农垦改革的的思考（精选7篇）

农垦改革的的思考 第1篇

推进农垦改革学习心得

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北大荒农垦集团总公司新体制6日起进行模拟运行。黑龙江省农垦总局党委书记、北大荒农垦集团总公司董事长王守聪说，这标志着黑龙江农垦的垦区集团化和农场企业化改革进入到实质性操作阶段。据王守聪介绍，北大荒集团是未来黑龙江农垦的主体，根据改革要求，结合垦区的实际情况，北大荒集团做实后，在总局党委的统一领导下，与农垦总局双轨运行。

与此同时，黑龙江省农垦总局的职能将逐渐弱化，并整建制转到北大荒集团。总局机关业务突出由行政管理向企业管理转变，北大荒集团的运营将成为垦区核心业务，总局主要负责承担暂不能移交的社会行政管理职能。

按照新的运行体制，北大荒集团对内构建以资本为纽带的母子公司管理体制，按国有资本投资运营公司模式运行。对外进行战略合作，通过引进战略投资者，进而引进新理念、新模式、新管理方式，引进人才，拓展发展空间。

2015年11月底，中共中央、国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，新一轮农垦改革拉开大幕。今年8月底，黑龙江省委、省政府出台《关于进一步推进黑龙江农垦改革发展的实施意见》，实施意见提出，加快垦区集团化改革，深化农场企业化改革。

新华社哈尔滨3月15日电（记者王建）记者从黑龙江省农垦总局了解到，4月1日起，黑龙江农垦总局将正式开启集团化改革，农垦系统承担的行政职能和办社会职能将逐步移交属地政府。

按

照改革方案，黑龙江农垦总局公安机构、职能、编制、人员整建制移交黑龙江省公安厅，暂实行省直派驻、垂直管理，适时进一步实行属地化改革。其他部门行政权力事项及行政职能全部移交属地政府承担。管理局、农场承担的行政权力事项及其他行政职能随农垦总局行政职能同步移交属地政府。

另外，黑龙江省农垦总局、管理局、农场承担的办社会职能，将因地制宜，采取整体移交、分步分项移交和内部分开、管办分离相结合等多种方式，将社会管理和公共服务职能逐步纳入地方政府统一管理。

黑龙江省农垦总局党委书记王守聪说，改革后，黑龙江省农垦总局和北大荒集团两个牌子都保留，但农垦总局机关业务突出由行政管理向企业管理转变，北大荒集团的运营将成为垦区核心业务。通过去行政职能和办社会职能，让黑龙江农垦轻装上阵，努力打造农业领域航母。

2015年11月底，中共中央、国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，新一轮农垦改革拉开大幕。去年8月底，黑龙江省委、省政府出台《关于进一步推进黑龙江农垦改革发展的实施意见》，实施意见提出，加快垦区集团化、农场企业化改革。

深化云南农垦企业改革的思考 第2篇

云南农垦作为国有经济的骨干和代表,创建于1951年,为屯垦戍边、建设和维护边疆稳定,促进民族经济发展肩负了特殊的历史使命。云南农垦历经多轮改制,目前垦区分布在全省8个边境州(市)28个县(市、区),在6个州(市)设有农垦局,共计43个农场[1]。

为贯彻落实中共中央《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发[2015]33号)、云南省《关于深化农垦改革发展的实施意见》(云发[2016]15号)的文件精神,反思上一轮云南农垦企业改革的成败得失,进而分析其存在的困难,在此基础上提出深化改革的建议思考,具有重要的现实意义和理论价值。

二、云南农垦企业经营管理面临的主要困难

2010年,为贯彻云南省《关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》(云发[2009]19号)的文件精神,以经济融入市场、体制融入地方、管理融入社会“三融入”为方向进行了系列改革。云南农垦实施了以属地管理为原则,实行政企分开、社会职能移交地方等措施,为维护垦区社会稳定,履行社会职能垦区全覆盖发挥了积极作用。

但随着经济社会环境的变迁,上一轮改革遗留的缺陷被放大,制约了云南农垦的农业现代化进程速度。笔者于2016年7—9月调研走访了云南农垦企业集团以及德宏、普洱、版纳等州市的农垦局及下属农场,通过与农垦局相关管理人员、农场管委会成员以及农场企业经营者的访谈交流,归纳梳理出当前云南农垦企业经营管理面临的五个突出困难:

(一)政企不分、政事不分、社企不分已然成为制约农垦企业发展的首要弊端

企业的本质是谋求利润的最大化,并承担相应的社会责任。2010年实施的改革从某种程度上讲,弱化了企业经营的本质属性,强化了其行政职能。农垦农场与管委会实行“两块牌子、一套人马”,其经营职能、行政职能、社会职能相互交叉。有些国有农垦企业虽然经过改制,但也只是剥离政府职能,减轻社会负担,由于国有农场内的许多设施具有经营性和公益性双重特性等原因,难以完全厘清其经营职能和公共职能[2]。于是改革后的部分农垦企业呈现出“非政非企、非城非乡、非农非工”的乱状,与地方经济社会“两张皮”。

(二)产权封闭化,国有资产管理缺位现象仍然存在

产权是组织所有权、经营权、剩余索取权和分配权等一系列权利的总称,产权结构的开放程度会影响和制约组织机制的理性选择。国有农垦由于历史原因,产权结构往往呈现出国有股份“一股独大”的特点,产权高度封闭化,导致云南农垦企业在资源配置能力、战略决策能力、科技创新能力方面都难以实施高效能。

另一方面,随着城镇化建设,各级政府征用农垦土地增多,农场土地大幅减少,失地职工家庭增加,州(市)、县政府欠拨、借用土地及相关作物的补偿款突出。尤其是经营性项目征占土地中,农垦企业未享受到土地挂牌出让后的收益,不能发挥土地流转后的经营效益。农垦企业土地流失,农场权益受损,都折射出农垦企业管理中存在着国有资产代表人监管不力的缺位现象,农垦企业管理者也同时面临剧增的廉政风险。

(三)企业治理结构不健全,监督制衡机制难奏效

现代企业制度的基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”,以公司制为代表,由股东大会、董事会、经理层、监事会等机构组成委托—代理,形成激励与制衡并存的法人治理结构。

云南农垦企业实施属地统筹后,农场(或管委会)的经营管理者主要由属地政府发文任命,工作徘徊在农场社区公共管理和企业经营管理之间。农垦企业高管多来自县乡行政部门抽调,一方面,由于外部行政力量的强制或仕途利益驱使,被迫把主要精力集中在公共管理职能方面,对企业经营分身乏术、责任分散化;另一方面,这种类型的管理者,虽然拥有丰富的行政管理经验,但是缺乏经营经验的积累和沉淀,经营能力现“短板”,并不完全符合农垦企业经营管理者的胜任特征。农垦企业人力资本的“垄断”性制约着企业的发展创新。同时,农垦企业绩效管理的不合理也制约着经营者激励和约束机制的体现。目前,对农场管委会主要领导的绩效考核主要以行政职能考核为主,企业经营绩效考核为辅,绩效指标设计不合理,也无法发挥对农垦企业管理者的积极引导功能。

1959年贝恩所著的《产业组织》问世,标志着产业组织理论架构的确立,根据贝恩的观点,产业组织由市场结构(Structure)、企业行为(Conduct)、经济绩效(Performance)三个部分构成,形成了SCP产业组织分析框架[3]。借鉴SCP分析模型,云南农垦企业内部存在着委托—代理关系不顺和经营者人力资本专用性“垄断”的结构特征,必然使企业的经营属性弱化,最终导致农垦企业陷入经济绩效水平低的恶性循环。严格意义上讲,大部分云南农垦企业处于激励低效与制衡不力的治理困境,尚未构建完善的现代企业制度。

(四)农垦企业竞争力弱,发展不均衡

与一般国有企业相比,云南农垦企业除了少数发展成熟、管理有序的大型农垦企业具备一定的竞争实力,大部分中小型农场在管理机制、产业结构、市场营销、科技创新等方面的能力都比较薄弱,不同规模、不同区位的农垦企业市场竞争力极不均衡,表现如下:

1. 产业结构不合理,产业联动不足。

长期以来,云南农垦企业形成了以“天然橡胶基地”为主的战略定位,截至2015年末,橡胶种植面积达860万亩,产量居全国第一。但近年来,随着橡胶、茶叶、咖啡等热区传统农产品市场低迷,价格下行,农垦企业经营风险加剧。以德宏州农垦为例,截至2014年末,全州垦区的一、二、三次产业产值结构为64∶3∶33,农产品精加工业发展滞后,三次产业的融合不足,产业链短,利润率低的特点突出[4]。目前,云南农垦企业发展普遍面临“主产业不景气、新型产业刚起步、产业转型待验证”的挑战与风险。

2. 龙头企业少而弱,产业集群优势未显现。

农业产业化的根本在于培育一批带动能力强、辐射能力广的农业产业化龙头企业,目前云南农垦企业中仅有云南农垦集团有限责任公司等少量省级龙头企业,龙头企业数量少且实力有限,战略联盟虽然初具雏形,但尚未在全省主要垦区形成不同特色产业、不同资源禀赋的产业集群优势。

3. 融资难制约中小型农场发展。

部分中小型农场划入属地统筹后,由于企业自身规模小、管理机制落后、加工设施陈旧、品牌价值低、市场流通不畅,导致农产品缺乏市场竞争力,主要依靠农产品初加工获取低廉利润,企业盈利能力弱。但是,由于历史债务繁重,资产负债率高,难以从银行获得融资,更加剧了亏损情况,进而影响农场的可持续发展。以德宏州遮放农场为例,2015年末企业资产总额6 978.6万元,负债总额8 106.2万元,利润总额-332.6万元,比2014年增加亏损166.4万元,资产负债率高达116.16%[5]。

4. 人才匮乏,科技研发、信息化管理发展滞后。

云南农垦推行属地化管理后,部分管理层按照参公参事标准实现了身份置换,列入财政供养范畴,但由于农垦企业编制有限,无论是经营管理人员,还是技术人员队伍建设存在老龄化和供需不平衡的状况,制约着农垦企业的技术改造和信息化建设。由于农垦企业自有资金不足,人才匮乏,现代化农业示范点建设成果不显著,新型产业发展缓慢,制约着农垦企业实现生态农业产业化的发展目标。

(五)用工关系杂而乱,农垦企业文化面临重塑

云南垦区的从业人员基本包括三类:农场职工、职工家属、其他农用工,由于承包、转包、租赁方式等土地经营方式并存,用工方式繁杂而不规范,影响农垦企业对农场土地的实际控制管理权。云南农垦由于历史渊源,垦区传承的以“真诚、奉献、青春无悔”为特征的知青文化,由于时过境迁,在垦区二代、三代移民中已经逐渐消退。近年来,农垦企业职工因为社会保障费用的拖欠,加之产业结构老化,普遍增收困难。农垦企业与从业人员之间的劳动关系紧张,矛盾频发,存在群体性事件隐患,农垦农场(管委会)的维稳压力大,农垦企业急需强化“再创业”的文化建设。

三、深化云南农垦企业改革的对策思考

按照中央及云南省政府对云南农垦的五个战略定位:“高原特色现代农业发展的示范区、国家天然橡胶生产的主力军、云南农业‘走出去’排头兵、云南国有农业经济的大集团、促进边疆社会和谐稳定的重要力量。”[6]云南农垦企业需要从以下五个方面着力,推动改革:

(一)以产权制度改革为突破,推行混合所有制

2015年9月,中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》,随着国有企业改革的纵向延伸,以混合所有制为导向的国有企业市场化改革将加速重组整合、混改、资产证券化等重点目标和任务。

云南国有农垦产权改革重心包括:云南农垦要改变当前国有股份“一股独大”型封闭产权结构,采取股份合作、进行垦区内外部资源整合,引入社会资本参股,实现股权多元化。探索垦区管理层收购和员工持股计划,可考虑将农垦企业的净资产划分为优先股和普通股,国家投资的部分为优先股,集体带人或职工集体积累部分为普通股[7]。普通股出售给农垦企业职工和经营者,优先股由农场集团公司持有,这样有利于形成农垦企业所有者、经营者和职工之间的利益相关共同体。

(二)推进垦区集团化,形成企业集群,促进产业升级

云南农垦企业发展极不均衡,盈利水平差距突出,因此要充分发挥云南农垦集团公司的龙头带动作用,以资本运营为纽带,采取股权合作、战略联盟、租赁经营等方式组建区域性企业集团,在全省范围内形成橡胶、咖啡、茶叶等产业性企业集群。母子公司、集团公司与协作企业之间可共享品牌、商标等无形资产优势,发挥企业集团的“舰队”优势,带领中小型农场均衡发展。随着农垦工业园区和城镇化建设进程的加快,发挥第三产业对农垦企业发展的重要作用[8]。在保障天然橡胶等战略性主业的前提下,云南农垦要结合省政府确立的发展高原特色农业产业战略目标,增进垦地合作,优化布局冬季农业、热带经济林果、木本油料等新兴业态,促进一、二、三次产业融合,实现产业结构优化、职工增收,建设美丽农场。

此外,云南垦区多处于“多民族、临边境、热区立体气候”的地理区划,还应该充分利用“一路一带”“中国—东盟自贸区”“大湄公河次区域”合作等国家战略定位,发挥区位优势,加强与东盟国家的合作,拓展“走出去”国际化战略。

(三)完善法人治理机构,实现经营职能与公共职能的分离

云南农垦企业在完善法人治理中,首先要打破农垦企业经营者人力资本专用性的“垄断”,这种专用性的垄断色彩会带来农垦企业经营者缺乏责任心和产生机会主义行为的后果。要改进云南农垦企业政企不分、社企不分的现状,必须在产权改革基础上,完善经营管理者的激励与约束机制。具体路径有两方面:第一,吸纳外部社会资本的进入,从开放成熟的企业家市场遴选经营管理者,“空降”职业经理人,组成经营管理系的人力资本,强化企业经营职能,还原农场的企业属性。第二,现有管委会成员作为行政管理系的人力资本,承担公共社会服务职能。这样便能够有效地处理双重职能交叉,理顺双层委托—代理成本高的治理弊病。对于经营性和行政系的农垦经营管理者分别制定对应的绩效管理与薪酬管理体系,健全激励与约束机制。

(四)加大资金投入,促进农垦企业科技创新与信息化建设

云南农垦企业要实现产业升级,优化资源配置,必须增加资金投入,克服农业产业的弱质性。措施可考虑:从财政方面加大资金扶持力度,给予财政税收优惠倾斜;农垦企业加强与金融机构的合作,创新投融资模式,开发衍生性金融产品;利用多渠道融资平台,增加科技经费投入,采用垦校合作、垦地合作等方式,提高农业科技应用及推广成效;从顶层设计入手,制定全省“智慧农垦”的战略规划;加快发展“互联网+农垦”,推进农垦产品流通网络布局。

(五)妥善解决社会养老保障缺口问题,重塑农垦“再创业”文化

针对云南农垦企业社会养老保障基金高额欠费现状,坚持分级负担原则和“退一补一”原则。还可探索地方政府征用土地,土地流转收益可以划拨部分作为农垦补助补缴基金来源。农垦企业内部完善危机预警机制,妥善处理好企业与职工的利益冲突,构建和谐劳动关系。

面对云南农垦企业职工增收难,社会地位边缘化,对企业认同度低的现状,在新一轮改革中,还需要突出企业文化建设,增强职工对企业的认同感,重新打造艰苦创业的企业价值观,增进企业凝聚力,发挥文化“软”因素对提升农垦企业竞争力的引导功能。

参考文献

[1]云南省农垦总局.云南农垦改革发展情况[J].中国农垦,2015,(12).

[2]朱继宏.国有农垦企业分离办社会职能的思考[J].中国农业会计,2013,(1).

[3]高志刚.产业经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2016.

[4]德宏州农垦局.德宏州农垦局“十二五”三农工作总结[Z].2015.

[5]遮放农场.农垦改革发展工作情况总结[Z].2016.

[6]云南省委云南省人民政府.关于深化农垦改革发展的实施意见[Z].2016.

[7]王胜利.农垦企业经营者激动约束机制构建对策思考[J].新疆农垦经济,2006,(1).

关于德宏地区深化农垦改革的思考 第3篇

关键词 农垦改革；问题；对策；德宏州

中图分类号：F324.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.21.088

2010年按照省委的统一部署和要求，德宏地区完成了全州5个农场、2个原德宏州农垦分局直属工商企业、23个卫生医疗机构、4万多人口实行属地管理工作。在职职工和退休人员纳入了属地职工养老、医疗保险体系，城镇居民养老、医疗等社会保险参保率和保障水平逐年稳步提高，11 000多人纳入了城镇居民最低生活保障，444名农场管理人员实行了参公参事管理。属地管理后，剥离了农垦办社会的职能，大幅减轻了农垦的财力人员负担，提升了农垦行业管理水平。但由于改革不彻底，政企不分、改革红利偏重于少数人群、农垦与地方关系不顺、基层经营管理积极性受挫、生产经营效益下滑、农垦示范带动作用减弱、农垦信访上访不断等问题日趋突显，深化农垦改革的社会呼声日益高涨。《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发

〔2015〕33号）（以下简称《意见》）指出，农垦是国有农业经济的骨干和代表，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量。《意见》的出台，为深化德宏农垦改革指明了方向并提供了基本遵循。

1 德宏农垦的基本情况

德宏农垦位于云南德宏傣族景颇族自治州，地处东经97°32′～98°43′，北纬23°51′～25°21′的祖国西南边陲，始建于1951年，经历了屯垦戍边、改革开放、跨越发展3个历史时期，走过了65 a的光荣历程。垦区有遮放、瑞丽、畹町、陇川、盈江共5个农场174个生产队分布于瑞丽、芒市两市和陇川、盈江两县境内，总人口4.19万人。土地面积1.53万hm2，2014年种植橡胶

0.47万hm2、甘蔗约0.33万hm2、粮食约0.11万hm2、茶叶0.53万hm2、咖啡0.4万hm2，此外香蕉、柚子、枇杷、火龙果和石斛等蔬菜瓜果种植及养殖业也不断发展，形成了橡胶-咖啡、橡胶-茶叶、橡胶-水果及林下养殖的立体生态模式，有橡胶加工厂8座，日榨3 000 t的机制白糖厂1座，茶叶初制加工厂7座，咖啡初加工厂3座。

2014年德宏垦区实现生产总值35 725.7万元，同比增加15 294.6万元，增75%；工农业总产值54 777.6万元，同比减少3 744.1万元，减6%（工业总产值19 537.4万元，同比减少3 380.3万元，减15%；农业总产值35 240.2万元，同比减少285.9万元，减1%）。垦区从业人员年均收入12 878元，同比增加2 766元，增27%；占同期德宏州城镇居民人均可支配收入21 303元的60.45%。职工年均收入16 197元，同比增加4 772元，增42%，占国有经济在岗职工平均工资45 578元的35.5%。全年垦区纳入城镇居民最低生活保障6 223户11 308人，年发放低保金

2 509.85万元，吃低保人数占垦区总人数的27.2%。

2 深化德宏农垦改革的面临的问题

2.1 农垦经济发展水平落后

全州5个农场中有3个国家级贫困农场，贫困人口占农场人口总数的30%以上，吃低保人数占总人数的27.2%，贫困面超过全州贫困水平。经济总量小，生产生活基础设施建设滞后、产业结构主要以橡胶、甘蔗、茶叶为主。近年来，橡胶、蔗糖和茶叶的市场价格波动频繁，经济增长乏力，职工的收入水平不稳定，调整难度大，职工收入渠道单一、增收困难，垦区从业人员年均收入仅占同期德宏州城镇居民人均可支配收入的60.45%。职工年均收入占同期国有经济在岗职工平均工资35.5%，还有5%左右的职工居住在危房中，职工群众生活保障和产业转型矛盾日益突出，在一定程度上影响了农垦的改革、发展和稳定。

2.2 农场管理体制机制不健全

2.2.1 政企不分

2010年农场属地化管理改革后，农场管理机构为县（市）党委、政府的派出机构，是参公管理事业单位，不但承担公共管理、公服务职能，还承担着农场的企业经营管理职能，农场管委会主任兼农垦工商集团法人，形成了“以政代企”新的政企不分。

2.2.2 机构不健全

农场从行政体制上归属乡镇，从经营体制上归属国有企业，农垦作为一个经济独立体，在申报文化体育等公共服务、农田水利基础设施项目时，由于系统设施没有单列农场而无法进入财政转移支持项目库[1]。农场既没有人民代表大会组织，也没有完善的职工代表大会组织，职工群众没有行使权力的组织保障，反映诉求的渠道不畅，普遍以信访上访等方式反映他们各种意见和建议。

2.2.3 农垦资源资产权属不清

德宏农垦经过65 a的发展，积累了一定的资源资产，但由于管理交叉和缺位同时存在的原因，农垦资源资产底数不清、产权不清、权属不清、监管缺失等问题较为突出，农垦土地征用时没有实行严格的收支两条线，甚至出现征地补偿款全部兑现给承包农垦职工的现象，有时也存在随意改变土地用途和征用土地的情况，在一定程度上造成了农垦国有资产的流失。

2.3 历史遗留和现实问题交织

长期以来，农垦土地、职工国有而职工从事的是农业生产，长期以来，农垦处于国家惠农政策和国有企业改革的边缘地带，加之橡胶、茶叶、咖啡等产品市场波动频繁，德宏农垦经济发展滞后，内生财力、动力均不足，农业基础设施、橡胶、茶叶初加工设施设备投入严重不足，职工生产积极性受挫，生产能力下降、职工收入水平低。2010年的属地管理改革，由于政策的系统性、协同性不够，改革成本不足等原因，改革的红利没有实现广覆盖，原农场、分场两级机关2008年10月31日前退休的职工、农垦系统教育医疗机构2001年前退休人员和行政后勤人员要求参照事业单位享受工资待遇；生产队在职队干及已退休干部要求解决待遇；农场一线职工反映养老保险金由个人全额承担无法承受，要求降低养老金上交标准及各农场无力承担社会保障等相关费用；农场各类解除劳动关系的职工要求给予补偿安置；土地被征用补偿不到位、分配不合理；部分工商企业破产清算、改制遗留、待岗人员要求发放生活费等问题。上述问题涉及人数多，资金缺口大、解决问题的政策依据不充分，是深化农垦改革的硬骨头。

3 深化德宏农垦改革的对策建议

3.1 推进农场企业化改革

保留农场牌子和完整建制，实行农场法人实体登记，落实农场生产经营自主权。大力推进政企分开、政事分开、社企分开，切实考虑农垦集经济性与社会性、区域性为一体的特点，既要实现政企、社企分开，又要防止经济和行政、社会管理相互脱节，出现“两张皮”现象，建立有利于农场产业化发展的经营机制和管理体制；农场管理委员会与农场企业经营机构实行机构分开、人员分开、资产分开、财务核算分开，组建农场企业基层党组织和工会组织，推行职工代表大会制度，实行民主管理；配强企业经营管理班子，要采取社会招聘、企业送出去培养等多种形式，造就一批企业经营管理的人才。产业基础较好的农场，鼓励其积极推进公司化改造。充分发挥农场组织化程度高的优势，优化产能布局，发展新兴业态，促进一二三产业融合发展，使其成为所在县（市）经济发展的新亮点。

3.2 推进垦区集团化改革

坚持政府引导、市场主导、企业运作的原则，组建“德宏农垦投资发展有限公司”。围绕建成具有市场竞争力的现代农业企业集团的目标，完善现代企业制度，明晰产权关系，健全法人治理结构，着力为垦区产业转型升级搭建一个良好的融资平台，充分发挥德宏农垦投资公司的带动和引领作用，以农场企业化为基础，以资本运营为纽带，以产业发展为重点、以资源整合为抓手，灵活采取股份合作、产业联盟、租赁经营、行政划拨等方式，形成德宏农垦投资公司与农场风险共担、利益共享的一体化发展格局，逐步推进德宏垦区集团化发展。

3.3 创新农业经营管理体制

有条件的农场可对农林一线职工进行身份置换、解除劳动合同，其各种社保费用由本人自愿按居民标准向当地社保部门缴纳。坚持和完善以家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，积极推进多种形式的农业适度规模经营，鼓励家庭土地承包经营权有序流转，适度扩大规模化经营，实行土地机械化耕种、集约化经营；强化国有农场农业统一经营管理和服务职能，建立健全农场与职工群众间合理的利益分享和风险共担机制；积极培育新型农业经营主体，积极引入职工股份，发展股份制、公司制等农业经营形式。改变长期以来土地资源占有不均及无偿使用的现状，促进各项改革政策的推进。根据各农场的农用土地面积合理确定每户的承包经营面积份额，每宗发包土地相对集中，按市场定价、职工家庭优先的原则由农场统一发包；有承包面积份额，没有承包土地的按其应承包土地面积份额租金收益的一定比例分红。

3.4 创新农垦土地管理方式

加快推进垦区土地调查确权登记和发证工作，对符合登记发证条件的农垦土地和农垦职工群众宅基地，有关县（市）应在2017年底前完成使用权确权登记发证工作，工作经费在中央和省、州财政支持的基础上，由县（市）财政承担。有土地权属纠纷和历史遗留问题的，有关县（市）应逐宗清理、依法调处确权。有关县（市）要进一步明确农场职工群众申请宅基地的条件、面积标准及取得方式，对不符合条件取得和多占的宅基地进行清理；宅基地确权登记颁证按政策上交的土地出让金全额返还农场使用。加强土地利用总体规划及年度计划管理，严格执行土地用途管制制度，对农垦土地严格实行分类管理，农垦建设用地指标须纳入州统筹安排，禁止擅自将农用地转为建设用地。切实落实耕地占补平衡制度，加快划定永久基本农田。经营性项目占用农场土地必须严格按照国有建设用地招、拍、挂规范运作，土地出让金州、县（市）留用部分全额返还农场。

3.5 认真开展脱贫攻坚工作

对垦区贫困人口建档立卡，形成调查报告，报州政府研究，纳入全州精准脱贫工作统筹范围，务必使垦区贫困职工群众与当地县市贫困人员同步脱贫。

3.6 促进农垦产业转型升级

将农场土地通过评估注入企业资本，降低企业负债率，为企业搭建一个良好的融资平台和广阔的发展空间，充分盘活农垦的土地资源，实行多元化经营，促进一、二、三产业融合发展，改变目前产业单一、弱小的局面，促进农垦产业转型升级，大幅度提高垦区职工群众收入，实现垦区经济又好又快发展。

3.7 加大财税扶持力度

根据农垦管理体制和改革发展需要，稳步加大对农垦在基础设施、产业发展和文化建设等方面的投入，各项规划要在农垦同步实施，要将农垦全面纳入各级政府强农惠农富农、脱贫攻坚和改善民生政策覆盖范围。优化税收服务，认真落实现行税收优惠政策。将国家出台的西部大开发政策、瑞丽国家重点开展开放实验区政策和结构性减税政策，积极落实到农垦企业。农垦土地被依法收回后再出让的，其出让收入实行收支两条线管理，县（市）分成的相应土地出让收入要全部用于农场农业土地开发、农田水利建设及公益性基础设施建设。妥善解决农场办社会所形成的历史债务和养老保险历史欠费问题；2020年以前，农场和农场培植的企业上缴县（市）财政的各种税费全额返还农场，用于化解农场办社会所形成的历史债务和农场生产队干部工资以及上缴社保费用等资金缺口；对2010年底以前农场形成的养老金缺口，积极争取省级财政支持，并按照州、县（市）分级负担的原则分3 a逐年补助补缴；在各级财政补助弥补缺口以前，仍然按照“退一补一”办法执行。农垦企业内部实施产业结构调整的产权、股权、土地、资产进行无偿划转的，有关税费按国家相关规定执行。以政府性资金为引导，支持农垦投资公司与金融机构合作设立农垦产业发展股权投资基金。

3.8 妥善解决遗留问题

各级政府要从经济、政治、社会和生态等高度认识农垦的地位和作用，高度关注农垦的稳定与发展，加大改革的成本投入和政策支持，妥善处理农垦改革和发展中的各种问题，为深化改革、释放农垦资源资产活力，激发农垦职工积极性，为深化改革营造认同改革、支持改革、参与改革的人文环境。

参考文献

[1]农业部农垦局.中国农垦改革发展30年[M].北京：中国农业出版社，2007.

农垦改革的的思考 第4篇

关键词：东宝山水泥厂,改革,发展措施

东宝山水泥厂是借着改革的“春风”兴建起来的农垦企业, 自1986年起经济效益连年居福建省农垦工业企业和龙岩市新罗区工业企业前茅, 是闽西水泥行业的重点企业, 于1995年组建了福建东宝企业集团公司, 生产的“东宝”牌水泥曾获农业部部优产品及福建省省优产品。但是, 随着经济体制改革, 实行经济宏观调控, 机立窑生产线成了阻碍企业发展乃至生存的枷锁, 2002年以来企业为了生存发展进行了一系列改革、创新措施。

1 谋求生存, 依靠科技治理粉尘

随着人民生活水平的不断提高, 对环境保护的要求也越来越严[1]。为了水泥厂的生存和员工的就业, 经过认真分析研究, 水泥厂一面向市政府作出了“给东宝一次机会, 还市民一片蓝天”的郑重承诺, 一面号召全体员工向广州市石井水泥厂学习, 提出“石井的今天, 就是东宝的明天”, 向全体员工发出公开信, 要求全体员工充分认识到“企业不消灭污染, 污染就消灭企业”的危机感、紧迫感和责任感, 呼吁“为了你和其他员工的饭碗, 请认真做好环保卫生工作”。经过调研论证、周密设计、精心施工, 投资138万元采用合肥水泥研究设计院开发的LFEF玻纤袋除尘设备治理2#和4#的立窑烟尘, 同时有组织地整治各工序排放点的除尘设施, 经过90 d的努力, 2002年9月底按期实现了烟尘达标排放。

粉尘治理拯救了东宝山水泥厂, 为政府部门、社会各界以及企业员工牢固树立了依靠科技力量完全可以做到烟尘达标排放的理念, 获到了省、市、区领导的充分肯定。

在治理粉尘污染的同时, 高度重视石灰石矿山的整治。2003年2月将露天开采全面改为地下开采, 减少了矿山开采过程中的水土流失和粉尘排放。同时在40 hm2山坡上种植工业速生丰产林尾巨桉树, 既保护国有企业土地, 绿化环境, 又增加经济收入。

2 宣传政策, 转变观念置换身份

随着市场经济体制的不断完善, 非公有经济飞速发展, 市场竞争日益剧烈, 原国有企业的管理体制弊端更加突出, 主要表现在人浮于事、效率低下。根据省、市、区政府有关政策, 2002年7月至2003年7月, 对原有658名员工分类、分期、分批实行身份置换。一是通过《东宝通讯》、黑板报、宣传栏, 召开干部、党员、团员会议及职工代表大会等形式, 广泛宣传国有企业改制的方针政策, 并将有关文件、规定张榜公布以加强宣传教育的效果。二是通过各种会议广泛听取群众意见, 及时解答员工提出的问题, 并聘请区总工会、区劳动局等部门领导以及公司法律顾问到员工中宣讲党和国家有关方针政策, 化解劳资矛盾。三是对广大员工提出的补交养老保险金和住房公积金、兑现员工集资款、补偿金标准及其封顶、要求加入医疗保险等问题归纳汇总后及时向政府有关部门反映, 促成尽早答复并妥善解决, 切实维护员工的合法权益。四是引导员工转变就业观念, 通过多种渠道尽量把离岗人员推荐到非公有经济组织中就业。

3 盘活资产, 稳定员工, 建设新社区

一是转让北河水电站股权, 将所得转让款补交拖欠的养老保险金, 及时解决职工的后顾之忧。二是有偿转让东宝宾馆, 收购原公司内部员工及社会各界人士持有的水泥厂股权, 为置换员工身份扫除最大障碍。三是盘活东宝山农场中的17.33 hm2土地, 偿还因置换员工身份向财政部门所借资金。四是完善社区设施, 为居民创造良好的居住条件。2004年1月完成东宝路架设路灯工程, 大大方便了居民出行;投资建设5 000 m2的健身绿地, 配备健身器材, 整洁、优美的社区环境得到员工和居民的认可和爱护, 绿地成为人们茶余饭后休闲的好去处, 2005年该社区被龙岩市建设局评为园林式居住小区。

4 增收节支, 搞活经济, 减轻负担

利用土地资源优势为企业增加收入:一是利用农场闲置土地, 引进精选高岭土厂、天蓝科技开发有限公司、东宝工贸机械有限公司、龙岩龙辉技术学校、鸿光木业、机动车维修厂等10余家非公企业, 不仅解决了企业分流人员就业问题, 而且大幅度提高了东宝区域的经济总量。二是农场综合楼店面的招租, 每年可为企业创汇30多万元。三是开发无形资产资源, 利用知名商标“东宝”品牌效益, 签定许可合同, 跟踪履行许可职责, 按时收取许可费, 全年可收入41.6万元。四是加强矿山外供灰石管理和增收粉砂岩开采费, 合计增收10万元。

在做好企业增收的同时, 节约开支, 以减轻企业负担。一是核减东宝山石灰石矿储量。因Ca F2侵蚀普遍导致工业指标发生较大变化, 要保护矿区范围内的自然景观和文物古迹, 使矿区的可开采储量发生变化。2005年9月完成矿山资源储量重新核实工作, 比预算节省2 000多万元采矿权价款, 大大缓解了企业资金困难的局面。二是申请减免土地使用税及基本电费。2007年水泥厂关停后, 财务部门积极向税务部门争取土地税减免工作, 免交了该年度土地税27.2万元;向供电局申请免交了4台1 000 KWA变压器的基本电费80万元。

5 持续发展, 建设新工业园区

按市政府要求, 2008年2月28日东宝山水泥厂关闭, 关闭后企业除着手做好与租赁方的后续工作外, 还及时做好生产设备及厂房的资产评估、拍卖、拆除工作, 为企业新一轮发展做好准备。

6 结语

东宝水泥厂占地20 hm2的第1期标准化厂房投入使用后, 在省委、省政府“解放思想、先行先试, 为加快两个先行区’建设作贡献”主题实践活动中, 东宝山水泥厂又迎来了新一轮大发展的曙光改造东宝山水泥厂旧厂房项目, 利用现有场地和条件建设面积为26.67 hm2的第2期标准化工业园区, 力争把东宝山水泥厂打造成新罗区机械产业化中心。至2009年12月共入驻19家企业, 解决就业1 800多人, 年产值1.6亿元, 上缴税收263万元。

参考文献

[1]孙向远.技术创新——水泥工业发展低碳经济的关键[J].中国水泥, 2010 (4) :16.

[2]高长明.我国水泥工业发展低碳经济的策略[J].新世纪水泥导报, 2010 (2) :1-3.

[3]郭书岐, 潘凤祎.对南阳市水泥工业发展的建设和设想[J].科技创新导报, 2006 (2) :216.

新一轮农垦改革 第5篇

农业部农垦局局长王守聪告诉《财经国家周刊》记者，农垦改革关键的是要建立现代企业制度，通过产业化、集团化、股份化来转变机制，从而做大做强，减轻农垦企业负担。

数据显示，2013年农垦经济实现生产总值5937.55亿元，比上年增长12.8%，连续10年保持12%以上的增速，明显高于全国经济增长水平。但作为特定历史下的产物，农垦系统一直存在政企不分，社会保障安置困难等问题。

据悉，新一轮农垦改革内容包括推进农垦企业股份化改革、发展混合所有制经济、引进和利用民间资本参与农垦企业产权改革等。

王守聪表示，未来一段时期，农垦改革主要是改变管理行政化严重，政企不分的现状，通过建设现代农业集团，转换经营的体制和机制，转变生产方式，建立现代企业制度，按照产业化、集团化和股份化的方向发展企业;另一个改革方向是农垦劳动用工保障纳入地方劳动保障，建立完善的新型的劳动用工保障制度，逐步按照企业化的方式，实行劳动合同制。

据悉，国家层面已就此问题给出了明确的方向，即农垦改革要守住三条底线：一是坚持国有制的属性;二是以“农”为主，将来中国的农垦就是中国农业的主力军，农业现代化的带头羊;三是不要丢了规模化的优势。

“在改革过程中，农垦作为大型国有企业起到示范带头的优势不能丢。”王守聪说。通过改革，在确保国家食品安全的供应基地的基础上，农垦企业可以发展加工业、流通业等，打造全产业链，改变农民在储藏、加工、内销等方面相对比较落后的状况，使得产品优质优价，从而带动周边农民增产增收。

脱胎于上海农垦的光明食品集团宣传部长潘建军接受《财经国家周刊》记者采访时表示，围绕食品行业的产业链，光明食品集团已经历了好几轮改革。之前的改革方向就是政企分开，但是改革并不彻底，到目前为止，集团还有一些政府部门的职能需要担着。

“农垦系统要成为保障全国食品安全方面的主力军、国家队，这个方向是对的。”光明食品集团一位不愿署名的高层表示。不过，由于全国农垦系统各个垦区的特点都不一样，农垦改革比其他领域的改革会更敏感，牵扯利益方更多，因此改革的方向也不可能一刀切。

光明食品集团正谋划成立一支食品和农业类的产业基金，用于推动混合所有制改革和并购。光明食品集团副总裁葛俊杰告诉《财经国家周刊》记者，这一基金已经获得众多投资机构积极响应，将紧紧围绕光明食品集团的产业链进行投资，是光明集团进行混合所有制改革的一个重要体现。

黑龙江农垦改革也备受关注。黑龙江垦区内多数农场原属黑龙江生产建设兵团，后归农业部与黑龙江省政府双重领导，现已组建北大荒集团。黑龙江省有意把农垦和地方机构合并，但由于种种原因，一直自成体系，延续至今。

农垦改革的的思考 第6篇

一、完善土地承包合同,尊重前面的改革成果,使权、责、利统一在承包人手中。对于抢占、强占坚决收回,同时完善土地承包合同,按照应包尽包的原则,逐步解决当前及以后的待业人员。

二、自2012年起改缴资源费为土地承包费来解决原有企业的余留问题,原有职工保持身份不变,其差别只在于承包资源的多少,比非职工多而已,按照原勐腊农场的计算,承包人负担过重。按每亩计算比例:80千克×18元×0.34=489.6元。又按职工身份来算人均24亩为11750.4元全年总产值为34560元,与我国现有个人所得税的征收起点与比例相比是否是过高了,职工全年平均月收入2800元还没有扣除生产费用,能达到月收入3500元以上纳税的规定。但为什么原来需要缴纳34%呢,这是农场以支定收形成的,当时农场还把公司的费用均一并纳入计算的,现在情况发生了显著变化,针对这一情况,我认为只要收取可以应对农场正常运转的费用就行了,不能再对农民摊派过多的费用与负担了。统一按亩征收土地承包费每亩100~150元。

三、橡胶产业持续发展问题

1. 完善热带土地资源承包办法,加大天然橡胶新品种新技术的推广投入,有计划、有序地进行天然橡胶林地的低产林改造,严格种植规划要求、品系有效配置,推广应用新品种,加大种苗国家投入比例,对积极采用良种的种植户实行良种补贴。在非生产期间给予育林补助、化肥补助,支撑天然橡胶生产的持续发展。

2. 建立健全和完善天然橡胶优良种植材料繁育基地,加大科研投入,加强天然橡胶种子、种植材料的管理,实行种植材料详细卡随行制。有效管理种植材料的生产、运输、市场流通与种植对口。

3. 成立区域内的天然橡胶病虫害防治中心,服务胶农,国家对天然橡胶的病虫害防治实行农药补贴,依法成立植保公司,由于病虫害防治的统一性的客观要求,由公司进行统一防治,补贴根据防治的面积和效果直接到公司而不分散发到胶农。以解决生产的分散性与病虫害防治的统一性的矛盾。

4. 加强引导提高割胶生产技术,胶农长期拥有了土地承包权对改造后的优良资产与其长期利益相关,有利于其自觉爱护自己的财产,相信可以解决目前的“杀鸡取卵”问题。杀住橡胶资产日益劣化的势头。

四、对于私建乱搭、强占乱建的问题,要由政府组织相关职能部门依法监管,对于各乡镇要按国家城乡建设规划法进行组织规划,对于各居民点的规划建设要留足公益用地,通过群众大会确定其居住环境的基本思路。依法管理建设用地审批制度,鼓励群众美化和亮化自身居住环境,改善生产生活的环境。

五、有计划、有序地逐步解决各居民点的道路基础设施建设,硬化或油化路面。有针对性地解决各居民点的人畜饮水问题。

摘要：随着国有企业改革的不断深入进行,勐腊农场在原有的国有性质条件下,橡胶生产管理高度统一,各项生产技术标准统一。而现在,由于体制与机制的不断变化也带来了一些深刻变化,值得引起我们深入探讨。下面就农垦勐棒农场农垦改革提出建议,以期为农场的发展提供借鉴。

新时期农垦改革问题研究 第7篇

关键词：农垦；国有农场；改革

中图分类号：F301.11文献标识码：A文章编号：1003-4161(2010)05—0021—04

一、引言

中国农垦是建立在土地国有性质基础上的特殊组织形态，其形成有其特定的历史背景。农垦在创建伊始的特殊特征，决定了其在发展工农业生产的同时，也需要承担着诸多的区域性、社会性行为，诸如公检法、科教文卫、交通、电讯等各项社会事业以及行使其他社会管理职能等。近年来，尽管通过改革将企业的部分社会职能逐步分离出去，但由于历史欠账太多，农垦在这些方面的负担还很沉重。2009年，全国农垦企业资产总额5094.97亿元，负债总额3795.44亿元，平均资产负债率为74.49％，其中国有农(牧)场债务总额1979.56亿元，占全国农垦企业总负债的52％。

农垦的改革改制，是一个错综复杂，涉及政府、企业、职工诸多方面利益关系的历史渐进过程。目前来看，我国农垦制度供需关系远未达到平衡，预期的制度变迁理论上仍可以提高资源利用效率。现实中，国家办农业与农业经营规律之间、企业经营与区域管理之间、管理层与监管者之间、职工与管理者之间、外来务工人员与职工之间存在诸多矛盾和问题，使现有的制度安排很难完全发挥潜在的经济、社会与生态效益。研究农垦制度变迁机理、科学评价其运行绩效，因地制宜提出改革模式和现代农业发展道路，对于提高农垦资源利用效率、改善民生、提高企业竞争力和实现国家战略意图，具有十分重要的意义。

二、农垦改革发展基本问题研究

(一)国有农业制度安排理论基础与新时期农垦制度缺陷

正如所有的国有企业一样，国有农场、家庭农场所有权和经营权的分离，引起如下结果：一是在两权分离的情况下，企业的所有者与经营者的利益通常是不一致的。由于所有者和经营者不同的利益取向，因而理论上存在着经营者利用手中拥有的权利侵犯所有者利益的可能性。二是在现实中，所有者和经营者之间存在着信息不对称问题，即经营者拥有关于经营过程中各种收入和费用的真实信息，而作为所有者，由于不参与实际经营，除非付出很大成本，否则无法获得相应信息。这种信息不对称使得经营者侵犯所有者利益的可能性变为现实。三是所有者和经营者对于企业经营结果所负责任是不对等的。这种不对称随着生产规模的扩大而加大，使得经营者有可能为个人利益而采取风险过度行为。以上三方面矛盾，仍然是未来农垦管理体制改革要解决的重点问题：国有农场监管部门利益与国家利益之间、国有农场和监管部门之间、集团化垦区的子公司与母公司之间、家庭农场与国有农场之间均存在着利益博弈，现行的管理体制和经营机制正式反复博弈的结果。然而，这种博弈的结果仍然有着“强制性”制度变迁的烙印，博弈双方远远未达到“同意一致性”，导致寻租活动不能完全杜绝，生产效率和运行绩效打了折扣。

因此，单纯从追求经济效益的角度，农垦经营机制是低效的，必须从产权或完全经营权角度进行改革。

(二)国有农场公共服务与区域发展

长期以来，由于国有农场大都在偏远地区开发建成，农场既是生产的组织者，又是公共服务的提供者。农场提供公共服务与城市国有企业提供公共服务的显著区别在于：(1)不完全性(国有农场公共服务的部门不健全)；(2)与农业生产高度结合；(3)唯一性(城市国有企业公共服务是对其企业内部城市公共服务覆盖能力不强的有益补充，而农场内部的公共服务从一开始就起着主导性作用)；(4)弱质性(由于没有财税收入，以农业企业盈利和国家的有限补贴来维持公共服务，公共服务的规模和质量与城市相比具有弱质性)。

国有农场由于具有“企业性”，担负着盈利和国有资产保值增值的责任，在近几年以经济增长为最主要的考核指标指导下，重利润而轻服务，使国有农场公共服务没有得到有效提升，区域社会发展与经济发展不能同步进行。同时，由于国有农场作为企业提供社会公共服务，没有税收、城建等政府职能，管理者对招商引资、发展非公经济缺乏足够的激励手段，区域经济社会发展动力不足，职工就业渠道与同类型区域相比较为单一。但同时，正是由于动力不足，国有农场农业用地未被大规模侵占，生态环境对比周边农村保护较好，为国有农场进一步发展现代农业、生态农业，实现农业可持续发展提供了坚实的基础。

(三)管理与经营模式选择趋势

经过近50年的发展，国有农场的经营模式适应生产力的发展变化，不断进行调整。改革开放以前，“统”的特色较为突出。改革开放以来，各地国有农场行政管理部门根据实际情况，在整体管理模式上呈现出两种趋势：一种趋势是垂直管理垦区，变层层管理为集团化管理，逐渐摸索出一条集团化、产业化与股份化的发展路子，为发挥龙头企业作用、做大做强农垦经济奠定了基础；一种趋势是变垂直管理为属地管理，省管农场下放市县，农场经营日趋分散化，农垦组合优势有所削弱，但与地方联系日趋紧密。在种植业经营模式上，各个农场根据自身条件，因地制宜采取各种经营形式，其中，以“两田制”为代表的“统分结合”的经营模式成为农垦目前土地经营的主要形式，占到垦区总土地面积的70％以上；其他形式有：长期承包、联产计酬、模拟股份等等。各类管理与经营模式均有不同的优点与缺点，其形成有着不同的历史原因，分析与评价各自运行特点与绩效，是推进改革、促进发展的必然选择。

三、影响农垦改革发展方向的几个关键因素

(一)我国国有经济战略调整对农垦改革的影响

从对我国农垦改革政策的出台与改革路径回顾可以得出，农垦改革主要参照了国家国有经济改革，农业、农村改革，以及区域性的政策调整。农垦在企业化改革的过程中深深打上了国有企业改革的烙印，但由于其农业性、区域性和综合性，因而保留了自身特征。当前，我国国有经济战略部署进一步明确，对农垦改革方向客观上形成重要影响。我国国有经济战略调整总体目标是提高国有经济的素质和国有资产的质量，将有限的国有资本集中起来，投入到真正需要国有经济进入和加强的领域中去。农业本质上还属于一般竞争行业，在此领域，国有经济应与非国有经济进行平等竞争。按照国有企业改革建立产权明晰、权责统一的现代企业制度的总体思路，农垦现阶段积极推进生产经营市场化、企业组织集团化、社会管理属地化和公共服务均等化，加快建立适应市场经济体制要求、符合农垦实际的体制机

制。

(二)农业与农村改革对农垦改革的影响

一是中央明确要求“稳定和完善农村基本经营制度”，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，而且要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。对于农垦而言，由于土地国有，农垦和国有农场管理机构代表国家行使所有权。其经营的随意性和盲目性，难以提高土地的产出率和优化农业内部结构，在一定程度上阻碍了生产力的发展。同时，部分垦区受主客观因素影响，农工土地承包规模过小，没有形成规模效益，难以增强农业发展后劲。部分垦区一些家庭农场承包经营规模过大，层层转包盘剥利润现象开始显现，影响农业可持续发展。农垦改革的实践表明，家庭承包经营改革是国有农场经营体制改革成功的关键，农户自主权的大小直接关系着农业生产力的高低。

二是增加农民收入成为“三农"32作的重点之一。与周边农村居民的收入水平相比，虽然绝大部分垦区人均年收入水平一般高于当地农村标准，但与城镇居民相比还存在不小差异，农垦总体人均收入水平只有当地城镇居民人均可支配收入的40％(如图1)，从农垦近几年发展的情况来看，农垦经济整体发展速度与职工增收速度不匹配，难免造成对立情绪，影响了土地经营制度创新的进程。

同时，农垦的区域发展计划是否纳入地方规划，也直接影响着农垦的改革发展进程。事实表明，垦区、农场的发展规划得到地方政府的认同，往往会带来较好的效果。另一方面，随着土地价值因其稀缺性而逐渐增大，地处大、中城市近郊的农场土地，伴随增值空间的不断加大，政府收回或收购土地的愿望日趋强烈，农场国有土地可能成为地方政府侵占或蚕食的对象。农垦如果不能在现代农业建设、保证粮食与食品安全等方面做出突出贡献，映证其制度安排和组织形式的科学合理，国有农场的逐步退出或许是不可避免的。

(三)企社不分仍旧掣肘农垦改革

农垦企业办社会客观为改善区域公共服务做出较大贡献，这种政企合一的体制，在农场开发建设时期，在计划经济条件下，为促进农垦经济社会协调发展发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，农垦政企不分、社企部分的弊端日益显现，严重制约农垦经济的发展。在企社不分的前提下，很难实质性推动管理体制改革，管理成本高居不下，成为农垦发展巨大负担。截至2009年，农垦企业办社会职能机构有7575个，经费支出人数21.9万／人，经费支出总额163.86亿元(见表1)，相当于农垦企业利润总额的1.8倍。全系统仍有很多垦区没有开展精简农场机构和人员的工作。已经精简机构的农场还存在大量精简不彻底，“明减暗不减”的现象普遍存在。在许多垦区二、三产业普遍不景气的状况下，管理费大都从土地承包费中列支，既缺乏科学性、合理性，也缺少公开性和透明性，是挫伤职工生产积极性、造成垦区不稳定、不和谐的主要因素之一。垦区管理人员精简分流存在巨大阻力，在今后一段时间仍然影响土地经营制度创新。

农垦的基本属性是企业，分离办社会职能是深化企业改革的关键，也是影响整个农垦发展全局的一项重大的综合性问题，这个问题不解决，将导致农垦其他改革难以推进、农垦改革的预期目标难以实现。

(四)定位仍不明确

农垦目前的发展定位，具体表现在四个方面：一是在现代农业建设中的示范带动作用；二是在增加主要农产品有效供给、维护国家粮食安全方面的保障作用；三是在实施农业“走出去”战略中的引领作用；四是在建设边疆、保卫边疆和维护民族团结方面的促进作用。但是，从目前情况来看，农垦自身定位仍不够清晰。例如，农垦提出要把为保障国家粮食安全作为努力方向，但除部分大垦区外，很多垦区“压粮扩经”，发展二、三产业的势头超过发展粮食生产的势头，个别垦区的农业已经不是主业。农垦提出现代农业的“排头兵”，但目前掌握最先进科技、带动能力最强的企业不在农垦，农垦在全国龙头企业整体带动效应中所占份额不高；农垦系统总体经营效益偏低，投资回报率、资产效益，特别是土地利用效率不高是不争的事实；目前很多垦区的主营业务收入来自土地租赁费，与现代农业的要求相去甚远。部分农场在农业种植业环节“与职工争利”的状况较为突出，集团化垦区龙头企业，在以加工业为龙头带动基地种植业发展的问题上，以行政手段干预种植业问题普遍存在，导致干群关系紧张。除个别垦区外，如新疆兵团，大部分垦区在边防安全上的作用已不明显；而在实施农业“走出去”战略中，由于面临很多国际政治环境因素制约和农业生产自身的特定产业特征，存在诸多不确定性。因此说，农垦目前的定位仍不十分准确，这也直接影响了农垦改革今后的发展与走向。

(五)缺乏有针对性的法律依据

农垦具有区域性、社会性、企业性特征。长期以来，农垦在改革发展摸着石头过河，改革一般以政府发文的《意见》、《办法》等为依据。而这些政府文件一般自下而上形成，“先有现象、后有对策”、“情况不断、政府忙乱”成为改革政策酝酿出台的真实写照。改革开放以来，除主要按照国家有关政策推动农垦改革外，农垦改革的法律框架主要有《公司法》、《劳动法》、《土地法》、《农业法》、《农村土地承包法》等。这些法律的普遍适用性分别是城市围墙企业和农村农民。《公司法》普遍适用于城市围墙企业；《土地法》中针对国有的用于农业的有偿租赁，已经与当前支农政策相矛盾，与《农业法》、《农村土地承包法》的总则相冲突；《农村土地承包法》更是没有考虑农垦；《劳动法》出台也没有考虑到农场职工的特殊身份。所有的法律依据，对农垦缺乏有效农垦针对性。根据国外发展的经验，不同的性质、不同功能和作用的国有企业或组织改革都应颁布相应法律法规，以规范改革，明确方向，促进发展。

四、结论与讨论

纵观农垦改革历史，存在一些基本特征：(1)侧重于改进企业整体效益出发，较少从农工实际利益出发；(2)侧重于从农业部门实际利益出发，较少从区域社会经济整体的角度来评价改革绩效；(3)农业土地使用方面一直以《中华人民共和国土地法》为依据，关注土地的有偿出让，没有完全参照《土地承包法》等农村土地经营法律法规。这些改革路径特征，决定了改革是局部的、片面的，解决问题也必然不是彻底的、持久的，必须进行深入研究。

农业由于自然再生产和经济再生产的双重特征，导致家庭经营是最理想、最经济的方式。世界各国农业发展历史表明，家庭经营农业完全可以实现规模经营和集约化经营，也完全可以保障粮食安全和食品安全，关键是配套改革措施的跟进，而家庭经营权的完整性是实现家庭经营根本途径。根据以上分析，当前农垦改革概括起来应着重从“三条主线、四个配套”人手：

第一条主线是农业土地经营权的长期、无偿、公平分配，以保证稳定的土地预期，促进长期投入，化解干群矛盾，防止在种植环节加重农工负担；第二条主线是农垦国有龙头企业改革。农垦龙头企业应按照市场规律和我国国有企业改革的一般要求

进行改组。作为市场主体，龙头企业与种植业经营者之间的利益关系应完全按照市场化运作，而不是靠行政手段干预。第三条主线是区域公共服务改革。农场逐步剥离社会负担后，应按照区域实际情况，建立公共服务机构或社区管理委员会，引入竞争机制，代替农场行使行政性、事业性和服务性职能。

配套改革方面，第一是法律法规的配套。必须明确国有农业土地的土地属性，首先是农业土地，其次才是国有土地。农业土地的基本属性决定了土地使用方式应围绕提高农业效益和农业可持续发展，保护农工利益。任何龙头企业不应在种植业环节上和农工争利。为此，必须出台国有农业用地的专门性法律法规，使农垦土地经营改革有法可依。第二是社保措施配套。所有职工应参照农村社保改革，纳入城乡统筹社保范畴；第三是外来农工安置。农场外来农工问题若得不到妥善安置，可能影响改革大局。农垦应充分重视外来农工安置工作，对在农场工作达到一定年限、从事一线劳动的农工，应赋予和农场职工等同的身份，办理户籍手续，享受土地承包经营权，实现同工同酬。第四是组织保障。改革的牵头机构应是省、市和县级政府主管部门，在明确方向和目标的前提下，形成合力，共同推进，杜绝扯皮现象，扎实推进，力求实效。

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