委员会个案监督思考论文范文-盘古文库

委员会个案监督思考论文范文

来源：盘古文库

作者：莲生三十二

2025-09-19

委员会个案监督思考论文范文第1篇

一、个案监督受到普遍欢迎

在最初实施个案监督时，人大及人大代表是有顾虑的。他们主要担心个案监督没有明确的法律依据，而个案监督在司法理论界又争议颇多。通过对各种法律法规的反复学习与领会，他们逐渐认识到了实行个案监督的合法性与必要性，增强了进行个案监督的信心。

宪法明确规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督”。在这里，宪法明确赋予了人大对“一府两院”的监督权，个案监督是监督的一种形式，显然没有超出宪法的规定范围。地方组织法也明确规定，地方各级人民代表大会担负“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的职权，人大常委会要“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”

从全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定中可以为人大的个案监督找到明确的法律依据。其中第十条规定：“对执法检查中发现的重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常务委员会办事机构进行调查。调查结果应当向委员长会议报告，委员长会议可以根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可以提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可以依法组织特定问题的调查委员会。”因此，人大的个案监督是处理公民申诉、控告、检举的一种必要形式。

有了法律依据，人大实施个案监督的信心增强了，力度也逐渐加大了，人大个案监督的成效开始逐步显示出来。一方面加强了对“一府两院”工作的有效监督，强化了人大及人大代表的监督意识，调动了人大及人大代表的工作积极性，提高了人大及人大代表在社会政治生活中的地位。另一方面，个案监督对人大及人大代表提出了更高的要求，这又促进人大及人大代表努力加强自身建设，不断开展各种社会活动，从而有力地推动了人大的全面建设。从对人大及人大代表的调查来看，他们普遍重视个案监督工作，且希望我国的个案监督工作进一步规范化、制度化。

对司法机关来说，人大的个案监督对它们既是一种监督，也是对它们工作的一种巨大的鞭策与支持。“个案监督”无非是通过抓住那些有重大影响、具有典型意义的重大违法案件进行监督，以监察、督促司法机关更好地行使司法权，保证案件的审理无论是在程序方面还是在实体方面，都能公正合法，从而达到司法公正的目的。人大通过个案监督来监督司法机关的司法行为，在司法机关的头上悬起一把利剑，使司法机关和司法人员不敢徇私枉法，有效地防止了司法腐败和其他司法不公行为。从对岳阳市与益阳市两地司法机关的调查来看，司法机关及其工作人员对来自人大的个案监督普遍持欢迎的态度，也非常自觉地接受人大的个案监督。据来自益阳市中级人民法院的数据，该院每年收到人大提交的个案都在20起以上，一般都能给予认真的、及时的答复。岳阳市中级人民法院每年都要重点督办人大提交的个案4～5个，定期答复人大。由于得到人大的有效监督，一些影响很大的案件得到了纠正，一些长期难以执行的案件得到了顺利的执行。

个案监督也普遍受到了广大人民群众的欢迎。个案监督一方面扩大了他们反映自身要求与呼声的渠道，增加了他们申诉的途径。另一方面，一些当事人通过个案监督实现了他们的正当权益。人大通过受理审查公民、法人或其他组织的申诉，对法律依据不足的案件当事人，向其讲清道理并动员其息讼，大大减轻了司法机关的工作负担。对有充分法律、事实依据的案件，则督促司法机关认真办理，真正维护人民群众的切身利益，从而也有效地维护了社会的稳定。人大及人大代表普遍反映，这些年来，到人大各有关部门致谢的事例不断增加，人大成了密切党群关系的一个重要纽带。

事实证明，个案监督在我国是有生命力的，它的潜能还远远没有充分发挥出来。只要我们正确地运用个案监督权，它完全能够在我国的社会政治生活中发挥更加重要的作用。

二、人大个案监督中存在的问题不容忽视

个案监督在我国毕竟还是一个新事物，既没有现成的经验可资借鉴，也没有具体的法律、法规来进行规范。因而，在实施个案监督的过程中，出现了不少的问题，亟须引起社会各界的高度重视。

第一，集体监督不足，个人监督太多。对于“个案监督”来说，人大只要介入，则必须时刻跟踪，随时监督，而人大及其常委会行使职权的方式却是定期举行会议，人大工作方式的这种特殊性决定了其对“个案监督”的作用是极其有限的。而且，人大集体行使职权方式是通过民主投票以少数服从多数的原则作出决定、决议，但不可能把“个案”拿到人大会议上去讨论表决。由于集体行使职权难以操作，使得“个案监督”在很多情况下变成了人大的某个人或某个处室在监督案件，更有些人大代表或人大机关工作者利用其特殊身份和手中权力，对与自己有利益关系的案件或其他非典型案件提出“个案监督”申请，甚至参与“个案监督”，对案件的审理施加影响。这样一来，人大对“个案”的集体监督权被完全架空，“个案监督”纯粹成为一种个人行为。这是司法机关反映最多的一个问题。

第二，受案标准不确定，所监督的案件具有很大的随意性。由于没有形成统一的规定，只要当事人提出申诉，人大及人大代表一般即予以受理，这使得个案监督的案件数不断增加。由于人大不是专门的司法机关，没有足够的人、财、物力用于解决具体的案件，受理案件的增加无疑加大了人大及人大代表的工作量。尤其是人大监督成功的案例引起公众注意之后，又有更多的案件涌入这一渠道，这就使得人大不堪重负。另一方面，受理的案件越多，司法机关的负担越重，办案的效果就难以得到保证，个案监督的效果同样大打折扣。据法院反映，虽然人大每年交办的个案多达20余起，但真正认真加以督办的案件只有4～5起，而最终加以改判的案件可以说是微乎其微。

第三，事前监督多，事后监督少。诉讼程序法已经就个案的承办程序作出了严格的规定，正处于法定程序之内的个案，如果遭遇外来力量的影响，法定程序势必会被破坏或干扰。而一些地方人大常委会往往一受理案件就介入办案程序，或者案件还没有经过正式处理就要求司法机关前往汇报，既干扰了司法机关的正常办案程序，也往往使得司法机关无所适从。另一方面，在实施个案监督以后，对司法机关的相关责任人的处理却没有给予应有的重视。这是个案监督处理的一个通病，只要个案实体得到了纠正，其他如错案责任追究、实体纠正后的执行情况、类似错案在办案单位的继续处理情况以及经验教训的总结与汲取等问题，都还没有引起足够重视。

第四，对案件的实体监督多，程序监督少。司法权要由司法机关独立行使。因此，人大不能直接参与办案，不应就案件的实体问题向司法机关发号施令，人大监督的焦点不应是案件的实体问题，而应该是案件的程序问题。实际情况却恰好相反。据司法机关的工作人员反映，人大在实施个案监督时，往往把重点放在案件的实体问题上，只注重对实体的监督。相反，对可以很好发挥人大优势的程序监督却没有引起足够的重视。

第五，个案监督的途径太多。司法机关普遍反映，人大在实施个案监督的时候，督查的途径种类繁多，极不规范。人大常委会、人大机关的主要领导人、人大的一些主要部门、工委、信访部门、人大代表个人都经常直接向司法机关提出个案，要求司法机关作出答复。而且，在实施督查时，还常常不是向司法机关的专门督查部门提出，往往直接找到司法机关的主要领导人或司法机关的具体承办人员。对于某些人大监督的个案，司法机关有时自身还蒙在鼓里。这种情况下，司法机关在办理人大交办的个案时就非常困难，这自然要影响到个案监督的质量。这一问题在当前十分普遍。

第六，人大在实施个案监督时，情绪化倾向越来越明显。人大作为人民行使国家权力的议事机关，其组成人员的成分要求具有广泛的代表性，代表分别来自不同的职业，对代表的法律素质并无严格要求。受此影响，由人大代表对个案的法律问题作出具体的判断和处理，极易导致情绪化倾向。另外，地方人大代表作为当地利益的代表，甚至作为案件的当事人，在实施个案监督时的感情色彩则更加浓厚。据调查，一些地方的人大部门在对司法机关的工作报告审查与人事任免问题的表决上，常常以司法机关接受个案监督情况的好坏来决定，动辄以不通过相要挟，带有典型的情绪化倾向。

作为“个案监督”对象的案件，案情一般比较复杂，大多涉及到审理程序和实体处理等诸多方面的问题。要想对此类案件进行监督，监督人员必须具有高于一般司法人员的法律素质和司法实践经验。只有如此，才能对“个案”在宏观上有准确的把握，微观上有精确的分析，从而确保司法的公正。但我国实际情况并非如此，各级人大代表的法律素质远远无法达到这种水平。就目前情况看，具有高水平法律素质的人才大多集中在司法机关，负有监督职能的人大代表的法律素质不如司法机关的人员是不争的事实。在此情况下，个案监督有时也就背离了设立它的初衷，变成了对司法机关的一种不应有的干扰。这种情况在目前虽不多见，但其负面影响不容忽视。

三、地方各级人大实施个案监督的理性选择

个案监督广受欢迎，这充分说明了它存在的必要性与合理性。但也正由于它自身所带有的特点以及在实施它的过程中所出现的问题，个案监督也倍受争议。在当前情况下，最为可行的做法是尽可能采取一切措施，努力解决个案监督所存在的问题，进一步规范个案监督行为。

首先，要明确个案监督的范围。个案监督不宜过多，过多则时间和精力不允许，容易流于形式，达不到应有的效果，同时还会给司法造成一定的干扰;也不能太少，太少则人大的整个法律监督又难以落到实处。人大在实施个案监督时，要根据执法和司法实际抓住重点，选择那些典型的、有重大影响的，或是薄弱环节方面的，或是人民群众普遍反映的热点、难点问题的个案开展监督。

其次，要逐步规范个案监督的程序。根据已有的实践经验，个案监督应包括以下规程：①认真听取申诉意见，仔细分析申诉材料，听取案件当事人的陈述，了解案件的具体问题和关键环节。②深入涉案单位向有关部门和知情人了解案情，与办案人员和有关负责人座谈讨论案件中的问题，查阅已有案件材料，分析研究案件办理中的各种具体问题，特别是要查清影响案件事实、证据使用、办案程序以及适用法律等方面的关键问题。③向常委会或主任会议汇报案件调查情况，并经集体讨论形成初步意见。④组织有关方面的专家进行座谈，就案件中的具体问题进行讨论，形成比较成熟的监督意见。⑤成立专门的工作机构。个案监督在人大常委会受理立案后，要组织成立个案监督机构来专门负责这个工作。这一机构必须由熟悉法律、熟悉政策、熟悉业务且具有一定专业素质的工作人员组成。⑥向办案单位正式提出监督意见，责成有关办案人员和有关责任人员总结经验教训，提出纠正和处理意见，并向常委会汇报工作情况。办理机关应在指定期限内将复查、处理结果向常委会报告并向当事人反馈，做到实事求是，有错必纠，确保法律的正确实施。

再次，地方各级人大要明确个案监督的几项基本原则。

一是坚持集体行使职权的原则。地方各级人大常委会对个案监督必须实行集体审议，以多数人的意见形成规范性文件转交有关司法机关办理，最终实行集体负责制。人大代表和人大常委会组成人员有权对司法机关办理的具体案件提出批评、意见和建议，但不能以个人身份干涉具体案件，个案监督权必须集体行使。

二是坚持不直接处理案件、不干预司法权的原则。由于司法活动的整个过程是按照法律程序进行的，其办理过程和最终裁决结果是任何组织都无法替代的。因此，人大及其常委会对个案进行监督，最终只能通过司法机关本身的纠错机制来实现。人大及其常委会对所监督的案件不能提出具体的处理意见，只能通过摆出事实和法律依据并提出意见的方式，责成司法机关自己去依法纠正和解决存在的实体和程序问题，并限时向常委会报告结果。

三是坚持事后监督原则。个案监督属于事后监督，人大实施监督一般应在结案之后。人大监督的个案应是司法机关已审结并发生法律效力的违法案件，人大不能干预正在审理的案件。在司法机关办案的过程中，人大不应直接介入，以免加重司法机关的负担，影响司法机关的独立办案。当然，人大对于司法机关程序违法的监督则既可以在结案以前，也可以在结案之后。

四是坚持处理事与处理人相结合的原则。人大对个案进行监督，其落脚点应该是对人的监督，其处理的重点也应该放在应承担责任的司法机关及其工作人员身上。否则，就不可能达到遏制司法不公与司法腐败问题的真正目的，人大的权威也就难以树立起来。因此，人大在实施个案监督时必须坚持处理事与处理人相结合的原则，对违法乱纪、贪赃枉法者应责成有关机关严惩不贷，以杜绝此类现象的再次发生。

委员会个案监督思考论文范文第2篇

与促进个案监督的联系

随着新宪法的修订和普法工作的不断深入，人民群众对人民代表大会制度的认识逐步提高，人民群众的法律意识和维权意识逐渐增强。就白河县人大近年来信访案件统计中来看，信访件数趋于平稳，但归纳起来，维权涉法问题呈上升

趋势，占了40的来信和75的来访。而且，涉法问题中70左右是不服司法机关处理结果的申诉，重复访、缠访中涉法问题更是达到了90。县级人大及其常委会对这些信访个案如何办理才能收到预期效果?笔者认为做好人大信访工作只有与个案监督有效地结合起来才能发挥良好的效果。个案监督是指地方各级人民代表大会及其常委会对本级司法机关所办理的重要或影响较大的案件因违法行为所造成的错案，通过一定的程序予以纠正的一种监督措施。是以惩治司法腐败，实现司法公正，保障公民权利为最终目的而开展的法治化、公开化、经常化的一种工作监督。这说明，新时期人大信访工作与个案监督工作是有着密切联系的。

要把做好人大信访工作真正同个案监督统一起来，首先，应该从思想上要有政治觉悟，把讲政治放在突出位置，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持正确的政治方向，始终同党的路线、方针、政策保持高度一致，坚持法治、求实、团结、稳定为主的方针，努力实践“三个代表”，力行“群众利益无小事”，才能与个案监督有机地结合起来，达到“双羸”。其次，改变人大信访工作固有的模式，再也不能停留在原来“收收转转、访访谈谈、不痛不痒”只靠文书往来的局面上，转变原有的处于低层次转办交办督办状况。建立信访工作新机制，引进来信来访首问制、案件责任制、结果报告和回访制，要把人大信访监督当作人大及其常委会实施法律监督和工作监督的一项重要内容来抓。第三，构建人大信访工作和个案监督的互动机制。当前，我国正处在逐步推进法治化建设的初始阶段，由于体制的原因和人员素质的关系，司法不公的现象屡见不鲜，司法机关内部制约机制往往难以奏效，群众上访到权力机关是他们受到侵害后寻求法律救助的最后希望。这使得人大信访工作的压力越来越大，任务也越来越艰巨，而监督职能又是人大工作的重要组成部分。因此，我们应该采取：一是每年从信访案件中抽取群众关心的热点、难点，反映较为普遍和影响面较大的几个案件作为监督工作重点，重大案件经主任会议研究决定。二是建立人大与“一府两院”有关负责人信访工作联席会议，共同研究重大疑难案件，加强联络沟通，齐抓共管，形成信访合力。在解决上访者问题的同时，“一府两院”的工作也受到了监督。三是建立信访案件分类登记制度，按照涉及相关部门信访的内容分类进行登记，作为人大搞好视察、执法检查、述职评议和选举、任免干部等监督活动的重要参考资料，也是检验相关部门是否作到了依法行政、公正司法的一面镜子，以此增强监督力度，提高信访案件办理质量和个案督办的效率。

委员会个案监督思考论文范文第3篇

摘要：国有企业是促进我国经济发展的重要力量，国有企业的财务监督不仅关系着企业自身竞争力的提升与自我价值的发挥，还直接影响着国民经济的快速发展。对此，国有企业应重视财务监督的重要作用，积极掌握财务监督中存在的问题，并采取有效措施，发挥国有企业财务监督的有效性，推动国有企业健康长效发展。

关键词：国有企业;财务监督;问题;措施

国有企业是我国国民经济的重要组成部分，能够通过深化改革方式推动其健康发展，提高国有企业的竞争力，改变生产力低下状态，提高企业经济价值。但是，在国有企业改革过程中，财务监督力度不足，监督有效性的缺失，导致大量国有资产严重流失，阻碍了国有企业的改革发展步伐。对此，加强国有企业的财务监督，充分发挥其有效性，提高国有企业风险防控水平，为国有企业未来发展提供充足的资产保障。

一、加强国有企业财务监督有效性的原因

新形势下，全球经济竞争日益加剧，国有企业自身发展的客观需求，推动了国有企业的改革发展，经营管理制度不断建立健全，与新经济时代相适应。但是，在国有企业改革中，某些国有企业走上了兼并重组的道路，一定程度上优化了中央与地方的资源，但是，委托代理关系却并未变动，在国有资产保值增值政策下，国有企业的重组，进一步增大一股独大问题，拉大了国有企业与民营企业资产规模、盈利总额等的距离。如：在中国500强，对制造业进行分析，笔者发现：国企平均资产利润率仅有1.89%，而民企平均资产利润率达到3.89%;国企人均利润约3万元，而民企人均利润达到6万元。而导致上述问题的主要原因在于国有企业财务监督缺乏有效性，因此需要对国有企业强化财务监督，充分发挥财务监督的作用，确保国有企业国有资产保值增值，在我国经济发展中发挥出主导作用。

二、国有企业财务监督中存在的问题

（一）国有企业财务监督流于形式

在国有企业财务监督中，因缺乏实时的监督系统，在对企业财务进行监督时，常因财务信息提供不及时、财务信息不充分等因素，影响了监督制度的落实，财务监督效率低下、流于形式。实际上，导致财务监督流于形式的主要因素包括：其一，因公司管理流程的影响，在某些业务开展前与开展过程中，财务部门并不能够实时监督，多以事后监督为主，导致财务监督流于形式。并且，与民营企业相比，国有企业财务监督人员普遍积极性不高，监督意识薄弱，在财务监督过程中，监督人员相互沟通较少，信息获取效率较低，影响了财务监督的有效性。其二，国家对国有企业财务监督的监管不足，导致监督机制未落至实处，并且，多数国有企业委托代理环节复杂，不能满足市场管理需求，信息传递效率受到影响，财务监督工作缺乏信息支撑，难以顺利开展。

（二）国有企业财务人员的综合素养有待提高

随着市场经济不断发展，民营企业也得到飞速发展，并给国有企业的发展带来一定的威胁，国有企业的改革被提上日程。财务管理作为企业核心竞争力，财务管理的水平直接影响着国有企业参与市场竞争能力。然而，在国有企业发展中，财务人员综合素质相对偏低，具体表现在如下方面：其一，因缺乏长期专业化的培训，财务人员专业技能偏低，知识结构单一，难以履行财务监督职责;其二，国有企业财务管理仍停留在核算型会计上，并未向管理型会计发展，财务人员的作用难以全面发挥;其三，因缺乏激励措施，财务人员对自身工作积极性不足，加上缺乏对财务人员的有效监督，致使财务监督的作用大打折扣。

总之，在国有企业发展中，财务人员应具有主观能动性，其综合素质直接影响着财务监督的有效性，因此，提高财务人员综合素养成为国企发展的重点。

（三）国有企业财务监督缺乏独立性

在国有企业发展中，财务监督缺乏独立性，主要表现在内部监督与财务部门权责不明，难以独立履行监督职能，财务监督的公平难以保障。通常来讲，国企会计人员向最高行政领导负责，导致管理人员与被管理人员间的监督管理链条合理性难以保障，财务监督的有效性受到影响。在国有企业中，能够执行财务监督职能的部门有：内审监督部门、财务部門，通常，国企经理负责内审部门，会计目标与经理目标一致，财务监督难以得到保障。国企董事会对财务部门各项活动有监督义务，而国企经理、国企董事会实行自我监督，影响了财务监督的独立性。

三、加强国有企业财务监督有效性的措施

（一）明确国有企业财务监督内容，落实财务监督工作

为避免财务监督流于形式，加强财务监督的有效性，要明确国有企业财务监督内容，有效落实财务监督工作。首先，国有企业应切实提高财务管理的成效。为此，国有企业应根据自身状况，明确财务监管内容，明确财务监督对象，如：企业资金、企业资产、财务报告、财会人员等都是需要财务人员监督的对象，以此提高企业财务监督水平。其次，应对国有资产管理实施有效监督。目前，多数国有企业都成立了专门的国有资产监督委员会，对企业资金流向、资金保值增值进行监督。当然，委员会要发挥职能，国有企业应积极配合，若国有企业开展经济活动，应及时上报，通过审核后方可执行，保障委员会财务监督的全面性。再次，应做好财务报告的监督。财务报告与财务信息紧密相关，因此，为保障财务报告的准确性，应加强对财务信息获取进行监控，为财务监督的落实奠定基础。最后，加强对财务工作的监督。财务相关工作需要由专业财务人员执行，财务人员自身的财务监督意识、工作水平等直接影响着财务监督工作，因此，要加强财务人员的专业素养，全面提高财务监督水平。

（二）提高财务人员综合素养

知识型经济时代，企业的竞争逐渐向人才竞争转变，人才成为企业创造价值的关键。随着改革的不断深入，国有企业的财务监督不再仅仅是会计核算，除了对企业有形资产账簿的检查与监督，还有对无形资产的全面核算。对此，企业应加强对财务人员的培训，为财务监督的有效性奠定人才基础。具体来讲，首先，企业应定期开展培训活动，保障财务人员的知识储备不断增加，专业技能不断提升;其次，应加强思想道德教育，提高财务人员职业素养，使其在财务监督过程中能够抵制诱惑、坚持正义;最后，对财务人员进行不定期考核，并通过奖罚制度提高财务人员自主学习精神，充分提高财务人员综合素养，发挥会计监督效能。

（三）明确财务责任，制定三方监督制度

财务监督的独立性不足，是影响财务监督工作落实的主要因素。对此，对于国有企业内审部门与财务部门，在财务监督方面，应明确两者的责任，为财务监督的落实奠定基础。同时，对于财务监督工作，应制定三方监督制度，使国企经理、国企董事会、国企监事会三者相互监督，充分发挥财务监督的作用，提高监督的有效性。另外，在国有企业发展过程中，出资人、经营者作为财务工作的主体，委托人运用过程不同，资金实际运用情况相应变化，从而财务监督工作的难度明显提升。基于此，应切实提高双方信任度，明确划分双方应该承担的责任，发挥财务监督作用，提高经营者提供财务资料的真实性，增强资金的充足供给，保障财务项目的顺利运行，实现互利共赢。

四、结束语

总而言之，在国有企业财务监督中，仍存在诸多问题，财务监督流于形式，财务人员综合素质不足，财务监督工作缺乏独立性等，影响了财务监督的作用发挥。对此，明确国有企业财务监督内容，加强财务人员综合素养，明确财务责任，制定三方监督制度，加强财务监督的有效性，推动国有企业的深化改革，实现长远发展。

参考文献：

[1]孙丽萍.国有企业财务监督有效性研究[J].财会学习， 2018， No.190（16）：24-25.

[2]张睿伟.加强国有企业财务监督有效性的研究[J].财会学习， 2018（8）：54-54.

[3]王昕.关于加强财务监督的思考[J].民营科技，2015（7）：220-220.

[4]吴雅琴，王鑫.加强国有企业财务监督有效性的研究[J].会计之友，2015（20）：114-117.

委员会个案监督思考论文范文第4篇

[摘要]条块关系是我国府际关系中一对基础性关系，如果两者在政府行政管理的过程中不能协调一致、相互促进，则极易滋生条块矛盾。实践表明，条块矛盾在我国始终存在，深陷“剪不断、理还乱”的局面。究竟“条”与“块”是否存在矛盾关系？若存在，这种矛盾关系是两者在相互作用的过程中自发形成的必然趋势，还是人为干预不当所诱发的？这是文章所探讨的出發点和核心，在此基础上进一步挖掘条块矛盾的表现和根源，从而通过打破“职责同构、上下对口”的机构安排、以部门职能为依托划清条块界限、加强对条块管理过程的再设计等路径对当前基层治理过程中的条块矛盾进行优化和整合。

[关键词]条块矛盾;垂直管理部门;属地管理部门;政府机构改革;基层治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.19.017

条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系。条块关系失衡诱发的条块矛盾是导致基层治理困局的重要因素。可以说，条块矛盾是我国基层管理体制中长期存在却一直未得到妥善解决的深层次问题。

纵观我国政府关系，我国行政管理的不同阶段，条块矛盾始终存在，但矛盾激化程度、阶段性特征迥异。在传统计划经济时期，上至中央下至乡镇都不同程度地深受条块矛盾的困扰。改革开放后的市场经济时期，原有的条块格局已不再适用新形势的要求，在内外压力和阻力的双重驱动下，条条与块块之间的关系正经历着历史性的变革，与之相伴的条块矛盾也呈现新现象、新趋势。

1 条块关系与条块矛盾概述

1.1 内涵界定：条块关系与条块矛盾

“条块”一词将特定政府组织之间的管理实践活动形象化。“条条”描述了上至中央下到地方各级政府中业务内容性质相同的职能部门;“块块”则是由横向不同职能部门组合而成的政府[1]。

条块关系包含以下几点内容：第一，条块关系中的“条条”反映了纵向维度上业务内容、职能性质相同或相近的从中央到地方政府中相互贯通的部门或机构，简言之，“条条”是以职能为依托划分的垂直管理部门;第二，条块关系中的“块块”反映了横向维度上省、市、县、乡各层级政府按照不同的管理内容、业务性质划分的部门或机构，简言之，“块块”是处于同一层级的属地管理部门;第三，条块关系反映的是不同层级的政府部门在“条条”和“块块”基础上形成的相互作用、相互影响的关系。

条块矛盾是条块关系的一种表现形式，当“条条”与“块块”之间的关系处于一种非均衡的状态，不能协调一致时就会产生不同程度的对抗和冲突。

1.2 拓展思考：条块矛盾是否自发形成的

我国的行政体系是一个条块结合、弹性灵活的矩阵结构[2]，但需要适应时代发展要求，通过渐进调试属地管理和部门管理间关系，因地制宜地变革条块结构以优化条块关系，实现央地关系的深度融合。

“上有政策，下有对策”“九龙治水”“上面千条线，下面一根针”都是条块关系中的普遍现象，这种中央与地方、条条与块块之间复杂的对抗与冲突关系正是条块矛盾的外在表现。我国属于单一制的国家结构形式，看似是一个高度权威主义的结构，条块关系在实践中的复杂互动决定了高度集中的政府体制及其权威具有高度分散性，这种条块结构中的权威分散化，极易造成抵制政策贯彻和执行的群体性行为，进而诱发条块矛盾[3]。

文章认为条块矛盾并非自发形成的，中央预先设想的“条块结合、双重领导”模式是为了维持庞大的政府机构的正常运转。条块关系中“条条”与“块块”的关系最初应是统一的，但行政事务自中央向地方贯彻执行的过程中，“条条”的权威逐渐超越“块块”，甚至出现压制的现象。当条块关系超越了均衡状态的临界值，打破了“条条”与“块块”动态平衡关系，条块矛盾逐渐滋生并激化。行政生态学家里格斯曾提出，分化与综合的脱节是棱柱型行政模式的特征之一，亦是行政发展迟滞的表现[4]。条块结构设计的初衷是为了使中央与地方的权力相互牵制、相互监督，但在具体的实施过程中却扭曲畸形，甚至引发新的问题。当前，政策当局和学术界已经意识到这一问题，试图通过条块协调以缓解条块矛盾，主张把握好“条条”与“块块”间的尺度。但是两者之间是否有明显的界线，职权职责能否完全分离、避免交叉，文章认为仍然值得深入探究。

2 条块矛盾的主要表现

改革开放以来开展的十余次政府机构改革均围绕“条块矛盾”，采取简政放权、权力下放等变革措施，虽然在一定程度上缓解了条块矛盾，但始终未彻底摆脱条块冲突的困扰，反而深陷“集权Symbol～B@分权Symbol～B@再集权Symbol～B@再分权”的恶性循环，陷入了条条“一集就死Symbol～B@ 一死就叫Symbol～B@ 一叫就放Symbol～B@ 一放就乱Symbol～B@ 一乱就收”的尴尬窘境[5]。具体表现为以下方面。

2.1 权力摩擦，行政效率低下

一般来说，条块关系的矛盾突出表现为无法充分调动“条”和“块”两方面的积极性，导致政府权力碎片化和行政效率损耗。垂直管理部门与地方政府各自的权限归属、权力运行、责任落实等问题在法律法规中不够细化具体[6]，从而成为导致条块之间权利摩擦的原因之一。

此外，纵观我国行政体制改革的发展进程，深陷“精简Symbol～B@膨胀Symbol～B@再精简Symbol～B@再膨胀”的怪圈，政府机构庞大而臃肿，部门间以及部门内部的摩擦和冲突不断。下级政府撤销或重组机构的决定，不免受到上级政府的干预甚至是阻拦。“条条”和“块块”不仅在行政权归属上存在争夺分歧，甚至还不乏权力内耗现象。

2.2 权责不清，各自为政

在多次政府简政放权的改革中，“块块”各自为政，中央宏观调控不力的现象时常发生。“条条”管多了，“块块”生存受阻;“块块”一旦自主，全局不稳。垂直管理机构与属地管理部门经常出现相互推诿、扯皮的现象。“条条”质疑“块块”的管理权威性，执行效率低下，“块块”抱怨“条条”决策制定权限不明。权责不清、各自为政是导致利益本位主义的重要根源。事实上，垂直管理部门很容易利用自身优势规避责任，致使权责脱节、权责交叉和职能真空的乱象。换言之，无论是垂直管理部门还是属地管理部门设定的分目标都可能不同程度地偏离总目标，忽视与总目标的一致性，产生目标冲突。

2.3 财政纠纷，利益失衡

正如上文所言，经常发现“条条”和“块块”设定的分目标偏离总目标，同时部门利益与行政系统的整体利益之间的冲突也是十分尖锐的。中央政府给予地方的财政拨款与该地的经济发展水平、政绩状况息息相关。地方在政绩锦标赛激励下，力争用数据出政绩，重产值轻质量，加剧了区域重复建设、资源浪费和无序竞争问题。“条条”分列，“块块”碰撞，“九龙治水”的体制性矛盾凸顯，利益矛盾难以协调[7]。

2.4 政策变通，执行力不佳

经常说的“上有政策，下有对策”中的“对策”就是指政策变通。政策变通是一个中性词，指下级为完成政策目标、依据不同情况对政策执行方式做出非原则性的变动。基于地方政府的目标定位和中央态度，可将政策变通分为消极变通、积极变通和迂回变通三种类型[8]。实践中，地方政府多采用迂回变通的方式，对上级政府的指示既不主动回应也不消极抵制，整体上呈现默许和旁观的态度。

现代政治权力结构在理论上要求决策执行活动遵循“谁决策、谁执行、谁负责”原则。但落实到实践中则演变为决策权在上级政府和条条手中，下级政府和条条按上级指示执行，实际责任却由下级来担[9]。决策制定者和执行者不统一，很难保证决策目标与执行情况不出现偏差，执行的效果是否达到预期。

3 滋生条块矛盾的根源

除了行政分权的固有局限、“一针到底”的历史传统和党政关系的不规范，条块矛盾主要源于以下几点原因：

第一，行政事务管理的“职责同构”。条块矛盾的症结，在于纵向职能和权力配置的混乱。所谓的“职责同构”用于描述政府组织关系，强调央地关系在职能职责和机构设置上的高度统一[10]。受“职责同构”的影响，上下级政府的职能定位模糊，未能合理划分各自的管理权限和责任义务，容易产生部门间相互掣肘的现象。

第二，“双重从属制”的制度设计。“双重从属制”虽然为条块结构的正常运作提供制度保障，但也衍生出条块矛盾的隐患，导致条块间权限归属不清[11]。不同层级政府及其职能部门的权限该如何划分厘清？同一层级的政府职能部门，是本级政府的领导管理权限更大，还是受上级职能部门领导为主？

第三，以垂直管理为核心的柔性集权[12]。改革开放初期，为了充分调动地方的积极性，中央主动向地方分权，但由于缺乏一定的科学性和合理性导致了地方保护主义盛行。为此，中央再次重申加强对垂直管理部门的管制，以块为基础的分权系统逐渐被以条为基础的集权系统所取代。事实表明，柔性集权对于弱化缓和条块矛盾并无明显成效，反而加剧了“条条”与“块块”间的对抗性冲突。

4 协调条块关系，缓解条块矛盾的策略

“条”“块”关系老问题、新问题的解决，都触及职责职权调整，本质是改革。要从全面深化改革的高度，推动城市基层治理“条”“块”矛盾的厘清和理顺，找到“条”和“块”之间的平衡点，以达到协调一致、相互促进。

4.1 打破“职责同构、上下对口”的机构安排

政府层级之间的上下对口管理是产生条块矛盾的重要原因。要想根治条块矛盾，必须以打破职责同构为突破口，实现由每一级政府统管统办向专事专办转变，以此规范和厘清条块关系。

无论是条条设置还是块块设置都没有必要在每一个对应的层级系统中一一设定，设定的依据应该是结合地方政府的实际需要，根据其现有职能部门的设置合理地规范和压缩。

4.2 进一步划清条块界限，以职能为依托，结合地方特色设置机构

每一层级的政府在所属职责范围内，只管该管的事。针对跨区域的重大事项，相邻的政府可以在明晰权责前提下，分工合作，减少交叉。首先，要划清中央专有职责范围，由中央管辖的“条条”独立执行;“条条”管理的事项，“块块”无权干涉。原则上，中央对其所属的专有事项实行垂直管理，统一管理其在地方设置的派驻机构，确保财政、人事和资源配置与地方政府脱钩。若中央和地方存在交叉事项，应明确领导机构及辅助机构的职责和权限内容，以避免互相扯皮推诿。其次，要明确地方专有职责，对于地方专属事务，中央政府及其“条条”不得随意干预，赋予地方政府一定的自由裁量权。简言之，中央专有的权力由中央统管，地方权力也要确保下沉落实到位。

4.3 加强对条块管理过程的再设计

权力的赋予推动了地方经济发展，经济实力的增强亦稳固了地方权力，削弱了中央对地方的控制力度。另外，地方权力受局部性和短视性掣肘，致使地方保护主义盛行，资源配置不当、数据造假、假冒伪劣产品和食品安全问题频繁爆出。因此缓解条块矛盾，应首先在规划源头上依据“权责统一”的原则设置“条条”和“块块”。该上级政府和“条条”承担的责任必须主动承担，不能甩给下级政府和“块块”承担，既要做到权力对等，也要保证职责统一。

此外，也需要将对“条条”和“块块”的

职责厘清提升到立法层面，以法律为后盾保障条块管理的有序开展，条块关系的良性发展。在相关的法律条文中，增设操作性强、指标化的内容，依法明确划分各层级政府之间的事权与职权，以有效缓解条块矛盾。

参考文献：

[1]马力宏.论政府管理中的条块关系[J].政治学研究，1998（4）：68.

[2]孙发锋.从条块分割走向协同治理——垂直管理部门与地方政府关系的调整取向探析[J].广西社会科学，2011（4）：106.

[3]杨光斌.中国政府与政治导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：163.

[4]竺乾威.西方行政学说史[M].北京：高等教育出版社，2001：213.

[5]周振超.条块关系：政府间关系的一种分析视角[J].齐鲁学刊，2006（3）：145.

[6]李瑞昌.政府间网络治理：垂直管理部门与地方政府间关系研究[M].上海：复旦大学出版社，2012.

[7]梅阳，纪健强.“条块治理”：军民融合发展中的地方政府[J].北京理工大学学报（社会科学版），2019（3）：138.

[8]刘骥，熊彩.解释政策变通：运动式治理中的条块关系[J].公共行政评论，2015（6）：79.

[9]周振超.打破职责同构：条块关系变革的路径选择[J].中国行政管理，2015（9）：144.