城乡一体化的科学内涵（精选6篇）
城乡一体化的科学内涵 第1篇
一、观念形态上的城乡一体化
观念形态上的城乡一体化, 是指在思想观念中对于城乡和工农要一视同仁, 不要歧视农村和农民, 城乡和工农都是平等的。应该说, 这个一体化从新中国成立时就基本上实现了。我们的国家性质, 就是以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。工人是老大哥, 农民是兄弟。兄弟关系, 当然应是一种平等关系。但是, 要从思想观念中真正做到城乡工农平等也绝非易事。我们不少人实际上是看不起农村和农民的, 是不愿意把钱投到“三农”中去的。
二、制度形态上的城乡一体化
制度形态上的城乡一体化, 是指在制度设计中, 要一国一策, 不要搞一国两策。事实上, 我们对于城乡和工农, 长期以来, 搞的就是一国两策, 当然也包括一省两策, 一县两策。例如, 在教育、医疗、社会保障等方面, 城乡的政策都是不一样的。当然, 这有客观的历史原因。但是作为一个社会主义国家, 公平正义应该是首要价值。在制度上实现城乡一体化是实现公平正义的迫切需要。
《决定》指出, 建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破, 促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动, 推动城乡经济社会发展融合。第一, 统筹土地利用和城乡规划, 合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。第二, 统筹城乡产业发展, 优化农村产业结构, 发展农村服务业和乡镇企业, 引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。第三, 统筹城乡基础设施建设和公共服务, 全面提高财政保障农村公共事业水平, 逐步建立城乡统一的公共服务制度。第四, 统筹城乡劳动就业, 加快建立城乡统一的人力资源市场, 引导农民有序外出就业, 鼓励农民就近转移就业, 扶持农民工返乡创业。加强农民工权益保护, 逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇, 改善农民工劳动条件, 保障生产安全, 扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面, 尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。第五, 统筹城乡社会管理, 推进户籍制度改革, 放宽中小城市落户条件, 使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。第六, 扩大县域发展自主权, 增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配, 增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县 (市) 财政体制改革, 优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县 (市) 的体制。
这个一体化的实现时间, 在全国是在2020年。《决定》指出, 到2020年, 农村改革发展基本目标任务是:农村经济体制更加健全, 城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。这个时间, 同时也是我国工业化完成的时间。这并非巧合, 因为城乡一体化和工业化具有同质性和同步性。
三、实践形态上的一体化
现实形态上的一体化, 是指在现实实践中, 要城乡融合, 浑然一体。着重指农业工业化, 乡村城镇化、农民市民化。例如, 素有江苏省江阴市华士镇华西村有“天下第一村”之美誉。如今, 华西村家家住400-600平方米的别墅, 有100-500万元的存款, 有1-3辆小汽车, 过上了“实现小康、中康, 奔大康”的生活。2005年, 华西村销售收入达307亿元, 拥有固定资产超过70亿元。华西村有自己的艺术团, 村里有舞厅、影剧院、篮球场、网球场、游泳馆、体育中心、会议中心、老年活动中心等文化娱乐设施;有大中专以上的人才近300人, 有55人有高级职称, 年轻人中有会讲英、日、俄等10多种语言。华西村大绿化面积已达875万平方米, 人均287平方。华西村还通过了ISO14001国际环境质量管理体系认证, 被誉为“中华环保第一村”。近年, 先后有120多个国家和地区的宾客到访华西村。应该说, 华西村比城市还城市, 已经不是原来意义上的“村”了。这就是城乡一体化最终要达到的现实状态。如果全国的农村都达到了这个状态, 那么, 我们就可以说, 我们国家真正实现城乡一体化了。
不过, 这是一个漫长的自然历史过程, 大约要多长呢?笔者认为, 和实现共产主义的过程短也短不了哪里去因为实现城乡一体化化了, 城乡差别、工农差别、脑力劳动和体力劳动的差别也就随之趋于消失, 而三大差别的消失正是共产主义社会的重要特征。
从以上城乡一体化的科学内涵可以看出, 城乡一体化是一个自然的历史过程, 有其内在的发展规律。我们既要加强指导、积极推进, 又要尊重规律、循序渐进;切不可不顾条件、不顾农民意愿地赶风冒进, 那样的结果只能是劳民伤财、欲速而不达历史的教训我们永远都不应该忘记。
实践科学发展观 统筹城乡一体化 第2篇
（诸城市委组织部 谷宏伟李长春）
党的十七届三中全会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。面对新的形势和新的任务，如何因地制宜，以科学发展观为指导统筹城乡发展，是当前各级政府必须认真研究和解决的重要问题。山东省诸城市以科学发展观为指导,创新体制机制,把农村社区化建设作为切入点,进行了积极有益的探索，开辟出了一条统筹城乡一体化发展的新路子。
一、统筹工农互补共融，推进城乡经济一体化。该市按照“以工促农、以城带乡、城乡互动、协调发展”的思路，狠抓县域内城乡经济的一体化发展,形成了县域工业依靠支柱产业拉动、支柱产业由骨干企业体现、骨干企业靠知名品牌支撑的工业经济发展格局。目前,以中纺金旭、德利源为主的“纺织城”,以福田汽车为主的“汽车城”,以桑莎、新郎为主的“服装城”和以外贸、得利斯为主的“食品城”四大工业城已初具规模。食品加工、纺织服装和机械制造业三大主导产业的产值、利税已占到诸城工业的80%以上。全市销售收入过亿元、利税过千万元、实缴税金过千万元的企业分别达到108家、75家、28家，有9家进入国家大型工业企业行列；拥有国家级品牌36个、省级品牌80件，品牌拥有量居全省县级之首。加强农业龙头企业建设, 融合工业与农业，改变工业和农业分离的格局是破解城乡经济二元结构的一大措施。近几年,为加快扩张现有龙头企业、培植发展新的龙头企业,该市从土地、资金、税收、加工基地建设等方面给予重点扶持。目前,全市已有规模以上农业龙头企业220家,其中潍坊市级以上重点龙头企业55家,省级重点龙头企业3家,国家级重点龙头企业3家,数量和综合实力均列全省各县市区首位。依靠农业龙头企业，全市90%的农产品得到了就地加工转化,带动了22万户农民参与农业产业化经营,占全市农村总户数的90%。全市培育起肉鸡加工、生猪加工等十大产业,形成了年加工肉鸡1.2亿只、生猪650万头、瓜菜90万吨、粮油800万吨的生产能力。2008年,农业龙头企业共带动农民实现收入370亿元,其中纯收入46.4亿元,占农民人均纯收入的70%。形成了工业带动农业、农业支持工业、一、二产业相互促进、融合发展的良好局面。积极推动二三产业项目向园区集中是该市为做大做强镇域经济的另一重要举措。诸城市把城区企业向农村延伸作为统筹城乡经济发展的重要举措，通过规划引导、政策激励等措施，推动有条件的城区企业将生产链条延伸到农村；镇村主动承接城区大企业的转移,积极融入工业主导产业体系，大力发展配套协作项目,形成了城乡一体的产业链条,促进了城乡生产要素的优化组合。目前，该市已有100多家城区企业向农村延伸，镇村为城区骨干企业配套的规模以上企业发展到500多家，有10万多名农民在家门口变成了工人。全市已发展起汽车、食品、纺织服装、建筑建材等支柱产业以及精细化工、电子信息、木器家具等潜力产业。工业产业集群和骨干企业群体支撑拉动作用不断增强,带动全市70%的村(居)、80%的企业协作配套。目前，该市8处乡镇(街道)建起了中小企业创业服务基地，培育发展起了密州花卉、林家村辣椒、桃园花生等农产品专业批发市场,规划建设了辛兴、昌城、舜王等特色物流园区。
二、统筹城乡规划建设，推进城乡基础设施一体化。围绕构建以中心城区——乡镇(街道)驻地——农村社区中心村为主体的新型城镇化体系，山东省诸城市统筹搞好中心城区、13处乡镇(街道)驻地、208个农村社区中心村系统规划建设,初步实现了道路、供水、供气、供热、治污、信息等基础设施的城乡联网，城乡“联通”使诸城城乡居民享受到了同质生活。该市先后投资12亿元，完成了对境内国省道、城区主要道路的拓宽改造,城区与周边乡镇全部实现了一级路连接，乡镇与乡镇之间基本实现了二级道路连接；投资10亿元，加快实施村村通柏油路工程,新修农村公路2385公里，柏油路通村率达到100%。延伸现有22条客运线路,新开辟6条线路，使该市208个农村社区中心村全部实现了通客车。树立“大水务”观念，组建水务集团，整合全市饮用水资源，扩大龙光山水、康源两大城市水厂的供水范围，建设乡镇自来水供应站和村级自备水源，加快实施村村通自来水工程,自来水村庄普及率达到了100%。推行地源热泵供热技术，以循环水技术为主，地源热泵技术为辅，形成了从市区到乡镇的网络状供热管网。在此基础上,该市与中石化天然气总公司合作,启动了天然气长输管线建设工程，3年可实现城乡供气管网全覆盖。依托金安、恒阳、同路、龙光、良丰热电五大热源,加快城乡供热管网建设，并开始规划建设8处乡镇热源，5年可基本实现城乡集中供热。为建设城乡一体的污水和垃圾处理系统，该市通过BOT运作方式和发行治污减排债券，融资11亿元,先后建成了舜河、银河两大城区污水处理厂并正常运营，开工建设了5处乡镇污水处理厂和5处乡镇输污管线,城乡污水可基本实现集中处理,全面改善了城乡生活环境。大力发展“数字诸城”，建成了全省县级唯一的覆盖全市所有村庄的智能化治安防控网络，光缆传输网和宽带网、警务监控系统已经覆盖全市，数字技术在诸城得到广泛应用，为统筹城乡发展铺设了“信息高速公路”。
三、统筹农村社区建设，推进城乡基本公共服务一体化。该市在农村全面开展了“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化建设与服务。按照地域相近、规模适度的原则，将几个村庄规划为一个社区。在社区内选择一个交通比较便利、班子基础比较好的村庄,作为社区服务中心所在村。社区服务中心的服务半径一般掌握在2公里、涵盖5个村、1500户左右。2008年6月,该市规划建设的208个农村社区及社区服务中心，已全部建成运行，农村社区基本实现了公共服务对全市村庄的覆盖。为强化服务功能，该市在每个农村社区建立社区服务中心，内设一个办事服务厅和若干个服务站室，同时在每个农村社区成立社区党组织和社区发展协调委员会。越来越多的部门、单位通过农村社区这个平台找到了深入参与新农村建设的新路子，形成了靠近群众、服务群众的新机制。社区通过引导村民发展农业专业合作社、规范推进土地承包经营权流转等生产性服务,以及开展便民超市、农资超市、便民食堂、代办代收有关证件费用等市场化便民服务，整合了政府公共服务资源，推动了县域内城乡基本公共服务的均等化，广大农民在家门口就能享受到政府提供的医疗、养老、低保、救助、警务、农技、防疫等基本的公共服务，实现了公共服务资源利用效益的最大化。在这种惠及全民的公共服务体系基础上，该市还加大对社区中心村基础设施投入力度，加快城中村建设与改造，有序推进撤村建居步伐，并制定出台优惠政策,吸引周边村的群众向社区中心村融合聚集。目前,该市已有十几个社区的农民开始了向中心村聚集的步伐。新的社会生活共同体的不断发展壮大加速了农村城镇化进程,促进了统筹城乡一体化的不断成熟发展。出门走路不到10分钟就来到设施齐全的社区医院，吃完饭还可以到社区文化广场健身、跳舞，在诸城已成为现实。
四、统筹城乡文化建设，推进城乡精神文明一体化。该市以建设文化强市为目标，突出特色、创新机制、加大投入，努力构筑城乡联动、纵横辐射的市、乡镇、社区（村）三级公共文化服务网络，推动了城乡精神文明建设一体化发展。首先加大投入，为公共文化服务体系建设提供保障。该市设立了文化发展专项资金，市财政投资600万元购置图书，镇村配套基础设施，建成了233处城乡社区图书室；投资8000万元实施有线电视村村通工程，入村率达到100％；投资2000万元建设了市、乡（镇）、村三级远程教育站点和文化信息资源共享工程基层服务点。乡镇（街道）全部规划建设高标准的综合文化站，建筑面积不少于500平方米，其中多数达到800平方米以上。村级主要依托农村社区服务中心设立文化大院，全市208处农村社区全部建立了文化大院，建成社区图书室233处、阅览室380多处，配备图书120万册，配齐了文体活动设施，有效地解决了农民文化生活乏的问题。其次突出特色，科学规划公共文化服务体系建设。规划建设的“四馆”、“三园”、“两大工程”、“一节”，构成了市级公共文化服务设施的基本框架。“四馆”就是建设新博物馆、名人馆、常山民间艺术收藏馆和超然台博物馆；“三园”就是建设体育公园、龙骨涧国家地质公园，改造恐龙公园；“两大工程”就是名人故居（旧居）修复工程、汉王山遗址和韩信坝等名胜古迹恢复重建工程；“一节”就是筹办大舜文化节。在此基础上，整合全市公共文化资源，形成了“两大公共文化长廊”，即以“龙骨涧国家地质公园-恐龙公园-恐龙博物馆”为主线的恐龙文化长廊和以“大舜苑-潍河公园-刘墉祖居万亩板栗园－烧烤文化园-体育公园-超然台-王尽美纪念馆-常山民间艺术收藏馆”为主线的大舜文化长廊。再次依托社区文化活动阵地，组织丰富多彩的公共文化活动。充分发挥广播电视台、图书馆、文化馆、博物馆、电影公司和艺术团的人才、资源优势，组织开展文化进社区活动，让公共文化贴近百姓、服务农民。全市现已组建腰鼓队、秧歌队、舞蹈队等各类民间文艺队伍600多支，举办各种演出、展览5000多场次，累计有50多万群众观看了演出、展览，极大地丰富了群众的精神文化生活，满足了农民的基本文化需求，提高了农民素质，促进了乡风文明。
五、统筹城乡就业，推进城乡劳动保障一体化。实现广大人民群众的安居乐业是社会和谐的一个重要标志。就业问题解决不好，社会就无法稳定，经济发展就无从谈起。该市积极落实“以人为本”科学发展观要求，创新工作思路，将劳动保障政策的制定与执行全力向农村倾斜，全力向农民倾斜，不断扩大城乡就业和社会保障覆盖面。一是健全完善城乡就业互动平台，努力实现城乡就业服务机构一体化。建立以市人力资源市场为龙头，以乡镇（街道、开发区）社会保障管理服务中心为支撑，以208个农村社区服务中心为基点的三级服务网络，形成城乡一体、三级联动、信息互通、服务便捷、规范有序的统筹城乡就业机制。二是健全完善城乡就业信息网络，努力实现城乡就业信息一体化。市人力资源市场通过劳动保障信息网向各乡镇（街道）社会保障管理服务中心、各社区服务站及时发布劳动力供求信息，形成统一开放、城乡一体的人力资源供求信息网络。今年以来，已有147家企业通过信息库发布各类招聘信息，提供就业岗位15951人。三是健全完善就业培训体系，努力实现城乡就业培训一体化。积极推行劳动预备制度培训，对未能继续升学的初、高中毕业生，依托诸城高级技工学校等机构，共举办各类技能培训班。近3年来,通过培训共转移农村劳动力12.5万人,城镇新增就业人员6万人。四是扩大社会保险覆盖面，努力实现城乡养老保障一体化。加大社会保险扩面征缴力度，实现参保人数和保险费同步增长。目前，全市累计参加农村社会养老保险人数达到64578人，占全市农村适龄参保群众的20.8%。五是建立完善多元化医疗机制，努力实现城乡医疗保障一体化。集中力量建设以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为框架的三位一体、健全完整的全民医疗保障体系。该市在农村新型合作医疗参合率达到100%的基础上，从去年开始每年出资1000万元,按照最低缴费基数的20%对参加社会养老保险的农民进行补贴。对被征地农民的养老保险，由市乡财政、村集体、被征地农民个人按照40∶50∶10的比例缴纳养老保险金。通过公共财政的补贴、扶持、引导,该市已基本建立起了覆盖城乡的养老保障体系。六是不断完善劳动关系协调机制，努力实现城乡劳动保障维权一体化。加大监察执法力度，开展了整顿人力资源市场、整治非法用工和查处拖欠、克扣农民工工资等专项检查。将劳动争议调解职能向乡镇、向社区延伸，建立健全劳动争议调解组织。今年以来，妥善处结劳动争议案件95起，法定期限内结案率达98.9%。同时,该市还配套出台文件,建立以居住地登记户口为基本形式、城乡一体的新型户籍管理制度,加快了以农民变市民为核心的户籍制度改革。在这里,传统意义上的农民正逐步转变成为社区居民,跟城里人一样享受到各种社会保障。
六、统筹城乡组织联建，推进城乡基层党建一体化。党的十七大强调，要建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制。该市按照“组织联体、城乡联合、优势互补、资源共享、以城带乡、共同发展”思路，积极创新基层党组织设置模式，大力推行城乡党组织联建，走出了一条通过组织制度创新统筹城乡发展的新路子。
科学设置城乡联合党组织。根据城乡基层党组织的现状，引导综合实力强的城区居委会、企业、部门（单位）党组织与集体经济薄弱、管理相对落后的村党支部，跨区域、跨空间组建联合党组织。一般是1个城区党支部和农村2—4个村党支部成立一个联合党组织，联合党组织的书记由城区党支部书记担任。本着“按需对接、优势互补、互利共赢”原则，综合考虑城区居委会、企业、部门（单位）与村庄在产业上的相近性、优势上的互补性、资源上的共享性和功能上的带动性等因素，采取组织“定对”、自由“结对”等办法，以村居联建、村企联建、部门村庄联建等形式，建立城乡联合党组织。目前，该市已建立村居联建党组织37个、村企联建党组织64个，部门村庄联建党组织89个，加入联合党组织的村370个，占全市村级党组织的40%。明确城乡联合党组织的职能定位。联合党组织实行属地管理，由联合方上级党（工）委直接领导，组织上是一个整体，经济上相对独立，主要职责是帮助被联合村健全规章制度，提高干部素质，完善基础设施，找准发展路子。联合党组织的主要职责是：指导、协调联合各方开展党建工作；指导所联合村建立健全村民自治、群团、合作经济、民间协会等组织并开展工作；帮助所联合村搞好新农村规划、建设；统筹联合各方实现优势互补，加快经济发展。目前，通过城乡联建党组织这个平台，全市共有21个强居、28家企业向联合村投入资金5亿多元，帮助新上合作项目77个，达产后可创造9000余个就业岗位；参与联合的市乡部门共向联合村提供信息780多条，帮助新上项目57个，有力地促进了所联合村经济发展。
城乡联合党组织的建立，带动了农村党员干部队伍素质的提高，促进了农村基层党组织作用的发挥，推动了农村经济的发展，加快了农村基础设施建设的步伐，提升了乡村文明的程度。十里四居有多年养殖水貂、狐狸的传统，近年行情又好，无奈地处城区，发展受限；而转头山、前姜庄等村多为山岭薄地，农民也想搞养殖，有土地但缺资金、技术。联合党总支成立后，双方整合资源，问题迎刃而解。目前，占地1600亩的养殖基地一期工程已竣工，靠天吃饭的450户农民变成养殖专业户。
城乡一体化的科学内涵 第3篇
1 城乡卫生一体化体现的公平价值观
1.1 世界卫生组织(WHO)的健康公平观
WHO(World Health Organization)和SIDA(Swedish International Development Cooperation)1996年在倡议书《健康与卫生服务的公平性》中提到,健康公平性是指所有社会成员均有机会获得尽可能高的健康水平,这是人类的基本权利。每一社会成员均应有公平的机会达到其最佳健康状态,不应有人在获得健康方面受到不利的影响[1]。健康公平强调公正与合理,不单指每个人都有同等机会享受卫生服务、发挥健康潜能,同时注重到每个人之间或群体之间需要的不同。为了实现“人人享有基本医疗卫生服务”的目标,政府需要尽可能减少在个体与不同群体间存在的不公正的健康状况,促使全体居民有同等的机会享受可达到的最高水准的健康。我国城乡二元结构体制所带来的农村居民与城市居民享受基本医疗卫生服务的机会不均等,直接影响了农民的健康状况,健康的下降又会带来系列问题[2]。城乡卫生一体化的公共政策正是以城乡居民的现实利益为标准,公平实现城乡居民人人享有基本医疗卫生服务,实现提高城乡居民健康水平的目标这样的一种价值观。实施城乡卫生一体化政策能够降低或消除由于城乡经济发展不平衡而带来的卫生资源分配不公和随之产生的健康不公平,消除由于健康不公平而产生的心理不公平感和社会不信任感,从而在全社会实现平等、公平、正义的社会主义核心价值观,促进社会主义和谐社会的构建和发展。
1.2 “公平优先,兼顾效率”的价值观
任何一个国家干预卫生的措施都是在公平与效率之间进行权衡,卫生服务的效率与公平体现了市场机制与政府干预的相互补充。奥肯认为公平和效率在社会和政治权利领域及经济领域权衡的偏向是不同的,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上”[3]。在属于社会领域而非经济领域的医疗卫生领域中,牺牲公平往往就意味着牺牲部分群体的生命和健康。医疗卫生活动是一项具有福利性、社会性、政治性的公益事业,它是由国家始终干预的公益性服务行业。医疗卫生应当以伦理为主、经济为辅,伦理优先于经济[4]。因此,在我国现阶段城乡医疗卫生差距如此巨大的情况下,城乡医疗卫生服务资源的配置应坚持 “公平优先,兼顾效率”的价值观指导。“公平优先,兼顾效率”的价值观正是在体现“低水平,广覆盖”的原则,也是实现“人人享有卫生保健”目标的基本保证。“公平优先,兼顾效率”不是不要提高效率,而是更切实地通过公平促进效率。城乡卫生一体化首要的价值目标就是实现公平。基本医疗卫生服务是全社会全体成员都应该均等享有的重要基本公共服务,社会成员应该根据其健康需要获得相应的卫生服务,而不是根据其社会地位、收入水平等因素提供服务。因此,城乡卫生一体化能够从可及性方面保证城乡居民都能公正平等地获得可利用的卫生服务资源,使所有人都能有相同的机会从中受益。
1.3 公共价值观
1995年,美国哈佛大学的资深教授马克莫尔在《创造公共价值:公共部门的战略管理》一书中提出了公共价值这一概念[5]。政府管理的最终目的就是要为社会创造公共价值。公共价值是公民对政府期望的集合,是公众所获得的一种效用。这种效用应该是通过公平公正地给服务的使用者分配服务来传递和实现的[6]。根据英国内阁战略研究部门的报告,实现这种效用最重要的现实路径就是公共服务,公共服务为公共价值的输出提供了渠道和载体[7]。公共卫生服务和基本医疗服务是政府提供的基本公共服务的重要内容之一。2006 年和 2010 年,中共中央政治局先后两次就医疗卫生事业改革发展问题进行了讨论。胡锦涛主席在会上发表重要讲话:深化医药卫生体制改革,要着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标,坚持公共医疗卫生的公益性质,强化政府责任和投入,建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,不断提高全民健康水平[8]。城乡卫生一体化的实质是一项公共政策,是要通过制定和实施旨在投资于公众健康的基本医疗卫生服务政策,使有限的卫生资源得到充分利用,促进公众健康发展,保障公众健康安全,缩小健康差距,消除健康贫穷。通过城乡卫生一体化的工作开展,政府和卫生机构可以向城乡居民提供均等的基本公共卫生服务和基本医疗服务,通过公共服务的提供和传递从而实现政府公共价值的创造和输出。
2 城乡卫生一体化内涵研究
城乡卫生一体化发展是一个复杂的动态系统,要研究这一系统,需要首先对其内涵和各个子系统进行系统分析。本课题组于2009年12月成立了由澳大利亚拉筹伯大学、四川大学公共卫生学院相关专业的老师及博士研究生组成的专题小组,在大量文献研究分析和质性研究的基础上开展了多轮专题小组讨论。通过专家深入访谈和专家咨询,结合专家的意见和观点,对城乡卫生一体化的内涵形成了一个较系统的认识和科学的界定。
2.1 城乡卫生一体化内涵界定
城乡卫生一体化既是一个城乡综合的医疗卫生事业的发展过程,又是城乡卫生统筹发展的一个终极目标。城乡卫生一体化的发展模式体现了城乡医疗卫生事业整体协调发展和可持续发展的理念,是城乡医疗卫生协同度、融合度日益提高的过程。城乡卫生一体化要求政府打破城乡居民身份界限,为城乡居民提供享有其需要的,政府能够承担的基本医疗卫生服务的机会和原则,立足“人人享有基本卫生保健”的目标,逐步实现基本医疗卫生服务均等化,满足群众的基本公共卫生和医疗需要,缩小城乡居民基本医疗卫生服务的差距,提高全体居民健康水平。城乡卫生一体化是一个复合概念,是一项庞大、复杂的工程,至少应包括以下几个方面:
(1)城乡卫生一体化是医疗卫生系统长期发展的动态过程,而并不是一个静态概念。它涉及社会经济-卫生复合系统的方方面面,系统内部因素相互促进发展。
(2)城乡卫生一体化体现了城乡之间卫生资源的合理布局,因此,不能仅就城市或仅就农村进行资源配置,而要把城乡作为一个整体来安排卫生投入、人力、技术等生产要素,使城市和农村发挥各自优势,通过生产要素的合理流动与优化组合,促进卫生资源的合理布局。
(3)城乡卫生一体化要求逐步缩小以至消灭卫生服务提供和利用的城乡差别,促进卫生事业的城乡结合,达到公共卫生服务城乡均等化和基本医疗城乡同质化。这既是和谐社会发展的本质要求,也是城乡卫生一体化的根本任务和最终目标。
(4)城乡卫生一体化需要以深化农村医疗卫生体制改革为基础,整合城乡卫生资源,探索建立农村医疗卫生事业发展和管理的新模式、新机制,促进农村医疗卫生事业健康发展。
基于上述四个方面的认识,城乡卫生一体化内涵可概括为:在一定区域内,充分发挥城市和农村卫生资源各自的优势和作用,使城乡的卫生人力、技术、资金、信息等生产诸要素在一定范围内进行合理流动和配置,使城乡在基本公共卫生服务、基本医疗服务、医疗保障等方面广泛融合,促进城乡卫生组织有机衔接,协调发展,增强基层卫生服务能力,形成“相互依托,优势互补,以城带乡,以乡促城,共同发展”的城乡关系,最终实现城乡医疗卫生的全面融合、协调发展,实现城乡卫生事业发展的良性互动和一体化发展,逐步缩小和最终解决城乡卫生差距。
2.2 城乡卫生一体化包含的内容
2.2.1 统筹城乡卫生资源配置
统筹城乡卫生资源配置,就是要用科学的发展观和统筹的思路,建立卫生资源分配以城乡居民需要为导向,卫生筹资负担与家庭经济支付能力相适应的城乡卫生资源合理配置的新体制和运行机制。在城乡之间,在全社会范围内,按照“公平优先,兼顾效率”的原则配置卫生资源。统筹城乡卫生资源需要按照“公共服务向农村覆盖,城市卫生资源向农村延伸”的思路,统筹政府城乡卫生投入和分配,建立健全城乡统一的国家卫生费用转移支付体系,建立新的更加科学的城乡统一的区域卫生资源配置指标体系和规划,优化城乡卫生资源配置,以缩小城乡之间存在的显著人均健康投资差距。为适应城乡卫生一体化发展的要求,农村卫生服务的供给应由依靠农村和基层政府提供转向以国家提供为主的政策目标,加大国家投入力度,把卫生资源公平地分摊于城市和农村,同时建立农村的医疗保险、失业保险和养老保险制度,实现农民在卫生服务领域享受到与城市职工、居民同等的国民待遇。
2.2.2 城乡一体化的卫生服务体系
城乡一体化的卫生服务体系,就是要以统筹城乡的和谐的卫生服务体系理念,构筑城乡居民的健康防线基础,即社区卫生服务体系和基于乡镇卫生院为辐射源的农村医疗预防保健网络体系,并为其全方位地开展城乡联动的“六位一体”的基层卫生服务功能创造必要的条件和提供政策支持。为进一步理顺农村卫生管理体制,合理规划和配置乡村卫生资源,要逐步推行乡村卫生服务一体化管理。乡村卫生服务一体化管理是指以县级卫生行政部门统一管理,由乡镇卫生院对村卫生站进行规范管理。乡镇卫生院通过综合管理、技术指导等方式,对村卫生站实行统一的一体化管理,比如对村卫生站的设置、建设、药械、财务、业务及信息化进行统一管理。淡化以县市级医疗卫生机构为顶层,乡镇卫生院为基层的管理模式,演变成健康管理集团内部协调管理模式,在体系内部进行医生的轮岗和病人的双向转诊,从而形成一个全新的、扁平的新型城乡卫生服务体系。
2.2.3 城乡一体化的医疗保障体系
城乡一体化的基本医疗保障是指适应现阶段区域内经济社会发展水平的需要而实行的缴费型社会医疗保险,通过在制度上整合规范,在管理上统筹安排,在组织上统一协调,在受益上基本均等,从而实现区域性城乡基本医疗保障体制机制的一致性。基本医疗保障应尽可能在制度上不留空隙,实现基本医疗保障的制度性全覆盖。根据现有的经济发展水平和居民收入状况,可以允许地区之间、城乡之间和人群之间在缴费和待遇上存在差别,但是要逐步缩小差别。城乡一体化的医疗保障体系并非保障形式的一致化,而是将农村的医疗保障与城镇医疗保障纳入统一的社会医疗保障体系,从筹资模式、保障对象、统筹层次和保障内容上进行统一管理,形成城乡互通的多层次医疗保障新格局。同时还应建立由政府承担责任的农村医疗救助制度,并与城镇社会医疗救助基金实行统一管理和运作,纳入财政专户管理,形成城市和农村统一的社会医疗救助体系。
2.2.4 城乡一体化的卫生信息系统
城乡一体化的卫生信息系统是以覆盖区域内城乡全部医疗卫生服务体系为目标,以群众健康为中心,以提高公立医疗机构的卫生服务水平、促使人人享有卫生信息资源为重点,使卫生行政部门可指挥、协调区域内所有医疗机构,实现整体联动。城乡一体化的卫生信息系统可解决区域内医疗卫生信息管理平台建设、就诊卡管理、卫生数据整合与传输共享等问题,实现区域内医疗数据的存储、交换、同步,通过对区域内城乡医疗卫生信息的分析,为管理决策提供数据。公共卫生信息体系要建立连接中央、省、地(市)、县(区)、乡镇五级多向信息传输的网络,通过网络及时汇总、分析公共卫生信息,实行以传染病病例个案报告为基础的医疗机构网络直报制度。通过在县、乡级医院建立电子健康档案和电子处方,使就诊、病历管理、公共卫生服务等主要流程实现数字化,通过医院信息化和网络互联,开展远程医疗,实现城乡医疗资源共享和互换。
3 城乡卫生一体化是实现健康公平的重要路径
3.1 是实现健康公平的关键措施
医疗卫生服务往往与社会追求收入平等、社会公平的目标直接联系。据世界银行测算,过去40年中,世界经济增长的8%至10%归因于健康人群;哈佛大学研究表明,大约30%至40%的亚洲经济奇迹来源于健康人群[9]。健康状况的改善是一个国家、社会发展进步的直接体现,公平的医疗卫生服务体系和医疗保障制度具有维护社会稳定、促进经济发展、调节社会收入分配等作用。由于健康在促进经济社会和人的全面发展中的关键性作用,保障人民的健康公平也就成为一个国家实现社会公平正义的重要标志。在公共健康领域,社会公平主要体现为分配公平和平等的追求。社会公平不仅可以带来全球的社会和谐,也可以保证每一个公民都能获得基本的健康权利[10]。这使得对作为健康投入的城乡医疗卫生服务公平与否的效应研究成为当前各国关注的重点问题之一。综合卫生公平理论认为,社会分化如同强迫性的不平等分工,是加剧社会冲突的源泉;在机会不均等的基础上不可能消除不公平,同时也就不能达到公正合理和实现社会团结[11]。在社会分化的约束下,卫生资源配置不可能消除人群、地区的差异,导致卫生资源在不同分层的分布失衡,从而更大程度地加剧社会分化。更大的社会分化将造成医疗卫生系统更大的不公平,阻碍社会的和谐发展和进步,甚至会积聚成为不稳定因素导致破坏国家安全。所以,我国的健康公平首先必须要通过消除社会分化所带来的城乡卫生资源分配差距,从而消除城乡居民享受卫生服务的差距,逐步消除城乡居民的健康差距,实现城乡居民的健康公平,这些正是开展城乡卫生一体化的根本任务和最终目标。
3.2 是实现“健康中国2020”战略的有效途径
“健康中国2020”是我国的卫生发展中长期规划,是“健康护小康,小康看健康”的重要战略,是实现人人享有基本医疗卫生服务奋斗目标的重要内容。这一战略实施途径分三步走:到2010年,初步建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度框架,使我国进入实施全民基本卫生保健的国家行列;到2015年,使我国医疗卫生服务和保健水平进入发展中国家的前列;到2020年,保持我国在发展中国家前列的地位,东部地区的城乡和中西部的部分城乡接近或达到中等发达国家的水平[12]。从“健康中国2020”战略中我们看出,核心内容是要通过建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,促进城乡居民的整体健康水平。二元社会体制下城乡有别的卫生服务供给方式所导致的国家对农村的卫生服务供给严重不足,客观上加大了农业和农村经济发展的成本,使农业这个弱势产业在市场竞争中处于更加不利的地位,同时也使农村和基层政府在提供超过自身财力的卫生服务过程中形成了大量的债务。全国各地特别是中西部经济不发达地区需要通过城乡卫生一体化的改革与发展,逐步缩小城乡基本卫生服务提供与利用的差距,从而缩小城乡居民的健康水平差距,逐步实现“健康中国2020”战略的三步目标。为全体国民提供均等化的医疗卫生服务,提高卫生服务公平性和可及性,对促进城乡、区域经济社会统筹协调发展,对于实现人人享有基本医疗卫生服务的改革目标具有十分重要的意义。
3.3 是促进人的全面发展的重要保障
上个世纪90 年代,联合国开发计划署提出了以健康为首要内容的“人类发展指数”,并发表了第一份《人类发展报告》。人类发展指数可以用来衡量经济政策是否有利于提高人的生活质量,其中包括了预期寿命指数。2000年9 月, 189 个国家在联合国召开的千年峰会上,联合签署了《联合国千年宣言》,提出了八项千年发展目标。其中,有三项是卫生指标,即降低儿童死亡率、改善妇幼卫生状况和抗击艾滋病、疟疾及其它疾病,还有三项与卫生有着密切联系。这表明,卫生发展已经被置于人类发展的突出位置。健康作为人全面发展的基础,既是经济发展和社会进步的根本目标,也是实现经济社会发展的基本条件。国民健康水平是一个国家经济社会发展水平的综合反映,已经成为国际社会的共识。杨永恒、胡鞍钢等通过研究发现尽管1990年以来各地区在经济、健康、教育方面均取得重大进展,但三项发展在地区和城乡之间存在严重的不平衡,反映了改革开放以来我国各级政府过分强调经济增长而带来的片面、不协调的人类发展[13]。正是由于意识到了我国城乡经济发展不平衡带来的人的发展的不协调,党的十七大报告提出“健康是人全面发展的基础”的重要论断,把人人享有基本医疗卫生服务作为全面建设小康社会的一项重要奋斗目标,不仅深刻揭示了医疗卫生与经济社会发展的内在关系,而且把获得医疗卫生服务作为人民的基本权利。城乡卫生一体化以保障农村居民获得公平可及的医疗卫生服务为宗旨,逐步缩小和最终解决城乡卫生差距为目标。缩小城乡卫生服务差距和城乡居民健康差距是促进城乡居民的全面发展的前提和基础。
摘要：城乡卫生一体化既是城乡综合的医疗卫生事业的发展过程,又是城乡卫生统筹发展的一个终极目标,也是实现健康公平的重要手段和有效途径。文章对城乡卫生一体化体现的公平价值观和内涵进行了探讨,并分析了城乡卫生一体化发展对促进健康公平的作用。
城乡一体化的科学内涵 第4篇
xx县强力推进城乡一体化工作
今年以来，xx县作为全市城乡一体化试点县，紧紧围绕我市推进城乡一体化的总体要求，坚持城乡一体化与新农村建设相结合，以推进城镇化建设、加快城乡协调发展、促进城市文明向农村辐射、缩小城乡差距为目标，突出基础设施建设、支柱产业培育、乡村环境整治三个重点，科学规划，突出重点，强力推进城乡一体化工作。
一、坚持科学规划，规范建设行为。该县针对小城镇建设和农村建筑布局零乱、村容村貌差的现状，坚持公众参与、专家评审、政府决策“三位一体”的规划决策机制，对县城总体规划、乡镇整体规划和有关专业规划做到高起点定位、高标准规划，先后邀请河南大学、省市规划设计部门对xx镇、xx镇、xx乡、xx乡等乡镇的镇区建设规划、土地总体利用规划和公共设施建设规划进行了高标准修编，并组织土地、城建、城乡一体化办公室等单位业务骨干全程指导。目前县城总体规划、县域城镇体系规划和详细规划已完成，全县20个重点村（市级3个，县级17个）已全部与朝歌规划设计公司签订了协议，18个村完成了室外测绘，15个村完成了整体规划，7月中旬20个重点村的整体规划将全部完成。
二、加快基础设施建设，改善城乡生产生活环境。采取财政投一部分、外来资本引一部分、上级资金要一部分的多元化投入模式，上半年全县镇区和20个重点村在基础设施建设上共投入资金1100多万元，整修建设乡村道路42公里，铺设供排水管网1.2公里，绿化道路2.7公里，开工建设汽车客运站2个，完成安全饮水工程3个，完成农田水利建设项目6个。目前，xx镇xx村、xx乡xx村、xx乡xx村等已完成村内道路硬化，正在开展绿化和改厕、改厨、改圈活动。xx镇xxx村对村内主次干道已全部硬化、绿化，全村35%的旧房完成了改造任务，沼气入户率达到90%。xx镇筹资154万元完成了镇区两条主干道硬化配套、水果蔬菜市场、镇区休闲广场建设。
三、推进城乡产业融合，促进农民增收致富。依托xx、xx等畜牧龙头企业，带动农民发展肉鸡、生猪、奶牛和肉羊的养殖，使全县农民人均纯收入中来自畜牧业的收入达到25%，同时拉动和辐射饲料加工、兽药销售、包装、运输等相关产业发展，带动了2.1万名农民就业；依托xx公司、xxx等一批新兴农业龙头企业，引导农民大力发展无核枣、缠丝蛋、山小米等特色农业，按照合同制约机制已建成淇河三珍、干鲜杂果、小杂粮等特色农产品基地8个，带动了2000户农户走上致富路；依托三产龙头企业，大力发展宾馆餐饮、旅游产品开发等相关产业，新建农家宾馆40余家，开发蛋壳画、夜光工艺品等特色旅游产品25个，在农村新建新合作超市近200家；依托劳动密集型企业，积极实施工业反哺农业战略，鼓励村企联合、村企互动，采取“中心工厂＋卫星工厂”的方式在农村大力发展服装加工业，今年xxx公司已与15个村开展了合作，对600多名农村妇女进行了上机培训，为下步建设农村卫星工厂奠定了基础。上半年，全县农村新上集体经济项目15个。
四、加大乡村综合治理，改善镇容村貌。在全县各镇区，加大对违章建筑的拆除力度，顺利完成了xx镇、xx镇118户、411间违章建筑的拆迁任务，完成了39栋临街商住楼建设；同时加大镇区环境卫生集中治理，8个乡（镇、区）相继成立了专职环卫队，实现了镇区管理的市场化运作。在全县各农村，于4月份开展了为期一个月的环境卫生集中治理活动，各村对卫生死角、乱占路面、垃圾乱倒、污水乱流、残垣断壁进行了彻底清理，部分村还建成了垃圾池，修建了下水道，建立了卫生管理长效机制。南杨庄、小屯、黄庄等村把发展沼气养殖作为改善农村环境卫生的重要措施，有效解决了畜禽粪便污染环境的问题。
统筹城乡发展的科学内涵与实践探索 第5篇
一、统筹城乡发展的时代背景与科学内涵
1. 统筹城乡发展战略思想的产生与发展过程。
2002年11月, 党的十六大报告首次提出“统筹城乡经济社会发展, 建设现代农业, 发展农村经济, 增加农民收入, 是全面建设小康社会的重大任务。”在2003年初召开的中央农村工作会议上, 胡锦涛总书记强调要充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用, 实现城乡经济社会一体化发展。2003年党的十六届三中全会《决定》提出了“五个统筹”的改革发展要求, 即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放。2004年党的十六届四中全会《决定》提出了要推动建立“五个统筹”的有效体制机制。2007年党的十七大报告把统筹兼顾上升为科学发展观的根本方法, 并强调要加强农业基础地位, 走中国特色农业现代化道路, 建立以工促农、以城带乡长效机制, 形成城乡经济社会发展一体化新格局。
2. 统筹城乡发展的时代背景。
中央之所以多次强调要统筹城乡发展, 有其深刻的现实背景。一是在20世纪后十年向总体小康目标迈进的进程中, 农村远远落在全国后面。十六大报告指出:“我们胜利实现了现代化建设‘三步走’战略的第一步、第二步目标, 人民生活总体上达到小康水平”;但“现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”。突出表现在:农民生活水平普遍不高, 农村生产力仍相当落后, 农村人口受教育程度低、医疗卫生条件差、文化生活落后等问题普遍存在。二是在21世纪头二十年向全面建设小康社会目标迈进的进程中, 农村必须努力跟上全国步伐。农业是国民经济的基础, 也是全面建设小康社会的基础。目前, 随着中国农业综合生产能力的不断提高, 农产品供给实现了从短缺到丰裕的转变, 但这是在消费水平还不高的情况下出现的阶段性现象。今后随着城乡居民生活的改善, 全社会对农产品的数量和质量必然会有新的更高的要求, 对农业的多功能性也将提出新的要求[2]。当前, 农民的有效需求不足、农村市场难以启动, 已成为制约整个国民经济发展的瓶颈。三是中国13亿人口中有8亿是农民, 只有农民普遍过上了殷实的生活, 才能讲全国实现了全面小康。没有发达的农业作支撑, 就没有全面小康社会稳固的物质基础;没有农村经济的全面繁荣, 就没有国民经济的持续快速健康发展;没有农民的普遍小康, 就没有全国的全面小康。因此, 统筹城乡发展战略思想的形成, 是实现全面建设小康社会目标的内在要求, 是对过去几十年工业化进程中城乡分割局面深刻反思的结果, 也是对国内外相关理论研究成果的充分借鉴和吸收[3]。
3. 统筹城乡发展的科学内涵与本质要求。
统筹是一种政府行为, 统筹的主体是经济社会发展政策的制定者和公共资源的配置者, 即中央政府和各级地方政府。统筹的对象既不是农村发展, 也不是城市发展, 而是政府在城乡之间的资源配置行为[4]。实现城乡协调发展要充分发挥中央和地方多重主体的作用, 要调整支出结构与消除体制障碍并重、统筹城乡经济发展与统筹城乡社会发展并举;并在发挥市场机制作用的同时, 通过政府的介入, 在城乡之间合理配置公共资源, 实现城乡协调发展[5]。总体目标就是要使农村在2020年如期实现全面小康, 缩小城乡居民收入和消费、城乡教育和卫生等方面的差距。
二、全国部分地方在统筹城乡工作中的探索与实践
1. 统筹城乡规划布局。
统筹城乡发展规划布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。各地通过统筹城乡空间布局, 构建城乡一体化的规划体系;以及统筹城乡用地规划, 合理布局建设、住宅、农业及生态用地等方法, 来稳定、有序地推进城乡统筹进程。如山东省莱芜市编制了《统筹城乡一体化发展总体规划》, 规划建立北部生态旅游、西部姜蒜加工储运、南部钢铁加工物流、东部生态农业、中部都市经济区的“五大产业板块”, 以及高新区、雪野旅游区、钢城经济开发区、莱城工业区等“四个功能区”, 让不同产业覆盖全市市域面积, 搭起了城乡一体化发展的框架。成都市提出了“全域成都”的概念, 对全市1.24万平方公里版图面积做了统一规划, 将城郊、近郊和远郊分成三个圈层, 根据各自优势进行错位发展, 在城乡基础设施建设、产业布局、就业和社会保障、社会事业发展、政策措施等六个方面, 实行城乡一体化布局[6]。
2. 统筹城乡产业发展。
统筹城乡产业发展是统筹城乡发展的重要内容。统筹城乡产业发展, 是要通过工业化形成产业的支撑和聚集, 推进农业产业化和土地规模经营, 形成城市与农村、工业与农业的互动。如成都市通过积极推进工业园区建设, 将全市产业发展划分为“三个圈层”, 按照“一区 (县、市) 一园一业”的思路确定了21个工业集中区, 并分别明确不同的主导产业, 采取引进与培育相结合, 相继建成一批产业链条长、市场前景好、易于形成产业集群的重大项目;并通过因地制宜发展产业特色突出的项目, 强化产业集聚效应, 促进了优势产业、优势资源的集聚, 实现以了工带农、以城带乡。江苏省无锡市通过积极开展农业园区建设, 培育优势农业产业集群, 先后建成规模以上现代农业园区118个, 以及六大农业优势产业集群, 有效地推进了地方农业产业化发展;同时, 在政府的引导和扶持下, 建立了“龙头企业+合作组织+农户”农业产业化模式;而合作社又与大学联合组建生物工程研究中心, 建立起长期的产学研合作关系。
3. 统筹城乡基础设施。
统筹城乡基础设施建设是实现城乡一体化的重要基础条件。目前, 全国各地在推进城乡一体进程中, 都十分重视并将构建完善的基础设施网络体系作为推进城乡统筹的一项重要考核指标。近年来, 重庆市通过加快交通基础设施、运输网络和交通枢纽建设, 正在逐渐成为中国西部的资金流、物资流、劳动流、信息流的重要集聚中心和辐射中心, 而这也为重庆统筹城乡发展提供了坚实的物质保障。从铁路运输来看, 成渝铁路、襄渝铁路、渝黔铁路、渝怀铁路、兰渝铁路以及成都遂宁重庆间的快速铁路、上海南京武汉宜昌重庆间的高速铁路和成都重庆间的城际铁路等, 中国的八条区际铁路交汇于此。同时, 重庆的空港能达到年1 500万人次的客运规模, 拥有西部地区最大的长江港口和江海联运手段, 并有兰州经成都到重庆和从云南到重庆的石油管道运输[7]。
4. 统筹城乡公共服务。目前, 城乡之间的差距不仅表现
在经济发展水平和居民收入上, 更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共产品上[8]。近年来, 中央和各地政府通过调整国民收入分配结构, 扩大公共财政覆盖农村的范围, 力促缩小和缓解不断扩大的贫富差距。如山东莱芜市采取政府主导与市场运作相结合的方式, 构建与经济社会发展水平相适应的、多层次社会保障和救助体系。目前, 全市全面推行了农村社会化养老保险, 在50岁以上的26万农村人口中, 已有21万参保, 参保率达80%以上;并通过深化货币直补的住房保障政策, 实现了城乡低收入家庭住房保障政策全覆盖。成都市一方面加大了政府对农村教育服务的投入, 从2006年春季开始, 14个郊区 (市) 县的84万名中小学生免交杂费和信息技术费;2008年, 又将免费义务教育扩展至市中心五城区学生。另外, 成都市采取将教师的管理权限收回到区 (市) 县教育行政部门, 实行“无校籍管理”的办法, 将教师由单位人变成系统人, 统一聘任、统一管理人事、工资, 统一配置师资, 实行“同城同酬”, 积极引导优质教育资源向薄弱学校和薄弱地区流动, 缩小了城乡教育差距。
5. 统筹城乡人口布局。
当前, 各地在统筹城乡人口合理布局, 实行城乡统一户籍管理, 建立跨区域转移人口安置机制等方面进行了诸多探索和实践。一是实行城乡一元化户籍制度, 从身份上消除城乡政策差别。如沈阳市从2010年1月1日起, 实行“一元化”户口管理制度, 取消农业和非农业户口性质划分, 户口统一登记为“居民户口”。云南省自2008年1月1日起, 取消“非农业人口”、“农业人口”的“二元制”户籍登记管理模式, 实行“一元制”模式, 统称为居民户。湖南在全省范围内建立户口一元化制度, 取消附加在户口上的社会管理职能, 促进城乡人口自由流动。二是建立跨区域转移人口安置机制, 转移农村剩余劳动力。如成都市通过实行“两放弃、一退出” (放弃宅基地使用权、放弃土地承包经营权、退出集体经济组织) 的跨区域转移政策, 建立起跨区域转移安置机制。
6. 统筹城乡土地利用。
推进土地集约节约利用, 是有效利用现有土地资源, 缓解建设用地供需矛盾, 促进城乡统筹发展的重要途径。各地积极探索以承包经营权入股、收入按股分配、合同保底分红、明确流转收益的递增机制等多种形式, 推进土地流转机制的逐步完善, 确保农民在土地流转中“不失地、不失权、不失利、不失业”[9]。具体做法包括:一是将城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩, 建立起城乡统一的建设用地市场, 实现土地流转的市场化运作。2009年2月, 国务院正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度。重庆在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上, 设立了重庆农村土地交易所, 实施土地实物交易和指标交易试验, 稳步开展城乡建设用地增减“挂钩试点”, 拿出原农村宅基地的20%左右集中兴建新型农村社区, 另外的80%左右复垦为耕地, 通过城市购买置换为城市建设用地, 逐步建立起城乡统一的建设用地市场。并通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 率先探索完善配套政策法规, 既破解了发展的土地瓶颈, 又实现了农业的规模化经营。二是创新土地流转机制, 推进土地规模经营。2008年8月, 合肥市政府出台了《关于农村土地承包经营权流转的意见》, 对流转主体、经营内容、流转方式、奖补政策、用地政策、定价机制等方面出台了具体的政策措施;并通过委托代耕、转包、转让、出租、互换、入股等流转的形式, 创新土地流转机制。
7. 统筹城乡金融资源配置。
推进城乡统筹发展离不开金融的支持。2006年底, 中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》, 从机构种类、资本限制等方面, 大幅放宽了农村金融机构的准入政策[10]。各地也通过积极引导金融机构创新服务手段, 破解金融支持统筹城乡发展难点, 取得了明显成效。一是通过建立村镇银行、优化农村金融服务, 实现经营重心下移。为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题, 成都市自2006年起就探索建立了首家村镇银行邛崃国民村镇银行, 为当地农民、农村和农村经济提供标准化和多样化的银行产品与服务, 积极支持县域内农户、农业和农村经济发展。二是建立农村商业银行, 推进统筹城乡金融发展。三是通过创新金融产品和担保方式, 加大民生贷款支持力度, 降低中小企业融资成本。如人行山东省莱芜市中心支行引导各金融机构坚持统筹城乡金融一体化建设。
8. 统筹城乡生态环境。
在统筹城乡经济社会发展中, 必须统筹城乡生态环境保护, 构建城乡一体化的生态环境保护新格局。一是统筹流域水资源管理, 探索新的环境补偿机制。如福建省泉州市出台了《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》, 按照“谁受益谁补偿”的原则, 要求下游八个县 (市、区) 经济受益区按用水比例分摊补偿资金, 由财政部门设立资金专户, 补偿上游建设重大环保项目, 从源头上有效减少了污染物的排放。二是统筹城乡水资源配置, 通过水权置换, 提高农业用水效率。2007年, 宁夏出台《宁夏节约用水条例》, 明确规定新上工业项目没有取水指标的, 必须进行水权转换, 从农业节水中等量置换出用水指标。并采取由政府投入1/3、企业投入2/3的办法, 对灌区进行节水改造, 把节约的水量有偿转让给火电厂。通过建立以市场手段和政府宏观调控相结合的水市场, 通过工业支持农业节水, 农业节水支持工业和城市建设, 极大地提高了农业用水效率。三是探索城乡环境保护新机制, 形成城乡污染防治从规划、治理到考核的一体化格局。
三、评价与启示
1. 经验与启示。
纵观各地统筹城乡的举措, 有以下几个方面值得借鉴与参考。一是坚持科学规划与合理布局, 有序推进城乡统筹进程。要把城、镇、村作为一个整体。二是在大力推动区域经济发展的基础上, 应把城市和农牧区作为一个有机整体, 注重统筹城乡基础设施建设和公共服务的有效衔接与互补, 实现城乡人居环境一体化。三是要将金融改革与统筹城乡发展有机结合, 从宏观上调整金融资源在城乡的分配格局, 构建多元化的农村金融服务体系。四是要充分发挥自身区位条件、资源禀赋和产业基础等优势, 积极培育主导产业和与之相配套的先进制造业与服务业, 推动产业转型和升级, 促进区域经济的协调发展。五是推进城乡统一户籍管理, 强化农村实用技术培训, 建立人口转移与就业安置的长效机制。六是出台具体土地流转扶持政策和措施, 积极盘活现有土地存量。
2. 需要注意的问题。
一是在统筹城乡发展进程中, 一些地方大力推动农地向规模经营集中, 过于热衷引进外来的工商资本进入农业, 对如何培育专业大户、农民专业合作社重视不够。二是把进城农民享受城镇居民同等待遇与放弃土地承包经营权或宅基地使用权直接挂钩。进城农民享有城镇居民同等的各种社会保障待遇。三是一些地方片面强调把统筹城乡的重点放在统筹城乡建设用地方面, 过分热衷于推进农村宅基地和村庄整理, 在把腾出的土地用于发展城市和工业园区过程中对农民的土地财产权利保护不够, 严重损害了农民的土地财产权利。四是一些地方对基础设施和公共服务覆盖城乡的前瞻性不够, 缺乏村镇体系长远规划。
参考文献
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科学推进城乡一体化改革 第6篇
城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。城乡一体化的基本目的是缩小城乡差别, 实现城乡经济社会的和谐发展, 使城乡共享现代文明。城乡一体化的基本内容是在加快城市化发展的基础上, 强化城市主体的辐射带动作用, 促进城乡之间各种要素的双向流动, 实现资源的共享、互补和合理配置。
城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革, 其实质就是要在破除城乡二元结构前提下, 在统筹城乡经济、社会、文化发展的基础上, 实现国家的工业化、城市化和现代化。
中国是一个拥有十三亿人口的发展中大国, 也是一个面临体制转型的国家。破除城乡二元体制, 统筹城乡发展, 既没有现成的经验可循, 也没有既定模式可以照搬。所以, 必须通过改革创新、试点探索来推进城乡一体化发展。近年来, 各地围绕农村产权制度、统筹城乡建设用地市场、户籍制度、城乡基本公共服务制度、农民工市民化、城乡社会管理等多个领域的改革, 进行了积极探索, 积累了许多行之有效的经验。苏州地处东部沿海, 经济发达, 社会繁荣, 民生富足, 思想开放, 作为国家发改委和江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点城市, 近年来, 面对率先发展遇到的深层次矛盾和问题, 积极开展城乡一体化发展的改革实践, 取得了很大的成绩。
国家发改委领导指出:统筹城乡发展是一项复杂的改革系统工程, 需要认真研究解决一系列矛盾和问题, 各地生产力发展阶段不同, 统筹城乡面临的问题和任务也不尽相同, 改革探索的路径和模式也不应千篇一律, 在实际工作中要注意避免简单化、绝对化倾向, 避免出现盲目性和一哄而起。
