ppp项目经验总结（精选6篇）
ppp项目经验总结 第1篇
PPP项目经验总结
摘要：布吉文体中心BTO项目是深圳市首个采用BTO模式操作的文体类项目，它从前期的识别、准备、采购到建设前后经过了2年时间，期间的每一项工作都经过了慎重、充分和细致的调查和论证，这些工作成果最终促成了布吉文体中心BTO项目的实际落地。作为推动项目的工作人员，笔者回顾整个项目的实施过程，并对该过程中值得借鉴和学习的环节和内容进行研究，总结该项目操作过程中的成功之处，以期为国内PPP项目实施提供参考及借鉴。
关键词：PPP BTO 文体中心
一、PPP模式概述
《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。财政部在2014年12月成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南；国家发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。截止目前，各部委已下发了约30多份文件，大力推广PPP模式在我国的应用，加快建立起适应社会主义市场经济的公共服务供给机制，为人民群众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。
PPP模式是政府和社会资本为提供公共产品或服务建立全过程的合作关系，该模式以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场主体，发挥各方的专业优势，从而提高公共产品或服务的质量和供给效率，建立政府和社会资本“利益共享、风险共担、全程合作”的创新性模式，形成“政府监督、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
二、项目简介
布吉文体中心项目位于深圳市龙岗区布吉街道，规划建筑面积为77700平方米，总投资为不低于5.5亿元。定位为布吉片区的标志性建筑，拟打造成集文化生活、全民健身、休闲娱乐、时尚生活、低碳环保于一体，涵盖文化馆、图书馆、电影院、体育馆、书城、文化展厅等，致力于服务布吉及周边片区的区域性先进文化体育中心，并在中远期将其打造成为在深圳乃至全国具有影响力的城市文化综合体。
三、项目实施背景及流程
为缓解政府财政压力，并充分引导社会资本在公共服务领域发挥高效的资源配置作用，项目采取PPP的模式，引入社会社会资本负责规划设计、融资、建设、运营等工作。该项目在实施过程中建立了一整套PPP项目的实施、审批等规范流程，具体流程如上图。
四、项目实践经验总结
（一）成立专项工作领导小组
由于PPP模式交易结构复杂，涉及各个政府部门，为此成立了专项工作领导小组，统筹协调项目工作，并就重大问题及阶段性成果进行决策。工作领导小组由政府主要领导任组长，文体旅游局（实施机构）、发改局、财政局、规土局、街道办等为成员单位。
（二）实施模式创新
经过多轮的研究讨论，项目创造性地提出了采用BTO（建设-移交-运营）的PPP模式，即在坚持土地性质不变、建成后全部资产归区政府所有的原则下，由社会资本出资建设、运营并获取收益，经营年限届满，社会资本享有的项目权益全部无偿交还政府。
（三）市场调查――功能单元设置
为积极践行专项工作领导小组提出的“关注民生、听取民意”的要求，确保文体中心的各个功能单元真正符合群众的需要，项目专门组织了群众问卷调查工作，由实施机构协同PPP咨询公司设计问卷、街道办具体实施执行，在项目周边3公里范围内的小区及企事业单位进行了问卷调研，并对调查结果进行分析总结，根据结论对项目功能单元规划进行了调整。
（四）市场测试及推介
为确保该项目的边界条件设置符合市场需求，能广泛吸引社会资本参与竞争，领导小组启动了市场推介工作。实施机构联合PPP咨询公司公开发布推介公告，广泛邀请行业内的领先企业进行了多轮座谈会，各个企业均提出了很多具有实操意义的宝贵意见，并基本吸纳融合到项目实施方案中，在公共服务不受减损的基础上，对项目核心边界条件进行优化。
（五）规范项目业态清单
项目特色文体等功能单元由社会资本根据运营方案自行规划业态，但明确提出项目经营业态负面清单和特色文体单元经营业态约定清单，规范了本项目中特色文体部分的具体内容，确保未来的经营性部分能与整体定位相符合。同时规定社会资本必须策划实施一批具有创新的文体项目，该项目未来将设立国际美术交流中心、直播影院、儿童剧培训制作中心及艺术银行等先进项目，以提升龙岗文体高地的影响力。
（六）实现项目财务平衡
通过挖掘项目自身资源从而平衡文体项目的建设运维财务费用的模式在国内鲜有先例，如何在确保项目提供的公共服务的种类、数量、档次不受影响的前提下实现前述财务目标更是难上加难。项目通过提升规划参数，增配运营资源，用于设置准公益性和经营性单元，提升项目的经济强度，该项目在公共属性不受影响的情况下创造性地解决了项目的全部建设投资以及运营阶段的政府补贴。
（七）实现项目全生命周期有效整合
传统模式下，政府方在规划、设计、建设及运营阶段，分别选定各自负责单位，相互之间缺少沟通互动，各阶段之间相互割裂，缺乏必要衔接。由于项目前期缺少统一规划，即使经过改造也难以与运营形成无缝衔接。此外，尽管政府持续提供补贴维持运营，但公共产品和服务的质量及效率不高的问题仍难以解决，无法令公众满意。
五、结束语
PPP项目的实施是一个系统工程，当中涉及政府各个部门及社会主体，厘清各自的权利及义务绝非易事。为确保项目实施工作顺利推挤并落地，组建专项工作领导小组、聘请专业咨询机构、市场测试推介等工作非常必要。后续PPP项目在实施过程中，在遵循财政部PPP指引文件的基础上，充分吸纳成功案例的实践经验仍具有重要意义。
ppp项目经验总结 第2篇
本文基于三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结PPP项目运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。
第一，在项目选择上，政府方不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。其中，准经营性项目双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识;经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率;公益性项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力。
第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式“强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。政府方应公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以有效减轻政府债务压力，提高项目运营效率。社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。
第三，在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。其中，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的回报率;经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制;公益性项目的合同订立中应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。
第四，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神。值得关注的是，政府方往往占据强势地位，其尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履诺风险。【
一、研究背景】
2014年是中国全面深化经济改革的破题之年。一方面，我国经济发展进入“新常态”，未来“三驾马车”将更均衡的促进经济发展。短期内，“稳增长”是经济发展主导政策，投资需求仍对经济增长起“托底”作用，而在目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中，基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。另一方面，2009年以来，在扩张性经济政策主导下，伴随投资快速增长，政府性债务规模急剧增长。为化解地方债务风险，2014年中央全面启动深化财税体制改革，地方政府自发自还债券试行、《预算法修正案》通过、国发[2014]43号文、45号文和财预[2014]351号文等政策文件相继发布。根据相关文件要求，未来将剥离地方政府融资平台政府融资职能，建立以地方政府债券为主的地方政府举债模式，大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。尽管短期内PPP模式的实施和推广仍处于观望期，大规模推广尚需培育，预计2015年通过PPP模式解决地方政府基建融资规模有限(2015年预计在1.8万亿至2.1万亿之间)，但长期来看，PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。在未来地方政府发债规模设限，逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，随着PPP配套法规和政策逐步完善和实施，PPP模式将成为地方政府基础设施建设融资模式的主要组成部分。
目前，为配合中央“大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)(以下简称《操作指南》);国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)(以下简称《指导意见》)。《操作指南》和《指导意见》明确了PPP模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担和收益分配和保障等内容，为PPP项目的实施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。
本篇研究报告为中债资信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)PPP运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。【
二、案例选取及分析】(一)准经营性项目
1、案例选取
依据《指导意见》，准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目”，“可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进”。具体而言，其具有以下几个特点：其一，与公益性项目相比，其具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定经济效益;其二，与经营性项目相比，由于项目具有较强的社会效应(正外部性)，项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因此收费机制往往由政府制定，项目自身收益不太好，项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本，需要政府适当进行补贴。依据上述标准，本文选取北京地铁4号线和中国国家体育场作为准经营性项目案例进行分析，具体项目情况参见下表。其中，北京地铁4号线是国内轨道交通领域首个PPP项目，运营较为成功，其运作经验已广泛推广;国家体育场项目是国内体育场馆领域首个PPP项目，在引入PPP模式进行投融资并完成项目建设后，在赛后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议，政府方接手项目运营。
2、案例分析
通过上述两个样本案例的对比分析，本文拟从项目选择、伙伴选择、合同订立、合同履行四方面，总结经验并汲取教训。(1)项目选择：基于充分调研，能够对准经营性项目的盈利和补偿机制达成共识项目选择是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有PPP模式适用性等对项目运作成败意义重大。PPP模式适用性主要体现在“明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项”。
对于国家体育馆项目，一方面，由于其建设技术难度大、设计方案不够及时详尽等，投资测算准确度较差;另一方面，由于其公益性较强，收费机制及补贴方式均不明确，导致投资回报测算难度亦较大。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营，以实现投资回报为目标;而国家体育馆项目一定程度上代表国家形象，且具有较强的公益性，运营阶段若采取商业运作及定价模式(包括参观门票、座位冠名权等)，则会与公众利益产生冲突。由此，尽管该项目通过PPP模式解决了建设中的资金、效率问题，却未能对赛后运营做出合理规划、以及就盈利预测及补偿机制达成共识，最终导致该项目的PPP运作模式以失败告终。
整体看，对于准经营性项目而言，PPP模式适用性主要体现能够对项目的盈利和补偿机制达成共识，并通过合同条款予以明确，尤其需注重通过前期调研及方案设计，明确收费机制及补偿方案，保障社会资本的盈利模式。(2)伙伴选择：政府方需公平择优选择具有相应专业能力和融资实力等的社会资本方作为合作伙伴
伙伴选择是指在政府方基于PPP项目的合作需要，对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价，以选择最合适的合作者参与PPP项目。
地铁4号线项目中，北京市政府引入的社会资本方为香港铁路(香港联交所上市公司)，其成立于1975年，核心业务是以香港地区为主的公共交通运输服务，市场占有率超过45%，建设及运营方面的专业能力突出、经验丰富;同时，其财务实力雄厚，2013年实现收入387.07亿港元、利润132.08亿港元，具有很强的融资能力。香港铁路的引入为该项目成功运营奠定了良好基础。国家体育馆项目中，北京市政府引入的社会资本方为联合体，资金雄厚，融资实力较强。但其主要股东均从未运营过体育场，运营经验匮乏。尽管和法国一家知名公司签署战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议，但具体协议可能会因高额的咨询费而终止。
整体而言，在选择社会资本方作为合作伙伴时，政府方首先要坚持市场化原则，通过公开、公平、公正的方式招标，确保程序规范;其次，要通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的专业水平和融资实力，此外还要考察其信用水平等，进而实现降低财政投入、提高项目运营效益的目的。(3)合同订立：合同内容对风险分担和利益分配需兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间
PPP项目合同是政府方和社会资本方明确合作方式的法律性文件，是保障项目成功运营的核心要件。双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。在此过程中，尤其要注意以下几点：其一，合同订立要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率。对于地铁4号线项目，首先，政府投资和社会投资比例分配体现了合作模式的公平性。项目前期，政府方通过对项目运营成本、客流预测和票价定价等方面的实证研究，建立了城市轨道交通的项目寿命期现金流寿命模型，并以经营期30年、回报率10%为假设条件，测算得出项目30年的财务净现值的总额约占项目总投资的30%。由此，4号线公益性部分和赢利性部分的比例被确定为7：3。一方面，该比例划分在确保地铁项目作为公共产品的公益性的同时，吸引了社会资本，扩大了资金来源;另一方面，降低了投资风险，使得社会资本有利可图，进而达到双赢的目的。
其次，票价机制体现风险共担原则。北京市政府在引入香港地铁时对票价做了规定，票价定价为3元起步，但受奥运会影响，出台了低票价政策(2元/人次)，按照出行最短路径对票价进行拆分后的票价仅为1元/次，导致票款收入无法弥补运行成本，无法达到预期的投资回报，按照北京市政府与香港地铁签订的票价合同，在低票制情况下，北京市政府补助2.44元/人次，在票价提高后取消对票价补贴，地铁4号线的票制体现了香港地铁与北京市政府风险共担的原则，保证了社会资本的投资回报率。
最后，资产租赁模式保证了项目运营管理效率，而租金调整机制体现利益共享原则。由于项目区分为公益性和盈利性两部分，并由两个业主进行投资建设，为保证项目运营管理更有效率，双方约定由特许经营公司通过租赁政府方资产的形式，获得整体线路运营管理的权利。此外，合同还设置了租金调整机制，即在项目初期，政府只向特许经营公司免收或者收取少量象征意义的租金，促进项目尽快成熟;而在项目成熟期，当实际客流超出预测客流一定比例，政府投资方将适当的提高租金，避免特许经营公司利用公共财产产生超额利润;反之，若客流低于预测客流一定比例或者政府定价低于测算的平均人次票价，政府投资方会适当的减免租金，增强项目抵御风险的能力。
其二，合同订立要预留调整和变更空间。目前，我国PPP尚处于探索阶段，法律制度体系尚未完善，公用事业、交通设施等的定价机制均处于动态调整中，此外还存在其他不可预期的动态变化。由此，双方在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置关于合同条款变更(诸如期限变更、内容变更、主体变更等)的灵活调整机制、重新谈判触发机制及争端解决机制，为未来合同执行预留调整及变更空间。(4)合同履行：政府方与社会资本方均应遵循契约精神
在合同履行过程中，政府方和社会资本方均需遵循契约精神。政府方方面，基于具有监管方和合作方的双重身份，其在合作中往往占据强势地位，政府方较社会资本而言更容易出现信用问题。其拒绝履行合同、单方面变更合同条款等行为，可能会导致项目的优惠政策、补偿机制等发生变化，进而使项目建设及运营发生困境。如在鸟巢案例中，合作中多环节均出现政府变更合同条款的状况，包括重大建筑设计变更、商业配套大幅减少等，大幅增加成本的同时加大投资回报的不确定性。此外，在运营阶段，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府面临的舆论压力较大，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。此外，我国PPP项目运作中还面临政府更迭引致的政府履诺风险。如南方某工业园区采用PPP模式建设污水处理长项目，合同约定园区企业按月支付污水处理费用，但由于园区管委会主任更迭，结算周期改为半年，由此对项目公司资金链造成较大压力。我国要实现从“大政府，小市场”到“小政府，大市场”的转变仍有漫漫长路，而PPP模式则从根本上就要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。社会资本方方面，其亦应合理合法地利用既定合同框架下的优惠政策，积极履行项目出资、项目运营管理等方面的承诺，促进项目顺利推进。(二)经营性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义，城市基础设施经营性项目是指“有明确收费基础，并且经营收费能够够完全覆盖投资的成本的项目”，政府可通过政府授予特许经营权的方式，采取“建设-运营-移交(BOT)”和“建设-拥有-运营-移交(BOOT)”等模式推进。城市基础设施经营性项目具有一定的公益性、竞争性和非排他性等特点，表明在资产使用过程中具有一定正外部效应，资产具有一定的收费基础，收费机制决定在资产的使用过程存在竞争性，但资产的使用具有非排他性，由于项目具有一定的公益性，因此价格调节机制市场化程度较低，政府根据成本-收益的关系对价格进行调节。经营性项目和准经营项目的区分并不是绝对和一成不变的，而是可以随着具体环境条件的变化而变化，政府根据需要，通过制定特定政策提高产品或服务的价格等可以提升经营性项目的经营系数，准经营性项目可变成经营性项目。依据上述标准，本文选取杭州湾大桥和广州西朗污水处理厂PPP项目，具体情况参加下表。
2、案例分析基于上述案例，经营性项目引入PPP模式需要注意以下几点：(1)项目选择：经营性项目应具有明确的收费机制，长期看可形成稳定的投资回报
在选择经营性项目开展PPP的过程中，确保社会资本回报率对于PPP的开展起着十分关键的作用。
对于西朗污水项目，项目资产是污水处理资产，资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性，长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率，西朗污水项目是经营性PPP项目的成功典范。
整体来看，对于经营性项目，项目自身的运营收入是社会资本投资回报的主要途径，基于风险与收益的对等关系，在经营性项目的选择中，与资本市场和市场化程度较高的实体经济投资领域(如房地产市场)相比，项目选择中应规避“高风险和高收益”的纯市场投资特点，项目投资回报应具有较强的稳定性，长期来看会形成较高的稳定投资回报率。(2)合同订立：社会资本方应重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款以保障项目收益;政府方则需重点关注项目监督机制对于经营性项目，合同订立是保证政府方和社会资本方开展PPP项目成功与否的法律保障。
对社会资本方而言，尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征，但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持，包括特许经营期限、收费机制、项目唯一性等，社会资本方需在合同订立中做出约定，并就违约补偿与政府方达成共识，以保障项目盈利。杭州湾大桥项目中，项目运营初期，投资回报率较高(2009年营业毛利率为63.93%)。但运营5年后，杭甬客运专线和杭州湾第二通道(嘉绍跨江大桥，相隔仅50公里左右)分别于2013年7月1日和2013年7月19日建成通车，对杭州湾大桥形成较强分流，致使通行费收入下降，投资回报率下降(2013年营业毛利率降为50.44%)，并最终引致部分社会资本退出，并由政府方授权机构宁波交投回购其股权。在该案例中，项目主要风险为项目唯一性风险，即政府或其他投资人新建或改建其他类似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。由于在合同订立环节，社会资本方未就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致，最终导致PPP模式难以为继。
对政府方而言，合同订立过程中应重点关注对资产使用及维护的监督条款，保证在特许经营期期满后转交的资产可以继续使用。广州西朗污水项目中，依据特许经营协议，西朗污水从建设到运营的合作期为23年，其中运营期为17年，合作期结束后将全部资产无偿转让给政府方所有。为维护资产使用的可持续性，在合同中约定由政府授权机构对污水资产的使用进行监督，明确了资产更新条款(西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍)，并在特许经营期全面进行监督。上述监督机制的设立有效保障的项目资产使用的可持续性，值得借鉴。(三)公益性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义，公益性项目是指“缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目”，“可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进”。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点，其特点表明公益性项目的正外部性较强，资产在使用过程中无收费基础，由此，此类项目若采用PPP方式，对政府财政资金依赖很高，“政府购买服务”方式比较合适。
在我国现阶段操作实践中，公益性项目(包括非营利性公园、市政道路、桥梁、防洪工程等)多由地方政府发起，地方政府投融资平台承担投融资及建设;或地方政府投融资平台发起，其他社会法人以BT形式参与建设，后期均由政府相关部门维护。地方投融资平台多为本级政府所属企业，依据目前财政部对PPP项目的界定，其不属于PPP社会资本方的范畴，故本文选择以社会资本(主要为非本级政府的大型国有其企业)为投融资建设方的BT项目作为样本案例。
2、案例分析
基于上述案例，公益性项目引入PPP模式尤其要关注以下问题：(1)项目选择：公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。
PPP项目储备、筛选、发起工作均由政府方承担。公益性项目的建设不仅有利于提高当期人的社会福利，而且其资产的长期使用性也将提高未来人的社会福利，采用PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题，采用分期付款的“政府购买服务方式”，利用代际分配原则拉长了财政收支期限，可降低当期财政负担。如在上述两个案例中，政府方均约定自项目建成后逐年回购，缓解了集中支付的压力。但值得注意的是，公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。此外在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，地方政府推广PPP项目过程中需要考虑财政承担能力(如阶段性项目回购资金压力等)。(2)合同订立：双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，保障政府方履约
对于公益性项目，政府付费是社会资本方取得投资回报的唯一途径。在合同订立中，双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，以保证社会资本方实现合理投资回报。
对于苏州市南环快速路西延线BT项目，合同中明确约定了“项目回购款纳入区人大财政预算”，有效保障了政府回购资金来源。对于江苏浦口新城核心区综合管廊工程BT建设项目，合同中明确约定回购期限、回购金额和土地担保等事项，项目回购款基本落实到位。反观一些类似项目，由于社会资本方在与政府的谈判中处于弱势地位，回购合同不尽完善，后期项目方遭遇市场因素导致的政府方回购意愿及能力下降，回购款落实大幅低于预期。
整体看，在合同订立环节，确保政府信用尤其要注重以下几方面：第一，社会资本方应明确项目付费来源，将回购款项尽可能依据现行制度纳入公共预算，在没有纳入预算的情况下，需要具有资产抵质押兜底条款;第二，双方应就付费机制，包括付费依据、进度等规则做出详尽约定，并制定违约触发及补偿机制，保障政府方履约。(3)合同履行：政府方需构建多重监管体系，确保社会资本方履行义务，保证项目进度及质量在公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的政府监管。上述的两个BT项目案例中，政府或政府授权机构作为监督方，在建设过程中对项目进度、工程质量、投资成本等方面的监管较为完善，但实践中不乏一些BT项目可能会出现因监管不到位而引致的建设成本超支、工程进度放缓、工程劣质等的情况。因此，在合同履行过程中，政府方应注重对工程项目的监督。就具体监管模式而言，可采用三级监管模式。第一级监管由政府指定或设立专门的监管机构，以法律和合作协议为基础，对项目质量、工期、成本等进行监督;第二级监督可委托监理方进行第三方监管，监理方作为独立第三方，与项目没有直接利益关系，可作为政府监管的良好补充;第三级监管，在一些特定项目中，可设置民监委员会，对委员会对项目的质量、成本、安全等进行监管，并向相对部门反映。【
三、总结】
本文通过对准经营性、经营性和公益性PPP项目的案例分析，总结和归纳了不同类型PPP项目的成功经验和失败教训，尽管不同类型PPP项目的成功经验和失败教训不尽相同，但仍存在一致之处，本文从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面归纳和总结了PPP项目在实施过程中相同和类似的经验教训，并针对准经营性、经营性和公益性PPP案例的特殊经验教训进行和归纳和总结。
第一，在项目选择上，从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力、来选择开展PPP项目;从社会资本角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。从不同类型项目选择的特殊性来看，准经营性项目PPP模式选择的项目要能够体现对项目的盈利和补偿机制达成的共识;经营性项目PPP模式选择的项目的基础资产应具有较强的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，可形成长期稳定的投资回报;公益性项目PPP模式选择的项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱所引起的拖欠款问题。
第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式内涵，即强调市场机制的作用，又要强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置，从地方政府角度来看，需公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，降低地方政府的财政负担，解决地方政府专业能力差的缺点。从社会资本角度来看，需要选择契约履约意愿(具有较强的契约精神)和能力较强(财政实力较强)的地方政府合作。
第三，在合同订立方面，PPP合同是保障项目成功运营的核心要件，从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容;从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率;经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对政府干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。
PPP项目税收管理初探 第3篇
PPP(Public-Private-Partnership)模式,是个舶来的名词,直译为“公私合伙关系”,在中国,规范的表述为“政府和社会资本合作模式”。去年以来,PPP模式得到了大力推广,有关方面对政府与社会资本合作模式寄予厚望,PPP被认为是化解地方政府性债务风险、促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的一项制度创新和管理创新。可以想见,PPP模式是今后一段时期公共服务、基础设施类项目建设和运营的重要方式。在此背景下,厘清和完善PPP项目的税收政策,规范和加强PPP项目的税收征管,具有较强的现实意义。
政府和社会资本合作模式,财政部将其定义为:是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。发改委将其定义为:是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。虽然财政部和发改委2014年才给出了政府和社会资本合作模式的官方定义,实际上此前PPP模式在政府公共项目的建设和运作上已有相当的应用。
PPP模式是一个集合概念,通知罗列的方式包括委托经营(O&M)、管理合同(MC)、建设一运营一移交(BOT)、建设一拥有一运营(BOO)、转让一运营—移交(TOT)和改建一运营一移交(ROT);意见列举的操作模式有BOT、建设一拥有一运营—移交(BOOT)、BOO、O&M等。有专家统计,PPP操作模式有几十种之多。结合我国运用PPP模式的期望目标和现实要求,本文认为,我国现阶段着力推广运用的政府和社会资本合作模式,其基本特点有:一是以提供公共产品和服务为目的;二是社会资本主体投资或参与投资;三是社会资本主体运营或维护。基于以上认知,本文认为,我国PPP模式应以BOT、BOO、BOOT、TOT、ROT等为主。单纯为政府公共项目提供建造服务如DB(设计—建设)、融资服务如BT(建设—移交),或单纯为政府部门提供管理外包服务等方式,虽然属于广义的PPP范畴,但不是我国PPP的主流。
事实上,PPP的分类是依据项目中社会资本的参与内容、政府与社会资本关于投资、风险和收益的分配方式、项目资产的产权归属等因素的不同所作的归类,有一定的综合性和抽象性。具体项目操作模式的设计和运作是建立在契约的基础上政府主体与社会资本主体就具体项目磋商的结果,其可以是对其他项目模式的复制、模仿或修正,也可以是兼采不同模式特点进行的设计创新。规范PPP项目的税收管理,要在把握模式规律性的同时,注重具体个案的业务识别,正确地适用税法规范。从所得税和流转税的角度,PPP项目实施过程中涉税行为和事项主要有:
1.股权交易。现存的政府公共项目已以项目公司运作的,可以通过股权转让引入社会资本,即政府主体作为项目公司的股东向社会资本主体转让全部或部分股权,具体包括国有资本转为社会资本或混合所有制,混合所有制转为社会资本。当然反向交易也有可能发生。社会资本主体投资或共同投资,政府主体参与投资或不出资,设立项目公司(SPV)参与PPP项目,其出资(非货币出资)行为也可能会涉及所得税或流转税。
2.资产交易。现存的政府公共项目可以通过资产交易转让给社会资本主体或项目公司,转型为PPP项目。新建PPP项目可以由政府主体立项建设,也可以由社会资本主体或项目公司立项建设。在项目运营期间项目资产产权可以是政府主体所有,也可以是社会资本主体或项目公司所有。在多数情况下,PPP项目结束时,项目资产产权移交给政府主体。PPP项目运营主体发生变更,也可能发生资产交易。资产交易包括政府资产转为公司资产、公司资产转为另一公司资产、公司资产转为政府资产。此外,还包括可能发生的特许经营权转让和资产使用权让渡。
3.经营业务。主要是指社会资本主体或项目公司从事设计、建造、融资、运营(提供公共产品和服务)、维护等日常经营的业务活动。如果项目产权归属社会资本主体或项目公司,其自行设计、建造、融资、维护等行为是向自己提供服务或购买,不属于流转税的征税范围。
二、完善PPP项目税收政策的相关建议
随着预算管理和地方政府性债务管理的加强,PPP模式取代城投贷款和BT模式,成为政府公共项目建设的主要方式,应该是大概率事件,而PPP项目的推广应用也将对财税收入的增长带来正面效应。本文就PPP项目的税收政策和管理提出如下建议,以供参考:
(一)关于“政府付费”和“财政补贴”
政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。本文认为,政府付费包括政府作为使用者付费和政府为使用者付费,前者是指政府部门或人员接受服务或购买产品而付费,后者是指使用者(或社会公众)接受公共产品或服务,使用者不付费而由政府付费。财政补贴是指使用者付费不足以满足项目成本回收和合理回报,由政府以财政补助、补贴、贴息等的形式给予的经济补助。税收征管实践中,有把取得政府补助作为提供劳务的价外费用征收营业税的情况。本文建议明确,PPP项目的社会资本主体或项目公司取得政府为使用者付费和财政补贴,不征或免征流转税;对于政府作为使用者付费的部分,可以考虑产品和服务的市场化程度另行做出政策安排。所得税方面,现行企业所得税法已有从事公共基础设施项目投资经营所得、环境保护、节能节水项目所得等“三免三减半”的税收优惠。此外,企业取得政府补助符合有关条件的可以按不征税收入处理。当然,只有让社会资本主体能够取得合理回报,才能吸引和利用社会资本参与PPP项目,由此观之,社会资本主体或项目公司取得的政府付费和财政补贴可能并不符合不征税收入的条件。其实不征税收入不属于所得税税收优惠的范畴,至多是递延纳税的安排,从整个企业(狭义)生命周期来看,不征税收入即是征税收入。本文建议规定,PPP项目的社会资本主体或项目公司取得政府付费和财政补贴为企业所得税的免税收入,当然这需要有权部门来做出规定。政府以股本投入、优惠贷款等其他形式给予的PPP项目可行性缺口补助,按其业务实质处理,不作为政府付费和财政补贴进行所得税处理。
(二)关于“特许经营”
PPP项目的特许经营是指各级人民政府依法选择企业法人或者其他组织,并签订协议,授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业,提供公共产品或者公共服务的活动。特许经营权是具有独占性、排他性、优越性和收益性的权利,特许经营协议一般会有调整和退出的制度安排,社会资本主体或项目公司有权因政府行为导致权益受损而取得赔偿,或者因政府提前收回特许经营权而取得补偿。本文建议明确,PPP项目的社会资本主体或项目公司从政府取得赔偿或补偿,不征或免征流转税,同时作为企业所得税的免税收入处理。在无特别限制的情况下,社会资本主体或项目公司可以转让其特许经营权。目前,转让特许经营权不属于增值税和营业税的征税范围。本文建议,把转让特许经营权纳入增值税征税范围,转让人取得转让特许经营权的全部价款和价外费用应计算增值税销项税额,受让人可以作为进项税额予以抵扣。该做法将有助于健全增值税链式管理,均衡受让人税收负担,防范转让人避税安排。对于社会资本主体或项目公司向政府支付(或以收入分成的方式支付)特许经营费以取得特许经营权的,本文建议,其实际支付的特许经营费准予在其提供公共产品和服务的销售额或营业额中扣减,按扣减后的余额计征流转税。
(三)关于“移交(T)”
在大多数PPP模式中都有T的环节,T(Transfer),一般译为“转让”、“移交”,是指项目资产从一方主体移交另一方主体。本文认为,如果项目资产产权权属因移交发生变更,则“T”为“资产交易”;如果权属未变更,则“T”为“资产交付”。本文建议,对于政府主体与社会资本主体或项目公司之间的资产交易,免征流转税和土地增值税,社会资本主体或项目公司之间的资产交易不在此列。所得税方面,企业所得税相关政策已对此类事项的所得税处理做出规范。本文建议明确,政府主体参与的资产交易,不应以价格明显偏低或者无偿为由按资产的公允价值进行调整交易价格和计税基础。PPP模式是一项整体性设计,其交易的公允性应立足项目全生命周期做出总体判断,项目的全生命周期包括设计、融资、建造、运营、维护和终止移交等环节,不宜仅就单个环节判断单个事项的公允性。资产交易在社会资本主体或项目公司之间发生的,可按企业重组等的有关规定进行所得税处理。
(四)关于“融资属性”
PPP常被认为是政府公共项目的一种融资模式,对政府而言,PPP项目确有融资属性。这有些是显性的,项目有融资的安排和利息的收付;有些是隐性的,项目没有融资的安排,或虽有融资安排但没有利息的收付。本文认为,在税收征管中对有融资属性但没有利息收付的情形没有必要确认利息的收入,对有利息收付的不宜将利息收入作为产品或服务的价款的一部分或价外费用,可直接按其法律表现形式确认收入性质,确定流转税税种和税目。当前的“营改增”改革可以说是适逢其时,本文建议,出于公平税负和防范避税的考虑,“营改增”时可适当简并和统一有关劳务的增值税税率。融资属性的不同处理对所得税的影响是暂时性的,出于减少纳税调整和方便纳税遵从的考虑,与会计趋同可能是更好的政策选择。
以上关于社会资本主体或项目公司与政府主体的交易事项给予流转税和所得税优惠的建议,其基本考虑是:在社会资本通过PPP项目取得合理投资回报的同时,减少财政收支,提高收入质量和行政效率。一般而言,PPP项目提供的公共产品和服务,其价格(收付费)受政府管制,由政府有关部门确定和调整。给予PPP项目专项的税收优惠并在进行价格评估时考虑税收优惠对价格的影响,有助于把公共产品和服务的价格限定在合理的社会公众可接受的范围之内。
三、加强PPP项目税收征管的相关建议
(一)加强部门协作
目前,财政部门积极推动设立政府与社会资本合作中心(PPP中心),各级发改委也着手部署PPP项目规划等工作。主管税务机关应主动接入和利用政府部门关于PPP项目的信息平台,实现数据共享,掌握项目立项、实施情况等相关信息。PPP项目的建设和运营涉及住建、国土、房管、交通、水利、物价等多个政府部门和金融、保险、建筑等多类企业,税务机关应积极与相关方面加强沟通,跟进PPP项目的建设和运营,及时获取政府部门和企业的第三方信息,拓展信息管税的数据来源。
(二)加强项目管理
PPP的项目管理不应局限于项目登记和注销环节,而应贯穿项目的全生命周期。税务机关要梳理和把握项目设计、融资、建造、运营、维护和终止移交各环节的管理重点,实现PPP项目的全生命周期税源监控和综合管理。要建立项目合同协议的备案制度,关注相关合同的订立、履行和变更等情况,加强涉税业务的分析和识别,保证税收政策的执行到位和税收收入的征管到位。
ppp项目经验总结 第4篇
PPP应用领域不断扩大
2008年全球金融危机后，世界各国的公共投资资金明显减少，为调动各方力量摆脱经济不景气，各国加大了对PPP的支持力度，纷纷成立国家层面的PPP单位，使PPP发展的组织保障跃上新台阶。
PPP市场较为成熟的国家，如欧盟国家，尤其是英国，PPP适用领域从基础设施建设领域逐渐扩张到一般公共服务领域，如国防、交通运输、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。在大多数国家，PPP适用的范围在基础设施领域，如收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、电信设施、医院、污水处理等领域进一步加强。在美国，公私伙伴关系己经延伸到了几乎所有的公共部门。
推出PPP创新新政，促进创新技术发展
2008年以后，西方发达国家纷纷推出创新新政，着力把私人投资吸引到创新领域，提高公共资金的使用效率，在技术创新领域形成又一轮公私合作热潮，几乎涉及技术创新领域的所有方面：（1）在重大创新专项中：欧盟联合技术促进计划作为首个欧盟范围的公私合作计划，定位是欧洲产业竞争力的关键领域，目标是保证欧盟技术全球领先。公私双方共同投资，私方投入超过50%，并进行项目融资，制定技术路线图，实施技术商业化方案。（2）在战略研发项目中：美国先进制造业伙伴计划——政府联合私营企业、大学和研究机构，共同投资增材制造、轻量化材料、下一代电力电子、数字化设计和制造等新兴技术。（3）在技术转移项目中：英国知识转移伙伴计划支持企业和学术机构建立伙伴关系，促进从伙伴研究机构向伙伴企业转移知识、技术和技能；高等教育创新基金支持大学发展合作关系，开展知识交流；催化基金在重点领域支持有商业潜力的研究。（4）在风险投资领域，以色列YOZMA计划旨在以色列建立一个有竞争力的创业投资产业，促进高科技产业发展。该计划由以色列政府出资1亿美元，其中8000万美元用于成立10个风险投资子基金，2000万美元由国有独资的YOZMA基金管理公司直接投资科技创业企业。
细化指南，增强PPP模式的适用性
公私合作的模式在基础设施领域应用以来，也存在一些争议，主要是对公私合作模式操作复杂、企业盈利政府买单等的质疑。这些质疑并不是否定PPP模式本身，而是说明若PPP模式要得到更顺利的发展、更广阔的应用领域，则需要更多的改进、细化之处。如：英国PPP项目大多采用PFI模式，虽然在2011年提出了PF2这一新模式，但由于PFI发起较早，其指南还是较为成熟的。PFI系列指南分为多个文本，包括《PFI：迎接投资挑战》和《PFI：加强长期合作伙伴关系》这两个对PFI模式进行概括性介绍的文本以及详细的技术性指导：物有所值指引、业务工作组指引、融资指引、财政部工作小组技术指引、简易指引、PFI标准化合同6个主要部分。
（接下来笔者还将分别介绍典型国家PPP发展、应用特征，以及PPP国际经验对中国的启示两部分内容，敬请关注。）
ppp项目经验总结 第5篇
从PPP项目的采购阶段起，PPP项目的参与各方会签署一系列协议，下面就主要的协议和合同按照先后顺序列举如下：
一：确认谈判备忘录
阶段：项目采购阶段。“采购结果确认谈判工作组”同“候选社会资本方”间的确认谈判完成后。
签署的双方：项目实施机构与中选社会资本签署。
解析：“确认谈判备忘录”具有阶段性框架协议的法律效力，政府和社会资本就采购谈判中的重要条款以备忘录的形式确定下来，作为成交（中标）公告发布后双方签订PPP项目合同的依据。
二：PPP项目合同
阶段：项目采购阶段。
签署的双方：项目实施机构与中选社会资本签署。
解析：确认谈判备忘录拟定的合同文本应在预成交（中标）结果公示中进行公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后签署。
三：继承PPP项目合同的补充合同
阶段：项目执行阶段，项目公司成立之后。
签署的双方：项目实施机构与项目公司签署
解析：项目实施机构与项目公司之间也可以重新签署PPP项目合同，代替项目实施机构与中选社会资本在先签署的原合同。
四：股东协议
阶段：项目执行阶段，社会资本依法成立项目公司时。
签署各方：项目公司的各股东之间
解析：股东协议签订的目的为在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。
五：融资合同
阶段：项目执行阶段，项目公司成立之后。
签署双方：项目公司同贷款方签署
六：工程承包合同
阶段：项目执行阶段，项目公司成立之后。
签署双方：项目公司同工程承包商签署
七：运营服务合同
阶段：项目执行阶段，项目公司成立之后。
签署双方：项目公司同专业运营商签署
解析：根据 PPP 项目运营内容和项目公司管理能力的不同,项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商,并与其签订运营服务合同。个案中,运营维护事务的外包可能需要事先取得政府的同意。但是,PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
八：原料供应合同
阶段：项目执行阶段，项目公司成立之后。
签署双方：项目公司同原料供应商签署
九：保险合同
阶段：项目执行阶段，项目公司成立之后。
签署各方：项目公司及其它参与方同保险公司签署
ppp项目经验总结 第6篇
失败案例总结
由于PPP模式下的项目普遍参与方众多、运营较为复杂，不确定性因素的存在使该类项目的风险难以完全规避，在实际应用中会产生很多问题与障碍。
为了更好地规避项目风险，经济研究员搜集国内外的一些出现问题甚至失败的PPP模式典型案例，对这些典型案例进行整理，从中总结分析探究项目问题的原因所在，并针对这些因素提出相应的对策建议。
国内外PPP案例情况
PPP项目设计范围广，多应用于市政建设、民生供给等领域，经济研究员选取了自20世纪80年代以来的17个典型案例，为了更好的分析项目风险，将选取的典型案例划分四类：道路PPP项目、供电PPP项目、供水PPP项目以及环保类项目，这四类项目基本涵盖了目前PPP项目实施的主流方面。其基本情况如表1所示。
表 1国内外PPP失败案例基本情况
二、导致项目失败的主要风险
在对所选案例进行风险汇总分析之后，表2列出了国内外PPP项目失败的主要风险因素。
表 2国内外PPP失败案例的主要风险因素
从上表可以看出造成国内外PPP项目失败的主要风险有以下几点:
（一）收益不足风险
收益不足风险是指项目运营后的收益不能够收回投资或达到其预期收益而产生的风险。
从上表可看出，该风险多发于道路类PPP项目，此类PPP项目多靠车辆通行费获得收益，但是在运营中常常会出现预测失误，流量低于预期、竞争性项目增多等问题使项目收益低于
预期水平，从而发生收益不足风险。经济研究员以杭州湾跨海大桥项目为例，该项目由浙江省政府和浙江民营企业合作，投资建设连接嘉兴与宁波的一座跨海大桥，该项目共17家民营企业参股，是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目，收费年限为30年。杭州湾跨海大桥自2003年开始建设，2008年通车，造价多达200亿元。通车以来，项目资金紧张，从《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》来看，当时预测2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。2012年全年，大桥的实际车流量增加到1252.44万辆，仍然不及报告预计的2008年通车当年车流量1415.2万辆。以2013年数据为例，该桥年通行费收入仅为6.43亿元，通行费作为唯一的收入来源，以30年收费期限计算，该项目本金很可能无法收回，而且周边的嘉绍大桥、杭州湾第三跨海工程钱江通道等项目的建成通车会进一步分散大桥的车流量，使项目的现金流逐年递减。项目面临较大的收益不足风险，可能导致项目的提前回收。
（二）收费变更风险
收费变更风险是指由PPP产品或服务的收费价格制定不科学、收费调整机制不灵活、政策变更等原因引发的风险。在公共产品的供给领域中发生较多，主要是由于此类项目与人民生活息息相关，公共产品性质为较低价格提供较多数量、较广受众的产品，但私营资本以盈利为目的，很难平衡政府与私营部门的利益，所以容易发生收费变更风险。这里经济研究员以中华发电厂项目为例，1997年，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同投资168亿元人民币成立了中华发电有限公司，由该公司向山东电力集团公司经营的山东电网销售电力。该项目于1998年开始运营，装机规模300万kW，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。在项目谈判期间，中华发电有限公司与山东电网签署了《运营购电协议》，约定了每年的最低售电量为5500h，电价为0.41元/(kW·h)，以保障项目收益。然而由于电力体制改革和市场需求变化，电价2002年由0.41元/(kW·h)调整至0.32元/(kW·h)，收费的调整，使项目收益锐减，从而无法满足项目正常运营的要求。
（三）政府风险
PPP项目的政府风险是由于政府换届、行政改革、政策变化等原因造成的PPP项目推进过程中受到的阻力或障碍，主要包括政府的信用风险、决策失误风险和政策变更风险。
1.政府信用风险
政府信用风险是指政府不履行或违反合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。由于项目参与方性质的特殊性，所有PPP类项目都会面对这一风险。关于这一点，经济研究员以印度大博电厂项目为例，1995年，该项目与国营的马邦电力局(MSEB)签订了售电协议，并由印度中央政府对该协议提供反担保，且双方约定在售电协议不中止的情况下也可以启动这一担保程序。20世纪末，由于印度经济形势下滑，马邦政府无力支付高额的电力费用，电费支付纠纷由此产生，同时，项目公司要求印度中央政府兑现反担保，却遭到了印度中央政府的拒绝，导致项目陷于停顿状态。
2.决策失误风险
决策失误风险是指由于政府的决策程序不规范、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误。这一风险集中于对公共产品的供给领域，如表2可见的供水和供电PPP项目。以廉江中法供水厂项目为例，该项目是廉江1997年的一项招商引资项目，由中法水务和廉江自来水公司投资1669万美元的塘山水厂进行生产，在双方签订的合约中规定，自来水公司每天须从塘山水厂购买6万t自来水，水价为1.15元/t，且塘山水厂建成投产后，廉江不得再建其他水厂。1999年项目建成，但是经济研究员了解到，依据当时的市场情况，廉江每天用水量仅为3万t左右，与合同约定的6万t相差一倍，廉江自来水厂若按合同约定量购买自来水，其利益便会受损。为解决问题，廉江自来水厂与中法水务基于水厂造价、水量、水价、合同等问题在8年内进行了多达30余次谈判却仍然没有解决问题，这是政府在合同制定时决策不科学而引发的项目风险，最终项目以廉江市自来水公司出资4500万元收购塘山水厂而告终。
3.政策变更风险
政策变更风险是指由于颁布、修改、废除一些政策而导致项目的合法性、市场需求、产品与服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而给项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目中止或失败的风险。
发生这一风险的有上海大场水厂、北京第十水厂、长春汇津污水处理项目和杭州湾跨海
大桥。经济研究员在这里以长春汇津污水处理项目为例，该项目由长春市排水公司与香港汇津公司合资建立的汇津污水处理有限公司运营，合同期限为20年。为更好地运营项目，2000年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》，规定了项目的运营模式与各方参与者的权利与义务，其中说明了由排水公司向长春汇津公司支付污水处理费，这一文件是该项目运行的基础性文件。2000年年底项目投产并正常运行，2003年2月，政府以该文件违反了国务院关于“固定回报”的规定为由废止了《专营办法》，这项政策变更相当于摧毁了项目的运营基础，排水公司从2003年3月起停止向长春汇津公司付费，使得汇津公司的累计损失达人民币9700万元。为解决这一问题，汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，而法院宣判废除《专营办法》属于依法行政，最终长春市政府将长春汇津污水处理项目回购，这是一个明显的因政策变更而导致项目回购的事件。
4.审批延误风险
审批延误风险主要指由于政府原因对项目的审批程序过于复杂，花费时间过长或成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁的一种风险。这种风险主要在道路及供水类PPP项目中较为明显，发生这一风险的有英法海峡隧道、泉州刺桐大桥、上海大场水厂及北京第十水厂项目。经济研究员以英法海峡隧道为例，在项目建设期间，由于英法政府不断要求增加安保措施，使项目工期一延再延，且当项目完工时，又迟迟不发放欧洲隧道公司的营运许可证书，项目无法开始运营，加之项目前期成本投入较大，使得项目的现金流量受到影响，且英法海峡隧道在之后的运营中出现了项目唯一性风险，进一步导致项目收益不足，最终项目公司破产，以2007年债务重组而告一段落。
（四）项目唯一性风险
项目唯一性是指其独特性，当政府或其他投资人在项目附近新建或改建其他项目，与项目形成实质性的商业竞争时，项目便丧失其独特性从而产生了项目唯一性风险。
项目唯一性风险一旦发生，便会使其预期收益减少，影响项目的正常运营。项目唯一性风险在道路类PPP项目中发生得较为频繁，英法海峡隧道、加州91号快速路、杭州湾跨海大桥、泉州刺桐大桥项目和北京京通公路都出现了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。
经济研究员以美国加州91号快速路为例，1990年12月，加州政府与私营合作方(California Private Transportation Company，CPTC)签订了“加州91号快速路”项目特许经营合同，合同包含了一项非竞争性条款:政府承诺在2030年之前不在该项目1.5英里范围内新建、升级或者拓宽其他具有竞争性的道路，并规定项目建成之后CPTC将获得35年的运营权与收益权。1995年12年，项目以1.3亿美金的造价建成并投入使用，但是在九十年代末，由于当地经济快速发展，交通流量剧增，政府迫于民众压力与媒体舆论，在1999年1月违约宣布新建车道以缓解交通压力，政府方违约使项目出现唯一性风险，最终政府于2002年以2.1亿美元回购了加州91号快速路。
（五）公众反对风险
公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起民众不满甚至反对项目建设而造成的风险。多发生在与公众利益密切相关的项目中，尤其是环保项目。
例如天津市双港垃圾焚烧发电厂项目，该项目位于天津津南经济技术开发区东侧，由天津泰达环保有限公司建设运营，秉承环保理念，对垃圾进行再利用。垃圾焚烧发电后，废渣用来制砖，余热可用于取暖，但是经济研究员发现，由于垃圾渗沥液渗漏发出难闻的异味，又因垃圾焚烧而产生的有致癌因素的二恶英气体给附近居民带来了恐慌，影响了人们的日常生活及学校的正常教学，因此投诉与群体事件不断，目前政府对该事件正在处理之中。
三、PPP项目风险原因分析
PPP项目的建设是全寿命周期的建设，环环相扣，任何一个环节的疏漏，建设过程中的突发意外因素、运营过程的预期偏差都会对项目带来风险。对目前失败的PPP案例进行归类，经济研究员总结为以下三个方面原因
（一）项目建设周期长，运营模式复杂
PPP项目的采用多见于市政民生等基础设施建设，而此类项目的生命周期较长，建成后运营模式比较复杂，使得项目容易受到较多的不确定因素的影响。这些不确定因素可以分为宏观与微观两个层面，宏观层面是指与国家宏观环境相关的政治、经济、法律等方面的因素，微观的不确定性指与项目效益相关的投资、市场情况、成本、收益等因素，在项目寿命期内，这些不确定因素广泛存在，很可能使项目运营的实际情况与预期效果产生偏差，从而导致项目面临着市场风险、政府风险、收益不足等各种潜在风险。
（二）风险分担与调节机制不灵活
风险分担是指将PPP项目中的各种风险要素以某种形式在项目参与者之间进行分配。PPP项目中以政府和私营资本为主的参与方众多，项目持续时间长，无论政府还是私营资本都不愿独立承担风险，尤其PPP项目的薄利性使得私营部门对风险态度慎之又慎，而如政府承担较大风险又失去了PPP项目的意义。所以PPP项目在合同制定时需要依据各方风险规避和承担能力，设置灵活的风险分担与调节机制。
（三）PPP上位法不完善
PPP项目仍处於不断研究探索阶段，相关法律法规的制度不完善，缺乏国家层面的法律制度作为保护，仅有地方规章或其他规范性文件来支持，缺少对政府方违约的约束机制，政策变动较为频繁，经济研究人员认为，这无疑打击了私营资本的积极性，也使得各参与方增加额外政策风险，不利于PPP模式的发展。
四、对策建议
（一）搭建PPP项目统一管理平台，实施项目分类监管
由于PPP项目的周期长、不确定性高、运营复杂等特点，应搭建PPP项目的统一管理平台，对所有PPP项目按照项目性质、周期、所涉参与方进行分类管理，实现共性风险与特性风险分离。引进人才队伍针对不同类项目有效的识别风险，规避风险。
（二）设置风险分担及灵活变更机制
风险分担是否合理，关系PPP项目进展顺利与否。应设置合理的风险分担与灵活调节机制，坚持“谁有能力谁承担，谁能控制谁承担”的原则，根据参与方性质与实力，制定相应风险分担职责，完善风险分担流程，提高风险预判能力。对项目进程中存在的风险早发现，早解决。
（三）尽快完善相关法律法规制度
PPP项目在没有完整的法律法规支持下，推进将会相当缓慢，上位法的缺失使得PPP项目只能按照已有的政策去推进，而一旦出现政策变更，甚至出现法律变更，PPP项目将会陷入停滞甚至失败。同时经济研究人员认为，私营部门在遭遇政府换届的情况也无所适从，政策的延续性存疑。对于法律风险，应自上而下健全相关法律法规制度：首先，政府应尽早建立完善相关法律法规及规章制度，明确PPP项目流程与权责关系；其次制定政府责任追究制，定政府责任追究制度，对政府行为进行规范性约束，降低政府违约的概率，提高政府的责任意识，创造良好的投融资环境。
五、结语
PPP模式是政府进行城市基础建设的一项创新性的融资方式，参与方众多、项目的复杂性、运营风险的多样性都使得PPP模式在实际应用中面临较大问题。因此，经济研究员认为需要健全法律法规，搭建统一管理平台，完善风险分担制度，提高风险识别技术，加强风险抵抗能力，积极促进PPP模式的发展，为我国城镇化进程增添持久动力。
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