国有土地法律法规（精选9篇）

国有土地法律法规 第1篇

《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第五条 单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负

责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

上海市实施《中华人民共和国土地管理法》办法

第五条农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，按照《上海市房地产登记条例》办理集体土地使用权登记。

单位和个人依法使用国有土地的，按照《上海市房地产登记条例》办理国有土地使用权登记

第三十条建设项目批准后，建设单位应当持下列文件材料，向市或者区（县）土地管理部门提出建设用地申请：

（一）建设项目可行性研究报告的批复及相关文件；

（二）建设用地规划许可证；

（三）法律、行政法规规定需要提供的其他材料。

市或者区（县）土地管理部门应当自受理建设用地申请之日起三十日内，拟订供地方案，并按照建设用地的审批权限报批。

上海市房地产登记条例

第九条 房地产登记应当由当事人双方申请，但下列情形的房地产登记，可以由有关当事人单方申请：

（一）以划拨或者出让、租赁等方式设立国有建设用地使用权；

第三章 建设用地使用权和房屋所有权登记

第一节 初始登记

第二十四条 以出让、租赁方式设立建设用地使用权的，当事人申请建设用地使用权初始登记，应当提交下列文件：

（一）申请书；

（二）身份证明；

（三）建设用地使用权出让合同或者土地租赁合同；

（四）地籍图；

（五）土地勘测报告。

以出让方式设立建设用地使用权的，当事人申请建设用地使用权初始登记时，除提交前款规定的文件外，还应当提交已付清建设用地使用权出让金的证明和完税凭证。

出让、租赁建设用地使用权年限届满后，经批准续期的，当事人应当重新办理建设用地使用权初始登记。

第二十五条 以划拨方式设立建设用地使用权或者在集体所有土地上依法设立非农业建设用地使用权的，当事人申请建设用地使用权初始登记，应当提交下列文件：

（一）申请书；

（二）身份证明；

（三）建设用地批准文件；

（四）地籍图；

（五）土地勘测报告。

第二十六条 符合下列条件的建设用地使用权初始登记申请，应当准予登记：

（一）申请人是建设用地使用权出让合同、土地租赁合同或者建设用地批准文件记载的土地使用人；

（二）申请登记的土地使用范围、位置、面积、用途与建设用地使用权出让合同、土地租赁合同或者建设用地批准文件、地籍图、土地勘测报告的记载一致；

（三）不属于本条例第二十条所列的情形。

国有土地法律法规 第2篇

《中华人民共和国国有土地使用证》的申请

富贵源小区作为我县一项德政工程，当年为解决我县城镇居民住房紧张的局面起到了很好的带头示范作用。但时至今日，小区住户在办理住房抵押贷款和房屋交易手续时发现房屋只有产权证，没有土地使用证，因而无法办理贷款手续，交易的价格与同城其他住房相比要低很多。根据《房地产管理法》第五十九条规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”，这说明房地产的“物权”包括房屋所有权和土地使用权两方面，业主买的房地产包括房屋所有权和土地使用权。而现实是当时原房地产管理局在建设富贵源小区经济适用房时，其土地性质是政府划拨用地，房管局只把房产所有权给了业主，而土地使用权至今没有给用户办理。再者，缺少《土地使用证》，房地产的转让中涉及土地使用权的部分不发生法律效力。《物权法》第九条规定： “不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。没有《国有土地使用证》，业主不拥有法律意义上的“土地使用权”。最严重的情况，缺少《国有土地使用证》，我们的房产价值严重缩水。按照《物权法》第一 百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。这一条规定使原本只有70年寿命的住宅，得到“自动”延长。使“住宅”的私有财产性质，以法律的形式确立下来。现在根据市场房产变化，部分住户有的要交易，有的要转让，但由于没有土地使用证，交易和转让的价格无法得到真正的体现。经济适用房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房，具有经济性和实用性的特点。回顾当年住房价格的具体情况，富贵源房屋价格为每平方680多元，比同期XX的商品房价格每平方高出 200—300 元，这怎么能体现微利价格，又怎么能体现经济性？ 另根据相关规定，“房改房和经济适用房用的“土地使用证”的办理，由住房户和原使用土地单位到辖区国土资源管理部门共同申 请，国土资源管理部门将依法办理”。但我们到房管局咨询，答复是属于政府划拨用地，无法办理，要办理就必须交土地出让金。这样住户的权益不能得到有效的维护，全体住户意见很大。故请求县领导念及民生，予以解决为盼。

国有土地法律法规 第3篇

一、国家土地所有权主体的界定

在国家土地所有权制度中, 其主体虚位是个不争的事实, 也是制约和影响国家土地所有权制度的最重要因素之一, 因此对于其主体制度需要认真进行研究。

王卫国先生认为国外的国家土地所有权主体主要有“一元制”和“多元制”两种形式, 其中又包含了“一元一级制”、“一元多级制”等具体形态;而我国实行的是一元制下的“单一代表、分级行使”的制度。实际上认为国务院是国家所有权的唯一代表, 同时由各级政府分级行使管理权。梁慧星先生对此问题的看法是“……只有代表全体人民意志和利益的国家才能作为土地国家所有权的主体……也只有法津授权的国家行政机关才有权对国家所有的土地进行管理……”。我认为, 梁先生实际上并没有明确肯定国家土地所有权的主体到底是哪个国家机关, 而只是明确了国家土地的管理机关是经法律授权的国家行政机关。因为单言“国家”, 仍然是一种很宏观也很抽象的概念, 并不具体;同时, 管理者并不代表即是所有者, 因而国家土地所有权的主体在这儿是不明确的。而王卫国先生认为国务院即是国家土地所有权的主体的看法, 也值得商榷。有学者认为, 应该由全国人民代表大会代表国有土地所有权比较合适, 因为它是最高权力机构, 而国务院则是行政机关。同时, 由全国人大通过建立委托代理的方式进行分散管理, 即第一层次的委托代理应由全国人大及其常委会将所有权委托给国务院代行;第二层的委托代理由国务院再委托给地方政府代行;第三层的委托代理是地方政府将土地委托给国有地产公司经营。这种思路, 实际上只是解决了从形式上使国有土地所有权的主体似乎更具合理性的问题而已。但它仍然不能解决实际中的国有土地所有权代表不明确, 主体虚化的问题。因为在现实生活中, 不管国有土地的最终所有权是国务院抑或全国人大, 这种分级管理的模式, 由于地方政府对土地的实际控制, 使国有土地事实上属于政府部门、地方政府所有, 国家土地所有权的主体并没有落实。

就《物权法》来看, 其第45条和第47条的规定, 实际上只是解决了国有土地的最终所有权的行使问题, 如上文的分析, 如果没有更具体的规定, 仍然难以克服现实中由于地方政府对土地拥有实际控制权, 使国有土地事实上属于政府部门、地方政府所有的状况。

笔者认为, 不妨可以借鉴一下其它一些国家的做法, 以进一步完善我国国有土地制度。如美国的国家土地实行分级所有、分级管理的模式, 即国家土地所有权被分解为一国内部不同政治单位的土地所有权, 联邦、州、州以下各地政府都在其辖区内拥有属于本级政府的土地, 它们被共同地称为国有土地。而俄罗斯现行《俄罗斯联邦宪法》第9条规定了土地可以以私人所有、国有、地方所有和其他所有制形式存在, 而2001年最新颁布的《俄罗斯联邦土地法典》更进一步明确了俄罗斯联邦的土地所有权和联邦土地所有权, 联邦主体的土地所有权等五种形式。我国台湾地区的国有土地实行的是单一的国家土地所有权, 由多级主体代表和行使, 其公有土地包括国有土地、省有土地、市县所有土地或乡镇所有的土地, 它们都属于同一个所有权, 即其所有权属于国家。

因此, 笔者认为, 从法律上对国有土地所有权的主体进行更细致、更明确的确认, 不但有利于克服目前因国有土地主体虚位所带来的种种弊端, 而且对明确各级政府的权责利, 调动地方政府的积极性显然也是有利的, 而且这对土地资源的保护也更能具体落实责任。但具体应如何进行规定, 则既要借鉴世界上一些先进国家的做法, 更要结合我国的实际。

首先, 如果实行土地分级所有制, 确定土地财产归属各级政府, 这虽然对鼓励地方各级政府的积极性十分有利, 但就我国的国情和政治体制来看, 这对国家土地所有权的统一性将十分不利, 同时会产生许多新的弊端。在高额利润、短期效率和利益以及盲目追求政绩等等的利益的驱使下, 极有可能因缺乏有效的监督而导致国有土地资源的大量流失。因而, 完全的国有土地分级所有制改革模式并不可取。

其次, 如果明确规定国家土地所有制的唯一代表是国务院, 这虽然有利于维护国家土地所有权的高度统一性, 但既不利于调动地方各级政府的积极性, 又难于避免主体虚位、土地实际被政府部门、地方政府所控制的状况。

再次, 综观国内学者们的各种观点, 我比较赞成建立“集中统一与分级负责相结合”的国家土地产权代表机构的模式, 即建立全国统一的国家机构管理全国国有土地, 在国有土地产权代表机构内部按“统一领导, 分级负责”的原则, 建立全国土地产权代表机构体系。在这一模式中, 中央产权代表机构掌握土地的基准地价、土地划拔与出让的界限标准和土地收益的分配办法, 而地方各级产权代表机构则拥有土地开发经营、具体地价的确定以及土地收入使用的自主权。我认为, 这一模式实际上是借鉴国外一些做法并结合我国国情而创造出来的一种新方式, 既不与我国现行《宪法》和土地法律制度相充突, 又能解决国有土地所有权主体不明确的问题, 是较为可行的一种方式。不过, 还需要补充几点:1.中央产权代表机构的职权应来自全国人大和国务院的授权;2.中央产权代表机构主要是宏观管理, 但是基于国防、环境保护、自然资源保护、重点建设以及其他全局性需要, 可以决定某些种类或特定地域的国有土地, 直接归其管理。3.各级产权代表机构的职权范围、责任和土地收益分配应由全国人大和国务院以立法的形式明确规定, 以避免各级产权代表机构超越权限行使所有权和为争夺土地收益而产生纠纷, 同时也明确了地方各级政府在对本辖区内国有土地管理方面的责任。这一模式, 实际上有点类似于台湾地区的国有土地所有权模式。

二、国有土地的范围

根据《土地管理法》第8条的规定:城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有外, 属于农民集体所有。第2条规定:国家为公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征用。《物权法》第47条规定:城市的土地, 属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地, 属于国家所有。根据以上法律的规定, 就目前而言, 我国国有土地的范围主要是三部分: (1) 城市 (市区) 土地; (2) 农村和城市郊区属于国家所有的土地; (3) 国家依法征用的集体土地。第 (2) 和第 (3) 部分比较好理解, 也很少会产生争议, 但第 (1) 部分则争议最多, 故本文专门对此予以讨论。

三、对城市国有土地的界定

1. 关于城市市区范围的界定。

首先, 对于城市与市的界定。这两者是有区别的, 一般认为, 城市是指一个人口密集的居民点, 通常是工商业较为发达、社会经济文化水平较高, 居民大都以从事非农业生产为主的地方, 它是一个社会、经济、地理概念, 是一种历史存在, 一种空间现象。市是按行政区来认定的, 原《城市规划法》第三条规定: (市) 是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。尽管新的《城乡规划法》颁布后, 原《城市规划法》将作废, 但《城乡规划法》并没有对“市”做出界定, 因而可以认为原来《城市规划法》的界定应该是有效的, 因为“市”是一种行政概念、政治概念和法律概念, 是国家依照一定的标准和条件, 按照法定程序设置在城市地区的地方行政建制。可见, 原《城市规划法》对“市”的界定与“市”的涵义并无根本冲突。因而, 我们在分析“城市土地”时, 应该用城市的概念而不是市的概念。但对于城市市区范围的界定, 由于法律并没有一个确切的定义, 因此而引发了争论, 目前有“建成区”、“规划区”、“行政区”等多种观点, 而通说认为“城市市区”的范围是“建成区”。于是就有了关于“城市土地”范围的不同观点:有人主张“城市土地”是指城市规划区土地;有人认为应以城市行政区为准;还有人主张“城市土地”是指城市建成区的土地, 并成为通说。但是这一通说并没有解决另一个问题, 即在城市化进程中, 由于城市的不断扩张, 城市规模在不断扩大, 这如何来认定“城市建成区”的具体范围呢?因此, “城市市区”实际上成了一个动态的概念。可见, 如果用“建成区”来界定城市的市区, 则其范围将是不确定的;如果用“行政区”, 则使“城市”与“市”混淆起来;因而, 不如以“城市规划区”来界定城市市区的范围。《城乡规划法》第2条规定:本法所称规划区, 是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要, 必须实行规划控制的区域。这样, 可以把城市市区的范围规定为:城市的建成区以及因城市建设和发展需要, 必须实行规划控制的区域。因为城市规划的方案一经批准, 便具有法律效力, 它在一定的时期内是相对稳定的。这样, 城市的范围在一定时期内也可以相对稳定。

2. 城市市区土地所有制的类型。

我们将城市市区的范围界定为“城市规划区”可以相对合理地解决因城市市区范围界定不清的麻烦, 不过, 需要指出的是, 城市从规划到建成是一个十分漫长的过程, 少则数年, 长则数十年, 在此期间, 是否凡是规划区的土地都需成为国有土地呢?这是个值得思考的问题。笔者认为, 城市市区的调整和扩大与土地所有权的变更是两回事, 不能混同, 要变更规划区内的农民集体土地为国有土地, 必须依照法律的规定。对于城市规划区内已规划为耕地包括基本农田和其它农业用地或农民集体使用的土地, 应该予以保护, 即维持规划的用途。可见, 并不是凡是城市规划区内的土地都需成为国有土地。那么, 又怎么理解《土地管理法》和《物权法》对国有土地的规定呢?笔者认为, 应该这样理解“城市的土地, 属于国家所有”的规定:城市的土地属于国家所有, 这是一个基本原则, 但应该允许有例外, 即在这一总的原则和法律框架下, 对已经规划为城市建设用地但尚未办理征用手续的集体土地, 属于集体所有制土地;规划为农业用途的土地, 在未依法变更用途之前, 属于集体所有制土地。由此可见, 城市市区土地所有制的主要类型是国有土地, 但不排除存在集体所有制土地。

3. 关于建制镇的土地权属问题。

按我国法律的规定, 建制镇被认为是城市范围 (按人口规模来分类, 镇是城市体系中最低一级) , 而建制镇的土地所有制类型实际上主要属于农民集体所有制, 在这种状况下, 如何划分国有土地和集体土地呢?

这个问题解决不好, 直接影响到小城镇化的进程, 从而影响到城市化进程。当然, 有人主张, 发展小城镇是中国城市化的重大失误, 因为小城镇创造不了较多就业机会, 也创造不出较大的规模效益和完备的城市功能, 发展小城镇只会造成土地的浪费和低水平的重复建设, 因而要克服小城镇化的错误主张, 用“城市化”取代“城镇化”。我认为这一观点不足取, 中国人口大国以及大多数人口居住在农村的具体国情决定了不可能单纯通过发展大城市来解决城市化的问题。因为城市化水平要达到70%时, 才能真正消除工农差别、城乡差别、体力劳动与脑力劳动的差别。但如果不通过发展小城镇, 如何能使城市化水平达到这一标准呢?同时, 不通过发展小城镇来解决人口、就业等方面的压力, 大城市如何能够承受得起这些压力呢?而且专家们认为, 未来的世界将是一个城市化的世界, 如果不大力发展小城镇, 如何能赶上这一世界趋势呢?

中国与人口少的国家不同, 人口少的国家可以通过发展大城市来实现城市化的目标, 而中国只能通过发展小城镇来完成城市化的目标和缓解大城市的压力。因此, 小城镇战略成为官方的主流政策和地方的主流行动, 正是一种务实的选择。

此外, 城乡一体化发展是国家的重大战略决策, 而《城乡规划法》又通过立法的形式确立了城乡一体化发展的建设指导原则和法律制度, 因而城乡一体化将是我国今后发展的目标。而小城镇在这一进程中起着重要作用, 甚至会成为城乡一体化发展模式的重要方式, 故今后一段时期, 小城镇有可能不断扩大和涌现。因而, 在这些背景下, 如何规范小城镇的土地所有权归属, 是研究和规范城市土地问题甚至是规范整个中国土地制度的重要一环, 应该引起学术界的重视。

四、总结

土地资源在人类社会发展中最重要的资源之一, 由于我国土地立法方面的不完善, 致使国家土地所有权法律制度还存在不少漏洞, 这对正确界定国有土地, 依法保护国有土地带来了不利影响。笔者在借鉴已有研究成果的基础上, 结合《物权法》、《城乡规划法》的相关规定, 提出了一些建议, 希望为进一步完善国家土地所有制法律制度提供立法借鉴和参考。

参考文献

[1]马克思恩格思选集 (第2卷) .人民出版社, 1972.109.

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[4]陈少英.完善土地资产管理立法.青岛海洋大学学报.2000, (1) .

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[6]江虹.当前我国土地产权体系存在的问题及思考.资源·产业.2004, (1) .

[7]马彦琳.现代城市管理学.科学出版社, 2005 (第2版) .37.

土地问题:从世界看中国 第4篇

土地是人类安身立命、赖以生存的基础,“是一切生产和一切存在的源泉”。土地为人类提供粮食、蔬果、牧草、纤维;土地为人类保养水分,保持生物多样性,维护生存环境。“民以食为天”,在土地当中,耕地和草原尤需倍加珍惜!

2007年世界耕地总面积约为15.5亿公顷,草原总面积约为33.8亿公顷,以世界人口67.5亿计算,人均耕地面积约0.23公顷(3.45亩),人均草原面积约为0.50公顷(7.50亩)。耕地和草原依然是够用的。

然而,上述数字是以牺牲环境为代价的。例如,开拓农田已经使1/3的森林遭到破坏,土地沙漠化、水土流失等加速发展,大自然对人类的过度索取开始给予“报复”。为了保护生态环境,我国从1999年开始实施退耕还林政策。

土壤的盐碱化和侵蚀也是导致耕地退化甚至消失的重要原因。据美国世界资源研究所提供的数据,世界每年由于盐碱化而损失耕地近2400万亩。尤其令人关注的是,全球气候变暖导致洪涝干旱等自然灾害日趋频繁,而且这些灾害大多发生在最肥沃的农耕地区。此外,建设水力发电站等能源开发活动也在不断耗费大量耕地。

从发达国家到发展中国家,很多国家的城市化扩张使过多的农地被“非农化”,另一方面,汽车的迅速普及正在使越来越多的土地被沥青所窒息。著名生态学家布朗说:“美国每辆汽车需要将近1/5英亩(1英亩等于大约6亩)的土地铺设公路和留出停车空间,每增加五辆车,就需要一块足球场那么大的铺了沥青的场地。被铺设的土地经常是农田,因为它平坦,而且,适宜耕作的、排水性能良好的土地也是修筑公路和停车场的理想选择,而一旦土地被铺上沥青就不易垦复。”总之,各种因素将导致耕地日益减少,如果不加以认真对待,从长远来说必将对世界粮食安全乃至人类生存本身构成严重的威胁。

当今世界土地问题有两个突出特点,一是人均土地资源的“动态性”:预计2030年世界人口将增至约83.1亿,这势必导致人均耕地和草原面积逐年缩小。二是世界人口与土地资源分布的不均匀导致人均土地资源分布的不均匀,这意味着农地、特别是耕地退化和缩小的严重性对于不同地区、不同国家是很不相同的。2007年世界各洲按照耕地面积大小排名依次为:亚洲、欧洲、北中美洲、非洲、南美洲、大洋洲,在世界各大洲中,亚洲的耕地面积最大。然而,由于亚洲的人口占世界人口的60.4%,超过了其他各洲的总和,因此,亚洲的人均耕地面积在世界各大洲中反而名列倒数第一(0.14公顷),仅为世界平均水平的约60%(除了亚洲,世界各大洲的人均耕地面积均超出了世界平均水平),而且相关研究表明,亚洲和南非洲的高质量耕地面积占全部耕地面积的比例最低,分别仅为20%和6%,而北美洲、南美洲、欧洲、大洋洲为30%。

从国别看,2007年世界各国按照耕地面积大小排名的前10名依次为:美国、印度、中国、俄罗斯、巴西、加拿大、澳大利亚、尼日利亚、印度尼西亚、阿根廷,其中美国、印度、中国名列三甲,然而,由于中国、印度是居世界第一、二位的人口大国,中国人均耕地仅为0.11公顷,印度仅为0.14公顷,中国的人均耕地面积仅为世界平均水平(0.23公顷)的47.8%,仅为美国( 0.56公顷)的19.6%,在世界上排名第六十几位;印度的人均耕地面积仅为世界平均水平的60.9%,仅为美国的25.0%。在亚洲,日本的人均耕地面积只有0.036公顷,韩国只有0.037公顷,以色列只有0.053公顷,然而,极度缺水少地的以色列通过采用高效的节水灌溉技术居然使自己成为农业强国。

国有土地使用证的公告 第5篇

经查焦国用()第14381号国有土地使用证，座落于山阳区塔南路号电业局丰收小区28号楼，使用权面积26.19平方米，现无法联系到该国有土地使用证的权利人周雪瑾，根据现买受人毋同梅的申请，要求对此国有土地使用证进行重新登记，如有异议者，请自本声明公告之日起15个工作日内将有关异议书面证明提交焦作市不动产登记中心(焦作市行政服务中心二楼首次登记窗口)，逾期无异议，不动产登记中心将予以受理。

201月3日

国有土地使用证申 请 书 第6篇

XX国土资源局：

兹有XX公司于2013年1月7日在公共资源中心以挂牌方式竞得位于XX县工业园区的XX号国有土地使用权，土地面积XX平方米。

现我单位依据《土地使用权成交确认书》、《土地使用权出让合同》、《建设用地规划许可证》、《XX县国有土地使用权出让批准通知书》、立项备案及宜良环保部门批复、地籍调查表、各种费用缴纳凭证等文件资料向你局申请办理《国有土地使用证》的相关手续，请给予办理为谢。

特此申请。

申请人：

国有土地法律法规 第7篇

项目编号：FWF-8

子项名称：划拨国有土地使用权设定登记（中央在京单位用地）

子项编号：FWF-8-

1责任部门：国土资源部

承办部门：市国土资源局及各区（县）国土分局

设立依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记规则》、《在京中央国家机关用地土地登记办法》

申请方式：书面申请

证件名称：《国有土地使用证》（划拨）

收费标准：不收费

办理时限：20个工作日

办理程序：

一、受理

受理部门：区（县）分局受理中心、区（县）分局土地登记中心

条件：符合以划拨方式取得国有土地使用权的法定条件。

申请人需要提交如下材料：

1、国有土地使用权登记申请书（原件）；

2、地籍测量成果（原件）；

（1）宗地界址点成果表；

（2）宗地面积表；

（3）宗地图；

3、地籍调查表（原件）；

4、土地权属来源证明文件：

（1）建设用地规划许可证（含附件、附图、钉桩成果通知单）（复印件）；

（2）建设用地批准书或其它证明土地来源的批准文件（复印件，涉及新征地的提供）；

（3）92年后按划拨方式取得土地的，需提交划拨证明文件（原件）；

（4）地上物权属证明文件（含房产证、建设工程规划许可证及附件和附图等）（复印件）

（5）新征地的提供征地结案表（复印件）；

（6）涉及房屋拆迁的提供拆迁结案表（复印件）；

（7）曾核发过土地证的，需提交原土地证书（原件及复印件）；

5、有关机关事务管理局核准土地登记的文件

6、申请人身份证明（复印件）：

（1）企业提供当年年检合格的营业执照副本；

（2）事业单位提供法人登记证；

（3）社会团体提供民政部门核发的登记证书；

7、法人单位提交法定代表人身份证明书（原件）；

8、委托代理人申请办理土地登记的提交授权委托书(原件)和代理人身份证明（复印件）。

9、其他法律法规规定的相关材料。

本岗位责任人：区（县）分局受理中心、区（县）分局土地登记中心经办人员 岗位职责或权限：

受理中心对申请人提交的材料按照受理条件进行初步审查。审查通过，给申请人一份书面《行政服务事项材料收件单》，然后在0.5个工作日内转交土地登记中心。

土地登记中心应在收到材料之日起4个工作日内，按照受理条件进行详细审查，需补正材料的，应出具《行政服务事项补正材料告知书》转受理中心；不予受理的，应出具《行政服务事项退件通知书》转受理中心。

土地登记中心未按时作出不予受理的决定或未提出补正材料的，视为受理，受理日期以受理中心收到申请材料之日起计算。

受理中心应当在收到土地登记中心《行政服务事项退件通知书》或《行政服务事项补正材料告知书》之日起0.5个工作日内告知申请人领取《行政服务事项退件通知书》或《行政服务事项补正材料告知书》。

时限：5个工作日。

二、审查

标准：宗地权属来源清楚合法，测量成果准确，四邻无争议，符合登记条件。本岗位责任人：①区（县）分局土地登记中心、区（县）分局地籍科；②区（县）分局土地登记中心经办人员、中心主任； 岗位职责或权限：

①按照审查标准对申报材料及内容进行审查。

分局土地登记中心经办人员对符合标准的，提出同意登记的经办人意见，填写《土地登记审批表》，将申办材料和《土地登记审批表》转土地登记中心主任初审；土地登记中心主任同意经办人意见的，在《土地登记审批表》上填写初审意见转地籍科复审，地籍科科长审查后同意初审意见的，在《土地登记审批表》上填写复审意见，报分局主管局长（除原核发过土地使用证的外，将土地调查成果及初审意见向外公告，公告时间以30日为准，不含在登记时限内）。

②按照审查标准对申报材料及内容进行审查。

分局土地登记中心经办人员对符合标准的，提出同意登记的初审意见，填写《土地登记审批表》，将申办材料和《土地登记审批表》转土地登记中心主任复审；土地登记中心主任同意初审意见的，在《土地登记审批表》上填写复审意见报分局主管局长（除原核发过土地使用证的外，将土地调查成果及初审意见向外公告，公告时间以30日为准，不含在登记时限内）。

时限：10个工作日

三、审核

标准：同审查标准

本岗位责任人：区（县）分局主管局长

岗位职责或权限：

按照审核标准对审查意见及内容进行审核。

分局主管局长同意复审意见的，在《土地登记审批表》上填写审核意见，并加盖国土资源部门登记专用章后，报国土资源部审批。

时限：3个工作日

四、审批

上报国土资源部审批。

本岗位责任人：市国土资源局主管领导

岗位职责或权限：将审核合格的土地登记材料等文件报市国土资源局，主管局长依据授权审批；批准后转告知环节。

时限：时限中止

五、告知与颁发

标准：

1、及时、准确告知申请人办理结果（必要时送达）；

2、制发的文书完整、正确、有效；

3、留存归档的登记文件材料齐全、规范。

本岗位责任人：区（县）分局土地登记中心、受理中心经办人

岗位职责或权限：

1、土地登记中心经办人员在1个工作内日按照工作标准制发相关文件。

（1）、审批同意的，土地登记中心经办人员在《土地登记卡》上注册登记、依据《土地登记卡》填写《土地归户卡》、根据《土地登记卡》填制《国有土地使用证》转受理中心。

（2）、发证工作结束后，土地登记中心经办人员将审批过程中形成的文书材料按要求归档。

2、受理中心在1个工作内日按照工作标准进行通知、送达。

受理中心负责通知申请人领取（必要时送达）《国有土地使用证》。

申请人凭《行政服务事项材料收件单》等凭证领取《国有土地使用证》。办理结果通过计算机网络等形式予以公示。

从土地权利问题看中国土地制度 第8篇

但是, 究竟给农民多大的土地权利才能保护农民利益, 并可以提高土地资源配置效率?农民土地权利越大, 就越能保护农民利益吗?从近10多年的农村调查来看, 给农民更大的土地权利, 可能不是保护了农民利益, 而是损害了农民利益。农民更大的土地权利可能并不是提高了土地资源的配置效率, 而是降低了土地资源的配置效率。

为什么会出现这种情况?我们不应该仅仅抽象地讨论土地权利与农民利益和资源配置效率的关系, 而需要深入到土地制度运作的具体语境与处境中, 深入到土地权利的内在逻辑中去。

一、中国小农经济长期存在的合理性和必然性

中国当前的土地制度是承接人民公社“三级所有、队为基础”而来的, 由生产队演化而来的村民组是农村土地最基本的所有权单位。分田到户时, 生产队以户为单位, 按人口均分土地。为了做到公平, 土地分配一般按远近、肥瘦和水源条件好坏来搭配承包, 由此形成中国农户人均1亩3分、户均不过10亩, 且往往分散为七、八上十块的小农经济格局。中国农民承包的土地, 不仅规模小, 而且十分细碎。这是我们讨论中国农村土地制度的一个基本前提。

在可见的将来, 中国农村人口向城市转移是一个漫长的过程, 因为中国农村人口太多。当前中国农村户籍人口达到9.4亿, 即使将所有进城务工的约1.5亿农民都算作城市人口, 农村人口数量也有将近8亿。而我们知道, 进城务工农民的绝大多数都无法在城市获得稳定的就业与收入, 从而无法在城市体面地生活下来。当前中国农民往往通过家庭代际分工来同时获得务工和务农两笔收入, 即年龄比较大的父母在家务农, 获得农业收入, 年轻子女外出务工, 获得务工收入。年龄比较大的父母在家务农, 务农收入可以解决一家人的温饱问题和应付日常开支, 年轻人的务工收入就可以作为闲钱积攒下来。若没有务农收入, 务工收入就只能用于解决一家人的温饱和应付日常开支, 这个家庭就很难积攒闲钱, 家庭生活因此可能跌到温饱以下。也就是说, 在未来三、五十年, 中国大多数农户家庭要维持一个超出温饱、相对体面的生活水准, 就还需要依靠务农收入。

在农户家庭还要依靠土地获得农业收入, 及农民从农村转移出来还有一个漫长过程的前提下, 中国“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济就还有长期存在下去的合理性和必然性。这是我们讨论中国农村土地制度的又一个基本前提。

二、“反公地悲剧”与农民的土地权利

在以上两个前提下讨论中国农村土地制度和土地权利, 就十分有趣。给农民更大的土地权利, 显然不是专给某个农民更大的土地权利, 而是要给村社集体内所有承包土地农户更大的土地权利。假定一个村民组有30户, 有300亩土地, 每户承包10亩土地, 则给农户更大的土地权利, 就是给所有30户农户更大的土地权利。给农户更大的土地权利, 谁的土地权利变小了?是村民组的土地权利变小了。村民组是谁?村民组是由30户农户共同组成的一个最基本的土地所有权单位, 也是一个基本的农田灌溉单位, 是用来解决一家一户“办不好和不好办”的事情的最小集体单位。

农户更大的土地权利, 意味着个体农户有更大的不服从村民组集体的权利, 也就意味着个体农户有更大的对抗村民组内大多数农户决定和利益的能力。因此, 在村民组集体内, 无论对大多数人多么有利及大多数人有多么强烈愿望去做的事情, 只要少数农户反对, 这些事情都可能无法做成。村民组是一个很小的单位, 是一个最基本的灌溉单元, 也是一个最小的维持农业生产基础条件的单位。中国“人均一亩三分、户均不过十亩”的小规模且细碎的土地, 离开村社集体的协作, 将难以获得顺利进行农业生产的基础条件。农户更大的土地权利, 也就意味着农户有为了自己的利益而不顾其他农户反对的能力。农户更大的土地权利显然是所有农户都有不顾其他农户反对的能力。在村民组内, 维持农业基本生产条件的、一家一户“不好办和办不好”的公共和公益事业, 如集体灌溉、机耕道修建、植保等, 都容易因人反对而无法办成。结果是, 所有农户都因为更大的土地权利, 而更加难以获得基本的进行农业生产的条件。农民的土地权利增加了, 但农业生产的基础条件更加难以获得, 农业生产更加不方便了。这是近年来在全国农村调查的真实情况反映。

不久前, 清华大学崔之元教授提到“反公地悲剧”的观点。“公地悲剧”是大家熟悉的, 意指公共资源因被过度使用而被破坏的悲剧。“反公地悲剧”是美国经济学家黑勒教授提出的理论模型。在“公地”上存在着很多权利所有者, 为了达到某种目的, 每个权利所有者都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍, 而没有人拥有有效的使用权, 导致资源的闲置和使用不足, 造成浪费, 由此所产生资源不能被充分使用的悲剧即为“反公地悲剧”。当前中国农地制度安排尤其是取消农业税后的农地制度安排, 正是“反公地悲剧”的一个极好的例子。

每一户农户有更大的土地权利, 则田块在上游的农户就希望在灌溉中搭下游农户的便车;有农业以外收入的农户就希望在农业生产基础条件改善中搭主要依靠农业收入农户的便车;进城农户就希望在基础设施建设中搭仍在村庄生活的农户的便车。当前的中国农村, 农民已经发生极大分化, 从收入来源来看, 既有纯农户, 又有兼业户, 还有已经转移进入城市但在农村仍然有承包地的农户。从收入多少来看, 有经济条件好、中、差的不同农户。农民的分化, 使农民利益诉求差异极大。在改善农业生产基础条件的任何集体行动中, 农民所获得利益或所受到的损失总会有所差异, 因此, 就容易产生持反对意见的少数。这个持反对意见的少数因为有很大的土地权利, 而足以阻止任何大多数人的决定, 从而导致在村民组范围内的集体行动困境。农业基础条件的改善也就不可能实现。

农民更大的土地权利, 比如党的十七届三中全会规定“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”, 就使得有些转移进城的农户不必退出自己的土地。这些进城农户并不关心土地收入, 他们也不会随意将土地流转出去, 而是会让土地“有”在那里。随着越来越多农民转移进城, 从事农业生产的农户就会发现, 为了方便生产而计划进行基础设施建设时, 他们根本就找不到讨论基础设施建设的商议对象。

对于从事农业生产的农民来讲, 更大的土地权利并不意味着更多的收入和利益。相反, 更大的土地权利却往往意味着更高的集体行动成本, 更少的集体妥协, 更难对付“钉子户”和更加无法防止搭便车, 从而使农户更难获得进行农业生产的基础条件。取消农业税前, 农村集体灌溉还普遍可以进行, 取消农业税后, 大多数地方农村的集体灌溉体系迅速解体, 农户不得不通过打井来灌溉水稻。

相对于更大的土地权利, 从事农业生产的农民最需要的是耕作方便, 是旱涝保收。而在中国如此小而细碎的土地规模下, 离开农户协同一致的行动, 离开作为基本灌溉单元和土地所有权单位的村民组, 农户根本不可能获得进行农业生产的基础条件。站在 (从事农业生产的) 农民的立场, 农民不是要更大的土地权利, 而是要耕作方便。

三、从资源配置看土地流转和经营规模

从资源配置的角度来看, 农民更大的土地权利也并不意味着可以更快地推动土地流转和扩大土地经营规模。农地的价值只能依据其农业产出来计算, 而农业产出主要是大宗农产品的产出。种植粮食的农地价值不可能很高, 从我们的调查来看, 1亩地永久流转出去的价格也就在数千元到1万元。农民拥有更大的土地权利, 如果是表示农民可以自由买卖 (“流转”) 土地的话, 则只有那些进城之后生活仍然艰难的家庭, 才会因为小孩上学、生病住院或缺少流动资金等原因, 而将乡下的土地卖掉, 但这样的家庭即使有了卖地收入, 他们仍然可能无法在城市体面生活下去。一旦无法再在城市体面生活下去, 在农村的土地又已卖掉, 他们便无家可回, 不得不沦落到城市贫民窟中。在城市有稳定就业与收入的家庭, 他们恰恰又因为在城市有了收入, 而不急于将农村的土地卖掉 (流转出去) , 他们就会将农村的土地“有”在那里, 留作“乡愁”, 或等待土地升值。

这些有城市收入来源的农户并不关心土地的产出, 也不关心土地上的基础设施建设, 农村的土地也就不仅难以做到成规模的流转, 而且连最基础的农业生产条件也难以获得。也因此, 农民更大的土地权利可能不是提高了土地资源的配置效率, 而是降低了土地资源的配置效率。

对于从事农业生产的农户来讲, 土地权利不重要, 土地产出和耕作方便最重要。倒是转移进城不再依靠土地产出也不再从事农业生产的家庭要求有更大的将土地“有”在那里的权利。能够转移进城的家庭显然是农村中的强势群体。更大的土地权利, 只是让农村中更加强势的不再从事农业生产的群体获益, 而留在农村真正从事农业生产的弱势农民群体, 则因为更大的土地权利而利益受损。

四、征地冲突源自土地利益分配

城郊和沿海发达地区, 因为经济发展、城市扩张, 越来越多的农地被征收为建设用地。由农地变为城市建设用地, 土地价值大幅度增加。如何分配土地收益就会成为各方关注的焦点, 正是因此, 为征地而引发冲突已成为当前中国社会矛盾的显著特点。

从土地被征用农民的角度来讲, 他们当然希望可以分享更多土地增值收益。若农民有更大的土地权利, 他们就可以在与政府征地的谈判中占据更加有利的位置, 就可以分享到更多的土地增值收益。

但是, 土地非农使用的收益主要来自工商业的发展, 来自经济的发展和城市的扩张, 而与农户的努力无关。征地要给土地被征农户以补偿, 但土地非农使用的增值收益显然也不能完全给到农户。农户、集体和国家如何分享土地收益, 应该有一个合理的均衡点。土地被征收农户当然希望有更高的土地补偿, 但我们也应该知道, 城郊农民征地所获的补偿远高于一般农地流转所获得的收益。

当前的土地征收中, 给失地农民更高补偿是应该的, 合理的, 城郊农民希望有更大的土地权利从而可以更多分享土地收益也是可以理解的。但我们必须明确, 这部分农民是中国9亿农民中的强势群体, 他们的状况已经较从事农业生产的农民状况好得多, 且他们只占农民总数的不足5%。这部分农民的土地权利诉求与一般农业地区的农民是完全不同的。同时, 按照中国法律, 农业用地属于集体所有, 城市建设用地属于国有, 将农地征收为城市建设用地, 也是变土地集体所有为土地国有。是因为工商业的发展和农地非农使用才产生出土地的级差收益, 这部分收益的大部分理应归国家占有。国家正是占有了土地收益, 才有能力为全国大多数农民提供大规模的转移支付, 才有能力进行大规模的城市基础设施建设。使国家可以用土地非农使用的增值收益进行社会再分配。

五、从国情出发, 深入讨论土地制度走向

从以上讨论可以看到, 土地权利问题并非我们一般所认为的那样简单。从道德角度看, 更大的土地权利并不是抽象地保护了农民这个弱势群体的利益, 而可能只是保护了农民中的极少数强势者的利益, 却损害了占农民绝大多数的弱势者的利益。从效率上看, 在中国农民人数众多、人均耕地狭小的国情下面, 更大的土地权利往往意味着农业生产基础条件更难改善, 和土地资源配置更加无效率。

当前学界和媒体鼓吹的给农民更大土地权利, 其结果可能恰恰会损害农民利益。我们必须深入到土地制度背后的机制与逻辑中, 在中国当前国情的语境下来讨论中国农村土地制度应该向何处去。任何抽象的、意识形态的、道德批判式的讨论, 都是应该警惕的。

遗憾的是, 当前关于中国农村土地制度的讨论, 既缺少关于中国农村土地问题的基本常识, 又完全不理会中国农村土地内在的逻辑。尤其是一些旅居海外的华人经济学家, 在完全不懂中国农村土地制度甚至没有做过一次农村调查的情况下, 以想当然的态度对中国土地制度大发宏论, 这些以普世价值、抽象真理来发言的海外华人经济学家, 只是用西方经济学教科书的知识来图解中国农村土地制度, 而根本不愿深入探究中国土地制度复杂的实践逻辑, 不管中国土地制度所面对的中国特殊国情。这种图解望文生义, 迎合大众情绪, 并因此形成了关于中国土地制度安排上的扩大农民土地权利的神话, 这个神话的极端形式是:只要土地私有化, 中国一切问题都可以迎刃而解。 (编辑:王露)

中国“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济就还有长期存在下去的合理性和必然性。这是我们讨论中国农村土地制度的又一个基本前提。

站在 (从事农业生产的) 农民的立场, 农民不是要更大的土地权利, 而是要耕作方便。

摘要：当前学界和媒体鼓吹的给农民更大土地权利, 其结果可能恰恰会损害农民利益。我们必须深入到土地制度背后的机制与逻辑中, 在中国当前国情的语境下讨论中国农村土地制度应该向何处去。任何抽象的、意识形态的、道德批判式的讨论, 都是应该警惕的。

国有土地法律法规 第9篇

[关键词] 法律法规 出版价值 比较研究

[中图分类号] G239 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2016） 02-0064-05

A Comparative Study on the Guidance of Laws and Regulations for Publication Value between China and France

Ye Cui Xu Jie

（School of Information Management， Wuhan University， Wuhan， 430072）

[Abstract] The specification and guidance of laws and regulations is indispensable to the development and prosperity of publication under the condition of market economy， which is determined not only by the attributes and functions of publication but also by the essence and the character of laws. The France’s guidance of laws and regulations for publication value is different from China’s in values， legislative levels， law enforcement and law abiding environment. What’s more， the west’s experience is worth for China to learn. China can achieve effective guidance of laws and regulations for publication value and promote the healthy development and prosperity of Chinese publishing through four channels： broadening the range of punishment and improving the self-regulated degree of publication， quickening special legislation and perfecting the law guidance system， deepening the supervision efforts and clarifying the enforcement collaboration network and strengthening education training and creating good law abiding environment.

[Key words] Laws and regulations Publication value Comparative study

依法治国是中国特色社会主义的本质属性和发展要求，十八届四中全会明确提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”[1]。依法治国涉及各领域，出版领域也不例外。出版肩负弘扬社会主义核心价值观的社会重任，出版价值取向影响着国民价值取向，对出版价值加以法律引导意义深远。

1 法律法规引导出版价值的原理

市场经济条件下的出版发展和繁荣离不开法律法规的规范和引导，这既是出版的属性和功能决定的，也是法的本质和特征决定的。

1.1 出版的属性和功能决定其需要价值引导

1.1.1 出版具有意识形态属性

意识形态是占统治地位的阶级和集团的价值观念体系，对整个社会文化具有主导、支配作用[2]，关系到社会稳定和文化繁荣，古今中外概莫能外。作为精神产品的出版产品，肩负传播知识和传承文化的重任，对提高人们的思想道德水平和科学文化素质具有重要作用，因此，作为生产出版产品的文化活动，出版无疑具有较强的意识形态属性[3]。为保证优质的、符合国家发展需要和人民需求的出版产品得以生产创作，对出版价值进行引导无疑十分必要，这是出版的意识形态属性所决定的。

1.1.2 出版具有价值导向功能

意识形态能建构社会价值体系、确立社会价值导向[4]，出版的意识形态属性决定其具有价值导向功能，肩负引导社会健康发展的重任。正确的意识形态净化人类心灵，引人向善，凝聚人心，有利于社会稳定和发展；错误的意识形态易使人类堕落，诱人向恶，离散人心，导致出现各种社会问题[5]。为保证社会稳定发展，创造和谐社会，自然要维护意识形态安全，确保出版的价值导向功能有效发挥。而出版的价值导向功能的有效发挥必须建立在出版本身具有正确的意识形态的基础之上，这就使得对出版价值进行引导很有必要。

1.2 法的本质和特征决定其必然引导出版价值

1.2.1 法的本质和社会主义法的本质

法是统治阶级意志的体现，这是法的本质。出版的意识形态属性使其必然要体现国家意志，为统治阶级服务，这与法的本质不谋而合，通过法来引导出版价值也便自然无可厚非。特定的法的本质取决于社会的性质，社会主义法是工人阶级领导下广大人民共同意志的体现，建设和发展社会主义事业是全体人民的共同利益和愿望[6]。与社会主义法的本质一致，我国出版也应体现广大人民的共同意志，促进社会主义事业繁荣发展。这让我国社会主义法通过告示、指引、评价、预测、教育和强制等规范作用来引导出版价值顺理成章。

1.2.2 立法和执法是引导出版价值的根本选择

对出版价值进行引导，除了法律手段之外，还包括行政、经济、行业、新闻舆论、书评、文艺评论、社会监督等多种手段。但法律手段始终是引导出版 价值的根本选择，因为其他各种手段的有效实施都要以法律为依据，不能与之相抵触。这是建设法治社会的需要，也是出版产业和出版事业健康发展的本质要求。事实上，法律手段对出版价值的引导通过立法和执法实现。我国立法使党的主张通过法定程序成为国家意志，从而引导出版价值；我国执法对国家意志的有效贯彻促使出版践行社会主义核心价值观，实现对出版价值的有效引导。

2 中法两国法律法规引导出版价值的区别

中法两国法律法规对出版价值的引导都有目共睹，但由于价值取向、立法层次、法律执行、守法环境的不同，二者对出版价值的引导存在区别。

2.1 价值取向不同

2.1.1 法国：出版自由

“正义”是西方法律所追求的理想，在西方法律文化中具有很高的地位与价值，而自由作为正义的核心[7]，自然为法国等西方国家法律所重视，法国引导出版价值的法律法规注重出版自由的原因也正在于此。当然，为避免被滥用，出版自由还必须受到一定限制，这也是法国引导出版价值的法律法规所要求的。法国《宪法》中的《人权宣言》明确指出，“各个公民都有言论、 著述和出版的自由， 但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任”。除此之外，法国还专门制定《出版自由法》来倡导出版自由，以事后追惩代替事前审查，引导出版价值。值得一提的是，法国为保护未成年人对青少年出版物采取事前审查制度，这并非对其出版自由价值取向的否定，而是体现其对未成年人的特别保护 [8]。

2.1.2 中国：社会主义核心价值体系

“无讼”作为中国传统法律文化的价值取向，归根结底就是法自然、法和谐，这是传统中国文明的一个必然[9]。随着党的十六届六中全会上社会主义核心价值体系的首次提出，其主导作用逐渐凸显，在中国整体社会价值体系中开始发挥作用，决定着整个价值体系的基本特征和基本方向[10]，也成为中国引导出版价值的法律法规所遵循的方向，这与中国法律无讼、和谐的价值取向一致。社会主义核心价值体系明确了中国社会主义文化建设的指导思想、发展方向和根本目的，具有科学性、先导性、时代感，以及民族性和开放性，中国引导出版价值的法律法规以其为价值导向是促进出版发展的必然选择。当然，中国也注重出版自由，但就价值取向而言，不在本文讨论范围。

2.2 立法层次不同

2.2.1 法国：效力层次较高，相关法律繁多

法国引导出版价值的法律法规，立法效力层次相对较高。法国有专门针对出版业及出版活动的法律，比如《著作权法》《出版自由法》《关于面向青少年的出版物法》等，这些专门的法律对出版价值的引导作用明显。其中《关于面向青少年的出版物法》就规定：禁止在青少年读物上刊登抢劫、谎言、奸杀、懒惰、仇恨、荒淫行为和可能诱使青少年道德败坏，能使之干出有悖于伦理的事情的各种文章和图片[11]。这实际上是通过禁止性规定引导青少年出版物的价值。值得一提的是，法国在引导青少年出版物健康价值导向方面，还有一系列法律发挥着重要作用。此外，法国还有大量相关法律，发挥着引导出版价值的作用，比如《宪法》《刑法》《民法》等，这些都对出版物的内容起到规范和引导作用。

2.2.2 中国：效力层次较低，法规和规章居多

与法国相比，中国引导出版价值的法律法规，立法效力层次较低。中国专门针对出版业及出版活动而制定的法律只有《著作权法》，多为行政法规和规章，包括《出版管理条例》《图书质量管理规定》《电子出版物管理规定》等。国务院制定的《出版管理条例》虽在一定意义上扮演出版法的角色，但其尚存不足。一方面，无法全面规范出版活动中形成的所有法律关系；另一方面，所规定内容存在问题，包括相关规定所对应的法律责任不完善；内容审查标准不够明确，执行难度大；偏重行政管制，而轻视权利保护[12]，等等。也正鉴于种种原因，中国学者一直在呼吁出台《出版法》。当然，《宪法》《刑法》《行政法》《海关法》等法律也对出版价值的引导有所涉及，但内容不及法国丰富和完善。

2.3 法律执行不同

2.3.1 法国：权责分明

法律是衡量一切出版行为规范的重要依据，法国除有着较为完善的引导出版价值的法律法规体系之外，还设有专门的出版管理机构，即法国文化与交流部下设的图书与阅览司，负责制定国家图书出版的有关政策和法规，对出版业进行管理。值得一提的是，法国还专门成立“审读委员会”，负责对青少年出版物进行管理。除此之外，法国政府各部门共同协作，对本部门职责范围内的出版发行违法行为进行管理。具体包括警察机关查处色情、淫秽出版物，打击盗版行为；海关、邮政机构监管色情、淫秽出版物的进口和国内的邮寄；情报、国防等部门检查涉嫌泄密出版物；教育部门监管教科书内容，等等[13]，呈现多部门“齐抓共管、权责分明”的局面。

2.3.2 中国：多头管理

中国相关法律法规对出版执法机构的界定比较模糊，比如，《出版管理条例》第六条规定中讲到的“国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的出版活动的监督管理工作”，就存在出版行政机构与其他政府部门的交叉关系，造成“多头管理、权责不明”的局面。以“扫黄打非”为例，各级“扫黄”办的行政隶属关系不统一，虽绝大多数是上下贯通放在新闻出版部门里面，但也有为数不少的省、市把“扫黄”办设在宣传部门、文化部门或政府办公室里面[14]；而且，其作为引导出版价值的法律法规有效执行的主要手段之一，也还需要会同公安、工商、文化部门一起参与完成[15]。除此之外，引导出版价值的法律法规不完善等原因，都使得执法权责不明、难以严格。

2.4 守法环境不同

2.4.1 法国：守法环境良好

法国引导出版价值的法律法规深入人心，拥有良好的守法环境。法国的法律法规对出版价值的引导以追惩制为主，通常出版单位的设立不需要政府许可，出版物发行前也不受管理机构任何限制和干预；但出版商能够清醒认识到，如果他们的行为有悖于国家引导出版价值的法律法规，他们将要负相应民事或刑事责任，因为出版单位的出版行为受到事后检查的约束，追惩制保留了对出版物内容进行事后追惩的权力，一旦发现违法现象，政府有关机构即依法惩处[16-17]。此外，法国政府专门就出版从业人员的教育培训工作——包括培训机构、计划、内容、时间、经费、职工工资等问题进行立法规定[18]，无疑有利于规范出版从业人员的出版、营销等行为，这实际上也是在间接促进良好守法环境的形成。

2.4.2 中国：守法环境不佳

在中国，虽然设立出版单位需政府审批，且出版活动受到法律法规的规制与引导，但现实情况中仍不乏违法行为。比如，2008年北京正豪彩色印刷有限责任公司印刷非法出版物，是正规印刷厂参与制黄影响恶劣的一起案件[19]；2009年《知音》杂志社刊登的一篇署名为“毕淑敏”的《毕淑敏母子环游世界114天：眺望更高远的人生》文章不仅系伪造，并且严重侵犯他人隐私[20]；2013年查处的制贩非法宗教出版物案，其背后“推手”竟是某出版社营销科副科长[21]；2014年与2015年接连查出新浪网读书频道、网易云阅读栏目与百度手机客户端小说栏目传播淫秽色情信息[22-23]，等等。可以看出，出版从业人员法律意识淡薄、文化素养较低，守法环境不佳是造成出版混乱的重要原因之一。

3 法国法律法规引导出版价值对中国的启示

虽然中法两国的社会制度、生活方式、文化背景都不尽相同，中国不可能照搬法国的模式，但法国通过法律法规引导出版价值的成功经验仍值得借鉴。

3.1 加宽追惩范围，提高出版自律程度

针对出版业的管理，法国以追惩制为主，同时也实行预防制中的某些措施，给予出版业极大的出版自由，保证了出版业的健康发展。中国以预防制为主，同时实行追惩制，在出版单位设立、重大选题备案等方面实行预防制度；在出版物出版方面实行事后追惩 [24]。事先预防不仅监管成本过高，还降低了出版自由，有碍出版业发展。并且，预防制也难以适应数字时代人人均可成为出版者的环境。因此，中国的出版监管制度亟待变革，应在预防制与追惩制相结合的基础上，加宽追惩范围，逐步从以预防制为特征的政府管理模式向以追惩制为特征的社会监督模式转变[25]，提高出版自由程度。当然，针对诸如青少年读物等特殊类别出版物的出版实行审查制是必要的，因为这些出版物的使用者心智不成熟、辨识能力差，容易被不良出版物侵蚀。

3.2 加快专门立法，健全法律引导体系

中国虽已具备引导出版价值的基本法律法规体系，但与法国相比，立法效力层次较低，法规规章居多，这样的现实情况难以保障出版价值的引导得以落实。健全引导出版价值的法律法规体系是确保出版价值的有效引导的必然要求。首先，虽然专门的出版法并不是必须的，但在中国充当出版法作用的《出版管理条例》尚存诸多不足，难以满足现实需要，因此从长远来看，《出版法》的制定仍是引导出版价值应给予重视的问题。其次，法国为保护青少年而制定一系列针对青少年出版物的法律，以促进青少年价值观的正确引导，这也是中国健全引导出版价值的法律法规体系应该重视的内容。最后，健全引导出版价值的法律法规体系还应确保各法律法条、行政法规、部门规章所规定内容完备合理、协调一致、标准明确，具有可操作性。

3.3 加深监管力度，厘清执法协作网络

执法是贯彻法律法规对出版价值引导的必然步骤，只有严格、规范执法，才能保证法律法规对出版价值的引导落到实处。法国在执法方面取得成效，除有完善的引导出版价值的法律法规的支撑之外，还要归功于执法人员很强的执法意识和执法能力，以及有效的监管体系、协作网络等。法国在执法方面的成功经验值得借鉴，但鉴于国情、文化传统、社会制度、发展阶段、法治理念等方面的不同，我们应从实际出发，加深监管力度，厘清执法协作网络。一方面，厘清系统内部、不同系统（如新闻出版广电总局、公安部门等）之间出版执法部门和机构的协作网络，明晰各执法单位的权责，规避多头管理；另一方面，通过上级、新闻媒体、舆论、内部监督等多种途径加深对执法机构和人员的科学监管和考评，落实执法机构和人员的法律责任，增强其责任意识。

3.4 加强教育培训，创设良好守法环境

法国出版领域法律意识较强，守法环境良好，除了其本身引导出版价值的法律法规完善、执法严苛之外，还得归功于其注重对引导出版价值的法律法规的宣传。具体表现在重视出版从业人员的教育培训，并对此进行立法规定。这为中国创设良好的出版守法环境提供了参照。出版价值的实现和引导与出版从业人员息息相关，只有在普及引导出版价值的法律法规知识的基础上，以“强化出版机构各级领导引导出版价值的全局意识；培养编辑人员正确价值取向和良好文化素养、媒介素养；提升出版营销人员对出版物价值的鉴别、筛选能力；激发出版执法人员执法正能量和责任感”为目标，加强对出版从业人员的教育培训，才能从根源上防范出版从业人员对引导出版价值的法律法规的无视，创设良好的守法环境，保证出版价值引导落到实处。

注 释

[1]观察者.十八届四中全会通过依法治国若干重大问题决定 会议公报公布（全文）[EB/OL].[2014-10-23].http：//www.guancha.cn/politics/2014_10_23_279026.shtml

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