农地保有合理化法人来具体实施成效最为显著, 也比较符合我国的基本情况, 我国应该全面加以借鉴, 但应注意流转方式不同, 补贴标准应不一样。比如可给与转包和出租土地的主体双方不低于亩均200元的流转补贴;可给与转让土地的农户亩均5000元-10000元的资金补贴;给与入股农户亩均不高于200元的流转补贴等等。
也应该试探、逐步实行日本的农地流转变相补贴政策。由农地流转中介机构一次性给与转出者期内全部的租金, 对转入者, 则逐年收缴应缴的土地使用费;凡经由各地中介服务组织转入土地扩大规模经营的农户及其他农业经营者都应享受金融贷款、农业税收以及农产品价格保护等方面的优惠。
(三) 建立健全农地流转中介机构的灵便服务功能
我国农地家庭承包由于地形复杂、农户众多、土地面积紧张等原因, 致使地块数目较多而面积太小。农地越是零碎, 农地流转的要求自然就什么时候都有、什么地段都有, 显得小而散乱。而由于农业的比较收益较低 (吕军书, 2009) , 意欲转入农地扩大经营的则不多, 更不会随时都有。很容易出现满足不了农地零星转出要求的情况, 进而抑制农地的供给。这就形成了全国各地, 尤其是中西部地区、山坡谷地区域比较常见的抛荒撂荒现象。所以, 添置、完备我国农地流转中介服务机构中的农地流动的“蓄水池”功能至为迫切。我们的农地流转中介服务机构一定要把农户随时提供的、各种流转方式提供的、不同地区提供的土地全部临时收下, 给与他们急需的资金, 再等待时机把这些土地转给有能力、有资金、有技术的农业经营者。□
参考文献
[1][日]饭泽一郎.机械化的进展[J].农业和经济, 2000, 7.
[2]孙自铎.论经济发展中的双滞后与加快土地流转的新路径[J].江淮论坛, 2011, 1.
日本的农地制度 第8篇
1.农地的投入产出太低, 致使农民弃地务工
农地投入产出低的关键原因是农产品的价格相对较低。长期以来, 我国工农业产品之间一直存在着明显的价格“剪刀差”。改革开放以后, 国家为了扭转农产品太贱因而严重伤农的局面, 连续提高农产品的价格。1978~1997年, 农产品价格大幅提升, 每百斤稻谷的价格由9.5元提高到72元, 提高了6.6倍;每担皮棉的价格由115元提高到700元, 提高了5.1倍;每百斤油菜籽的价格也由28元提高到了120元, 提高了3.3倍。在这一时期, 农村虽然也有较多的劳动力外出打工经商, 但农产品价格的上涨使农业的货币性产出有较大的提高从而其比较效益也有大幅提高, 农民弃田现象很少。1997年以后, 国家又开始大幅度调低农产品价格, 每百斤稻谷由72元降到33元~56元, 平均实际销售价格一般在45元左右徘徊, 降幅竟达37.5%;每担皮棉的价格也由700元下调到300元~500元, 平均实际销售价格往往在400元左右, 降幅更是高达42.9%。[1]正是在1997年以后农产品价格下降、市场交易费用提高, 农民严重减收, 造成农村耕地抛荒现象大规模地出现。
另一方面, 农地的投入成本却不断上升。虽然近几年粮价比前几年略有提高, 但农业生产资料价格的涨幅超过粮价涨幅。最近10年来, 我国粮食生产成本也即农药、化肥、种子、塑料地膜等基本生产要素价格平均每年以10%的速度递增, 在个别地区, 远高于这个数字。本课题组2010年曾对河南省南阳市某些农村的化肥价格上涨做过调查, 20世纪90年代中期, 这里的普通化肥碳酸氢铵1袋 (100斤) 6元钱左右, 到2010年初已达40元左右, 翻了近7倍, 比较高级一点的复合肥氮磷钾复合剂当初每袋 (100斤) 25元左右, 到2010年初每袋150元, 也翻了6倍。所以, 尽管我国目前玉米、大米、小麦等大宗农产品的国内价格已高于国际市场价格二至七成, 可是种植粮食的回报率还是比较低。有学者对重庆市忠县三汇镇的种植收益做了测算, 正常年景下 (也即风调雨顺) , 按照常规的先种小麦、再种油料作物、接着种水稻的生产模式, 即使农业税收全部减免, 每年扣除生产成本后纯收入仅每亩350元左右。如再除去劳动力成本就无利润了, 农地的投入产出低直接影响了农民的生产积极性, 这是土地抛荒的根本原因。
2.农地流转不畅, 难以规模化配置, 致使撂荒农地无人接手
单个农户种植收益较低不愿种地, 若是他们能够把土地流转出去稳定地获取流转收益同时农地资源又被配置到合适的地方充分发挥它的应有价值, 也是一种良好的经营方式, 但是, 由于种种原因, 农地难以流转出去, 只好被抛荒、撂荒。
首先, 农地的种植收益较低使土地流转的动力不足。根据我们在中部地区多地的调查, 农地转出的租赁费往往在每年每亩100元左右, 可以说仅相当于薪水较高的农民工一天的薪酬。如此低廉的流转收益, 严重挫伤农户转出农地的积极性, 使得农地转出动力不足, 宁可抛荒。实际上, 农地经营收益不高也决定了转入者的转入动力不足。较大一点的农业经营者如果选择经营农业, 他就是冲着农业利润来的, 农业利润是其唯一的生产目的, 这一点上是和农户 (包括种植大户) 的种植目的有着显著不同的, 最起码说农户还有一个重要的种植目的是生活和保障, 即使货币收益不高, 为了一家人的生存也还得种地啊。而大农业经营者根本不存在这一目的, 货币收益不高、不如其他产业, 他就弃低投高了。农地流转双方都动力不足, 当然影响农地流转了。
其次, 农地流转中介机构阙如加大了农地流转成本。农地流转中介是农地市场重要的组织机构, 农地市场的一系列组织制度都是依托它形成的, 它是完善农地流转市场重要的一环。我国的农地流转中介仅少部分地区有, 大部分地区都没有, 而且在有中介这个平台的地方由于制度不健全还经常看到有舞台、没有人唱戏、无法形成剧场的状况。流转双方如有流转需求, 只能自己私下寻找交易对象, 自己私下进行谈判, 这样会有较高的搜寻、协议等交易成本, 而且, 在这一过程中没有监督、管理、公证等一系列必要的官方或半官方的交易服务, 流转双方的风险成本也比较高。总交易成本高企, 必然影响农地流转市场主体进行交易, 农地资源难以集中、规模配置。
最后, 缺少土地价格评估服务也会阻碍农地的流转。价格评估机构的相关价格评估代表了一般市场行情, 比较公平, 而且其中多渗有政府的均衡性、结构性、全局性调控因素, 所以带有半官方性质的价格评估机构综合各种因素给出的价格就更显公正, 尤其是价值比较重大、容易引起各方矛盾同时又最为复杂的农村土地流转价格就更是如此。如果没有这一服务, 各种不良现象就会发生, 流转双方都会根据自己的优势地位肆意抬高价格或压低价格, 不利农地流转。因此, 一个公正的农地流转价格评估服务非常必要, 而我国大部分地区都没有这一服务机构。
3.一系列制度缺陷, 促使农民放弃土地经营
(1) 联产承包责任制的制度效应呈递减趋势。林毅夫教授通过精密的计算得出, 在1978年~1984年农业总产值以不变价格计算增加了42.23%, 其中由家庭联产承包责任制带来的贡献达46.89%, 1985年以后制度效率进入下降通道, 以成本收益为例, 1985年为70.8%, 1990年则下降到60.5%, 1996年更下降到56.1%。[2]家庭联产承包责任制创新的历史背景也即人们难以存活的严峻形势决定了其创新的目标是一种低层次的生存适应性创新, 此一制度的设计目标是解决温饱问题, 尽可能多地生产粮食, 满足居民对各种农产品的需求。家庭联产承包责任制在资源短缺的条件下, 能够极大地调动农民的积极性, 很快地实现这一制度目的。但要使农业进一步增效、农民进一步致富进而使农村进一步繁荣, 家庭分散承包经营则表现出严重的滞后性。随着以市场经济为目标模式的改革的深入, 困扰农业和农村发展的问题日益突出, 典型的如科技投入、集约经营、规模经营、农民增收、农业资本积累、农业生产经营的专业化、一体化等, 很难在凝固的、分散的、封闭的小生产经营体制框架内得到令人满意的解决。如果具体分析其中的原因, 则应包括农地产权不明晰、承包期限较短、农地权能不完整等关键缺陷阻碍了农业向现代化发展, 农民只得弃地走向其他产业。
(2) 农村社会保障制度不健全。现阶段, 我国农村的社会保障体制尚不够健全, 农地的保障功能仍很突出, 有些地方虽已初步建立了农村医疗保险制度、农村养老保险制度等, 但在实行的过程中由于辅助性制度、监督性制度缺乏导致效果很不理想, 甚至出现伤害农民的现象。本课题组在河南、河北、湖北等农村调研的过程中发现, 许多地区都规定, 在农民享受养老保险的时候, 必须以其子女参加保险为附带条件, 如果子女多了, 其家庭每年交的保险费比老人获得的保险金要多得多。所以, 一个村子的老人基本都不参保, 只有一、两个子女的老人才可能参加养老保险。这样, 农民都发出了“哪有那么多的好事给你”的慨叹, 呈现出对政府农村社会保障制度的极度不信任。因此, 有些农民即便已经转向其它行业经营、发展, 土地对其基本没有收益, 他们也不愿放弃农地的承包经营权, 部分农民甚至宁愿抛荒农地也不愿进行农地流转。
(3) 国家对农业、农村基础设施投入长期严重不足, 财政支出的非农偏向十分明显。新中国建立初期及中期, 政府实行“以农哺工”的政策, 农业为工业发展提供了大量的原始积累, 农业的剩余价值被国家剥夺, 贴补到工业部门。而农业部门自身由于没有原始资本积累而无力改善自身的基础设施条件, 致使农民“靠天吃饭”的境况并没有得到根本改变。长期以来, 国家虽然通过农业索取甚多, 但却对农业投入甚少。相关统计资料显示, 从1953年~1978年的二十五年间, 在国家基本建设投资构成中, 农业的投资比重除3年调整时期达到26.2%外, 其它时间段都仅在14%~16%浮动。而同期城市重工业的投资比重都在70%以上。改革开放以来, 农业基本建设投资的比重不但没有增加, 反而不断下降。1979年~1999年, 国家基本建设投资总额由501亿元增加到12618.7亿元, 增加了24.2倍, 但是农业基本建设投资总额仅仅由53.6亿元增加到769.7亿元, 只增加了13.4倍, 自然, 其占国家基本建设投资总额的比例就从1979年的10.6%下降到了1999年的6.1%。[3]财政投入不足, 农村基础设施就落后, 农业的抗灾能力就差, 收成就容易受到自然状况的影响, 农地经营的风险极大, 就造成农业的比较收益较低, 农民宁愿选择抛荒农地。
4.社会和心理因素使农地抛荒进一步加剧
(1) 追求富裕的心理使农民抛下土地进入城市。
据可靠统计, 如果只考虑货币收入, 2002年城乡居民收入差距为4∶1;若考虑城市居民的各种福利性补贴, 城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5∶1~6∶1。2003年城乡消费水平比为3.4∶1, [4]近几年城乡这些数字的差距、比例进一步拉大, 城乡呈现出典型的“富者愈富, 穷者愈穷”的马太效应。在此情况下, 追求富裕的心理作用显现, 背井离乡、趋富避穷是农民的自然选择。
(2) 追求更高的社会阶层使农民离开土地。
有学者曾把中国人分为十大阶层, 农民排在最低阶层第十阶层。他们生活水平最低、工作环境最恶劣、生活质量最差、享受政治民主的权利最少。我国有农村居民9亿人左右, 这么庞大的人群生活在社会最下层, 在城市人鄙视的目光中行走, 导致许多农民在有机会的时候毅然抛弃自己的“黄土地”, 追求进入更高的社会阶层。
(3) 追求更高的需求层次。
著名心理学家马思洛把人的需求分为五个阶梯, 即生理需求、安全与保障需求、归宿和爱需求、尊重需求、自我实现需求。人的最低层次的需求是衣食住行等生理需求, 此需求被满足以后, 高层次的需求就会接踵而至。农民当下的需求是什么?就是他们渴望被尊重。即使他们这一代不会被尊重, 他们也会想方设法使自己的下一代被尊重, 下一代被尊重的基础就是能够受到和城里人一样良好的教育, 随后在城里扎根。一部分农民在提高了收入之后, 非要迁到城里居住不可, 哪怕是租房也要让自己的小孩在城里上学, 也有相当部分农民边打工边让孩子在城里上学。据我们的调查, 现在乡下的小学、初中基本上没有学生了, 只能几个学校并到一块, 而县城、市里的学校却拥挤不堪, 一个教学班竟然达到80多人!
二、我国农地制度的创新路径
经济的发展囿于制度的框架, 不同的制度决定了不同的经济绩效。经济上出现的问题常常能够在制度上找到其诱因。农村经济出现问题、不能进一步发展就是农村制度决定的。而农村最根本的制度就是土地制度, 因为土地是农民的命根子, 是农村、农业的命脉!所以, 农村制度的变革就系于农地制度的改革。农地制度创新应包括以下方面:
1.农地产权制度创新
(1) 再造农村集体土地所有权。
农地作为农业最基本的、最重要的生产资料应该属于集体所有。但既然是农民集体所有, 农民就应该共同享有土地的所有权、占有权、使用权、收益权、支配权等。[5]具体实现形式和管理权, 顾名思义应属受村民委托的村民代表大会, 一切由它决议。任何违背农民集体意志的“所有权”都是对农民的剥夺。
(2) 允许农地承包经营权抵押。
既然允许农地承包经营权的转让, 就应该允许它的抵押。允许农地抵押, 就使农地权利“排他性”进一步增强, 就会产生更大的功效。但在允许农地承包经营权抵押的同时, 应该通过制度安排尽量减小农民在抵押的过程中失去土地的风险, 因为在目前的情况下, 毕竟农地还存在着一定的保障功能。
(3) 延长农地承包经营权的期限, 使其发展成为永久佃权。
这种土地制度既可以避免基层干部对农民土地权益的剥夺, 又因为土地权能扩充可产生更大的生产效益, 还可以防止土地私有化, 符合中国的国情。[6]
农民的农地产权更加饱满、更加完整以后就更有价值, 农民就愿意自种或者流转 (大经营者也愿意以高价接手) , 农地就不会抛荒了。
2.农地流转制度创新
首先, 要建立起农地流转的中介服务机构。可以根据各地不同的情况先建立农地流转的一般服务平台, 其主要功能就是信息发布、牵线搭桥等。随后在有条件的地区建立功能更加健全的中介机构, 如在前者服务的基础上可以暂时先流入土地, 既可以解急于转出农地但苦于找不到转入者的农户之愁, 又可以积存转出的农地, 待到合适的机会再把它们大面积地转给农业大户, 为农地规模化经营做出更有效、更直接的贡献。
其次, 要建立起配套的农地流转价格评估制度、主体资格认定制度、契约统一与规范制度、交易公证服务制度、登记备案制度、土地抵押与证券化制度、利益关系协调制度、纠纷解决机制、失地农民再就业培训与引导制度。农地流转市场需要的服务越健全、越周到、越完善, 农地流转市场越能发挥其优化配置资源的作用。
最后, 要建立起农地流转的激励性制度。通过一定的激励使农地转出者和转入者都有利可图, 会增大农地流转的动力。①转出方面的激励措施。奖励、补贴转包、出租面积较大、期限较长的农户, 而且实行级差奖励, 面积越大、期限越长, 奖励、补贴越高, 各地应该根据各地的情况确定奖励的面积、期限;鼓励农户转让农地, 一次性卖断农地承包经营权的, 给予额外的财政补贴;领取养老保险金的老人在60岁以后退出农地经营的, 给予较高的退休补助金, 确保他们生活无忧。②转入方面的引导措施。对转入面积较大的农业经营者给予金融信贷方面的优惠措施, 也实行级差优惠的政策, 转入面积较大者给予低息贷款, 转入面积特大者给予无息贷款;对于转入面积较大形成中型、大型农场者给予种子、化肥、农药、技术以及农业生产基础设施等各个方面的财政补贴;以中等农场的生产成本为基本依据确定农产品价格和其他相关的保护政策。
3.农地经营制度创新
农地被抛荒、也不能有效配置的根本原因就是农地的经营方式不当, 如果农地能够进行规模化经营, 取得规模化效益, 则农地的价值就充分显现, [7]决不致被抛荒、撂荒、流转不出去, 但要使农地易于规模化经营, 取得规模化效益, 必须在农地制度上进行改革, 老的农地制度框架内很难显现突出重围的效益, 至多获得有限的利益。正如有的学者所言, 现行的农村土地承包制度是既定的制度框架, 农户无力改变这种外在的制度安排, 那么他们只能在这种制度框架内追求自身利益最大化。不过此种偏向经营性质的农地制度改革一定要在条件允许的地方先试先行, 待有一定的成效之后再逐步推广, 决不可全面地、强制地推行。笔者建议试探实行“股权农地+保障农地”的农地经营制度。
所谓“股权农地+保障农地”的农地制度, 即通过较为详密的各方面考量, 辟出保障农户家庭基本生活的农地数量, 这部分农地由农户自己耕种, 剩下的农地经由村集体经济组织之手, 在它的中介和监督下, 农民以自己的土地承包经营权入股, 和大农业生产者联合建立股份合作社或股份有限公司, 按照土地股权从合作社或股份公司的土地规模经营收入中获得“土地保底租金+按股分红”的收益。农民入股以后, 既是股东, 又当业主, 也即土地变股权、农户当股东、收益靠红利。
这种农地制度创新是在家庭联产承包责任制基础上的发展, 是兼顾到农地规模化经营进程中农地的生产功能和保障功能的一种农地制度改革。“股权农地”可在大农业经营者的带动下很好地发挥农地的生产功能, “保障农地”又可较好地发挥农地的保障功能, 保证农民的生活无忧, 以使农民放心地将其余的土地交由规模化经营者之手进行专业化、现代化经营。
另外, 农业经营者 (种植大户和农业公司) 也应实行一体化、产业化经营, 有自己的生产公司、流通公司、销售公司等, 将与市场的交易转化为内部的交易行为, 节省交易费用, 从而少受、免受农产品从土地到消费者的中间环节的重利乃至暴利的盘剥, 使自己的经营效益更进一步提升。
摘要：我国农地抛荒现象日益严重, 应该说与农地制度有着较深的关联。本文从农地的投入产出太低、农地流转不畅、国家对农业基础设施投入不足、某些社会、心理因素等方面分析了农地抛荒的生成机理, 并以此为基础提出了我国农地制度创新的一些建议, 希望能为我国的“新土改”运动献计献策。
关键词：农地抛荒,生成机理,农地制度,创新
参考文献
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(5) 宋宪伟, 童香英.交易成本的一个新定义[J].江淮论坛, 2011, (01) .
(6) 张文律.农村产权抵押融资的制度经济学分析[J].西北农林科技大学学报 (社会科学版) , 2012, (04) .
日本的农地制度 第9篇
改革以来, 中国农村广泛实行了农户承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 这是中国农村改革中实现的第一次制度创新。迄今为止, 农户承包经营已成为中国农业的基本经营制度。这一经营制度的实行极大地调动了农民的生产积极性, 促进了农业生产的迅速发展, 取得了举世注目的辉煌业绩。然而, 我们也应当看到, 农户承包经营为基础的经营制度还很不完善, 这既严重制约着农业生产的进一步发展, 也严重阻碍着农业现代化的进程。中国农业经营制度之所以存在种种缺陷, 其原因无疑是多方面的, 但其主要的或根本的原因则在于不合理的农地产权制度。中国农地产权制度不合理性的主要表现有三:
其一, 农地最终所有权的模糊性与行政性。中国农地产权制度的首要缺陷就是土地所有权边界不明确、土地所有权主体不统一。由于历史原因特别是人民公社化以后, 中国农村土地所有权多次变动, 造成土地所有权关系比较复杂。中国《土地管理法》规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的, 由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”根据这些规定, 中国农村土地集体所有权的归属是不明确、不统一的:或者归乡 (镇) 集体所有, 或者归村集体所有, 或归村民小组集体所有, 究竟归哪一级集体所有是模糊不清的。从现实来看, 往往是行政村和乡 (镇) 政府作为农民集体的代表来掌握和行使土地的集体所有权。这样, 就使土地所有权与行政权或准行政权混淆在一起。
其二, 农地经济所有权的虚置性与残缺性。中国农地产权制度的根本缺陷是土地的实际占有权、支配权与抵押权等产权主体缺位。一方面, 乡、村或村民小组只作为土地的最终所有者而不再直接拥有土地占有权、经营权与抵押权等经济所有权;另一方面, 农户只在一定程度上享有土地使用权或经营权, 而不拥有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、抵押权与继承权等经济所有权。在这种产权制度下, 农户只被作为经营主体而不被当做产权主体;农户只拥有一少部分土地产权 (一定的使用权与收益权) , 而不拥有其他大部分土地产权。这样, 就形成了农地产权的虚置性与农户土地产权的残缺性并存的局面。
其三, 农地经营权流转的困难。由于农户自主经营的权利缺乏保障, 限制了土地使用权的转让, 使土地流转既缺乏动力又缺乏必要的条件, 从而严重地阻碍了土地使用权的流转。据统计, 到1993年, 全国发生转包、转让土地的农户数占农户总数的2.3%, 流转耕地面积占全国承包耕地面积的比重只有0.9%。土地经营规模过小、缺乏规模经济效益成为中国现有农业经营制度的一个突出缺陷。
总的来看, 中国现行农地产权制度是一种归属不清、权责不明、保护不力、流转不畅的产权制度。农地产权制度的弊端集中表现为农村行政机构 (乡镇政府) 和准行政机构 (村民委员会) 对广大农户的严重侵权现象。具体说来, 中国农地产权制度的弊端主要有三个方面:一是侵犯农户土地承包权。在许多地方, 乡、村行政与管理机构以集体的名义, 经常随意地调整土地的承包, 剥夺农民的土地承包权。二是侵犯农户土地经营权, 危害农户承包经营为基础的基本经营制度。农户的生产经营仍要受到地方行政机构 (县、乡镇政府) 的干预, 不能完全自主经营。实行农户承包经营制度使农户获得了经营自主权, 但这种经营自主权既是不完整又是没有保障的。在相当多的地方, 县、乡政府机构通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一种作物, 在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标、定任务, 并要求农民将生产的农产品出售给指定部门。许多地方限制农户自由种植, 强令农户必须执行一部分上级下达的种植计划, 必须完成上级规定的生产任务。所有这些, 都使农户自主经营的权利受到很大损害。现有农地产权制度不仅使农户不能完全自主经营、不愿致力长期经营, 而且也使农户难以实现适度规模经营。三是在农村滋生了许多特权腐败现象。在实行土地家庭承包经营制度后, 集体不再直接使用或经营土地, 而拥有土地所有权和发包权。尽管在理论上说土地归农民集体所有与支配, 但在现实中, 则是由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权。其结果, 乡 (镇) 长、村支书和村委会主任以及村民小组长们自然地成为实际拥有与真正支配土地的“全权主人”。侵犯农户经营权, 强迫农民执行上级种植计划, 强令农民向指定部门销售农产品等行为大多都是在乡 (镇) 长和村支书、村委会主任的指令下进行的。这样, 在中国农村的许多地方便滋生了许多特权腐败现象, 从而使农村干群关系十分紧张, 农村稳定受到严重威胁。
中国农地产权制度不完善的直接后果有三个方面:一是农户市场主体地位难以确立起来。在现有的农地产权制度下, 广大农户既缺乏完全而有保障的自主经营权, 又缺乏完整而有保障的经营收益权, 从而使农户未能真正成为独立的市场主体。二是农业劳动者主人翁权利难以真正实现。迄今为止广大农民只获得一定的土地使用权和收益权, 而不拥有实际占有、自主经营和自由转让土地的主人翁权利。因此, 在现有的农地产权制度下, 并没有完全实现农业劳动者与土地这一基本生产资料的直接结合。三是严重制约了中国农村经济的发展, 产生了举世注目的三农问题。从总体上来说, 中国农地产权制度的缺陷是导致农业经营制度不完善和三农问题产生的根源所在, 进行农地产权制度的改革是中国农村进一步改革与发展的根本问题所系。
二、农地产权制度改革的基本方向与战略目标
鉴于中国农地产权制度的主要缺陷, 适应农村经济发展的客观要求, 中国农地产权制度改革的基本要求与战略目标应当是建立健全农地现代产权制度, 实现农地产权归属清晰、权责明确、保护严格和流转顺畅。所谓农地产权归属清晰, 一方面, 农地最终所有者得以准确界定并为有关的法律条文所认定;另一方面, 农地经济所有权主体明确, 并经过有关法律程序所确认。所有这些, 都是农户等有关经济主体积极性、主动性和富有创造性的行为发生的产权基础, 也是农户自主经营权利和自我约束的经营责任得以实现的保证。因此, 农地产权归属清晰, 可以使各有关权利主体的权利边界清晰, 有助于降低内部交易成本, 有助于提高农村土地资源的利用效率。所谓权责明确, 就是产权对产权主体和非产权主体都具有约束作用, 各产权主体都只能以各自的产权在市场上进行交易, 并承担产权交易的成本、获取产权交易的收益。农地产权在其具体实现过程中, 亦即它通过各种形式如租赁、售卖、转让和联合等运营或流动过程中, 以及通过运营或流动所形成的某种生产组织形式下, 各相关土地产权主体权利到位、责任落实。这是农户优良经营行为得以产生和不良经营行为得以约束并能够对后者进行有效追究的直接条件。所谓保护严格, 就是指产权归属一经明确认定, 就具有了排他性, 并受到法律的严格保护, 其他任何主体不得侵犯。对农地产权的严格保护, 既可以规范其产权主体自身的经济行为, 又可以约束其非产权主体对产权主体的不良行为, 这有助于减少机会主义行为的可能性。依法对农地产权实施有效的、严格的保护, 是确立农户市场主体地位、保护农民利益的法制前提。因此, 深化农地产权制度改革, 不仅要把农地产权清晰地界定到特定的经济主体身上, 而且更要加大对农地产权的保护力度, 以确保农地产权在经济活动过程中的充分实现, 从而充分发挥其在农业生产经营中积极的驱动作用和有效的约束作用。所谓流转顺畅, 就是根据生产经营活动的实际需要并最终服从于实现产权收益最大化的目的, 各类产权可以在产权市场上自由流动。这既是拓展产权的财产类型、实现资产保值增值的基本途径, 又是提高资源配置效率的基本前提。农地产权的流转顺畅, 就是在土地家庭承包的基础上能够自主、顺利而有效地实现土地使用权的转让, 如实行承包土地的转包、出租和入股等。这不仅是实现土地适度规模经营、提高土地资源配置效率的必然要求, 而且是实现农业产业化经营、加快农业现代化进程的必由途径。
根据建立现代农地产权制度的基本要求, 当前及今后中国深化农地产权制度改革的主要内容, 一是应当明确集体对土地的最终所有权, 二是应当确立农户对土地的经济所有权。集体土地所有权是农业经营制度的存在基础, 明确集体土地所有权是完善农业经营制度的关键措施与根本保障。明确集体土地所有权, 关键是要明确规定土地集体所有权主体。进行农地产权制度改革, 明确集体土地所有权和确立农户土地产权, 统称为土地的“确权”。进行这种确权, 对于深化农村改革、促进农业发展是至关重要的。一方面, 可以完善土地的集体所有制, 使广大农民群众真正成为土地的集体主人, 另一方面, 可以使农民个人真正拥有土地的占有权支配权, 从而实现农业劳动者与土地这种基本生产资料的密切结合。这样, 进行农地产权制度改革, 既可以进一步完善农村社会主义生产关系, 又可以确立农户的市场主体地位, 完善农村社会主义市场经济体制, 从而可以进一步解放与发展农村生产力, 加快农业现代化步伐。
三、中国农地产权制度改革的基本思路和主要对策
在上述改革理论与思路的指导下, 应当采取切实可行的农地产权制度改革的对策措施。具体说来, 应当采取以下三方面主要对策:
第一, 明确规定土地的集体所有权主体。从现实出发, 应当以立法形式确定土地村农民集体所有制, 并将村民委员会作为集体土地所有权主体, 对集体土地和其他集体资产进行控制和管理, 并以法人身份承担民事责任。之所以如此, 是因为:“农地所有权主体代表, 应当代表社区内的全体成员来行使所有权, 保障全体成员的利益。村民小组作为农村最基层的经济组织, 虽然掌握着占全国80%的农村土地, 但由于其存在组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等问题, 难以成为农地所有权主体的代表。”[6]而村民委员会作为土地集体所有权主体, 不仅离农地使用者较近, 而且具有行使所有权权利义务的管理能力, 也有助于农民群众行使土地所有权。法律应当赋予村级经济组织以土地所有者的权利和责任, 如发放和签署土地承包合同, 监控合同的执行, 有权对浪费农地、滥用农地的不合理行为进行制止等。地方的国家土地管理局履行对村级经济组织实行宏观调控和指导的行政管理职能。
第二, 强化、拓展和稳定农户土地承包权。所谓强化农户土地承包权, 就是要把农户土地承包权作为一种新的物权, 用法律的形式予以确认。强化农户的土地承包权, 必然形成中国特有的新型土地制度, 即不论土地如何流转, 承包权都可以独立存在。与其他物权一样, 土地承包权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本, 占有它可以取得相应的利润, 转让它可要求获得等价的补偿 (王德起、吴淑莲, 2000) 。从法律上确认农户土地承包权, 赋予承包权一般物权的特性, 农户可依物权的绝对性、排他性、优先性等特性来拥有和行使自己的权力, 防止他人的不法干预和侵犯, 保护农民的权益, 增加农民对农地收益的预期。所谓拓展农户土地承包权, 就是把农户对土地单一的承包经营权, 拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的土地经济所有权。具体说来, 农户在土地承包期限内, 对土地有实际上的占有权;有自主种植和经营的权利;有剩余产品的收益权;特别是应当拥有土地的处分权, 即农户对土地使用权的转让、出租、入股、继承和抵押等。
第三, 努力建设农地流转市场。农地产权制度的改革, 不仅应当有利于确立农户的市场主体地位, 而且应当有利于发展农地流转市场, 以促进土地资源的合理流动与优化配置, 从而在土地承包权初始公平分配的基础上, 提高土地资源利用的效率 (艾建国, 2000) 。土地流转就是使土地使用权商品化, 即农地使用权的转让和出租。土地流转市场是最重要、最活跃的土地市场。从农地自身特点以及农地物权特性来看, 建立市场化的农地流转机制, 是完善农地产权制度的必然要求, 是实现土地资源优化配置的必由途径。农地使用权流转的方式, 可以是通过使用权的转让、出租等, 将农地重新优化配置, 而承包农户作为权利持有者得到一定的补偿;也可以按照股份制的经营模式, 让农民将土地使用权入股, 专业农业技术人员以技术入股, 把分散的地块化零为整, 取得规模效益。土地使用权的流转, 不能局限在一村一乡范围内, 而应当根据客观发展的需要由市场机制来调节和配置土地资源, 要突破社区限制, 也不要受户口制度的束缚。地方政府的职能是对土地使用权流转进行引导、监督和提供服务。特别是要加强土地流转市场基础设施建设, 加强通讯和信息网络建设, 促进土地流转市场的发展。
从总体上说, 中国农地产权制度的改革应当在理论创新的基础上实现制度创新。这就是由原有的农地“两权分离”发展为农地产权的“两级构造”, 并进一步实行农地的“三权分离”。农地产权的“两级构造”, 是在农地所有权与使用权分离的基础上, 构造农地的两级产权制度, 即集体以法律所有权的形式拥有农地的最终所有权, 农户以法定承包权的形式拥有农地的经济所有权, 从而形成农地的两级产权主体。这样, 就使中国农地所有制成为一种复合所有制, 即在农地集体所有的基础上的农民个人所有制。在此, 农户的承包权实质就是农民对农地的个人所有权。实行这种复合所有制既坚持并明确了集体所有权, 又使农户拥有了独立的土地产权, 从而确立农村集体所有制的崭新实现形式。在农地产权“两级构造”的前提下, 进一步形成农地所有权、承包权和经营权的分离, 明确规定农地最终所有权归集体、承包权归农户、经营权可以自由流转 (韩俊, 1998) 。农地的“三权分离”也就是要进一步实现“稳制活田”, 即在长期坚持和稳定农地的集体所有制和农户承包制的前提下, 搞活农地经营权, 实现农地资源的合理流动与优化配置, 最终实现农地产权分配上公平与效率的密切结合与有机统一。
摘要：深化农村改革、完善农村土地制度必然要求改革中国现有的农地产权制度, 建立归属清晰、权责明确、保护严格和流转顺畅的现代农地产权制度。中国农地产权改革的主要内容是在确认村农民集体对土地最终所有权的基础上, 确立农户对土地的占有权、使用及其转让权和收益权等经济所有权, 使农户由单纯的经营主体转变为独立、完整的产权主体。
关键词：现代产权制度,集体最终所有权,农户经济所有权
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