养老保障制度建设论文范文第1篇

摘要：随着市场经济的发展，人口老龄化的加剧，中国发展农村养老保障制度的呼声日紧，成为学者们研究的热点和社会关注的焦点。但是农村养老保障制度发展滞后是社会主义中国的最大缺憾，存在着国家重视不够、覆盖面窄、保障水平低、基金保值增值困难等问题。本论文试图构建农村养老保障制度的基本框架，建立多种方式的农村养老模式。

关键词：农村养老保障制度 社会养老 社区养老 家庭养老 个人养老

一、以往学者对农村养老保障制度的研究

据第五次全国人口普查数据显示，至2000年11月我国65岁及以上的老年人口为8811万人，占总人口的6.96%，同1990年第四次全国人口普查时相比，这一比重上升了1.39个百分点，这意味着我国即将步入老龄化社会。人口的快速老化和高龄化，已经成为当前中国社会发展的一大突出特点。同时，我国又是一个农业人口占人口绝大多数的发展中国家，绝大部分老年人生活在农村地区。所以，如何解决农民的养老问题，关系着有中国特色的社会主义市场经济的发展与完善，同时也是我国社会发展面临的一个重大课题。农村社会养老保障制度作为我国社会保障体系的重要组成部分，越来越成为大家关注的热点。

关于如何建立和完善农村社会养老保障制度，许多学者有不同的意见和想法，在这里先作以总结。唐斌绕、李丽君（《我国农村社会养老保险发展的问题与对策探析》）认为：（1）加强农村社会养老保险的立法工作；（2）独立的非营利组织介入养老保险基金管理；（3）强调国家和政府的作用；（4）将农业税转化为农村社会养老保险基金；（5）加强信息管理系统建设。吴妙琢（《对建立和完善农村养老保障制度的思考》）认为：（1）继续发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力；（2）在经济基础比较好的地区，可以将社区保障作为一种保障方式，发挥农村社会保障的替代作用；（3）建立相对独立的乡镇企业职工的社会保障；（4）进一步完善农村的社会养老保障管理。陆小成、彭建明（《论我国农村社会养老保障机制建设》）认为：（1）加快户籍制度变迁，增加对农业的收入支持；（2）加大农业税制度改革力度和农村社会养老保险等制度建设；（3）加强以社会养老和家庭养老相结合的农村养老模式建设。唐娟、王启友（《中国农村社会养老保障制度的现状与改革》）认为：（1）以家庭保障为主；（2）以社会保障为辅；（3）以商业保险为补充。孙亚平（《建立和完善农村社会养老保险制度的思考》）认为：（1）立法保障老人权益；（2）基本政策要稳定；（3）坚持因地制宜与自愿原则，建立农村养老保险基金制度；（4）实行省级统一管理基金；（5）建议撤销乡镇机构，减轻农民负担。陈质敏（《论完善我国农村养老保障制度的政策选择》）认为：（1）建立农村养老保障制度应与促进农村剩余劳动力转移与城镇社会保障制度的改革结合起来；（2）在坚持农民个人、集体、国家三方筹资的原则基础上，加大国家对农民养老保险基金的投入；（3）加快实现农业经营的规模化与现代化，增强农民参与现代社会保障的能力。

二、适合我国国情的农村养老保障制度的基本框架

（一）社会养老保障机制

社会养老保障机制是一个根本的养老保障系统，是国家、各级政府及其职能部门通过建立制度法规而形成的养老保障体系，一般应包括养老金制度、老年福利制度、老年服务体系、养老保险制度以及维护老年人权益的法规等。其运作特点是由政府组织实施，以保证老年人的晚年生活有可靠的保障。但在大多数的农村，社会养老保障机制显得十分薄弱，以至于几乎没有保障能力。国家和政府由于经济基础薄弱以及城乡经济体制不同等多种原因，除了对无劳动能力、无法定抚养人、无可靠生活来源的孤寡老人，规定由集体实行“五保”制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬”以外，还没有设立针对农村老年人的养老金制度和老年福利制度，老年服务体系也没有形成。维护老年人权益的法规主要有1996年8月29日我国颁布的第一部《老年人权益保障法》，这对农村老年人来说也是非常重要的。近些年在农村的社会养老保障机制中最活跃的是在许多农村中开展的社会养老保险。

农村社会养老保险与城镇职工社会养老保险有很大的不同，一是城镇社会养老保险属于强制性的，而农村社会养老保险则是自愿的；二是城镇社会养老保险有国家或单位的补贴部分，而农村社会养老保险大多数没有补贴；三是城镇社会养老保险属于社会统筹性质，而农村社会养老保险则为个人账户。经过有关部门多年来的实践和探索，在有条件的地区已经建立了农村社会养老保险制度，它采取储蓄积累的方式，为农民建立个人账户，个人交费为主，集体交费为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体缴纳的保险费记入个人名下，为个人所有，到了退休年龄后根据个人账户的积累金额发养老金。这种养老保险方式在一些地方已经发展到相当的规模，在农民群众中影响很大。

但就全国的情况看，农村社会养老保险目前仍不具有普及意义，最根本的原因还是经济问题。实践证明，依靠这种方式来解决农民的养老问题，保障老年人的基本生活也有困难。原因是我国农民收入还不高，劳动收入除了支付再生产的费用和日常的消费外，能够真正用来积累的剩余收入很有限，积累额不高就很难保障老年时的基本生活。这也是农村社会养老保险在许多地方开展不理想的主要原因。在近年开办农村社会养老保险的地方，出现了不少的问题。一是不稳定，包括政策规定的不稳定和利率的不稳定。这些不稳定因素对农民参保的积极性影响很大。二是由于资金运作上的不规范，存在着严重的金融风险，农民往往以不参保的方式来规避风险，从而给农村社会养老保险的推行造成阻力。三是不少地方的集体补贴部分只限于村干部等有特殊身份的农民，没补贴的多数农民就没有积极性。四是有的地方把社会养老保险当作一项硬性任务下达指标，要求村里必须完成。于是就出现了发结婚证、发计划生育指标时的乱搭车收取保险费的情况。

（二）社区养老保障机制

中国农村的社区一般应为一个行政村，因而社区养老保障机制也就是一个行政村所应具有的养老保障机制。社区养老保障机制至少包含四个方面:一是对老年人提供经济上的支持，二是组织和帮助老年人探寻合适的养老方式，三是为老服务体系的建立，四是对家庭养老的引导和督促。社区养老保障机制运作的特点是社区自主组织的服务活动，且服务项目和形式灵活多样。中国农村社区的养老保障机制曾在公社化时期兴盛一时，但在集体经济解体后出现极度萎缩，进入真空期。近年在经济、社会发展和开展社会主义精神文明建设的影响下，开始出现多种形式的萌芽，但各地发展很不平衡。与城市相比，农村的社区养老活动以集体活动为多，而入户直接为老年人服务的极少。农村社区对老年人提供经济上的支持是非常必要的，但社区要提供经济支持，必须以雄厚的集体经济为基础，否则便不能实现。目前能够做到这一点的在全国比例很小。

已经实行的主要有以下几种形式，第一种是对男满60岁、女满55岁的老年人实行退休制度，按月发给退休金；第二种是对老年人按年给予一定的补贴；第三种是由集体或多方出资，给特殊人群办理养老保险，例如计划生育部门开办的双女户结扎养老保险、独生子女平安养老保险等；第四种是通过乡镇和村级开办的敬老院，对入住老人(主要是“五保”老人)给予一定的补贴。帮助老年人探寻适合的养老方式，如通过政府和社区组织、自愿协议的形式，将土地和其它生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民或外来人员，解决养老问题。有些地区规定70岁以上的无子女村民，其承包田收归集体，由集体供养其老年生活。在一些不发达地区还建立起一些新机制，如一些少数民族村建立了储蓄互助会，参加互助会的成员，每年交10公斤粮食或谷物，积累起来以备养老。这些实事求是的养老方式还是比较实用的，关键是社区必须持之以恒，保持稳定，否则很容易半途而废，前功尽弃。

（三）家庭养老保障机制

这里的家庭养老保障机制同下面的个人养老保障机制同属于家庭养老范畴，二者的区别在于前者是指由子女或其他亲属来承担养老责任，而后者则是靠自身的投入用于养老。家庭养老是我国传统的养老方式，目前在农村中仍占主要地位，这种状况在相当长的时期内也不会改变，社会化养老保障机制短期内很难替代家庭养老保障机制而占据主要地位。就我国的实际看，家庭养老的主要承担者是儿子，1987年亚太经社会人口委员会在中国的474项目人口老化问题调查数据表明，儿子养老的占70%以上，这种状况到今天也没有大的变化。其次是配偶照料，占15.8%，再其后依次为女儿占3.6%、孙辈子女占3.2%、儿媳女婿占1.8%。很显然，农村家庭养老保障机制中，是以儿子为主体的。这种机制是由历史传统自然形成的。在实行计划生育的今天，后代中无男性的家庭比例占1/4左右，这种机制就必须改革。这对我国目前农村人口来说急需观念上的转变，就是要破除“养儿防老”的旧思想，树立“女儿养老”、“社会养老”、“自我养老”等多种养老方式，要注重效果而不要注重形式，这对建立完善的养老保障机制是非常重要的。

家庭养老保障机制的缺陷是家庭养老功能的弱化趋势，这个趋势表现为以下几点:第一，实行计划生育后，家庭结构发生了变化，农村不少地方形成了“4-2-1”的家庭结构，“4-2-2”的家庭结构更是普遍，可以说是农村中的主要家庭结构类型。无论是“4-2-1”还是“4-2-2”，老年抚养系数都较以前要大得多。并且这类家庭的子女已经开始陆续进入婚育期，家庭养老功能弱化的表现将越来越突出。第二，小家庭的养老功能弱于大家庭。但目前我国家庭发展的趋势却是小型化、核心化。第三，随着经济社会的发展和人们观念的变化，老年人的独立意识也在增强，许多有自理能力的老年人不再愿意同子女一起生活而分开单过。现实的问题是，分开单过的多数老年人生活状况比与子女共同生活的要差，尽管与子女分开生活的老年人多是有生活自理能力的，还有一定的生产能力。但是，老年人毕竟处在加速衰老和疾病多发的年龄，很快并必然要走进生活不能自理的日子，这时还得依靠并为方便照顾而与子女生活在一起。但这个时候往往会受到子女的不满甚至遭到拒绝:“能干的时候离我们远远的，不能干了找我们来了。”北方的农村中常会听到这样的话。第四，随着市场经济的发展和经济体制改革的深化，年轻人离开家乡外出务工甚至移居外地的越来越多，而且不少都是举家外出，由此导致空巢家庭和独居老人增多，老年人的赡养问题更难得到保证。“父母在，不远游”的古训已不再具有约束力。虽然这种情况就经济和社会的发展而言是一种进步，但就家庭养老功能而言却是一种冲击。第五，人们的观念发生了变化，与家庭养老密切相关的传统“孝”观念逐渐淡化，以及与此相应的“孝”评价标准与环境的改变，致使一部分人对长辈的“孝顺”意识大大减弱，从而危及家庭养老功能。从社会的发展潮流看，家庭养老功能的弱化是一个难以逆转的趋势，而我国在较长的时期内还必须以家庭养老为主，这一矛盾的解决，就是不要固守传统的家庭养老方式，提倡多种形式的家庭养老方式，从而建立起一种新型的、适合农村实际的家庭养老保障机制。

（四）个人养老保障机制

这里的“个人”是指所有具有劳动能力的成年人，而不仅仅是已经进入老年期的老年人。个人养老保障机制是指社会成员个体在自身养老问题上所起的作用。主要内容包括三个方面:一是经济储备，二是健康储备，三是情感储备。必须明确的是，个人养老不是老年人所有的养老需求都由老年人个人承担，而是为了使养老保障机制更优化、老年人晚年生活更幸福和更有保障，现在的老年人和未来的老年人都应当在自身养老问题上多考虑、多储备。完善的养老保障机制是多种机制的优化组合，老年人是养老事业的主体，因而个人在养老问题上应发挥重要作用。但在我国传统的家庭养老保障机制中，老年人处于被动地位，在自身养老问题上没有主动权，严重影响老年人的生存质量和生活保障，其重要原因是社会成员在进入老年之前，受传统的“养儿防老”观念的影响，把养老保障的希望全都寄托在下一代身上，缺乏个人养老储备意识。本文提出的三个储备，就是旨在使老年人在养老中能够处于有利的主动地位。经济储备是指老年人在进入老年之前及之后的经济收入中留出一部分作为养老的经济储备，改变把钱全用在子女身上的传统做法。这在农村中尤为重要。健康储备是指老年人在进入老年前应注意身体的保健，多进行体育、气功等的养生锻炼，使自己在老年前后始终保持一个健康的体魄，这对提高老年人生活和生命质量来说是至关重要的。情感储备是指老年人在抚养教育子女的同时，要处理好同子女，包括媳、婿以及配偶的关系，做到同辈人、隔代人之间关系融洽。以上分析表明，个人养老保障机制的建立，主动权在自己手里，而且准备越早越好，年轻时就注重并认真做好“三个储备”，当成为老年人的时候，养老的主动权也就掌握在自己手里了。

参考文献：

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养老保障制度建设论文范文第2篇

摘 要： 新中国成立以来，我国老年社会保障问题日益受到重视，经过半个多世纪的曲折发展，老年社会保障体系已逐步确立和完善。城镇老年社会保障问题一直是国家和社会关注的热点，鉴于我国城乡二元分割的现状和当前我国老年社会保障制度城乡并非一体的现实安排，本文从基本养老保险和社会救助两个方面对新中国成立以来我国城镇老年社会保障制度进行了梳理。

关键词： 新中国 城镇老年社会保障 发展历程

本文所言老年社会保障是指国家和社会对丧失劳动能力或退出劳动领域后的老年人的基本生活保障而实施的相关制度安排，主要包括医疗、经济和社会保护等方面的社会救助和保护。因为包括老年社会保障制度在内的社会保障制度是以经济手段来达到社会和政治目的的制度安排，所以每个时期的社会保障制度安排与实施都要受同时期经济、社会和政治等各方面的影响，这就导致社会保障制度的发展具有明显的时代特色，新中国成立六十多年来的跌宕起伏也造就社会保障制度在曲折中的前进发展。当前我国的老年社会保障制度是建立在新中国成立以来实施的一系列老年社会保障制度的基础之上，是在总结其经验教训的基础上逐步建立和完善起来的。因此，在人口老龄化背景下，在我国老年社会保障制度还存在缺陷的情况下，回顾梳理新中国成立以来的老年社会保障制度发展历程，反思目前的老年社会保障制度安排具有理论价值和现实意义。

鉴于我国城乡二元分割的现状和当前我国老年社会保障制度城乡并非一体的现实安排，而城镇老年社会保障问题一直是国家和社会关注的热点，本文将从城镇企业职工基本养老保险、城镇居民养老保险和城市居民最低生活保障三个方面对新中国成立以来我国城镇老年社会保障制度进行梳理。

新中国的老年社会保障制度是从城镇发展起来的，很长一段时间以来是以企业职工和机关事业单位工作人员的基本养老保险为重点的，针对老年人的社会救助并没有一个完善的体系，城镇其他群体的社会养老保险制度也起步较晚。

一、新中国城镇职工基本养老保险的历程

1.1951—1978年：起步初建阶段

1951年由政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》开启了新中国社会保障事业的新篇章，是新中国成立以来在社会保障制度方面颁布的第一个专门性法规，它初步确立了包括养老在内的针对城镇企业职工的多项福利待遇；1953年政务院通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，扩大劳动保险的实施范围，但其对象还是仅限于国营企业和一部分集体企业的职工，直到1956年其实施范围才进一步扩大至外贸、商业等13个部门和产业。1952年中央政府人事部颁布《各级政府工作人员退休处理暂行办法》，1955年国务院分别颁布《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等一系列法规，明确规定国家机关、事业单位工作人员的退休待遇。1958年国务院颁布《关于工人、职工退休处理的暂行规定》，将机关事业单位工作人员和企业职工的退休养老保险进行了统一化规定。1966年颁布针对集体所有制企业职工退休养老问题的《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》和《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》。

1966—1976年的“文化大革命”时期，我国正常的退休制度难以为继，企业的退休、退职工作基本处于停滞状态。1969年颁发的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定企业的劳保开支在营业外列支，这意味着企业职工的退休养老问题全部由其所在单位负责，使原来规定实施的劳动保险丧失统筹调剂机制，演变为封闭运行的企业保障。

1976年“文化大革命”结束后，国家政府致力于恢复遭到严重破坏的退休、退职制度和包括养老保险在内的社会保障制度，颁布许多相关政策法规，如《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于老干部离职休养的暂行规定》等。

这一时期在城镇确立起来的针对企业职工和机关事业单位工作人员的养老保障制度中，个人不需缴纳养老保险费，前者所需经费来源于企业生产收益并在营业外列支，后者所需经费则由国家财政予以拨款，具有实施范围小、单位负责、国家包办、封闭运行的特征，这实际上即是典型的“国家—单位保障型”养老保障制度。

2.1978—1997年：改革探索阶段

1978年改革开放的最初几年，国家和政府致力于恢复和重建在“文化大革命”中遭到破坏的退休、退职制度，直至1984年在全国范围内开始了国营企业职工退休费用社会统筹的试点，拉开了我国养老保险制度改革的帷幕。1986年由国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》决定对新进员工一律实行劳动合同制，劳动合同制工人的养老保险费用实行社会统筹，并由企业和工人共同负担，国家只是在退休金收不抵支时予以补贴。1986—1988年，国务院又批准铁路、邮电等5个部门实行养老保险行业统筹。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工养老保险改革做出全面的调整：提出构建社会基本养老保险、企业补充养老保险及个人储蓄养老保险相结合的多层次的养老保险体系；养老保险费由国家、企业和个人三方共同负担；实行社会统筹和部分积累相结合的筹资模式；统筹层次由县市起步、逐步向省级过渡，最终实现全国统筹；由劳动部门负责管理企业职工的养老保险工作。1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》，对公务员的退休审批、退休待遇等做出详细规定。1993年10月国务院发布《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，至此，我国实行养老保险行业统筹的部门已增加至11个。1993年11月十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出实行社会统筹与个人账户相结合的基金筹集模式，并提出建立统一的社会保险管理机构。针对机关工作人员的工资制度和退休金制度问题，1993年12月国务院、1994年1月人事部分别下发文件，详细规定公务员退休金的计发办法。1995年国务院颁发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并附带公布社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法，允许地方根据本地实际加以选择改造实施，但这导致各地制度非常不统一、效率低下，于是1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一养老金缴费费率和计发办法，建立个人账户，并将基本养老保险制度的覆盖范围扩大至城镇所有企业及其职工。

改革开放后十年的城镇职工养老保险改革首先是作为国有企业改革的配套措施而发生，但随着社会的发展，养老保险的重要性日益凸显，已不单单是国企改革的配套，而是一项事关人民福祉的民生工程，因此，这一阶段的城镇职工养老保险改革是在摸索中前进、在借鉴国际经验的基础上逐步确立适合中国国情的城镇职工养老保险制度。

3.1997年至今：调整完善阶段

截至1997年，我国城镇职工养老保险制度的框架已基本确立，但是还不够健全，还需要进一步调整完善。1998年成立劳动和社会保障部，实现社会保险行政管理的统一化。1999年国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，2000年国务院颁发《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，重点是对“统帐模式”进行修订，并于2001年7月正式在辽宁省进行试点，2004年推广至吉林、黑龙江。在此基础上，2005年国务院颁发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对城镇职工基本养老保险制度进行多方面补充和调整，极大地推动该制度的发展，同年《中华人民共和国公务员法》通过，指明公务员退休经费列入财政预算。2007年，针对企业职工基本养老保险的做实个人账户和省级统筹问题，有关部门做出规定。2008年将原人事部、劳动和社会保障部重组为人力资源和社会保障部，负责城镇职工基本养老保险事务，同年，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》通过，在上海、山西等5地进行试点改革。2009年财政部、人力资源和社会保障部颁发《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对包括农民工在内的所有参加城镇企业职工基本养老保险人员的基本养老保险关系转移接续问题做出政策上的统一规定。2010年10月《中华人民共和国社会保险法》颁布，并于2011年7月1日正式实施，这是新中国成立以来社会保障方面第一部综合性、以法命名的法律。

纵观这一时期，针对企业职工基本养老保险方面的调整和改革比较多，在1997年确立的框架基础上，就具体的筹资模式、统筹层次、养老保险关系转移接续、基金管理等做出详细的规定，使企业职工基本养老保险制度日趋完善。相比之下，针对国家机关、事业单位养老金制度的改革就显得比较缓慢，基本上还是继承传统的由国家负责的退休金制度。随着社会的发展，公务员与企业职工在养老待遇方面的差距日益显现，这也引发了社会不公等问题，因此，针对机关、事业单位的养老保险制度改革也更加迫切。

二、新中国城镇居民的基本养老保险的变迁

新中国成立之初，我国实行的是计划经济体制，城市人口几乎全被分属于某个企业，城乡之间的人口迁移流动也不频繁，因此，当时的城镇职工基本养老保险基本上包含了城市的绝大部分人口。但改革开放之后，实行市场经济体制，伴随着国有企业改革和城乡之间流动壁垒的弱化，就业形式多样化，城市出现大批下岗失业人员、灵活就业人员和进城务工人员，这类群体的社会养老保险权益直到20世纪末才被提上日程。

1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对城镇个体劳动者参加基本养老保险制度做出规定，但其缴费比例和待遇水平由省、自治区和直辖市人民政府自主确定。2001年劳动和社会保障部颁发《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对城镇个体工商户等自谋职业者及灵活就业人员参加养老保险的缴费标准、缴费时间、领取条件等方面进一步作出规定。2005年国务院出台《关于企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出城镇各类企业职工、个体工商户及灵活就业人员都应参加企业职工基本养老保险，并进一步明确该类群体参加养老保险的实施办法。

因为农民工这一群体具有人户分离、流动性大、职业不固定等特殊性，所以我国一直未能制定针对农民工的统一的、专门的养老保险制度。2006年国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，2009年国务院相继颁布《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，针对农民工的就业特点，按照“低费率、广覆盖、可转移和能衔接”的要求，制定农民工参加基本养老保险的具体办法，“两个办法”的出台为农民工参保提供了基本的法制保障，为农民工基本养老保险关系转移接续提供了依据，很大程度上缓解了农民工参加基本养老保险所面临的困境。

2011年国务院颁布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，并于2011年7月1日启动试点工作，规定“年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险”，并建议“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施”，这一文件的颁布是逐步实现社会基本养老保险全覆盖、实现社会养老保险制度整合的关键。

纵观针对城镇居民的基本养老保险，发现虽然其起步较晚，但是因为我国在探索改革构建城镇职工基本养老保险方面积累了丰富的经验教训，并最终形成了适合中国国情的社会基本养老保险模式，所以城镇居民养老保险在此基础上发展比较快。

三、新中国城镇老年社会救助制度的变迁

社会救助是社会保障制度体系的重要组成部分，老年社会救助是国家和社会为保障老年群体的最低生活水平而对符合条件者无偿给予物质、金钱或其他形式帮助的制度安排。由于我国特殊的国情，在建国初期的计划经济体制下，城镇的贫困问题并不显著，因此，20世纪90年代中期以前，我国的社会救助制度主要是在农村实施，城镇救助对象则是“无依无靠、无生活来源、无法定抚养人的孤寡老人、孤儿及部分特殊对象，凡有单位的城市居民及其家庭均不在政府救助的范围”。改革开放后，国有企业改革，市场经济体制得以确立，城镇出现新的贫困人群，其中包括下岗失业人员和部分丧失收入的退休人员，原有的狭隘的救助制度难以适应社会发展的需要。在此背景下，到20世纪90年代中期以后，针对这类弱势群体的城市居民最低生活保障制度才得以发展。

上海市在1993年最先建立城市居民最低生活保障制度，1997年国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，在全国范围内推行城市居民最低生活保障制度。1999年国务院再次颁发《城市居民最低生活保障条例》，规定“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”，这一条例的出台提升了该制度的法律层次，也标志着我国城市居民最低生活保障制度趋于定型、走向成熟。

参考文献：

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养老保障制度建设论文范文第3篇

1 我国农村养老保障制度的现状

从整体上说, 受经济发展水平、经济承受能力特别是小农意识的制约, 农村老年人投保意识淡薄, 在投保问题上顾虑重重, 认识不够。我国农村社会养老保险主要是基金积累式个人账户模式。养老保险主要由农民个人缴纳, 有条件的集体虽可以给予一定的补助, 但实际上因为我国农村普遍贫穷, 享受这一待遇的农民很少。

1.1 农村养老保障的覆盖面小, 保障水平低

农村开展的社会养老保险实行自愿参加, 筹资主要依靠甚至完全依靠农民个人缴纳, 所采取的个人账户模式实际上是个人储蓄, 缺乏互助互济, 因此, 它并不是真正意义上的社会保险。

我国农村养老保障的保障对象一直有局限, 农村的大多数人由于种种原因还无法享受。相关的调查显示, 占人口总数20%的城镇居民, 享受全国89%的社会保障, 占人口80%的农村居民, 仅享受到了社会11%的社会保障, 在县城以下集体单位的职工和城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障。

1.2 传统的家庭养老模式受到挑战

我国无论是社会制度的变迁、家庭结构的变化还是生活方式的改变中都始终保持着传统式家庭关系:父母有养育子女的责任, 子女有赡养父母的责任。而改革开放后, 特别是农村城市化进程的加快, 其所面临的挑战主要表现在:子女的赡养压力增大。计划生育政策使独生子女家庭成为我国农村主要的家庭构成模式, 随着我国人口老龄化的来临, 现在的独生子女, 面临着承担四个老人的赡养义务, 同时还有孩子的负担;劳动力和人口流动给家庭赡养带来了负面影响。随着改革开放和市场经济的发展, 农村人口大量向经济较发达的城镇流动, 由于长年在外务工经商, 势必影响对老人的供养。

1.3 农村养老保障制度的管理水平较低

基金管理水平低, 缺乏可操作性, 县级主管投资空间小、收益差, 使农村养老保险基金难以保值增值。事实上社会保障制度的管理一直都是个难题, 既有商业保险的技术难度, 又存在着依法实施的政策难度, 对管理水平的要求也很严格, 我国现行的农村保障基金的管理办法是管理、缴费和实施使用三权集于一身, 缺乏有效的监督管理机制, 挤占、挪用、贪污、挥霍农村养老保障基金的现象时有发生。

1.4 现行制度法规与农村经济的发展不协调从现状来看, 我国现行农村养老

保障的制度和法规与农村经济的发展并不协调, 主要表现在:首先, 农民的养老保障制度主要是以土地为中心的保障。近几年来, 随着城市化进程, 农民人均可耕地面积逐年减少, 使得农村土地的保障功能正在不断弱化。其次, 新型的社区养老和商业养老保障模式仅仅在少数经济比较发达的地区和农村较富裕的家庭存在, 很难推广普及。与此同时, 老龄化的步伐正在加快, 老有所养的问题日益突出, 已经不再与农村社会经济的发展相适应。

2 我国农村养老保障制度的改革对策

纵观国外发达国家的经验, 养老保险的发展都有完备的法律保障。考虑到我国农村的特殊性和养老保险的复杂性, 在目前构建农村新型养老保险体系的同时, 必须迅速制定相关配套的法律。法律的制定必须兼顾公平与效率、权利与义务相和谐的立法价值选择, 确定国家和政府的责任, 明确农村养老保险是整个社会养老保障体系的有机组成部分。

为了推动农村社会养老保险工作稳步发展, 实现农村小康社会建设目标, 必须采取以下措施, 积极稳妥地推进农村养老保险。

首先, 加强政府对建立农村社会养老保险制度的推进。我国以建立社会养老保险为目标的农村养老保险制度改革实际上就是政府主导。政府主体利用其政治上的力量拥有资源配置的绝对权利, 其制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、深度、广度和具体形式。

其次, 加强各级政府对农村社会养老保险的财政投入力度, 健全基金管理体系。资金筹集是社会保险制度运行的核心, 纵观国外, 日本和德国对养老保险的财政支持都在1/3以上。事实证明, 通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用, 是加快建立农村社会养老保障制度的关键所在。另外, 在政府加大对财政投入的同时, 面对庞大的养老基金, 基金管理是一个至关重要的问题。基金管理政策的制定由行政主管部门负责;基金监督体系由外部监督和内部监督两部分构成, 外部监督包括政府监督和社会监督, 内部监督分为行政监督和内部审计稽核;基金经办职能由各级农保经办机构履行。为防止基金被挪用, 基金收支必须实行收支两条线管理。

再次, 应统筹发展全局, 做好农村社会养老保险与其他相关制度建设之间的协调工作。农村养老保险制度是农民各项社会保障制度的组成部分, 养老保险的功能在于解决农民生活上的“远虑”, 而医疗保险和最低生活保险的功能则主要是解除农民生活的“近忧”。农村社会养老保险制度的建设应纳入整个农村社会保险体系建设全局, 与其他保险项目统一考虑, 统一规划。城乡统筹是建设和谐社会的首要之举, 农村社会养老保险制度建设还应着眼城乡统筹发展的全局。在目前的情况下, 农村社会养老保险制度应尽可能实现与城镇社会养老保险制度的协调衔接。

最后, 除上述制度方面的建设之外, 还应该大力培育农民的社会养老保险意识, 提高农民对社会养老保险的认同程度。这对于推进农村社会养老保险的制度建设具有极大的促进作用。

3 结语

随着我国市场经济体制的建立, 农村的经济结构和农民生活方式都发生了改变, 这些决定了农村传统的以家庭为主的保障方式已难以为继。建立农村养老保障制度要与我国的实际国情相结合, 要与现实的财力、物力和农村的经济发展水平相适应, 着眼于农村面临的实际情况和存在的问题, 具体问题具体分析, 在中国人口老龄高峰到来之前切实解决好农民的养老保障问题, 把社会主义新农村建设全面推进到一个崭新的阶段。

摘要：随着我国人口老龄化进程的加快, 发展农村养老保障制度成为社会关注的焦点。而现今农村养老保障仍存在着覆盖面窄、保障水平低、管理体制差等诸多问题。

关键词：农村,养老保障制度,管理体制

参考文献

[1] 孙文基.建立和完善农村社会保障制度[M].北京:社会科学文献出版社, 2006.

[2] 石秀和.中国农村社会保障制度[M].北京:人民出版社, 2006.

养老保障制度建设论文范文第4篇

[摘要]无论从政府的职能或是从公民权利的法理依据上讲。构建农村社会养老保障体系都应是政府的职责。改革开放以来，我国农村养老保障滞后，原因很多，但政府对发展农村社会保障的长期忽视和责任缺失则是农村社会养老保障发展滞后的一大原因，表现为：发展理念不到位；财政支持不到位；法律保障不到位；制度建设不到位；责任划分不到位。构建农村养老保障体系势在必行。各级政府要在党的十七大精神指引下，抓住时机，敢于面对，在构建农村养老保障体系的过程中积极作为，尽快地建立起覆盖城乡的社会保障体系。

[关键词]农村养老保障；政府；责任

[作者简介]卢华东，平顶山工学院思想政治教育教学部副教授，河南平顶山467001

[文献标识码]A

党的十七大报告强调，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。目前，在以人为本、科学发展、关注民生、构建和谐的政治价值观的主导下，在我国建立农村社会养老保障保障体系，为农民提供基本的养老保障，逐步建立和完善农村养老社会保障制度不仅完全必要，而且十分紧迫。

一、建立农村养老保障制度是政府的职责

建构农村养老保障制度是政府在社会经济发展进程中保障同样作为一国公民的农村人口免除老年生存风险的必须之举，政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平推进农村社会养老保障制度建设。社会保障是全体社会成员平等享有的，具有非排他性和非竞争性，是社会的公共产品。市场在提供公共产品的领域存在失灵的现象，因而政府必须出面为社会提供。社会保障政策是一种公共政策。公共政策必须要由政府制定，公共政策的推行必须依靠政府的公共权力。同时政府必须对农民养老负责又有充分的法理依据。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《老年人权益保护法》第10条规定：“国家建立养老保险制度。保障老年人的基本生活。”因此，政府在农村养老保障中承担重要责任，是保障农民社会保障权益的本质要求。作为服务型、责任型的政府，承担法定的社会责任是一项基本的义务。

长期以来，我国农民无论是在社会主义建设时期，还是在改革开放的新时期，为国家的工业化和城市化都作出了巨大的贡献和牺牲。从20世纪50年代工业化初期到现在，农民为国家工业化提供了大量的原始资金积累。1952年至1990年，我国农业为工业化提供的剩余积累额总计11594.14亿元，平均每年300亿元，其中13.2％来自税收。75.1％来自剪刀差，11.7％来自储蓄。农副产品的剪刀差对我国工业化的剩余积累贡献最大。但这种剪刀差在很大程度上讲并非市场形成，而是国家为了优先发展工业而通过行政手段调控所致。然而，工业化带来的收益几乎为城市居民所垄断，农民为国家提供的积累相当一部分直接转化为城市居民的生活福利。国家资源分配的不平等，使得农业在为国家提供积累而承受重负的同时也失去了自身发展的机会。在国家对农业的支出中，只有很少数额用于农村扶贫和社会救济，在农民养老保障上国家并没有承担多少责任。我国农村65岁以上农民曾经是社会主义建设时期农村的主要劳动力，在计划经济条件下，他们这一代人对国家的贡献最大，作出的牺牲最多。他们当年作出的奉献与牺牲应该得到合理的补偿。

改革开放以来，在工业化和城市化的进程中，农民贡献出1亿亩耕地，地价差额达上万亿元，农业资金转移严重，农民为此蒙受了巨大损失。同时，由于国家计划生育政策、征地、退耕还林等经济和社会政策的出台，对农民所仰赖的家庭保障和土地保障等传统保障制度产生了强大的冲击，农村经济体制改革使得集体经济严重削弱，一切风险都要由农民自己承担。农业收入的不确定性，更加使得一些农民在遇到老年、疾病、残疾这些生活风险时，因没有任何的抵御能力而陷入困境。农业、农民担负着改革的成本，而现阶段没有从改革中获得太多的利益。农民的这部分损失应该得到补偿。

改革开放以来，农村大批的剩余劳动力向城市转移，成为中国改革开放的一个特殊群体——农民工。据统计，我国约有1.3亿农民工。他们已成为中国产业大军的主力，占全国加工制造业总人数的68％，占建筑业的80％，占第三产业的批发、零售、餐饮业的52％以上。2004年，中国的国内生产总值达到136515亿元人民币，外贸进出口总额11547亿美元。而创造这一经济奇迹的主要是密集于出口加工制造业的外来农民工。国家统计局数据表明，2004年全国农民工的月平均工资为539元，而同期的城镇职工月平均工资是1335元。这意味着，2004年全国因为雇佣农民工一项就节省了11462亿元的工资开支，相当于当年中国GDP的8.5％，这大体相当于中国当年的经济增长率。可以说是民工的劳动推动了中国经济的发展。然而，农民工缺乏权益保障、生活质量不高常常受到歧视，成为城市社会中最辛劳、地位最低的弱势群体。按照社会公平原则，农民工应该得到合理的补偿。

很显然市场机制本身不可能自发地补偿农民的历史积欠。资本的逐利本性决定了“看不见的手”不会主动关照弱者、“兼顾公平”，这就要求政府不仅要为市场“守夜”，更要适时伸出“看得见的手”，以保障大多数人能够分享经济发展的好处。在我国强政府、弱社会的情况下，只能靠政府宏观调控去补偿对农民历史的积欠。具体地讲，就是按照“少取、多予、放活”的方针，工业反哺农业，城市支持农村。其中，建立和完善以医疗保障、养老保障、最低生活保障为重点的农村社会保障制度是对农民最直接也是最必需的补偿。社会保障制度就是政府“看得见的手”上的一个重要手指。逐步提高农村社会保障覆盖面，让公共财政更多地覆盖农村，让各种公共服务更加深入农村，惠及农民。政府介入农村养老保障并承担重要责任，是推动农村养老的社会化和现代化，缩小城乡差距，缓解二元经济结构消极影响，统筹城乡发展，保证社会公正，规避社会风险，构建和谐社会的根本要求。

二、政府责任缺位是我国农村养老保障滞后的主要原因

改革开放以来，我国农村养老保障仍然沿袭传统的家庭养老和土地养老，社会养老事业几乎没有进展，原因很多，但政府对发展农村社会保障事业的长期忽视和责任缺失则是农村社会养老保障发展滞后的主要原因之一。

(一)发展理念不到位。这主要受以下几方面的影响：(1)传统观念。我国是一个农业大国，经过上千年的封建制度，封闭的自给自足的农村自然经济对外在的依赖程度很低，加上数千年的儒家文化所倡导的道德、价值观念使得家庭养老——“养儿防老”成为数千年来家庭保障的主要方式。导

致政府对农村社会养老保障的长期忽视。(2)计划经济思维模式。在计划经济时代，农业与非农业人口区分明显，城市居民靠工资生活，农民靠土地生活，政府认为国家已经给农民一份土地，土地养老是农村人口理所当然的手段。(3)缺乏全面协调可持续意识。改革开放的过程中，长期以来实行的重城轻乡、重工轻农的政策，强调工业化忽视了农业现代化，强调城市化忽视了农村建设。这样客观上强化了城乡二元体制，使城乡差距愈拉愈大。如果不能从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念、意识与思维定势，社会保障体系的建设仍将要付出巨大的代价。

(二)财政支持不到位。一些地方政府观念依然停滞在改革开放前一个时期，一些人总是很容易忘记或者忽略经济发展是为了人的全面发展和人民福利应当与经济增长同步的基本目标，将社会保障投入视为负担与包袱而不是投资，从而在财政投入上很容易陷入过度吝啬的境地，同时对调动社会资源采取消极甚至限制性的政策取向。以1992年民政部推行的我国农村社会养老保险方案为例，方案的原则是“坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”，把政府仅仅定位于“政策扶持”，没有财政支持的硬性规定。对于广大农村在土地联产承包制后“集体补助维护”实质上是形同虚设。农民养老得不到政府应有的财政支持，实际上完全依赖于自身和家庭。这不是严格意义上的社会保障，它过分强调个人责任，淡化了国家和集体的社会责任。没有政府的财政支持，任何一种社会保障制度都不会顺利建立和健康发展。

(三)法律保障不到位。以国家法律保证强制实施是社会保障制度的基本特征之一，农村养老保障制度的顺利实施也必然以国家立法为保证。但是，长期以来，我国在农村社会保障方面没有更多的法律依据，缺乏法律保障。法律制度的缺失给农村社会保障体系建设带来一系列的问题，诸如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理的随意性和盲目性等。我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法。

(四)制度建设不到位。社会上还有不少人的认知仍停留在农民养老应该依靠家庭和土地保障的水平上，社会养老保障还没有成型的制度安排，由于制度不健全，农村社会保障缺乏规范管理。农村社保资金的征缴、管理、发放、监督部门不清，责任不明。导致政出多门、体制不顺、缺乏刚性约束，致使保障资金，甚至用于赈灾救济的活命钱被挪用、贪污；尚未立法，农村社会保障无法可依；一些地方的规章制度不健全，农村社会保障事业无法正常运作等。

(五)责任划分不到位。以农村社会养老保险为例。1999年以前农村社会养老保险归民政部管理，1999年以后划归劳动和社会保障部，全国一部分省份划归省劳动和社会保障厅管理，还有一部分省份仍归省民政厅管理。地市级以下出现了“民政不管、社保不接”的局面，造成部门分割与职责紊乱，导致政府职能部门之间责任模糊。在已经确立并被认同的责任分担机制中，“由于社会保障制度责任主体之间缺乏有序的利益博弈机制与对话平台，政府责任与企业、社会、市场及家庭与个人的责任边界迄今仍然不清晰，致使无法准确把握政府在社会保障制度中的实质责任大小，也无法真正调动其他各方在社会保障制度建设中的主动性与积极性。同时，在中央政府与地方政府之间，亦缺乏相应的职责划分规范，致使中央政府的责任压力持续扩大，一些地方政府仍然缺乏承担责任的积极性与主动性”。责任主体的责任分担模糊状态如果不能得到妥善处理，要建立起真正能够覆盖城乡居民的健全的社会保障体系将非常困难。

三、政府在农民养老问题上应积极作为

构建农村养老保障体系势在必行，各级政府要在党的十七大精神指引下，抓住时机敢于面对，在构建农村养老保障体系的过程中积极作为，尽快地建立起覆盖城乡的社会保障体系。

(一)以科学发展观为指导。树立农村社保新理念。农民养老保障制度建设不是扶贫政策，也不是财政支出包袱，而是经济社会发展的必要投入，是促进农村经济发展和社会进步的重要手段。不要等城市养老保障制度完善后再考虑农村问题。尽早建立可以整合城乡养老保障体系的平台，对城镇化建设具有积极的促进作用。我国正处于解决农保问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成为阻碍党和政府既定战略目标实现的社会原因之一。同时，建立农村社会保障体系是一个浩大的系统工程。各个方面环环相扣，相互关联，一环缺失则整个社保体系就不完善。所以，农村的社会养老保障体系要和农村的新型合作医疗体系、农村最低生活保障制度统筹设计同步进行。那种条块分割和“先医保、后低保、最后再考虑养老问题”的被动推进式的筹建模式是缺乏统筹思维和战略眼光的。这样不但各个环节不能合理有效地衔接，而且最后建立养老保障的成本也过高。

(二)明确政府职责．理清政府的责任边界。政府承担社会保障可以分为两种方式：包办、主导。政府包办就是政府实施全面干预，从通过税收融资到建立庞大的行政机构以充当直接管理者的角色。政府主导则是在社会保障中应坚持“有所为，有所不为”的原则，明确政府职责，理清政府的责任边界。凡属政府的直接责任，政府要强化责任意识，责任到位；不属政府的直接责任，政府可通过政策引导和宏观调控的手段解决。根据我国国情，在农村社会养老保障中应选择政府主导型。政府在农村养老社会保障体系建构中必须担负的责任有四：一是政策责任。各级政府应根据实际对农村养老保障体系的构建有战略思路和发展蓝图，全局规划、整体推进、突出重点，制定出台农村养老保障可行性政策和合理的制度设计。结合当地实际积极制定出台具体的落实措施。二是财政责任。各级政府要加大公共财政对农村社会养老保障的投入力度。针对我国目前农村养老保障的实际情况，政府首先要做的是明确自己的责任，将农村社会养老保障支出纳入各级财政预算，并调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，杜绝各种形式的浪费，增加对农村社会养老保障的支持力度。养老保障基金应由个人、集体、政府三方共同构成，政府对农村社会养老保障制度的建立有着不可推卸的责任。在农村社会保障发展初期，国家更应在一定程度上给予支持，尤其要侧重于对贫困地区和弱势群体的支持，以便更好地体现社会保障的公平性。三是法律责任。就整个国家而言，关于农村养老保障的立法工作总体上是滞后的，对于省级以下政府确实很少有现成的法律可循。但省级人大和省政府可以根据本省农村的实际情况，制定相关的地方性法规和条例，通过法律规范将国家、集体、个人的权利和义务，以法的形式固定下来。四是监管责任。在监管责任方面，有必要严格按照政府职能部门的分工来让各主管部门切实履行对相关社会保障制度的监督管理责任，并实行严格的监管问责制，任何职责紊乱都必然造成制度扭曲与国民福利利益受损的后果。

(三)充分调动社会资源和利用市场机制。在强调政府直接责任的同时，政府还要利用政策导向和营造社会氛围，高度重视调动社会资源和利用市场机制，积极推动第三部门、民营企业或组织对农村社会保障制度的支持。因此要制订优惠政策鼓励企业、协会、行会、慈善机构等社群组织对社会保障制度的支持。调动国家、社会、集体、企业、个人多方力量，在农村社会保障领域中发挥更大的优势共同构建农村社会保障体系。调动社会资源不仅可以补充社会保障公共资源的不足，扩张社会保障制度的福利性，而且能够促使公共道德与互助意识的提升。强调利用市场机制不仅能够提高社会保障制度的效率，亦可以满足一部分高收入阶层的需要，并因而让更多的人享受国家福利。当然，在利用市场机制时，必须确保以维护国民福利权益不受到损害为前提条件。

[责任编辑：清泉]

养老保障制度建设论文范文第5篇

摘 要：现阶段我国面临人口老龄化加剧和内需疲软难题，研究城镇居民养老保险对消费的影响，有利于为我国建立扩大消费需求长效机制提供理论支撑和政策建议。文章通过使用1980-2010年中国城镇居民人均消费性支出、人均可支配收入、人均储蓄和人均养老保险支出等数据，基于Feldstein生命周期假说模型，实证分析中国城镇居民养老保险对消费行为的影响效应。分析结果表明，中国城镇居民人均养老保险支出每增加1%，消费就会增加0.5%，说明城镇居民养老保险对消费有较大的推动作用，另外增加居民的人均可支配收入，也可以扩大消费。

关键字：城镇居民；养老保险；消费行为

一、研究背景

党的十八大报告指出，我们要加快建立扩大消费需求长效机制，释放居民消费潜力，改善需求结构，依靠消费需求拉动中国经济发展。现阶段，中国城镇居民消费疲软，人们更倾向于把钱储蓄起来，而不是用来消费。完善养老保险制度，增加城镇居民养老保险收入，可以为城镇居民消费提供坚强有力的后盾，很大程度上可以免除人们养老的后顾之忧，促进居民消费。

国外学者关于养老保险对居民消费和储蓄的研究由来已久。1974年，美国学者Feldstein 在《Journal of Political Economy》杂志上，发表了题为《Induced Retirement and Aggregate Capital Accumulation》的论文，开辟了现收现付制养老保险分析的新领域，对其后各国学者们研究养老保险有很大的影响。Feldstein首次把养老保险财富作为内生变量加入到传统生命周期模型中，估算现收现付制养老保险对居民消费的影响。Feldstein研究结果指出，养老保险对居民消费会产生两种作用相反的效应：一是“资产替代效应”，即人们在退休时可以获得养老金，因此人们可以不必在退休前拼命地为老年生活赚钱储蓄，而可以拿出多一点钱用于消费，从这一点上说养老保险减少了个人储蓄，增加了消费；二是“引致退休效应”，即养老保险制度的存在诱使人们选择提前退休，从而导致退休后生存时间延长，人们需要在退休之前积累更多的储蓄，因此养老保险会减少消费，增加储蓄。Feldstein认为，养老保险对居民消费的净效应取决于“资产替代效应”与“引致退休效应”的相对强度[1]。

我国学者关于养老保险对消费的影响研究大多数是定性方面，定量分析比较少。在定量分析方面，使用的分析方法大多没有考虑到时间序列数据存在非平稳性，进而分析结论可能存在一定的“伪回归”问题。基于中国养老保险情况，相比于农村，城镇居民的养老保险体系较为完善，因此本文研究养老保险对消费行为的影响是以城镇居民为样本的。运用Feldstein生命周期假说模型，使用多元回归和协整分析方法，建立协整模型和误差修正模型，从长期和短期两个方面就我国城镇居民养老保险对消费行为的影响进行实证分析。

二、建立模型与计量分析

（一）变量定义及数据来源

Feldstein生命周期假说理论认为，居民收入、储蓄和养老保险金与居民消费密切相关。因此建立模型如下：

Ct=α + β YDt + γ1Wt-1γ2SSWt（1）

其中Ct是t期的消费支出，YDt是t期的可支配收入，Wt-1是上一年末的储蓄，SSWt是政府养老保险支出。

鉴于我国数据情况，为了保证数据的准确性和完整性，本文将Wt-1换成Wt，采用1980-2010年的时间序列数据，t表示各个年份。变量Consumet、YDt、Wt、分别使用的是1980-2010年的中国城镇居民人均消费性支出、人均可支配收入、人均储蓄和人均养老保险支出数据。SSWt是城镇基本养老保险基金支出除以年末参加城镇基本养老保险人数，数据来自《中国劳动与社会保障统计年鉴》，Consumet和YDt数据来自各年的《中国统计年鉴》，Wt数据来源于《中国农村金融统计年鉴》。

（二）模型建立

运用Feldstein的生命周期假说模型进行分析。模型如下：

Consumet=α + β YDt+γ1Wt + γ2SSWt+μt（2）

因为大部分时间序列都有一个随机的趋势，因此大部分时间序列是“非平稳”时间序列。如果我们采用“非平稳”的时间序列进行分析，那么将会出现“伪回归”的现象，由此得出的结论很可能是错误的。为了保证分析的准确性，要求时间序列是“平稳”的。因此在对时间序列作协整分析时，首先要对时间序列做平稳性检验，我们采用的方法是对时间序列进行单位根检验[2]。

（三）变量的单位根检验

通过观察变量Consumet、YDt、Wt、SSWt的直线变化图，可知这四个变量都是有趋势项和截距项的。对这四个变量进行平稳性检验，采用的是ADF单位根检验法。经过检验，可知Consumet、YDt、Wt、SSWt都是二阶单整序列。

因为变量Consumet、YDt、Wt、SSWt是时间序列，因此对它们取对数，消除异方差。取对数之后，再进行平稳性检验，采用的还是ADF单位根检验方法。由检验可知，变量取对数之后已经变成一阶单整的变量，即lnConsumet、lnYDt、lnWt、lnSSWt均是I（1）序列。

（四）协整分析

虽然一些经济变量的本身是非平稳序列，但是，它们的线性组合却有可能是平稳序列。这种平稳的线性组合被称为协整方程。由于本模型的变量较多，因此我们选用扩展的E-G两步法来进行协整分析。由上述单位根检验得知，lnConsumet、lnYDt、lnWt、lnSSWt这四个变量都是一阶单整的，而且他们的变化趋势都相同。因此判断它们之间可能存在长期稳定关系，即协整关系。下面对lnConsumet、lnYDt、lnWt、lnSSWt这四个变量做协整分析。首先设lnConsumet为被解释变量，lnYDt、lnWt、lnSSWt为解释变量，对它们进行普通最小二乘法回归。用Eviews6.0估计的方程结果如下：

lnConsumet = 0.46+0.83lnYDt-0.18lnWt+0.12lnSSWt+[μt][^]（3）

（1.24）（7.52） （-2.77）（2.12）

R2=0.996 DW=0.42

从回归结果来看，方程的拟合优度令人满意，但是DW值太小，考虑方程可能存在序列自相关性，因此对方程（3）做序列自相关性检查，我们采用的是Ljung-Box Q统计量检验方法，对方程残差进行自相关检验。

检验结果表明，残差序列存在一阶序列自相关。我们采用AR（1）模型来修正方程（3）的序列自相关性，估计的方程结果如下：

lnConsumet = 5.49+0.76lnYDt-0.15lnWt+0.50lnSSWt+[μt][^]（4）

（2.27）（3.58）（-1.24）（2.23）

[μt][^] = 0.97[μt-1][^]（5）

（7.34）

R2=0.998 DW=1.85

再对新的残差序列进行LM检验（p=2），最终得到的检验结果如图1：

图1 修正方程后的序列自相关检验结果

检验结果不能拒绝原假设，即修正后的方程（4）的残差序列不存在序列相关性。因此，用AR（1）模型修正后的回归方程的估计结果是有效的。此外方程（4）的拟合优度很高，回归系数也都很显著。

对上式的残差进行单位根检验，经尝试，选择不包括截距项、趋势项和差分滞后项的检验模型，由SIC信息准则确定滞后阶数为2，其结果如图2：

图2 对残差[μt][^]的单位根检验结果

根据MacKinnon（1991）试验得出的多变量协整检验ADF临界值，当变量数为4，样本容量接近50时，5%显著性水平下，ADF临界值为-4.32>t=-8.91，说明残差序列μt 在10%的显著水平下拒绝原假设，接受不存在单位根的结论，因此可以确定残差序列是平稳序列。上述结果表明lnConsumet、lnYDt、lnWt、lnSSWt之间存在协整关系。

分析结果显示，从长期来看，我国城镇居民的人均消费支出与人均可支配收入、储蓄、养老保险支出存在均衡关系。其中城镇居民人均养老保险支出的长期弹性是0.50，说明人均养老保险支出每增加1%，人均消费性支出就会增加0.50%，这表明养老保险支出对于居民的消费支出有较大的推动作用。要拉动城镇居民的长期消费，就要稳定居民收入，降低居民对未来的不确定性的心理预期，而养老保险可以减少居民对未来不确定性的储蓄，降低居民对未来的不安全预期，起到社会“稳定器”的作用。因此，政府可以通过增加居民的养老金收入来推动消费增长，从而达到扩大内需的目的。

从协整回归模型中可以看出，城镇居民的可支配收入的长期弹性是0.76，说明人均可支配收入每增加1%，人均消费性支出就会增加0.76%，即城镇居民的可支配收入增加会显著的推动消费性支出增加，促进城镇居民消费。

（五）建立误差修正模型

通过上述研究得知，我国城镇居民人均消费性支出与人均储蓄、人均养老保险支出、人均可支配收入之间存在长期均衡的关系，但是根据“格兰杰表述定理”，在长期内存在稳定关系的变量，可能在短期内是不均衡的，因此我们用误差修正模型（ECM，Error Correction Model）来分析短期内，城镇居民人均消费性支出与人均养老保险支出存在什么样的关系。

通过上述协整方程，得到残差序列[μt][^]。令误差修正项ecmt=[μt][^]，建立下面的误差修正模型：

△lnConsumet=β0+β1△lnYDt+β2△lnWt+β3△lnSSWt+β4ecmt-1+εt（6）

用Eviews6.0估计得出的结果是：

△lnConsumet=141.35+0.45△lnYDt-0.04△lnWt+0.43△lnSSWt-0.27ecmt-1+εt（7）

（3.79） （2.99） （-2.53） （1.87） （-1.45）

R2=0.78 DW=2.08

从上述式子可以看出，城镇居民的人均消费性支出对人均可支配收入、人均养老保险支出有正向影响，对人均储蓄有反向影响，符合经济意义。在这个误差修正模型中，差分项反映了短期波动的影响。城镇居民人均消费支出的短期变动的影响可以分为两个部分：一部分是对短期人均可支配收入、人均养老保险支出和人均储蓄波动的影响；居民人均消费支出对人均可支配收入的短期弹性是0.45，对人均储蓄的短期弹性是-0.04，对人均养老保险支出的短期弹性是0.43，说明人均可支配收入增加1%，人均消费性支出增加0.45%；人均储蓄增加1%，人均消费性支出下降0.04%；人均养老保险支出增加1%，则人均消费支出增加0.43%。可以看出，城镇居民的人均可支配收入和养老保险支出对消费的短期影响是显著的，但是储蓄对消费的影响比较弱。

另一部分是误差修正项的系数大小反映了对偏离长期均衡的调整力度。从系数估计值（-0.27）来看，当短期波动偏离长期均衡时，将以（-0.27）的调整力度将非均衡状态拉回到均衡状态。

从上述式子可以看出，我国城镇居民人均消费性支出与人均可支配收入的长期弹性（0.76）大于短期弹性（0.45），人均储蓄的长期弹性的绝对值（0.15）大于短期弹性绝对值（0.04），人均养老保险支出的长期弹性（0.50）大于短期弹性（0.43），这说明我国城镇居民的消费性支出变化对于可支配收入变化、储蓄变化、养老保险支出变化的反映在短期内是相对迟缓的，城镇居民的消费偏向于保守，大部分人偏爱把钱储蓄起来，导致消费疲软。

三、结论与政策建议

通过对中国城镇居民养老保险与消费行为的实证分析，得出结论：我国城镇居民的人均消费性支出与人均可支配收入、人均储蓄、人均养老保险支出无论在短期还是长期内，都存在稳定的均衡关系。从长期来看，人均养老保险支出每增加1%，人均消费性支出就会增加0.50%。从短期来看，人均养老保险支出增加1%，则人均消费支出增加0.43%。当短期波动偏离长期均衡时，将以（-0.27）的调整力度将非均衡状态拉回到均衡状态。说明人均养老保险支出对人均消费性支出具有显著的推动作用，因此政府应该提高养老保险在财政支出中的比例，增加城镇居民养老保险收入，减少人们对养老的预防性储蓄，转而增加消费。

另外，我国城镇居民的人均养老保险支出的长期弹性（0.50）大于短期弹性（0.43），说明城镇居民的消费性支出变化对于养老保险支出变化的反映在短期内是相对迟缓的，消费偏向于保守，人们更偏爱储蓄，造成消费疲软。模型还反映了城镇居民的人均可支配收入对人均消费性支出也有较大的推动作用。

我们将最后得出的模型结果与Feldstein（1974）的结论作对比，发现中国的养老保险对消费也具有资产替代效应。中国人防患于未然的习惯使得储蓄防老的意识增强，提高养老保险金，在一定程度上能够消减居民储蓄养老的意愿，减少预防性储蓄，增加日常消费。

鉴于以上结论，本文认为，中国城镇居民的养老保险存在资产替代效应。增加城镇居民养老保险金，相当于增加居民的私人财产，会减少人们为养老而进行的储蓄，更多地把钱用于消费，从而刺激我国内需增长。因此，本文根据结论，提出政策建议：

（一）加大财政投入，压缩过度投资

现阶段，我国各类财政支出中，用于地方建设和行政费用的开支较多，导致有些地方出现过度投资，经济过热，造成国有资产浪费。这些在一定程度上挤占了养老保险的补贴资金，导致财政资金对养老保障的补贴水平较低，而且我国养老保险面临严重的“空账”问题，各地政府财政债务负担重。应该加大养老保险支出在政府财政支出中的比例，压缩过度投资及减缓事业费过快增长的势头，将节省下来的资金用于养老保障补贴。同时加快养老保险金全国统筹，做到统计规范，收支平衡，建立养老保险资金核算体系，严格养老保险资金的收支管理。在弥补“空账”时期，如果年度资金有节余，应该设立养老保险资金储备专户，以备后期调剂余缺。如果年度资金不足，财政应采取相应的措施予以弥补。

（二）做实个人账户，解决“空账”难题

养老金“空账”是我国养老保险制度转轨所造成的成本，不可避免。我国是世界上老龄化最严重的国家之一，老龄化的逼近使得我国养老保险金缺口将会越来越大。全国社会保障基金理事会理事长戴相龙表示，目前中国城镇职工养老保险的社会统筹账户收不抵支，占用了个人账户的资金，形成了养老金收支缺口。实际上全国许多个人账户在空账运行，个人账户和统筹账户的资金全部参与了收支核算，个人账户资金参与了社会统筹支付，也就是将未来的养老金填补了目前统筹资金的“缺口”[3]。由于国家正努力实现养老保障全覆盖，全覆盖的实现会进一步增加地方财政的压力，因此迫切需要做实个人账户，解决“空账”难题。本文认为做实个人账户就是要筹钱，把筹到的钱填入个人账户，把“空账”变成“实账”，这就需要拓宽养老金的投融资渠道。具体可以通过提高国有企业利润贡献力度，将红利上缴，或者发国债融资，还可以将养老保险金交给有能力的金融机构管理，确保在保值的基础上增加收益，实现“钱生钱”。

（三）统一养老制度，实现公平正义

目前我国的养老保险制度不统一，集中表现在养老保险基金的缴费率与支付标准不统一。养老保险金支付标准基本采用按职工退休前一个月工资的一定比例计发办法，但计发比例各地相差较大。这种制度的不统一产生了一些不良后果。一是养老保险制度不统一，使劳动者缴纳的保费不统一，给劳动力流动带来困难，不利于人力资源在不同地区间、不同行业间的有效配置，对劳动者来说有失公平。二是养老保险制度不统一，使人们对养老保险制度缺乏可信度，影响养老保险事业的顺利进行。三是由于不同地区间的养老保险缴费率不统一，造成同一行业的企业生产成本不同，影响企业竞争能力，形成了不公平的市场竞争。因此国家应该统一养老保险制度，即可以统一养老保险金的计发办法、养老保险基金的缴费率等。可以成立一个专门的机构来管理养老保险金，对养老保险事业实行统一领导和管理，负责办理养老保险基金的各项业务，包括基金征收、支付、营运以及编制预决算等。这样能够避免多头管理形成的机构重叠、业务交叉、操作成本高的不良现象，也能够避免养老金分散管理、调剂性差的缺陷。

（四）减轻企业负担，增强市场活力

减轻企业养老保险负担。国家实行基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。对各地区、各行业每年养老保险金结余部分按一定比例进行统筹，建立公积金，在地区与地区之间进行调剂使用，充分发挥养老保险调剂性强的特点。防止因地区之间、企业之间经济效益好坏等情况对养老保险的影响，减少企业负担，增强市场经济活力。

（五）加强法制管理，严惩违法企业

我国养老保障体系建设中遇到的许多矛盾和问题，都与法律保障能力弱、监察执法手段不足有关。加强养老保险的法制管理，严格监察执法，有助于提高用人单位依法参保缴费的自觉性，提高劳动者依法维权的意识，确保养老保障惠及到每一位劳动者身上。目前仍有许多职工未加入养老保障体系，一些企业为了逃避责任，少缴或者干脆不缴养老保险金，低参与率与较低的实际缴费率造成了目前不必要的过高的养老金缴费比例，不利于我国现阶段养老保障的可持续发展。因此严惩违法企业，加强法制管理势在必行。

（六）实现全面覆盖，提高保障水平

解决消费疲软的最好办法之一就是尽快建立和完善覆盖面更广、更安全、更规范的养老保障体系[3]。因此关于我国城镇居民养老保险的未来规划，本文认为可以先实现广覆盖，在此基础上再逐步提高养老保障水平。提高养老保障水平可以视各地区经济发展水平而定。发达地区经济条件较好，政府可以通过提高养老保障基金的支出，提高养老保障水平，鼓励城镇居民消费。在欠发达地区，经济水平较为落后，财政收入有限，政府首要的任务应当是发展当地经济，为居民提供一个稳定可靠的消费预期，逐步提升养老保障水平。养老保障是对居民收入的二次分配。养老保障体系通过向高收入阶层居民筹集较多的资金来向低收入阶层居民实行转移支付，实现缩小居民收入差距，缓解社会贫困的目的，公平与效率兼得。

参考文献：

[1]Feldstein M. Social Security，Induced Retirement and Aggregate Capital Accumulation[J].Journal of Political Economy，1974，28（5）： 105-126.

[2]李子奈.计量经济学[M].北京：高等教育出版社，2010：280-330.

[3]刘欣.中国养老金个人空账约1.7万亿[EB/OL].http：//businss.sohu.com/20120316/n337913195.shtml.

[4]何立新，封进，佐藤宏.养老保险改革对家庭储蓄率的影响：中国的经验证据[J].经济研究，2008（10）：117-130.

责任编辑 莫仲宁

养老保障制度建设论文范文第6篇

摘 要：新型城镇化背景下，宜昌养老保障体系向社保养老为主，其他形式的养老为辅转化；养老服务体系向家庭养老服务为主，其他养老服务需求增加转化。自新农村建设战略实施以来，宜昌农村养老体系基本建立，但存在农村传统养老体系功能弱化、农村社会养老体系不健全、管理服务队伍素质要提升、政府对农村养老投入不足等问题，要加强农村社会保障制度建设、健全养老体系、提高队伍素质、增加政府投入，促进宜昌农村养老体系的完善。

关键词：新型城镇化；农民；养老体系；宜昌

一、引言

党的十八届三中全会提出新型城镇化战略，强调推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。新型城镇化包括农业的现代化，在城镇快速发展的同时，保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。[1]2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。[2]新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化要保护农村、农民、农业的利益，促进农村人口向城镇的有序转移。实现这两个目标，必须解决好农民的养老问题，为农业的可持续发展和农村人口向城镇转移解决后顾之忧。

我国农村老龄化程度日趋严重。2014年我国60周岁及以上人口占总人口的 15.5%，有超过60%生活在农村。[3]预计到2020年我国老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17%，由于农村进城人员大多为青壮年，老年选择留守农村，我国农村老龄化程度一直高于城市，人口老龄化存在“城乡倒置”现象。根据第六次人口普查数据，农村整体老龄化程度，比城市高出3%。截至2009年底，农村老年人口的比重超过18.3%，规模是城市的1.69倍。随着我国城镇化水平的不断提升，农村年轻人进城的人数还将不断增加，除有部分老年人随子女进城外，还有大部分农村老人因为身体状况、抚养照看孙辈和乡土情结等原因，更愿意选择留在农村，老人留守的老人村将成为普遍现象，农村存在大量空巢家庭。独生子女政策的實施导致农村家庭规模趋小、核心家庭增多，基于家庭的农村养老资源供给减少，农村以土地保障为依托、以血亲关系为纽带的传统家庭养老模式的根基发生动摇。城镇化导致农村“空心化”和“空巢化”现象加剧，老龄化程度加深，农村养老压力日益增加。因此，在新型城镇化背景下，构建促进农村可持续发展的多元化养老体系势在必行。[4]

农民养老体系包括农民养老保障体系和农民养老服务体系。60岁以下农民的养老要靠建立社会养老保障来保证，60岁以上农民的养老要靠养老服务体系来完成。只有这两个体系的建立与完善才能保证农民从生到死有个体面的生活。[5]101-106农民个人及其家庭是构建养老体系的主体，根据公共产品理论、福利多元理论和社会支持网络理论，政府有责任介入农村社会养老服务体系建设，政府有责任发挥主体作用，构建一个政府、市场、社会多元共治的农村社会养老服务体系。[6]34-38；100-104当前宜昌农民养老保障体系由自我养老、家庭养老、集体养老、土地养老、社保养老、养老救助构成，农民养老服务体系由家庭养老服务体系、社会养老服务体系、社区养老服务体系构成。

二、新型城镇化背景下宜昌农民养老体系的现状

（一）宜昌老年人口特点

横向比较，2010年宜昌65岁以上人口占比为10.71%，高于湖北省的9.09%，也高于全国的8.87%；宜昌60岁以上人口占比为16.06%，高于湖北省的13.93%，也高于全国的13.32%。纵向来看，高于宜昌2000年的8.43%。宜昌60岁以上人口分年龄段占比如表1，可以看到宜昌老年人的高龄化趋势。[7]2015年底，宜昌户籍总人口405万人，60周岁以上老年人达到83.6万人，占宜昌总人口的20.6%，80周岁以上老年人达到10.63万人，占老年人总数的12.7%，预计到2020年，宜昌60岁以上老龄人口将达到87万人。[8]上世纪70年代未开始实施的独生子女政策，带来宜昌（4-2-1 或 4 -2 -2）家庭结构增多、家庭规模不断缩小，2000年户均 3.16 人， 2010 年下降为2.91人。城镇化导致农村大量年轻人口向城镇转移，很多子女不在父母身边生活，农村家庭养老功能衰退。随着老龄化、高龄化、空巢化趋势加速，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。

表1 宜昌60岁以上人口分年龄段占比（2010年）

年龄 60-64 65-69 70-74 75-80 80-84 85-90 90-94 95-99 合计

占比 5.36 3.51 2.83 2.43 1.26 0.52 0.12 0.02 16.06

（二）宜昌养老服务市场供求关系

按照以“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的“9064”养老服务模式测算，全宜昌60岁以上的老人835823人。50149位老年人需要通过政府购买社区服务养老，而宜昌社区养老服务建设才刚刚起步，覆盖率只有50%。随着收入水平的不断提升，90%的老人对养老服务的品质要求提高，相对落后的宜昌养老产业面临品质提升压力。2011年宜昌农村60岁以上老年人口49.9万人，占农村总人口的18.3%。其中空巢老人为14.2万人，占农村老年人口的28.4%；贫困老人9.2万人，占空巢老人的64%。必须从事劳动生产的空巢老人约8.6万人，约占空巢老人的60%。从供给方面来讲，宜昌养老市场化程度不高，养老事业主要由政府主导建设。城乡区域发展不平衡，农村养老服务市场水平、农村老年社会福利水平较低，养老服务信息化、标准化、规范化制度有待健全。养老机构、养老基础设施建设、医养结合新模式等发展进程跟不上市场需要。宜昌农村养老服务市场潜力巨大，成长空间前景广阔。

宜昌农村养老服务需求与供给存在结构性矛盾。随着人口老龄化的加速和经济社会的发展，养老服务的需求不断增加，层次不断提高。据调查，宜昌有选择文化及精神慰藉需求意愿的老人总数比例约为80%（约39920人），有选择机构养老意愿的老人总数比例为4%，按照这一比例测算，宜昌农村目前共有19960人左右的老人有机构养老需求。在有选择机构养老意愿的老人中，除自我保障和支付能力较弱的老人外，大多数老人不仅要求养老机构能满足基本的吃住，而且还要求满足医疗保健、精神文化生活等配套服务。但宜昌现有农村养老机构均为社会福利机构，只能供养 “五保”老人、优抚对象，只能保障他们的基本生活，在配套设施以及服务质量和水平方面与老年人需求层次不断提高的要求相比还有较大差距，致使养老服务需求与供给出现了结构性矛盾。

（三）宜昌农民养老体系建设现状

1.构建了社会养老网络全覆盖。2005年新农村国家战略实施以来，农民养老事业提上议事日程。2009年9月全国开展10%县市农村养老试点工作，宜都市成为第一批试点县市。2010年7月，秭归县第二批加入试点。2011年7月，宜昌移民地区、山区县纳入试点，五峰、长阳、远安和兴山纳入农村养老保障体系。2012年7月，国家提出农村养老体系全覆盖，宜昌枝江市、当阳市整体纳入农村养老保障体系。2014年国家将农村养老保障与城市居民养老保障合为一体，建设统一的城乡居民基本养老保障体系，提高农村养老标准。近十余年来，宜昌在农村实施最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度，扶持贫困人口提高收入水平。截至2015年12月，宜昌城乡基本养老应参保人员154.7万人，参加缴费适龄人员104.5万人，60岁以上人员50.2万人，征收养老费额1.97亿元，人均缴费200元，共发放养老金5.2亿元。[8]

2.建立并完善了社会养老保障制度。“新农合”、“大病救助”、“农村医疗救助”、“一站式医疗救助”等制度相继出台，政府为低保、五保、优抚、残疾等困难老年人出资保证全员参保参合和提供医疗救助，为五保老人承担全部医疗费用；积极动员农村适龄人员和农村老年人加入城乡居民养老保障体系，宜昌农村养老保障已经实现全覆盖。2015年底，农村基本养老保险适龄人员参续保缴费率达到100%，有50.2万多老年人领到养老金。建立普惠型的高龄老人津贴制度，从2008年开始为80周岁以上高龄老人和100岁老人发放高龄保健补助和长寿补助金。宜昌医疗保险“一卡通”平台开通使用，新农合参合率100%，参合农民住院费用报销比例进一步提高。农村居民养老金、被征地农民养老金待遇得到提高。加强农村敬老养老基础设施建设，宜昌每个乡镇至少有一家敬老院，专门赡养农村五保老人，不愿进入敬老院的五保老人由政府给予生活费用分散居家养老。

3.完善了农村困难老年人救助体系。民政局出台《宜昌市社会救助问责追责办法》，对农村救助不力的各级政府主体进行考核问责，保证农村社会救助落实到人，救助资金分配到户到人。从2007年7月宜昌正式实施农村低保制度，施保面逐步扩大。2016年宜昌提高农村低保标准，主城区、夷陵区、宜都市3840元/年，枝江市、当阳市、远安县3600元/年，兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县3000元/年。结合当前精准扶贫工作，宜昌开展对农村分散休养的五保中重度精神病、痴呆傻、肢体重度残疾、生活不能自理和居住危房的对象及其他符合“救急难”条件的重点特殊对象进行精准救助，对他们进行免费精神治疗或集中供养，若不愿集中供养的为其安排监护人。支持农村互助养老设施建设，2015年宜昌建设农村老年人互助照料活动中心708个，点军区政府出资试点老人托养模式。

4.探索农村养老新模式。对现有养老机构进行清理规范，摸清家底，强化管理，促进现有养老服务体系的提质增效，提供较高水平的养老服务产品。根据宜昌老龄化社会即将到来，农村老龄化、空心化、空巢化日益加剧的现实，主动探寻农村养老新模式。在原有五保养老基本框架基础上，开展社会养老事业。将村集体兴建现已废弃的村小学、村办企业厂房、村两委办公不用的房屋加以利用，兴办农村社区养老机构。采取公办民营、民办公助、民办民营等经营形式，支持农村养老事业发展。由于农村老年人家庭日渐增多、空巢比率高，大多数家庭年轻人不在身边，农村互助养老渐渐兴起，政府支持相关组织介入推动，有条件的地方利用村集体公共设施作为互助养老活动载体，没有条件的地方借用农民自家的房子进行互助养老活动，农村老年人日间在一起生活、照顾、娱乐，晚间回到自家居住，相关机构介入提供养老服务和医疗保健服务。政府支持的农村社区养老服务体系也正在建立发展之中。

三、新型城镇化背景下宜昌农民养老体系的问题

宜昌60岁以上老年人口加速增长，到2015年末，60周岁以上老人835823人，占人口总数21.73%。[8]由于农村年轻人向城镇流动，在农村居住的老人超过在城市居住的老人。农村老龄化、高龄化和空巢化加剧，劳动年龄人口下降。农村社会供养系数上升，家庭养老负担加重。“未富先老”已经成为现实，虽然宜昌城乡居民基本养老保险、农村医疗保险实现了全覆盖，但保障水平仍然较低，農民不敢生病、看不起病、因病致贫、因病返贫的现象仍很普遍。特别是宜昌养老服务体系建设滞后于经济社会发展和人口老龄化的需求，严重制约着宜昌养老事业的发展。

（一）传统养老体系功能开始弱化

家庭养老是农村养老的主要形式，以血缘和亲情作为根基，以强烈的道德感和责任心为约束，由家庭成员为老年人提供衣、食、住、行等生活保障的养老方式，主要是经济上供养、生活上照料、精神上慰藉三个方面。伴随着计划生育政策的实施和现代人思想观念的转变，农村家庭规模逐渐呈现出小型化、核心化现象，子女外出务工，留守、空巢老人现象日益普遍。依靠子女照料的传统养老方式，因时间和精力难以保障，现正逐步地弱化。一是未富先老，农村老年人增加，老年人高龄化，而农村多数年轻人流动进城，有的在城市安家立业，有返乡愿意的年轻人占少数，新一代年轻进城农民工收入相对较低，形成农村养老需求旺盛，而家庭内部年轻人的养老承担能力有限，家庭养老难以为继；二是子女数量减少，赡养系数增高。如果子女经济能力不强，有些家庭无法为老人交纳基本养老保险和医保；三是传统养老观念正在悄悄改变。中国传统儒家文化孝的价值观没有得到较好传承，拜金主义、享乐主义致使年轻一代的家庭责任感、孝道精神消减；四是农村家庭养老压力大于城市。中国老龄科学研究中心调查显示，农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点，还将持续到2040年，农村“空巢”老年人的比重占四成左右。由于农业比较收益持续下降，农村劳动力向城市流动仍在加剧，农村“空巢”化更加严重，导致赡养脱离，养儿难以防老。农村年轻人向城镇转移带来农村人口生育率下降，农村老年人老难所养问题更加突出。

（二）农村社会养老保障与服务体系有待健全

一是农村基本养老保障需要提质增效。宜昌农村基本养老实现全覆盖是一个历史性的进步，但农村养老保障体系的待遇仍然很低，按照目前最高缴费标准，60岁以后月养老金只有500多元，所以农民参保的积极性不高，大多数农民按最低标准100元进行缴费，到时每月只能拿到80元养老金。2015年宜昌农村养老人均缴费200元，整体养老金盘子只有1.97亿元；二是农村养老机构建设投入少、投入散，建设规模小、床位少，功能不全，服务能力有限，居家养老仍是农村养老主体，集中供养入住率极低；三是养老机构形式单一，覆盖人群极其有限。敬老院是农村养老机构主体，主要針对“五保”、优抚老人、民政救助人员提供服务，大多数农村养老人员没有相应的机构和场所提供服务。养老院一般只为老人提供吃、住和看护等简单服务，医疗、保健、文化娱乐、心理辅导、精神慰藉等服务无法提供，养老服务水平需要提档升级；四是政府吸纳社会力量参与农村养老服务机构建设的力度不够。农村社会养老服务大都由政府主导建设，政府直接管理经营。鼓励民办资金参与社会养老机构建设的政策不够，规划部门对社会养老事业建设规划缺乏前瞻性。

（三）农村社会养老体系管理服务队伍素质需要提升

一是现有农村社会养老服务人员素质总体较低。农村养老机构为了节约劳动成本，工作人员大多数招收年纪较大的农民，这些人没有经过社会养老服务的专业培训，只能采用家庭照顾老人的方式提供最基本的生活照料，文化娱乐、康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业性较强的服务不能够提供；二是农村养老机构资金困难，无法引进高素质人员。康养产业在我国还是个朝阳产业，老百姓对这个行业的认知度不是太高，所以对本行业工作人员的尊重程度不够。再者从事养老机构老年人护理工作需要有极大耐心与爱心，工作又脏又累，责任重大，若不专业化照料，易和老人家属发生纠纷，加上资金困难，养老服务人员待遇不高，致使社会养老服务机构招人难、留住专业人员更难；三是非政府组织、志愿者组织在农村养老服务体系建设中发挥的作用还需要进一步加强。

（四）农村养老保障体系与农村养老服务体系建设要增加政府投入

一是政府投入到农民人头上的养老保障补贴太少。根据2015年底新出台的《宜昌市城区城乡居民基本养老保险实施办法》，农民年缴费从100元到4000元分20个档次，但是政府补贴从最低到最高档分别为30元到200元，具体档次如表2所示。从表2可知，对农民交费档次金额限定在100到4000元的原因，而不能提高自缴额度，因为农民交的越多，政府补贴就越多，地方政府考虑到财力有限，不敢轻易提高；二是农村养老机构运营经费不足，农村敬老院运转经费和管理服务人员工资目前主要通过县级财政下拨公益服务费、简单募捐、院内自筹等多种渠道筹集解决，宜昌整体地方经济发展水平不高，养老机构的经费保障受到限制；三是农村“五保”对象供养标准偏低。2015年宜昌农村五保对象13093人，其中集中供养对象5129人，分散供养对象7964人，有109所农村福利院。[8]宜昌各县区供养标准不同，经济较发达的宜都市，农村五保集中供养标准每人每年2400元，分散供养标准每人每年1800元，经济稍落后的兴山县集中供养标准每人每年2100元，分散供养标准每人每年1600元。这些费用除了维持 “五保”对象吃穿住用日常生活需要外，还包含敬老院日常运转开支费用，整体水平偏低。

四、新型城镇化背景下宜昌农民养老体系的完善

新型城镇化背景下宜昌应建设综合型、立体化的农民养老体系。以城乡基本养老保险、新型农村合作医疗、社会救助等正式制度为基本保障，构建一个多方参与、层次鲜明、行之有效且符合农村老年人意愿的社会养老保障体系。发挥政府、家庭、社区、市场四个主体的力量，坚持政府为主导、家庭为基础、社区养老服务网络为依靠、市场化运作机构为补充的理念，建立健全农村养老服务体系。

（一）完善社会保障制度，建立多层次的养老保障体系

1.建立多元化的农村养老保障体系。一是打牢农村社会养老保障的基础。随着新型城镇化的推进，宜昌农村人口结构发生根本性改变，传统的农村养老保障受到严重的冲击，农村社会保障成为农村养老体系建设的重点。宜昌从2009年7月开始试点到2012年7月实现全覆盖，农村社保体系基本形成，替代家庭养老成为农村养老保障主体；二是推进农村土地确权，加强农村土地保障功能。认真落实中央关于农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的精神，在农村推行规模经营的情况下，保护农民的土地权益；三是加强孝道文化传承，凸显家庭养老主体地位。农村居民收入水平的提高，有利于家庭核心精神回归，家庭美德要通过宣传、引导、教育、示范进行传承，促进家庭养老作用的发挥[9]35-37；四是加大对农村特殊人群的扶助力度，对特困户、残疾户、精神病户要特别支助，贯彻落实农村计划生育家庭奖励扶助制度，对领取《独生子女父母光荣证》的农业人口夫妇及其子女给予“奖、优、免、补”的奖励和优待。探索农村高龄老人的养老补贴制度；五是支持农村个人养老保障建设，鼓励农民购买商业性养老保险产品，扶助农民个人参加储蓄性养老保险，增加养老收入；六是完善农村老年人社会救助制度。按高龄老人、空巢老人、失能老人和特困老人等不同人群分类实施救助制度。完善农村低保制度，尽量将农村贫困老人全部纳入低保范围，并逐年扩面提标。完善“五保”老人及其他贫困老人的救助制度，确保他们的生活达到当地居民平均水平。

2.完善农村医疗保障体系。宜昌新型农村合作医疗制度在全覆盖的基础上，要着力提高医疗保障水平，改善就医的便利性。提高农民在新型农村合作医疗的参合率。逐步提高老年人的医疗费报销比例。建立市、县、乡（镇）、村（社区）四级疾病预防保健网络。筑牢农村社区卫生服务基础，加强社区老年卫生工作，改善服务条件。建立农村老年人健康档案，提高农村医疗服务人员素质，提供高水平且多种形式的医疗服务，方便老年人就近诊疗、分级诊治，小病社区及时就诊，大病逐级及时转治。建立并完善农村大病、慢性病、特殊病种等医疗救助制度，保证农村老人病有所医。

（二）提高农村社会养老保障水平，完善农村养老服务体系

1.建立高标准的农村社会养老保障体系。建立正常的保障金增长机制，吸引农民以更大的热情参与保障体系建设；将各地农村养老体系建设纳入政绩考核，作为县域经济发展考核指标之一，引导地方财政加大对养老保障基金帐户的投入；克服农村山高路远，点多面广，人口流动性强，经办机构不健全，人员配备不齐全，经费支持不足等困难，加强政策宣传力度，提高社保工作人员工作的规范性，促进参保缴费率保护在100%水平，保证参保缴费额逐年递增。

2.建立健全适度普惠型的社会福利制度。以政府为主导，探索公办民营、民办公助、政府购买服务的新路子，推进养老服务社会化、服务主体多元化、服务类型多样化和服务队伍专业化。提升养老院、福利院服务水平，大力发展农村互助养老，支持农村社区养老中心，提高其辐射面。举办农村机构养老，充分利用农村闲置的村集体资源，鼓励社会资本参与建设。

（三）提高农村养老体系管理与服务水平

1.提高农村养老管理部门与农村养老机构的管理水平。市、县、乡（镇）、村设立专门的养老管理部门，招聘具有相关专业知识背景的工作人员，明确职能、编制、人员、经费；加强农村养老机构内部管理，提高从业人员的专业水平，制订专业统一的从业规范；农村公立敬老养老服务机构要由编制部门按照区域养老服务机构的规模、床位、服务范围等核定事业管理、服务人员；其它形式的养老服务组织，要规范内部管理与运行结构，做到有人管理、规范服务行为。探索农村养老管理新形式，引入公建民营、公办民营、委托管理、购买服务、合资合作等方式，增强管理灵活性，降低劳务风险，提高服务水平。

2.加强养老体系从业人员队伍建设。养老服务水平由从业人员队伍素质决定，根据养老的公益性特点，建设专业化和志愿者相结合的养老服务队伍。加强养老服务技能培训与技能鉴定；提高养老服务人员工资水平与社会保障待遇，增强职业荣誉感；推进医养结合新型养老模式，转移一部分医务人员参与农村养老服务，提高农村养老服务的专业化水平；吸引热心社会公益的积极志愿者加入养老服务队伍，建立义工服务时间储备制，引导相关专业大学毕业生从事养老服务。

（四）加大农村养老事业投入

1.加大对养老机构及场所的财政投入。各级政府要根据本地养老市场需求，规划相应的养老设施建立。长远考虑养老机构及场所的运转开支，把养老机构正常运转补助经费纳入同级财政预算；提高集中供养的五保老人经费标准。对生活无法自理的老人、高龄老人和空巢老人，给予供养费用补助；吸纳多元资本参与建设农村养老院。鼓励村级组织出资建设养老院。可以集体收入支持建设，也可补贴养老院建设。也可以村民自助互助、集资、引资等方式，建互助型或合作型养老院；加强政府引导、规划和运行补贴。政府可以拿出相应的物力和财力，分类规划、分类补贴，推动农村养老建设均衡发展。 [10]55-59

2.吸纳社会资本参与农村养老服务体系建设。改革农村养老服务准入制度，坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，鼓励集体组织、社会组织、慈善机构及个人等不同形式的主体，以独资、合资、合作等形式兴办养老服务机构，提供不同层次、不同形式的养老服务产品，满足市场多样化的需要。加大政策扶持力度，以资金补贴、税费优惠、政府购买服务等方式支持农村养老事业发展。吸引民间资本参与农村养老服务事业，增加颐养型、护养型、医养结合型、互助养老型、社区养老中心等养老机构建设，通过政府购买为农村老年人居家养老提供补贴。

注 释：

[1] 中共中央：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。

[2] 中共中央、国务院：《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，2014年3月16日。

[3] 国家统计局：2014年国民经济和社会发展统计公报，http.//www.guancha.com/Guo Jia Tong Ji Ju /2015_02_26_310312_S.Shtml，2015年2月26日。

[4] 雷继明：《家庭、社区与国家：农村多元养老机制的构建》，华中师范大学博士学位论文，2013年。

[5] 陈静：《新型城镇化背景下农村养老服务供给模式研究》，《农村经济》，2016年第6期。

[6] 周绍斌：《论农民养老中的政府职能》，《人口学刊》，2003年第1期；金雁：《农村社会保障体系建设中的政府责任探讨》，《中共南京市委党校学报》，2010年第2期。

[7] 宜昌市人民政府第六次人口普查领导小组办公室：《宜昌市第六次人口普查机器汇总资料》（内部资料），宜昌市统计局编，2012年12月。

[8] 宜昌市民政局、宜昌人力资源与社会保障局内部资料，2016年。

[9] 程艳蓉：《新型城镇化背景下农村家庭养老中的孝文化建设研究》，《白城师范学院学报》，2016年第6期。

[10] 何宏蓮、葛婧琦：《我国农村养老保障的资源需求及体系建设路径》，《东北农业大学学报》，2015年第10期。

责任编辑：刘冰清

文字校对：夏 雪