农村城镇化建设的制度问题（精选8篇）
农村城镇化建设的制度问题 第1篇
农村城镇化建社的制度问题及对策
（一）段红兵裴琰闫莉
(华北工学院分院法学系，太原，030008)
摘要：加快农村城镇化建设是解决三农问题的根本途径，本文在研究农村城镇化建设基本要求的基础上，分析了现行《土地管理法》、城镇建设规划、公共产品供给制度在农村城镇化建设中存在的问题，并提出了修改、完善、制定相关法律制度的建议。
关键词：农村城镇化公共产品融资方式劳动权益
农村城镇化是世界各国社会经济发展的普遍趋势。发达国家的经济发展史都是农业人口向城市人口转移和工业发展带动农业发展并不断超过农业的历程。党的十六大提出我国在本世纪的头20年要实现全面建设小康社会的目标，然而城乡居民之间的收人差距在2004年达到3.23:1，这表明总体上的小康，不代表全体人民都进人小康，实际上还有相当数量的农民没有达到小康标准。事实上，“三农”问题已影响了国民经济的进一步健康发展，成为我国经济可持续发展的重要掣肘。三农问题即是经济问题，也是社会问题，甚至还是政治问题。解决三农问题是全面建设小康社会的重点和难点。解决三农问题牵涉到经济、社会、政治等多个方面，必须将其放在国民经济和社会发展的全局中通盘考虑，必须改变城乡二元经济结构的体制、统筹城乡发展。要实现城乡二元经济向一体化经济的跨越，必须完成农民市民化、农业工业化、农村城镇化，关键是要实现农村城镇化。农村城镇化是指农村生活方式的改变，既在农民市民化、农业工业化的基础上由农村生活方式转变为城市生活方式。
一、农村城镇化建社的基本要求
城镇化建设决不只是农村人口转化为城市人口，还包括生活方式的城市化、农民收入的增加、服务业需求的增加、规模化经营和生产效率的提高。农村城镇化在宏观层面上要求实现宏观政策的一体化：一是在市民和农民之间建立平等的制度，如就业、投资、教育、社会保障等；二是在公共事业方面，加大对城镇公共事业的建设，如加大对公共福利、社会治安、文化、卫生等公共事业的支出和投入力度。三是要增加物质公共产品的供给，如供水、供电、道路等公共基础设施。还包括公共科技资源、行政、社区和法律服务等。
二、农村城镇化建设中存在的问题
（一）集体土地征用补偿费和土地使用权出让金分配制度不利于农村城镇化建设 中国土地问题的根本原因是，当中国现代化进程加快，城市不断拓展，土地价值飞涨时，国家、地方政府和农民之间的利益分配被滞后的法律法规扭曲。现行《土地管理法》规定，农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这些限制使农地所有者无法通过土地流转获得相应收益。农用地要转为城镇建设用地，必须首先征为国有，再由地方政府的相关部门统一行使规划、征用和开发、管理、出让，结果是地方政府垄断了城镇建设用地的一级市场。实际情况是，政府先低价征用再高价出让土地。目前我国的土地制度规定，征用土地应考虑青苗、水利设施以及地上附着物，一般每亩补偿3—5万元。一旦转化为国有土地，每亩地价马上上升为几十万甚至几百万，因土地征用形成的巨大利益没有用于城镇建设，而是被挪作他用或是被开发商和贪官汲取。据一些学者测算，通过“廉价征地”这把金绞剪，近十多年，城市从农村也就是农民手中“积累”了2万亿元人民币。同时由于城镇建设用地二级市场上的寻租现象和城镇现行房地产制度的其它问题，使城镇房地产价格居高不下，加大了农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本，阻塞了农村人口城镇化与城镇经济发展的良性互动渠道。结果造成许多小城镇“有城镇、无经济”和许多城市有“城”无“市”的现象。如果现有的城镇房地产制度不改变，城镇房地产价格不降下 1
来，农村非农产业就不愿向城镇搬迁，进城的多数农民只能采取城乡两栖的非永久性迁移形式。可见，与城镇化有关的现有土地制度，一方面使大量的征地资金移作他用，另一方面又提高了农民和乡镇企业入城的成本。实际上把已经在城镇就业的大量农村非农产业人口排斥在城镇化的大门之外。
（二）农村城镇化建设的规划制度不完善，多头盲目规划，分散了农村城镇化建设的资金效益
一种情况是政府推动农村城镇化建设，将农村城镇化建设过程简化为行政区变更和政府圈地搞基础设施建设的过程。这种以行政权利为中心的资源配置机制，超越市场机制，导致农村城镇化建设的低水平竞争，最终造成家家点火、村村冒烟的农村工业格局，使农业劳动力在实现产业转移的同时，并没有完成就业的转移，空间上的转移更为滞后，产生为数众多的“离土不离乡、进厂不进城”的兼业性摆动人口。人口在地理上过于分散，又使第三产业发展缺乏足够的市场容量，第三产业发展不足，又制约了工业的发展。
另一种情况是一些地方政府对城镇化建设的认识不足，脱离本地实际、贪大求洋、盲目搞缺乏资源和市场的工业项目，大搞形象工程和政绩工程，忽视了城市建设与乡村建设的统筹发展，忽视了城市文明与乡村文化价值和人文环境的融合。如有些小城市建的马路超过100公尺，有一个城市只有5万多人口，但是建的广场却可以站6万人。
这种片面城镇化发展的结果，造成资金、人力和物力的极大浪费，影响了城镇化的进一步发展。
（三）由政府担保的公共产品供给制度没有建立，限制城镇基础设施的建设
公共产品是指城镇化建设中的环保、教育、水利、电力等，这些公共产品是城镇化建设的基础，是促进二、三产业发展的前提。由于我国长期以来实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局以及与之相适应的城乡有别的公共产品供给体制和制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供的较少，主要由农村基层负责，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出由农村居民承担。并且政府承担提供公共产品的责任和界限不明确，由于受财力限制，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，政府并未提供或未完全提供，从而造成城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。有些经济落后地方的财政收入只能维持日常机构运转，没有进行城镇化建设的能力。因此必须加快推进城乡分割的二元公共产品供给制度的改革与创新。
（四）农民工的劳动权益没有保障，工资的问题没有得到根本解决，城镇建设资金自我积累方面存在问题
据调查全国大约有1.4亿农民进城打工，外出就业的农民工年人均收入5至6千元，如果其中一多半寄回家，每年应有几千亿元从城市流回农村。然而国家统计局公布得数字显示，至2002年底，北京市建设单位拖欠农民工工资高达30亿元，可见，全国因拖欠农民工工资不能从城市流回农村的资金非常高。拖欠农民工工资严重的原因很多，首先是制度缺位和法律缺位，现有的法律法规侧重于保护城市劳动者，没有专门保护农民工权益的法律法规。其次是以户籍制度为基础的城乡劳动力市场分割，没有建立起统一开放的劳动力市场。进城农民工与城市居民不能享有同等的待遇，再加上劳动力市场上供大于求的现状，造成农民工与用人单位之间的劳动关系地位不对等、岗位贡献与报酬不对等。再次是一些地方政府盲目建设，使得政府投资工程拖欠工程款严重，导致工资难发；最后是人民法院的“执行难”问题，许多农民工的工资即使通过法院的判决，由于难于执行，仍然不能取得。
三、构建和完善农村城镇化建社的相关法律制度
（一）修改《土地管理法》，赋予农民更多的土地权益
在控制农村城镇化建设利用土地总体规模的基础上，在城镇建设的统一规划内，允许农民和农村集体组织采取灵活多样的形式和组织，自主进行土地开发和利用，同时合理分配土地征用补偿费和土地使用权出让金，规定用于农村城镇化建设的比例和使用范围。改革城镇现行房地产制度，降低由于流通环节的增加而提高的城镇房地产价格，明确农民的生产要素地位，允许农民和集体组织对其所有的土地，在一定范围内拥有使用、开发、出租的权利，建立有针对性的更为灵活的城镇房地产交易制度和金融要素市场，降低弄农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本。
（二）制定农村城镇化建设的规划制度
首先要把可持续发展放在突出地位，切实保护、合理开发和节约使用各种自然资源，坚定地走可持续发展的道路。城镇化建设要有重点，要采取不均衡的发展战略，以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局。同时要创造条件保持小城镇发展的持久动力，要同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。
其次要因地制宜地制定区域城镇化发展战略，编制或修订小城镇体系规划。要根据国民经济和社会发展的长远计划，从促进农业产业化、农村现代化及促进农村物质文明和精神文明建设出发，研究小城镇居民点的布局，确定小城镇居民点体系的合理结构，统筹安排区域性基础设施和生态环境保护措施。
再次要高起点规划，分阶段实施，确保小城镇建设健康有序地发展。树立规划是龙头的观念，用规划去统领小城镇的建设，做到规划和设计先行。镇区规划，要真正达到功能完善、安全舒适、交通便捷,同时还要符合生态要求,注重地方特色、人文景观和园林绿化。要深化传统建设方式的改革，实行统一规划、统一设计、统一施工、分片开发、配套建设。此外，还应加强规划审批和跟踪管理，切实做到先批后建，严禁违章建设，坚决维护规划的严肃性。
（三）加强基础设施建设，建立由政府担保的公共产品供给制度
必须破除传统的财政体制和政策，实现由重城轻农的传统公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给制度和体制转变。一是要调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分，科学确定农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相统一；二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，使资金支出更多地向农业和农村倾斜；三是要健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，改革理顺完善农村财政体系。
制定《基础设施和基础工业发展法》。制定基础设施和基础工业的专项规划；建立和完善政策性长期投融资体系，向国家鼓励发展的建设项目提供政策性金融支持；鼓励和引导社会各方面资金参与基础设施和基础工业建设，股票和债券的发行要优先考虑基础设施和基础工业建设需要；扩大利用外资的规模和领域，鼓励外商直接投资基础设施和基础工业；对基础设施和基础工业继续实行低价征用土地的办法，政府出让土地资源获得的收人，要用于基础设施建设；推动能源工业、水利设施、城市市政公用事业等的发展。同时加强《基础设施和基础工业发展法》配套法规的制定，将基础设施和基础工业发展政策法律化。
（四）运用灵活多样的投融资方式，扩大小城镇建设资金来源
第一，积极发展小城镇的房地产业，这一方面可以满足进城农民的购房需要，另一方面可以以地生财，以地聚财，盘活土地资源，提高土地利用率。可以把出让土地使用权获得的收入和小城镇房地产开发的利润作为小城镇建设的重要资金来源。第二，推行小城镇公用设施有偿使用和有偿服务制度，走企业化经营之路，这不仅可以吸收建设资金，而且还可以促进基础设施建设步入良性循环轨道，提高城镇居民生活质量，增强对农民的吸引力。第三，可以有偿转让公用设施的冠名权，将街道名、路名、桥名、学校名等采取公开拍卖的方式有偿转让给企业和个人，广泛筹集建设资金。第四，可以尝试以工代赈的投资方式，使无力投资的农民参与到小城镇建设中来。但这一做法要符合国家有关的法律和政策规定，要稳妥，否则会引发农民的不满。
（五）完善《劳动法》对农民工权益保护的规定
目前，应当对《劳动法》做适当的修改，完善农民工劳动权益保护的法律规定，赋予农民工平等的就业权、劳动保护权、工资收益权；赋予农民工享受社会保障和公共服务的权利，健全农民工的工会组织。建立欠薪保障基金。消除劳动力市场的城乡分割和地方保护，建立统一的劳动力市场。同时要修改《农业法》和《农村土地承包法》，巩固第三阶段农村改革的成果，允许农民离土又离乡，在稳定联产承包责任制的同时，允许农民自愿转让承包土地，规范土地由分散经营向规模经营转化的次序。
贯彻《劳动法》所规定的劳动平等和市场调节就业的原则，修改由于城乡二元经济结构所造成的户籍制度等体制障碍，全面打破和消除城乡二元结构体制和政策障碍，统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者公平就业的制度，赋予进城务工农民与当地居民平等的就业权利。（本课题为华工分院科研基金资助项）
参考文献
[1]张红风，《逐步改变二元经济结构实现城乡经济一体化》，光明日报，2004年2月14日
[2]温铁军，《缓解三农问题有待制度创新》，光明日报，2004年8月31日
[3]肖万春，《以统筹发展推进城镇化建设》，光明日报，2004年8月24日
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[7]王全兴，《以三农问题为例看经济法与社会法的关系》，《法学》，2004年第5期
作者简介：段红兵（1970--），男，山西绛县人，华北工学院分院法学系副主任。主要研究方向：合同法、诉讼法Tel:***
On System Obstacle of the law and Its counterplot
Duan hongbing
Abstract: This dissertation is based on the study about the condition of investment and finance system within the citified progress.It analyzes the problem causing of《 Land Administration Law of the People’s Republic of China 》,the plan of the city development and the system of the public production’s supply which exist in the citified progress.It as well as gives suggestions to draft or amend the relational laws.Key words: citification； the public production;the style of finance； working
rights
农村城镇化建设的制度问题 第2篇
------------------发布时间： 2008-3-3 16:18:39 被阅览数： 2266 次 来源： 《农业科技与信息》杂志文字 〖 大 中 小 〗自动滚屏当前农村城镇化建设中存在的主要问题
1.1 规划起点低，布局不合理 一些地方缺乏长远、科学的规划，致使小城镇规模小,布局散乱。一段时期以来,一些地方争相提高本地行政区划级别(如乡改镇、县改市),没有把城市化看成是一个经济过程,一个由量的增长到质的提高的过程,小城镇的设置与建设出现了数量盲目扩张的问题,导致了建设成本的加大和自然资源的浪费。此外,还存在规划起点不高、千篇一律、特色不显著等一系列问题,别人建高新技术开发区,他也盲目跟随，圈地筑墙,在偏僻的小山沟大搞开发区,别人建批发市场，他也努力效仿，全然不考虑当地实际。一些地方公路两侧随意建房，占用良田，破坏环境，影响交通。
1.2城乡分割，户籍管理制度落后 “城乡分割”的二元户籍管理制度始于1958 年, 当时制定这项政策的主要原因在于城市无法提供足够的就业岗位和社会福利，只能通过户口这种形式把农民固定在土地上，为城市居民提供稳定的农产品, 为工业生产提供廉价的原材料。这一政策的特征主要体现在, 一是以商品粮供应为标准, 将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”，形成城乡户口性质的二元结构；二是通过多项“农转非”政策和计划控制指标, 对农村人口进城进行严格控制, 在城乡之间人为地设立起一道森严的壁垒。户籍制度在形成的最初时期, 对于减轻城市和工业化进程中的就业压力, 保障城市工业的优先发展，维护社会稳定，确实发挥了积极作用。但是，改革开放后，它的消极作用日益明显。这种户口管理制度，严重制约着农村人口向城市的流动，是导致农民“离土不离乡”、“进厂不进城”的主要原因，也是制约农村城镇化发展的最大制度障碍。
1.3 基础设施不配套，经济聚集效益低 一些地方存在“把耕地围起来、楼房建起来、农民进城来就是城市化”的片面认识，没有按照构建“三位一体”(小城镇建设、乡镇企业改造、自然村庄合并)的农村城镇发展新格局的要求,忽视了供电、供水、供气、交通、通讯等基础设施的配套建设。如有的城镇几公里长的大街甚至整个集镇找不到一个公共厕所。此外，基础设施的建设与产业发展不协调，忽略了与第二、三产业的配置，造成乡镇企业难以向小城镇集中。加上城镇规模也不大，居住分散而不稳定,第三产业有效需求不足,就业机会相对较少,限制了城镇对农村剩余劳动力的进一步吸纳。因此,以上存在的种种不利因素,使得小城镇的经济聚集效益难以充分发挥。
1.4 机制不活，管理滞后 市场机制的作用不强，小城镇的建设资金大都以当地政府投资为主,没有形成多元化的资金筹措机制,既造成投入不足,同时也产生了乡镇政府负债过多等问题。小城镇管理体制不适应市场经济要求,政出多门，既存在“政府主体越位”的现象，又存在“政府主体缺位”现象,一些管理漏洞长期得不到治理。如小城镇中“农民亦城亦农、城乡兼得”，进城购置了房产，享受城镇居民的各项待遇，农村中宅基地受政策保护仍可保留,造成稀缺土地资源的重复占用。而建镇所需土地则相当紧缺，土地“闲置”与“紧缺”矛盾日益突出。一些城镇企业管理、户籍管理等严重滞后，针对乡镇企业的各种不合理收费名目繁多，农民进镇户口迁移手续繁杂,要缴纳城镇增容费、城建费、保险费等，这些都为农民进镇经商、办企业设置了重重障碍。此外，一些地方“重建轻管”，卫生、治安等社会管理疏散，“脏、乱、差”现象比较严重。新时期加快我国农村城镇化建设进程的对策措施
2.1 着眼“三农”问题的解决，做好农村区域城镇网络体系的前瞻性规划。1978年改革带来的城乡社会分化，使原本城镇与农村对立的两个世界，分化成城镇与城镇之间、城镇各单位之间以及农村各社区之间众多的对立与差别,并在不断整合的基础上产生了纷繁多样的城乡系统，形成了不同的区域。使得城乡差距越来越大，农村相对贫困化的程度加剧，“三农”问题越来越突出，现已成为社会上下普遍关注的焦点。因此，进行农村城镇化建设，必须着眼“三农”问题的解决，紧紧围绕增加农民收入和提高农民的非农就业率进行科学的前瞻性规划。农村城镇化的过程实质上是一个促进农村人口向城镇不断聚集的过程，而不是加大对现有城镇的投资，增加现有城镇的公共福利和抬高城市门槛，拉大城乡差距。因此，应改变过去以中心城市为主体、城乡单向辐射的城乡布局，加快建立以小城镇为主体、以广阔乡村为依托、通过高密度、高强度的相互作用连接起来的组团式、开敞式的城乡布局。不同农村地区，小城镇的规划与建设要各具特色，切忌千篇一律。在建设形态上应采取“据点式”城镇与“网络式”城镇相结合, “内涵式”城镇与“外延式”城镇相结合，“政府引导性”城镇与“民间推动性”城镇相结合的发展模式。
2.2 大力发展农村第二、三产业，积极培育提高农村城镇化水平的产业基础 农村城镇化水平的提升要靠坚实的产业基础，如果第二、三产业不发达，农村产业结构仍以第一产业为主，就不可能提供农村劳动力转移所需要的就业岗位。因此，推进城镇化的关键是农村剩余劳动力能顺利转移到城镇并实现稳定就业，城镇实现稳定就业的关键又在于城镇第二、三产业的发展。城镇化是手段，不是目的。推进城镇化的目的，在于减少交易成本、增加群众收入、提高农民生活质量。城镇化靠的是利益驱动--比较收益和比较生活质量。农民从边际生产力较低的农业部门转移到边际生产力较高的非农部门，是期望获得较高的收入。农民只有在认为转移后预期收入能够提高时才会向城镇转移。只有在城镇的边际生产力明显高于农村，第二、三产业的边际生产力明显高于农业时，才能驱动农村剩余劳动力源源不断涌向城镇。显然，农村城镇化的进程取决于农村第二、三产业的发展。只有夯实农村城镇化建设所依赖的产业基础才能真正达到加快农村城镇化建设进程的目的。各地要立足自己的资源条件，大力发展地方经济。“工业主导型”小城镇，发展重点应放在使乡村工业上规模、上水平上；“商品流通型”小城镇，则应通过增强市场覆盖范围,增强商品集散地和集市贸易区的职能；“矿产、旅游等特色资源开发型”小城镇,要通过特色资源的开发利用来发展特色经济。
2.3 充分运用市场机制，努力搞好以小城镇为中心的农村基础设施建设 经济要发展,基础设施要先行。要深化小城镇投融资体制改革,放开兴办公用事业的限制,按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，采取灵活多样的方式，鼓励企业、个人及外商参与投资，形成多元化的资金筹措机制。要加快农村地区与生活消费相关的基础设施建设，如乡村公路、电网、自来水建设等，改善农村滞后的消费环境及农村生活条件。除大力筹措社会资金外，仅靠县、乡、村投资，显然资金是不够的。建议采取中央和地方共同出资的办法，将政府积极财政政策的投资向农村的水、电、路三大设施建设倾斜。以往政府对直接关系农民生活的水、电、路建设重视不够,只局限于向城市居民提供这方面的服务，农民在许多公共产品方面享受不到与城市居民同样的国民待遇。财政是全民的财政，不是城市居民的财政。政府要摒弃那种市政基础设施建设只是城市的事情，完全不考虑农村地区的指导思想，加大对农村城镇化建设进程中基础设施建设的财政支持力度。
2.4 改革城乡户籍制度和劳动就业制度，建立城乡统一的劳动力市场 我国传统的户籍、就业制度不仅不符合国际经济发展的主流，而且与国内大力推进农村城镇化进程的政策不相适应，它体现了国家政策对农民的继续歧视和不公平。因此，应尽快予以废除，以降低农民进城的门槛和农民转换身份的负担。应适应市场经济体制的要求，尽快建立以职业划分农业与非农业人口，以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度，尽快消除限制农村剩余劳动力流动的各种壁垒，以促进农民到城镇就业由流动就业向稳定就业转化，这就要求彻底改革城
乡二元户籍管理体制，按照国际惯例，建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度，以解除农民进城的户口限制，推行社会就业的市场化和城乡社会保障的一体化，使农民进城后享受与城镇居民一样的国民待遇。应尽快建立城乡统一的劳动力市场，为农民进城进镇务工经商创造条件。政府要积极推行专门面向农村转移进城人员的教育就业培训工程，要充分考虑进城农民人地两生、信息不灵的不利地位，强化并规范面向进城农民的劳务中介服务，降低农民工的就业成本，缩短就业安置的时间。
农村城镇化建设的制度问题 第3篇
作为转变城市发展方式、改善民生的重要举措, 大庆市加快了城镇化建设的步伐,并且因地制宜地解决了很多现实问题。出台了《大庆市小城镇“规划、 硬化、净化”工作推进方案》,确定了肇州县二井镇、 双发乡; 肇源县新站镇、三站镇、和平乡; 杜蒙县敖林西伯乡、连环湖镇; 林甸县花园镇、三合乡( 鹤鸣湖镇) ; 大同区高台子镇、八井子乡、林源镇; 红岗区杏树岗镇; 龙凤区龙凤镇; 让胡路区喇嘛甸镇15个小城镇“规划、硬化、净化”试点镇。重点从规划编制与实施、环境卫生综合整治、完善基础设施、规范管理街路秩序、城镇绿化5个方面入手,提高城镇规划设计水平和建设品位,改善城镇人居环境,养成文明习惯,提高吸收城镇的承载能力,促进城市化与城乡发展。 《方案》实施后城镇绿化明显改善,环境明显改观,基础设施更加完善,通过实施小城镇建设优惠政策,加大对城镇建设的投入力度,农村城镇化水平显著提高,这是大庆市城镇化建设取得的良好成绩。
1影响和制约大庆市农村城镇化建设发展的因素
1. 1公共产品配置缓慢
由于水、电、路等工程建设更能明显地看到发展效果,也易于展示业绩[1],这导致了地方政府在体育、文化、卫生等其他公共产品的投入上关注较少,存在着进展缓慢、整体不足的问题,这在一定程度上影响了居民的正常生活。有的公共产品即便投入使用了,也没有落实相关的管理制度来有效管理,公共产品的配置与居民的需求间有很大的距离,其配置水平也远远落后于城镇发展的需要。这一点,早在市城乡建设局对杜蒙县连环湖镇,肇源县新站镇,大同区高台子镇、林源镇,让胡路区喇嘛甸镇等5个“百镇试点镇”建设情况进行检查的时候就曾提到过。
1.2资源优化利用效果有限
由于大庆市是资源型城市,很多城镇就是依托资源而建的,所以数量多且比较分散,布局不是很合理。 尽管各城镇也都认为规划很重要,但他们的规划大多缺少对资源的合理优化配置,仅强调个别利益最大化,缺乏长远眼光,直接导致了大庆市的城镇主体建设区面积较小,公共设施投入不足,人均住房面积小, 环境卫生差等问题。还有些城镇建设由于过于分散导致建设成本过高,资源不能有效充分利用。
1.3生态环保意识薄弱
城镇承载量有限,随着城镇化进程的加快,大量人口进入城镇,人口和资源压力增大[2],企业数量也急剧增长,其所排放的污染物也随之迅速增加,而大庆市大多数的区、县专门处理污水、垃圾的设施还没有建成,大量的生产、生活垃圾和废弃物直接排放到周边的农田当中,环境污染很严重。此外,由于规划不合理,资源不能很好地整合利用,造成了土地等资源的浪费,使城镇化出现了生态危机。
2大庆市农村城镇化建设的路径选择
2.1加强重点镇建设
重点镇是城镇化建设中起带头示范作用的小城镇,可以带动其他小城镇建设[3],所以必须下大力气抓好重点镇的建设。
首先要选好重点镇。对什么样的小城镇能够优先发展,政府首先应拿出整体方案,进行合理规划。 政府在确定重点小城镇的时候,应主要考虑资源基础、区位条件、规模效应和产业优势等因素。如果横向比较,几个小城镇的这些因素相差不多,就要综合考虑进行评定,不要让镇镇都是重点镇,这样就发挥不了示范作用了。
其次要加大对重点镇的扶持力度。主要表现在: 增加对其资金的投入,在整体规划上给予一定的倾斜,保证优先发展的资金要求,在贷款、招商等方面, 要给予倾向性的投入,只有这样才能保障重点小城镇快速发展起来,起到示范作用; 同时,要加强对重点镇的管理,无论是在最初规划上,还是在实施过程中,都要对其人口规模、经济发展速度和结构,以及主导产业等制定相应标准,并在此基础上渐进地扩大城镇规模,完善其功能,让其真正发挥模范带头作用。
大庆市政府已经在操作过程中对重点镇进行了精心的挑选,需要注意的是对重点镇建设的过程监控和统一管理,以防重点镇达不到标准,起不到示范作用。此外,还应针对不同的区县特点,采用不同的示范小城镇模式,如在大同区八井子乡民强新村、肇州县二井镇实现新村等,主要应采用政府主导,异地新建的方式。在融资方面,采取政府、集体和农民三位一体的办法。在集体土地所有权不变的前提下,政府投资主要用于基础设施、公共服务设施和配套的专业养殖小区建设,以及温室蔬菜种植、粮食储存干燥、农业合作社等,对农民原有的已拆除的房屋,根据地区分级定价补偿,整村搬迁。
2.2合理规划布局,生态健康发展
合理有效的规划是大庆市小城镇发展的前提,对诸如拆迁重建、大规模治理、区域功能划分等方面的内容都要结合实际,有的放矢,规划应切合实际,不要超出能力范围,更不要好高骛远,同时也不能让目标低于实际,要积极创造条件,使具有优势条件的小城镇优先发展,逐渐带动其他城镇。
以肇源县为例,可按照建设区域性重点中心镇的发展定位,加快提升新站、茂兴、三站三个镇建设步伐,“十二五”期内把三个重点中心镇建成宜居宜业、 生态文明的小城镇,新增城镇人口2. 31万人。
对新站镇,可按照建成全省经济重镇的目标,实行整镇推进城镇化建设。2014年,依托鸿韵新城项目和铁东新村建设项目,撤并新合村小八队和新城村十家子两个自然屯; 2015年,建设新旭新村,撤并新站村旭日屯,并将新站村其余560居民全部搬迁新村入住。“十二五”期末,预计新增城镇人口1万人,城镇化率由目前的60% 提高到80% 。
对茂兴镇,可按照建成全市经济重镇的目标,快速推动城镇化建设。2014年,加快镇中村幸福村和光明村两个村建设,创建幸福社区和光明社区; 2015年,建设辉煌村中心村和当权中心村,同时以新华二队为轴心吸纳其余12个自然屯向中心聚集。“十二五”期末,预计全镇新增城镇人口0. 5万人,城镇化率由目前的25% 提高到46% 。
对三站镇,可按照建成区域性经济重镇的目标, 稳步推进城镇化建设。2014年,加大宏光新村二期工程建设,将宏量村羊营子屯整屯搬迁宏光新村入住; 2015年,以原有行政村为基础,建设宏伟、宏大、 宏泉、宏合4个中心村,以周边8个自然屯人口向中心村集中。“十二五”期末,预计新增城镇人口0. 81万人,城镇化率由目前的22% 提高到55% 。
2.3加大基础设施建设投入
就调研基本情况看,大庆市大部分县城小城镇的基础设施仅处于基本满足现状阶段,甚至有一些还是相对比较落后的,供水、电和排污等项目都达不到指标,满足不了小城镇人口和经济发展的要求,更谈不上小城镇的全面发展了。所以,要在小城镇基础设施建设上加快投入,全面整顿。
一方面,继续完善基础设施建设和公共产品投入,将道路、环境、教育、卫生等方面抓好、抓实,使人口聚集后能有好的保障,提高其综合承载力; 另一方面,不断完善产业结构,借助经济发展提高基础设施建设的能力。通过资金、技术和人才的投入,开发新产品,改良新技术,扩大企业的规模,不断开拓市场, 根据市场导向不断完善产业链和服务体系,帮助企业加快发展,带动经济整体提升,最终达到促进城镇化进程的目的。
摘要：大力提高农村居民的生产力和生活水平,引导农村人口向城镇转移,是我国政府发展农村和农业的重要路径。大庆作为一座资源型城市、文明城市,其农村城镇化发展的进程却与其城市发展进程有很大差距。所以笔者从大庆市农村城镇化发展的现状入手,分析大庆市农村城镇化建设中存在的问题,找寻其原因,探讨其发展对策。
关键词：新农村,城镇化建设,合理规划,生态发展,重点镇
参考文献
[1]夏泽义,赵曦.城镇化、农业现代化、产业结构三角关系实证研究[J].社会科学家,2013(8):54-58.
[2]尹建军.新农村建设背景下小城镇发展研究:以英山县为例[D].武汉:华中师范大学,2012.
农村城镇化建设的制度问题 第4篇
关键词小城镇建设；问题；对策
中图分类号TU文献标识码A文章编号1673-9671-(2011)021-0216-01
农村人口多、人均耕地面积少，这是我省的基本国情。小城镇建设在推动农村经济中具有十分重要的作用，她不但是农村商品经济运行的枢纽和中心，也是农村工业化和城市化发展的物质基础，是农村经济新的增长点。我国政府一直高度重视小城镇发展，党中央在十五届三中全会时还首次把小城镇建设发展纳入党的纲领文件。由此可见，推进小城镇建设的可持续发展，带动农村经济和社会发展的战略建设，已成为我国在21世纪的一项重大战略任务。本文结合我省的一些情况，对农村小城镇建设的一些问题和对策作一初步的分析，以供商榷。
1农村小城镇发展的主要问题
1）农村小城镇的布局规划工作不适应发展的需要。小城镇建设的投资数量大而且回收期长，一旦建成后又具有位置的固定性，这就决定了在小城镇建设过程中，首先要作好布局规划工作，以保证小城镇建设健康有序的发展。但是目前由于在规划工作中存在欠缺，小城镇建设规划缺乏科学性和前瞻性，规划起点不高、不够合理，小城镇建设的定位和发展方向不明确，如：有些地方忽略了城市与小城镇之间可持续的协调发展关系，过分强调城市发展的需要；有些地区小城镇的规划虽然开始了，但规划不够细致，缺乏科学依据，具体操作困难较大；有些地区小城镇规划与社会经济文化建设需求不协调，落后于经济建设步伐，造成巨大的浪费。
2）小城镇建设规模小。小城镇建设与其他经济活动一样，具有最佳规模的问题，只有当小城镇建设达到最佳规模后，才能发挥最佳的经济效益与社会效益。目前大部分地区的农村小城镇发展，规模比较小，难以达到小城镇经济效益与社会效益的最佳发挥。
3）农村小城镇的基础设施薄弱。基础设施是农村小城镇建设的主要内容，它关系到小城镇能否合理地满足人们的工商业活动和生活需要。而目前大多数小城镇的基础设施薄弱，能源短缺，通讯设施落后。交通运输条件较差，环保设施不健全，供水排水设施落后的现象普遍，严重地影响到小城镇建设事业的发展。
4）农村小城镇的管理落后，不能很好地适应现代商品经济社会发展的需要。随着社会主义市场经济的发展，商品和生产要素的全社会范围内的流通已是大势所趣。这要求在小城镇管理上，实行有利于产业转型和经济结构转型的管理。但目前对许多小城镇而言，他们受到计划经济体制下遗留下来的城乡户籍管理制度，劳动就业制度，社会保障制度，住房制度等因素的制约。特别是户籍管理制度，严重地影响了农民进城务工经商的机会，影响了小城镇的发展。
5）小城镇的精神文明建设严重滞后，影响小城镇的物质文明建设。物质文明建设与精神文明建设是相辅相成的，由于受商品经济大潮的冲击，一些地方在小城镇发展过程中，存在着重视物质文明建设，轻视精神文明建设的现象，小城镇的环境污染严重，市容脏、乱、差现象严重，社会治安问题较突出。不但影响了人们的生活质量，而且将给小城镇的物质文明建设带来一定的困难。
2加快农村小城镇建设步伐的基本对策
1）科学规划，合理布局。政府部门对小城镇的建设必须进行引导和干预，通过科学的规划进行调控，根据各地的基础条件和客观要求确定小城镇的功能、发展规模以及如何调整产业结构、配置基础设施等，使城镇规划与当地的区域规划相互衔接。小城镇的布局，要根据当地社会发展水平和市场发展程度、资源和环境条件的情况，从区域整体利益和长远利益出发，统筹大中小城市和小城镇的协调发展，共同繁荣。尽可能做到高起点、高标准、高效能，避免重复建设。注意保护资源、保护环境，控制人口增长和保护耕地，保持城乡经济社会的可持续发展。以我省义乌市为例，当地政府依靠商品流通这一特色产业（该市有闻名国内外的小商品市场），发展了服装、针织、彩印、文具、小五金、饰品、毛纺、拉链等在全国具有较高市场占有率优势的第二产业以及饮食娱乐业、旅馆业、仓储业、旅游交通运输业、邮电通讯业、金融保险业等具有相当规模优势的第三产业。在规划工业布局工作中，义乌市采取集中办好工业园区，促进产业向中心城区、卫星镇集聚的方法。以前义乌办有1个省级经济开发区、14个工业小区，形成乡乡开发，村村办厂局面，既形不成规模，又浪费资源，污染环境。为加快工业园区开发建设，促进企业集群，形成规模优势，按照建设现代化商贸大城市的发展目标，1998年义乌市对全市工业园区重新作了规划，调整为1个经济开发区、5个工业园区，以引导众多家庭工业进特色小区孵化发展。在规划和布局时要发挥高校和科研部门的作用，这一点在我省做得较好：省委组织部、省乡镇企业局和浙江大学华夏乡镇企业学院一起，通过与加拿大奎尔夫大学合作，执行加拿大国际联合开发署（CIDA）资助的“加快中国农村城镇化和工业化发展”的国际项目，两年来浙江大学共邀请加方专家10多位，举办了两期国际培训班，培训骨干乡镇企业厂长经理和乡镇镇长100多人次，传授加拿大有关农村小城镇建设的先进经验，为我省的农村小城镇建设规划及乡镇企业的发展提供了科学依据。
2）加强基础设施建设，提高小城镇城市化标准。在小城镇建设过程中，要发挥我省乡镇企业发达的优势，据统计， 2007年我省乡镇企业工业增加值达到了7804亿元左右，占全省工业增加值86%；上缴税金1278亿元，占全省地方财政收入的78%；乡镇企业数111万家，吸纳就业1353万多人，占农村劳动力近58%。为此， 政府要统筹协调发展，城乡互动、以城带乡、城乡一体，促进工业化、城市化和现代化三位一体，同步发展。要采取相应的优惠措施，加大对小城镇的基础设施的投入，不断提高其城市化水平，以提高城镇的城市功能。为乡镇企业搭好“戏台”，为乡镇企业“唱大戏”创造良好的环境条件，从而吸引乡镇企业向小城镇集中，农村人口向城镇转移。
3）采取优惠政策，改善小城镇发展体制。要制定优惠的土地政策，吸引二、三产业向小城镇集中，对向小城镇聚集的乡镇企业在土地使用上给予优惠，要结合当地的产业和市场优势，形成规模效应，如：绍兴柯桥的轻纺、诸暨的珍珠、天台的滤布、东阳的建筑、永康的五金、乐清的纽扣等等，吸引了大量的农业劳动力，有的城镇甚至达到了几十万人口。应建立健全土地地区性价格差异换算体系，允许农民用自家的承包地或乡镇企业原有的土地，来置换或抵消他们进入小城镇进行建房、办企业、务工、经商所使用的土地，以降低农户和企业的进城成本；要处理好小城镇建设和保护耕地的关系，对城镇非农用地的使用，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续，统一征地、统一转让，转让可以引入市场机制。改革户籍制度，实行鼓励农民向小城镇聚集的户籍政策，建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，实行城镇一体化管理，让人口在城镇和农村之间自由流动，为农民进入小城镇创造条件。
4）城镇建设要结合农业产业化，加强与农业的联系。城镇工业应立足当地的丰富自然资源和劳动力价格低廉的优势，大力发展农业产业化、规模化经营，实现小生产与大市场连接，减少农产品市场波动，促进传统农业向现代农业转变，增加农业的附加值，提高农业竞争力。农产品加工、储藏、运销龙头企业是城镇经济发展的支柱，可以提高城镇的整体经济效益，带动区域经济的发展。食品加工业在我省有许多特色，如：新昌茶叶、临安笋干、山核桃、奉化黄桃、庆元食用菌等等。城镇工业的发展反过来促使农民投资进一步投资农业，又如义乌市，依托商品流通产业，政府鼓励经商富裕起来的农民反哺农业开发，发展了特种养殖、蔬菜、水果、优质大米等有一定规模的效益农业，其中特种养殖规模居全省前列，同时还结合农业园区，创办农民公园，促进了旅游业的发展。
5）重视环境保护。在今天人们对环境质量要求不断提高的形势下，要彻底屏弃忽略环境资源价值的传统观念，遵循有价、有偿使用的原则，通过市场机制，将环境成本纳入各级经济分析和决策过程，把农村环境保护与产业结构调整、节能减排结合起来，选择更有利于保护环境的可持续发展的生产生活方式。要制定农村环境监测、评价的标准和方法，建立健全农村环境保护法规、标准和技术规范。
6）发展农村教育，提高农民文化素质。农村教育要走综合的道路，实行农业、科学和教育相结合的原则，把教育转变到为农业和农村经济发展服务的轨道上来。要根据当地经济和社会发展的需要，统筹规划、合理布局农村的基础教育、职业教育和成人教育，为当地农村经济和社会发展培养出其所需要的大批高素质的各类实用性人才。要结合生产实际组织农民学习先进实用的种、养、加工技术和市场营销、经营管理技术，全面提高农民的文化素质。
参考文献
[1]刘学忠.我国乡村城镇化的必然性、现实问题和对策,经济问题,1999,5.
[2]窦祥胜.农村小城镇发展：问题与对策,农业经济问题,1999,8.
中国农村小城镇建设的问题与对策 第5篇
一、当前小城镇建设存在的主要问题
现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。（1）小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万个则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。（2）镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。规模与农民负担的关系可见一斑。（3）这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。
（二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1／5到1／4，有的地方还可能要多一些。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。
（三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面：（1）在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。（2）现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围。
二、以制度创新推进小城镇建设
（一）合理确定小城镇建设的重点目前，全国共有回．9万多个建制镇，2．6万多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1．9万个一般建制镇；第三个层次是2．6万多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为对世纪前期我国小城镇建设的重点。
（二）乡镇合并与小城镇建设目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：（1）乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。（2）合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。（3）要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业，并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。（4）与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。
（三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：（1）要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是外贸部门已经放松了对非公有制企业进出“经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。（2）通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：加快乡镇企业产权改革的步伐，促进乡镇企业的资产重组，改善乡镇企业的金融环境，建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。（3）乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。
农村城镇化建设的制度问题 第6篇
写作提纲
一、小城镇发展的概念及背景
二、龙山镇基本情况
（一）地理位置
（二）地质地貌
（三）气候条件
（三）气候条件
（四）土地情况
（五）经济社会发展情况
三、龙山镇小城镇建设存在的问题
（一）规划滞后，城镇化水平不高，融资困难
（二）公共资金配置不平衡，难于实现公共服务均等化
（三）户籍制度改革任重而道远
四、加快龙山镇小城镇发展的对策
（一）突出特色，准确进行小城镇定位
（二）推进公共服务均等化
（三）实施有利于促进人口集中居住的户籍管理制度
（四）建立有利于小城镇全面发展的职能管理制度 × 20 = 400
构，陕西省中际国际城市发展研究院在长期研究钻研中，CUDI院院长、学者王超在《新农村建设中的小城镇发展》一书中提出小城镇建设的新内涵，即通过统筹城乡发展，加大公共财政对农村的覆盖，增加农村教育、卫生、交通、水利、环境等公共产品供给，实现农村地区的可持续发展，在城镇化背景下以统筹城乡经济社会发展的思路，改变过去单纯地、片面地强调加快城镇化进程的观念，更加关注城乡之间的良性互动，更为综合和全面地谋划中国的现代城乡结合化建设。
世界各国的城市发展经验表明，工业化和城市化是一个相互影响、相互推动的发展过程。对中国而言，在发展模式、城乡差距、收入水平的悬殊、形成城乡分离、“城乡二元化”结构。加之城乡发展在完成产业结构转变时，却未完成就业结构、空间结构和生存方式的转变。1979年改革开放以来，小城镇得到了迅速的恢复和发展。80年代小城镇数量增加，规模扩大，社会功能趋于完善,对周围社区的辐射力、吸引力和综合服务能力显著提高。宏观布局方面有的地区形成比较合理的小城镇体系，为小城镇的发展开拓了一条崭新的道路。但是，中国现有的小城镇绝大多数都是历史上自发形成的，虽有某种自然的合理性，同时也存在一定的盲目性和不平衡性。小城镇的建设又缺乏科学规划和管理产生一系列问题，诸如，小城镇的数量较多，规模较小，多数小城镇发展水平较低，功能不够完善，许多地区小城镇的分布不均衡，结构不合理等等。此外，资金不足，人才奇缺，土地浪费，环境污染，体制不合理，管理不完善等等，都严重地阻碍着小城镇的健康发展。在这个发展状况下，我们有必要、有责任重新思考、认识“小城镇建设”理论和实践。× 20 = 400
（五）经济社会发展情况
2014年，龙山镇实现工农业生产总产值247518万元，农村经济总收入35389万元，农民人均纯收入7111元。农林牧业产值33979万元，其中：农业产值9679万元；林业产值13426万元；牧业产值9101万元；渔业产值1707万元；农林牧渔业服务业产值66万元。工业和非公经济总产值213539万元。完成固定资产投资18845万元。
三、龙山镇小城镇建设存在的问题
（一）规划滞后，城镇化水平不高，融资困难
1.城镇化水平低。龙陵县城镇化水平仅达23％，低于保山市平均水平12.45个百分点，低于云南省平均水平15.8个百分点，低于全国平均水平29.6个百分点，与周边县市区相比也还存在差距。县城不优、集镇不特、农村集市环境差的问题尚未根本解决，城镇的“聚集效应”和“规模效应”没有得到较好的发挥，城镇对农业人口的转移和吸纳能力较差，综合承载力低，成为推进新型工业化和
农村医疗卫生和文化体育网络比较薄弱，农村卫生室建设仍然滞后。大多数村卫生室条件简陋，流程不够规范，存在医疗安全隐患；农村文化体育建设相对滞后，各项文化活动、业务工作不能满足广大农民对文化体育生活的需求。
3.基础设施建设薄弱。农村公路相对于城市道路来说，质量、密度和标准较低，公路养护较差，尤其是农村大多数公路桥涵、防护、安保设施配套不到位，乡村道路没有排水防护设施。农田水利设施建设薄弱，总量不足，加之后期投入不够，部分设施损坏严重，不能顺畅运行，难以适应农业结构调整的布局和满足农业灌溉的需求。农村生活环境有待进一步改善，特别是大部分农村地区道路两边杂草丛生和垃圾乱堆乱放，村庄周围的生活垃圾清运不及时，集镇的生活垃圾只是进行简易填埋、覆盖，未能进行无害化处理。
4.社会保障标准不统一。虽然已经建立起了农村社会保障体系，但与城镇居民相比还存在一定差距。仅就保障标准而言，农村社保、低保的发放水平和医保比例低于城镇居民。同时，由于户籍原因，生活在城郊地区居民的低保发放水平仍然按农村标准执行。
5.公共服务社会化发展滞后。在中央财政转移支付不足、省市财政分配失衡的情况下，政府提供服务的多少和好坏，主要取决于地方经济发展水平。就龙山镇而言，一方面能带动农民增收、为政府创收的龙头企业相对较少。另一方面，在现行体制下，社会力量受到政府政策、产权界定、投资回报等因素的影响，还难以大规模进入农村公共服务的供给领域，社会闲置资源比较多，既影响农村经济社会的发展，还造成农民对政府服务× 20 = 400
的认识还存在误区，认为与过去的“农转非”一样，怕“农转城”后失去目前农村享受的待遇，许多群众存在不愿转、持观望态度等问题。
四、加快龙山镇小城镇发展的对策
（一）突出特色，准确进行小城镇定位
小城镇建设中不同程度地存在着片面追求“小而全”，使小城镇特色不突出。城镇化应该走“小而特”的路子，不同的小城镇必须打造不同的特点，或以产业特、或以文化风情特、或以区位特，突出特色，形成比较优势，实施差别化竞争战略，以鲜活的城镇特色，形成“名镇效应”，带动农村经济社会发展，提升小城镇的竞争力，反过来又推动城镇规模的扩张。可以着力发展以下几类具有特色的小城镇：一是建设工业主导型小城镇。把小城镇建设与企业二次创业紧密结合起来，根据区域市场、资源特点，合理调整产业结构和产业布局，引导企业集中连片发展，建设小型工业园区，把乡镇工业塑造成为带动小城镇建设的主体力量。二是建设旅游服务型小城镇。借助邦腊掌温泉资源搞好景区生态环境建设，完善服务设施，全面提硬件设施水平和服务接待水平。三是建设流通商贸型小城镇。在突出抓好市场等硬件设施建设的同时，以最优惠的政策、最便捷的服务、最宽松的经营环境，吸引周边的客商前来经商兴业。四是建设特色产业型小城镇。要依托石斛、中草药胡峰养殖等资源，建设特色产业基地，在扩大规模的基础上，逐步形成集种植、加工、包装、销售于一体的产业镇。
（二）推进公共服务均等化
1.推动政府转型，加快建设公共服务型政府。坚持把实现公共服务均等化作为政府的主要职责，进一步转变政府职能，提高服务效率，不断满× 20 = 400
征地农民的社会保障政策。进一步健全和完善城乡统一的劳动就业服务体系，努力实现城乡劳动者同等就业，让更多的农民成为有稳定职业的产业工人和有稳定居所的城市居民。
3.推动基础建设，加快基本功能的有效对接。坚持把推进城乡公共服务均等化的重点放在加快农村基础设施建设上，加快推动农村综合功能与城市对接。一是加强城镇体系建设。加快对云山、赧场、大坪子、横山、香柏河、新下寨、杨梅山所辖村社进行有序改造，使城市近郊区率先迈入城镇化行列。二是加强道路网络建设。大力实施村村通等级路、村道硬化、通乡油路养护等工程，努力形成以县城为中心、干支线相结合的公路交通网络，使农村融入中心集镇、中心城区的交通快速通道，切实增强支撑农业和农村发展的能力。三是加强水利设施建设。在做好基本农田水利设施建设的基础上，加强小型农田水利工程、小流域综合治理等项目建设，加强水库管理，加快中低产田改造，增强农业发展后劲。
（三）实施有利于促进人口集中居住的户籍管理制度
进一步改革小城镇户籍管理制度，以居住地为条件划分城镇人口与农村人口，以从事职业为标准划分农业劳动力与非农业劳动力，改变原先的农业人口和非农业人口的户口划分方法。对于在镇区落户的居民，在就业、医疗、上学、入托、迁徙等方面，应享受与城镇非农业人口同等的待遇，快住房、就业、社会保障、教育、征兵、转业、退伍安置、优抚等配套制度改革，切实解决进城农民和外来人口的实际问题。
（四）建立有利于小城镇全面发展的职能管理制度 × 20 = 400
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农村城镇化建设的制度问题 第7篇
我国新型农村合作医疗制度的建设面临的问题及其对策
摘要：新型农村合作医疗制度是政府针对当前农村居民“看病难、看病贵”的现状而制定的一项惠民政策，这对缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况是一项有力举措，目前这项制度的实施还存在一系列的问题，比如制度方案欠合理，农民受益程度低，农村合作医疗资金风险还很大等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中取得好的效果。
关键词：新型农村合作医疗制度；面临问题； 对策
On the problem of the construction of new rural cooperative medical system and its
countermeasure
Sun Tingting(School of Politics and Public Administration HuaiyinNormalUniversity Jiangsu Huaian223300)
Abstract:
The new rural cooperative medical care system is a good policy that government drew for the residents of rural areas, according to the situation “medical treatment is difficult and expensive” ,which is a strong initiative for alleviating the situation of “Poverty caused by illness”, the current implementation of this system a series of problems still exist, such as system programs due to reasonable benefit from the low level of farmers, rural cooperative medical care funds such as the risk is still very great.To resolve these issues, we need to strengthen advocacy, strengthen institutions, increase investment, So as to help improve this system to achieve good results during implementation.Key words:
New-type rural cooperative medical care system;problems;countermeasures
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度，是
淮阴师范学院毕业论文
中央政府为解决农民“因病致贫、因病返贫”的重要举措，胡锦涛总书记在十七大的报告中强调:“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系。人人享有基本医疗卫生服务”。这表明党中央对新型农村合作医疗制度给予了高度重视。
一、建设新型农村合作医疗制度现状及意义
在相关经济政策保障下，我国经济持续、快速的增长，普通百姓的生活发生了巨大的变化。在此基础之上，我国的医疗卫生水平也有了较大提高。但在医疗卫生提高的同时也产生了很多的问题，尤其是偏远山区和经济欠发达地区，问题更加突出。据有关部门调查，我国农村有40%～60%的人没钱看病，导致农村贫困人口比例攀升。在西部地区，60%～80%的患病农民死于家中，无法得到良好的救治。“小病拖，大病躺”的现象在农村普遍存在。农民看病难是新时期我国农村医疗事业中面临的一个难题，因病致贫、因病反贫，成为我国农民绕不开的怪圈。2002年，党中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立以大病统筹为主要内容的新型农村合作医疗制度，对贫困农民实行医疗救助。2003年初，国务院办公厅转发了国家卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知。之后，全国各地的新型农村合作医疗工作全面展开，并取得了很大的成绩。2006年，中央“一号文件”又提出了到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度的目标。根据国家统计局公布的数据，截至2007年底，全国2448个县(市、区)开展了新农合工作，参合农民达713亿[1]。当前，新型农村合作医疗试点已经表现出一些带有普遍性、规律性的经验，预示了我国农村医疗保障制度发展的基本方向。有必要对这些经验和做法进行进一步归纳，形成相对统一的稳定模式，通过法律将其定型化、制度化，然后结合各个地区、不同类型农村的具体情况，由点及面地推广，逐步实现新型农村合作医疗的规范化和法制化。因此，加强农村卫生工作，完善农村合作医疗，对于建设社会主义新农村具有十分重要的意义：
1.农民群众根本利益的直接体现。建立新型农村合作医疗制度已经成为社会主义新农村建设的重要内容和社会目标，被列入我国“十一五”发展规划，它直接关系中国几亿农民的健康和利益。新型农村合作医疗制度框架及运行机制基本形成，从全国情况来看，这项工作已从试点阶段顺利转向全面推进阶段。在新型农村合作医疗推行的过程中，始终坚持了“为民是目的，利民是核心，便民是关键”的原则，新型农村合作医疗制度对农民健康的保障作用逐步显现。在开展新型农村合作医疗工作的地区，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有 2
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了明显提高，小病拖、大病捱的情况有所减少，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，广大参合农民得到了实实在在的好处，真正体现了广大农民群众的根本利益。
2.落实科学发展观、构建和谐社会的重大举措。党的十六届三中全会明确提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观;党的十六届四中全会明确提出建设社会主义和谐社会重要思想。这一系列方针政策对于深化农村卫生改革，改善农村医疗卫生状况，提高农民的医疗健康水平具有深远的指导意义。从可持续发展观来看，人的健康与经济状况有着密切的联系。胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，到2020年要建立一个人人享有基本医疗卫生服务的制度。推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。
3.完善社会主义市场经济体制的必然要求。社会保障制度是市场经济体制的基本框架之一。较为完善的社会保障体系是市场经济制度的安全网。各国市场经济体制建立的理论和实践都表明:必须建立包括健康保障在内的社会保障体系来调节社会分配，维护社会公平，稳定社会秩序，促进市场经济发展。医疗保障是社会保障的重要组成部分。农村人口占整个社会人口的大多数，农村社会保障是社会保障的大头，是全国范围的社会保障体系的主要构成要素。近年来，一些地方由于农民收入水平低、医疗费用高，农民因病致贫、因病返贫现象有所增加。实行新型农村合作医疗制度不仅能够保证广大农村社会的稳定和发展，同时也会为农村市场经济的发展提供可靠的安全保障，是农村社会保障制度的重要组成部分。
4.实现全面建设小康社会目标的必要条件。从长远看，新型农村合作医疗制度关系到农村经济发展的大局，所以中央政府给予了高度重视，温家宝总理、吴仪副总理就明确把建立新型农村合作医疗制度与全面建设小康社会联系起来。当前和今后一个时期，不改变大多数农民无法充分享受医疗保障的现实，就无法保证农民都能够得到基本的医疗服务，从而就不可能解决城乡健康公平问题，势必影响到全面建设小康社会目标的实现。因此，加大对农民健康保障的支持力度，使其有同等的就医机会、适宜的医疗保障水平，是全面建设小康社会的必要条件。社会主义和谐社会和全面建设小康社会目标从根本上说是一致的，新型农村合作医疗有利于实现农村小康，同样有利于建设和谐的农村社会。
二、新型农村合作医疗制度存在的问题
建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院实现科学发展观、构建和谐社会的具体体现。由于此项工作尚处于起步阶段，各项管理制度和实施方法还不尽完善，在实际运行过程中还面临诸多困难与问题。
1.宣传不到位，农民参合意识不强。
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新型农村合作医疗的参加对象是农民，农民对合作医疗的认识和接受程度至关重要。因此，如何通过宣传使农民从思想上意识到参合的重要性便成为一大问题。在农村经济条件还不宽裕的地区，农民希望有合作医疗，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要、随机的，对潜在的医疗风险缺乏足够认识，没有一种固定的医疗消费投入意识。再加之部分农村基层干部对政策缺乏深度认识，工作方法简单，对合作医疗缺乏积极性和主动性，导致许多农民产生不满情绪，担心重蹈覆辙，对制度存在一定的信任危机。加上种种不合理现象的发生，农民变得怀疑、谨慎，产生了理性农民在合作医疗中的“不理性行为”，以致影响了此项工作的效应。
2.农村医疗条件落后。
目前，我国农村医疗条件虽然有了较大的改善，但有些地区仍存在医疗设备简陋，布局不合理，卫生人员素质不高的现象。
﹙1﹚ 政府投入资金不足，基础设施简陋。由于资金的投入不足，农村基础设施建设相对滞后，大部分基础设备损坏无力维修，医疗设备使用率较低，不能满足卫生医疗的需要。严重影响地方卫生部门的工作进度。
﹙2﹚ 卫生资源的布局和结构不合理。就农村与城市卫生资源的配置来说，城市占据了大量的卫生资源;而农村配置的比例极少，造成农村卫生基础薄弱、基层卫生机构服务水平低下、质量偏低、部分贫困地区缺医少药，有些地区由于乱办医、盲目扩张地方医疗机构，使资源闲置和浪费的问题突出。
﹙3﹚ 基层卫生队伍素质参差不齐。据有关部门调查，乡镇卫生院的卫生技术人员中，中级以上职称所占比例为11.5%，专科以上学历为19.3%。在大多数的农村卫生队伍中，简单的跟师学徒仍存在于基层卫生室，就是在县级卫生院工作的医务人员中，仍存在着一些没有过硬技术的医务人员，而这些医务人员根本没有进修学习的机会，医务人员的专业素质得不到农民的认可，基层卫生人员素质令人担忧。
3.资金筹集和管理存在不足。
由于我国农村地区发展不平衡，每个地方的情况不一样，因此合作医疗资金在筹集以及管理方面也存在一些问题，例如：
﹙1﹚ 新型农村合作医疗资金筹集困难。由于农村群众对新型农村合作医疗的认识不够、理解不透彻，再加上农村居民比较分散，乡镇人员采用挨家挨户上门收费的方式，在收费困难的同时，也增大了工作量。在筹资原则上新型农村合作医疗坚持个人投入为主、集体扶持、政府财政适当支持为辅，但部分地方财政新型农村合作医疗制度的专项医疗拨款迟迟未见。最终，合作医疗资金就落到了本来不富裕的农民身上，农民成了新型农村合作医疗的筹资主力。
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﹙2﹚ 新型农村合作医疗制度资金使用监管不力。目前，合作医疗的监管在乡一级的工作主要是由乡卫生院承担，日常监管只能靠卫生院的自我约束，这很容易给合作医疗管理带来隐患，影响新型农村合作医疗制度的良性运行。因此，各级政府要切实加强资金的管理和监督，严肃财经纪律，严格资金运作，建立健全各项财务会计制度，形成对合作医疗经费实施有效的管理和监督。
4.无法避免农民的“逆向选择”，不利于建立可持续的筹资机制。
在“新农合制度”设置的自愿原则下，无法避免农民“理性”的“逆向选择”，从而不利于建立可持续的筹资机制。由于信息不对称，使不同的参合者所面临的疾病风险和预期损失程度不同，“新农合制度”所能分担的社会风险有效性大为降低[ 2 ]。如，高风险者的参加意愿非常强烈，反之，低风险者的参与积极性就很低(因为发生重大疾病的概率较小，这会降低参合者的预期收益)。实践中，农民“逆向选择”的客观存在与制度设置的目标产生了一定矛盾。此外，在所谓“政绩”的“潜规则”制约下，为追求较高的农民参合率(减低农民的逆向选择发生率)，一些地方政府不惜事先动用财政资金予以垫支，之后再向农民收取费用。如此一来，既违背了该制度的“坚持自愿原则”与“反对强迫命令”的精神，也阻碍了“新农合制度”的有效运行。
5.地区实施差异大。
现在为止，有不少镇合作医疗人口覆盖率还低，没有达到制定的发展目标要求，有个别的村甚至刚刚启动。欠发达的村镇，地方政府扶持力度低，农民的收入增长指数小于医疗费用的上涨指数。据有关数据显示，1990～1999年，农民平均纯收入由686.31元增加到2210.34元.增长了2.2倍。而平均每人次门诊费用和住院费用，分别从10.9元和473.3元增加到79元和2891元，增长了6.2倍和5.1倍[3]。农民收入的缓慢增长跟不上医疗费用的快速增加，缴费能力就低。开展比较好的乡镇绝大多数也是靠近市区经济条件较好的乡镇。
6.制度不完善。农村合作医疗制度不够完善，各地各村合作医疗形式多样，做法很不统一，各地方没有形成完整的制度体系。具体表现为：
﹙1﹚ 缺乏科学的管理机制。新型农村合作医疗是在市场经济竞争激烈的社会背景下产生的，这就要求合作医疗管理及工作人员必须适应新形势下的市场经济，把握好市场经济的规律，做好合作医疗的管理。然而，在新型农村合作医疗的管理中，没有完全应用科学管理程序，不少地方政府缺乏高素质的人才及管理验。
﹙2﹚ 以大病为主的医疗补偿政策存在缺陷。新型农村合作医疗制度不同于传统的合作医疗，两者有一定的联系，其最大不同是传统合作医疗立足于预防、保健生活中的多发病、常见病，而新型农村合作医疗制度立足于大病保险，以大病统筹为主。政府、社会和个人的
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筹资都是用于补助大额医疗费用或住院费用。重点放在了大病治疗上。这在多发病普遍存在的农村似乎有些不太合适。
7.立法不完善。
我国至今还没有出台一部专门规范新型农村合作医疗制度的法律，现有的只是一些行政法规、部门规章及地方性法规和规章。如2003年卫生部、财政部等部门联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、《关于中央财政资助中西部地区农民参加新型农村合作医疗制度补助资金拨付有关问题的通知》以及2004年发布的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。以上各项零散颁布的决定、意见、通知等对建立新型农村合作医疗制度起到了不可或缺的重要作用，但总的来说，它们的立法效力层次较低，权威性不高，约束力不强，相互之间缺乏协调，有的甚至还相互冲突，并且它们大多是在推进新型农村合作医疗制度建设过程中出现问题时所采取的应急性、过渡性措施，缺乏整体性、综合性和前瞻性，并不能有效保障新型农村合作医疗制度的稳定持久发展。
三、完善新型农村合作医疗制度的对策
1.加强宣传引导，转变观念。
正确引导农民自愿出资参加合作医疗是推行合作医疗的基础性工作。各级政府不仅在财政投入上要采取更积极的态度，还要营造有利于合作医疗发展的社会环境。必须加大宣传力度，借助电视台、广播电台等宣传媒介，开辟专题栏目，宣传新型农村合作医疗的相关政策，使制度深入人心，让农民切实感受到好处，培养和提高他们的健康风险意识，自主、自愿地参加合作医疗。另一方面，充分赋予农民知情权、管理权与监督权，提高农民对合作医疗的信任程度，增强农民的互助、风险及健康意识。只有各级政府高度重视，广大农民相信制度，才能提高参加合作医疗的积极性。
2.改善农村医疗条件。
改造医疗用房、更新医疗设备、提高人员素质，使广大农民能享有更好的基本卫生服务。
﹙1﹚ 增加农村卫生投入，完善医疗基础设施。加大政府对农村医疗卫生投入度，改善农村医疗卫生基础设施是吸引农民参加农村合作医疗的有效途径。一方面，加强农村医疗卫生基础设施建设，巩固和健全镇(街道)、村级医疗卫生服务体系。加强疾病预防控制中心建设，重点加强乡镇卫生院建设;另一方面，要对各个医疗卫生室的基本医疗设备进行整修、翻新、补充。
﹙2﹚ 调整优化卫生资源。根据地区需要，扩建或合并一些不合理的医疗机构，调整服务功能、优化组合，实现优势互补，解决资源闲置和浪费的问题，以发挥卫生资源的最大效益。
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﹙3﹚ 加强医疗队伍建设。可采取适当的激励措施鼓励优秀的高素质专业人员参与到农村卫生服务和制度管理中来，充实技术力量，同时加强对现有医务人员的培训、进修，提高医德和医疗水平，创造留住人才的从医环境。
3.重视资金的管理。
合作医疗资金筹集上来后，即成为广大农民的“保命钱”，其是否得到科学管理和合理使用是合理开支和提高资金运营效率的关键，直接关系到参保农民医疗保障程度和受益幅度。
﹙1﹚ 注重把握资金的来源渠道。建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制，是保证合作医疗正常运行的前提。目前，新型农村合作医疗基金的筹集渠道主要包括:参合人交费、集体扶持、政府资助和其他收入。与以往的合作医疗相比，新型农村合作医疗有了政府财政的资助。政府成为合作基金的筹资者，这就要求各级政府财政应当配备等额数量的专项资金作为合作医疗的启动资金，逐步加大对农村合作医疗发展的投入力度。另外，新型农村合作医疗在资金的筹集上，更加注重了对社会闲散资金的筹集。在各地区设立了合作医疗基金会，发动社会各界知名人士为新型农村合作医疗筹资。
﹙2﹚ 合理高效地使用资金。首先，建立、完善新型农村合作医疗基金筹集、管理和使用制度，并设立专门账户储存，专款专用。其次，因地制宜确定与当地医疗情况相适应的补偿标准，探索简便可行的报销方式，新型农村合作医疗管理员会应根据筹资总额和该地区各种疾病、常见病、多发病的发生概率，进行科学预测，确定科学、合理的医疗补偿标准，并根据农民的具体情况，对部分无经济来源的孤寡老人、伤残者进行适当的医疗费用减免。
﹙3﹚ 增强资金使用的透明度，强化监督机制。增强资金使用的透明度，在很大程度上可以减少腐败，从而能够更好地让新型农村合作医疗制度造福百姓。首先，要加强法律保障，合作医疗制度是农民医疗保障的重要组成部分，必须通过立法来规范，用法律保障新型农村合作医疗制度的顺利实施。其次，要建立高效的监督主体，不仅要包括政府，而且还要包括审计机构、农民自治组织的监督机构。再次，要在各级合作医疗的组织中建立惩罚机制，对违反基金管理的行为，必须进行有效的惩罚。
4.政府应加大财政支持力度，变“新农合制度”中的“自愿原则”为“强制原则”。当前，“新农合制度”的根本问题是制度的定性(自愿原则)与政府目标(使广大农民获得制度施行的实惠)不一致，从而影响了“新农合制度”的健康运行和可持续发展。这从一些地方政府不遗余力地为降低农民的“逆向选择”而采取大量的应对措施中可见一斑。这增添了行政成本的耗费，满足了地方官员的利益驱动，但无助于农民应有的实惠。由于逆向选择的客观存在，破坏并最终导致一个建立在“自愿”选择基础上的社会医疗保障政策的失效。换言之，逆向选择的发生折射出医疗保障制度“失灵”。这就需要政府摆正与回归其“社会契约”意义上为民谋福利的“代理人”的应有定位。政府应明确定位其主导责任而非引导责
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任，并积极加大公共财政的支持力度。因为“新农合制度”已具备了一般意义上社会保险制度的“再分配性”和“政府主导性”的主要特征，透过政府强制性的“制度供给”方式，不仅有助于杜绝上述各种弊端及防止未来不可知的“制度成”的出现，也将使农民得以在更为广泛的农村社会范围内分散风险而获得实惠。因此，从近期来看，应采取的有效措施是建立政府主导的“强制性保障制度”。也就是说，政府应变“新农合制度”中的“自愿原则”为“强制原则”，以走出“制度失灵”的困境[ 4 ]。
5.加强制度建设。
中国式的农村医疗保险制度，要适合中国的国情，要适应中国农村经济和社会发展的水平，要适应农民群众的觉悟程度。特别要适合不同地区的不同情况，实事求是，区别对待，不搞“一刀切”。
﹙1﹚ 加强科学管理，取信于民。一是加强药品市场管理，建立药品管理制度，实行政府主导、逐级把关、社会监督，增强按章办事的管理意识。二是在对各乡镇新型农村合作医疗领导干部的选用上，应投入大量的精力，对每个领导的选拔都要经过专业的考核，要求领导人员具有较强的综合素质。同时要对每个乡镇的领导者进行统一的专业技能培训，并在一定的间隔时间之内，要求对自己的工作情况进行总结，各个乡镇领导之间要经常相互学习、交流。三是注重对新型农村合作医疗优点的宣传。四是在医疗费用的报销等手续上要使群众知道详细的流程，尽量简化报销的程序，缩短报销费用到账的时间。
﹙2﹚ 因地制宜，完善医疗制度。政府在制定新型农村合作医疗制度时，应从多方面深入考虑。利用与当地农民谈心的方式，了解各地的医疗卫生条件、经济状况、农民健康状况、居民就诊的意向、群众医疗保健的意识、多发病及常见病的类型，要摸清底数，在此基础上进行测算，制定和完善科学的制度。
6.加强政府立法。
“社会保障水平与经济增长二者呈现正向的交互关系”[ 5 ]，解决农民的医疗保障问题，必要的政府财力支持是关键。以往受限于社会经济发展水平，我国政府财政收入不足，长期制约了政府对社会福利与保障体系的建设，致使我国社会保障制度始终处于“低保费、低保额与低保障”的“ 三低”状态。近年来，国家财力明显增强，为新农合制度的完善奠定了坚实的基础。因此，进一步增加该部分的支出规模和比重完全可能。2007年，我国国内生产总值达2417万亿元，上升至世界第四位，财政收入达511万亿元，外汇储备超过115万亿美元。然而，各级政府并未妥善尽到“代理人”的职责，以使“委托人”皆能享受到应有的“免于匮乏”的社会制度保障。根据中国社会科学院发布的《2006年:中国社会形势分析与预测》蓝皮书的显示，我国有近66%的人没有任何形式的医疗保险，大约有近25%的受访者表示，“无力支付高昂的医疗费用而放弃接受相关医疗” [ 6 ]。另外，一个不可否认的事实是，长期以来，我国高昂的行政管理成本已与社会保障支出形成强烈对比。行政管理支出从
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1986年的220亿元增长到2005年的651亿元，20年间增长30倍，年均增长率高达1915%。而近年来我国公共财政投入社会保障的比重却不足13%，且每年公共卫生资源的总支出不到GDP的5%。一些发达国家，社会保障支出往往是其公共财政支出的最重要部分。如，美国约有1 /3的公共财政用于社会保障;西欧、北欧国家，公共财政的50%以上被用于社会保障和福利支出，从而确保弱势群体急需的“免费医疗”制度得以运行。可见，只要政府对现行的公共财政支出进行必要的“存量调整”，完全可以节省大量的资金用来建立与我国生产力发展水平相适应的、惠及全体国民的社会保障制度。建设一个能解除国民后顾之忧的健全的社会保障体系，是我国在经历30年的高速增长后将经济增长成果逐步转化为国民福利的理性选择。目前，我国的经济基础已经较为雄厚，以这样的经济发展水平与国家财力，建设一个水平适度的能够覆盖城乡居民的社保体系是完全能够做到的。我国是社会主义国家，相应的社会保障制度尤其是关乎人民生命健康权益的卫生医疗保障，是政府“责无旁贷”的核心要务，也是构建和谐社会的内在要求和必然选择。因此，政府有义务保障公民社会保险、救济以及医疗权益的实现。长期看，应通过立法，比如制定《农村基本医疗保障法》，以明确赋予全国农民医疗保障权，使农民真正享受到“有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这样，才能从根本上有效解决现实中的各种认识误区和实践困境，从而使农民真正感受到当下民本政府“以人为本”的德政，并使其作为公民应享有的保障健康的权利得以真正实现。
结语
新型农村合作医疗制度是一项政策性强、涉及面广、任务繁重的社会系统工程，政府要提高认识，把建立新型农村合作医疗制度作为践行科学发展观和“民心工程”、“政绩工程”来抓，要精心组织、狠抓落实。不断完善新型农村合作医疗制度，将一个崭新、健全的新型农村合作医疗推广到全国农村，切实解决农村医疗卫生问题，造福9亿农民，为构建和谐社会作出贡献。
参考文献：
[1] 中华人民共和国国家统计局:《2007年国民经济和社会发展统计公报》，200803-10.张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社，1996: 544.[3]马正林.我国农村医疗保障的现状及对策[J].前沿，2004，(7).[4] 李珍，王平.新型农村合作医疗的保障困境[J].南风窗，2008，(1).淮阴师范学院毕业论文
[5] 董拥军，邱长溶.我国社会保障支出与经济增长关系的实证[ J ].统计与决策，2007，(4).[6]汝信，陆学艺，李培林.2006年:中国社会形势分析与预测[M ].北京:社会科学文献出版社，2005: 209～233.致谢：
农村城镇化建设的制度问题 第8篇
一、我国新农村“城镇化”建设中融资的重要性
当前我国的农村经济迅速发展, 农村面貌也焕然一新, 在新的社会背景下, 实现新农村“城镇化”建设工作是当前的工作重点。资金问题是当前制约新农村建设的主要障碍之一, 由于农村经济的基础薄弱, 我国的“城镇化”建设工作改变了传统的农村经济形式, 因此, 农村经济结构的充足和经济发展方式的优化对于资金的需求提出了更高的要求, 新农村“城镇化”建设融资工作对于农村经济发展至关重要。
其次新农村经济发展和城镇化之间存在着密切相关的互动机制, 经济的发展提高了农村居民的经济收入, 越来越多的储蓄逐渐转化为投资, 提高了新农村金融系统的发展, 优化了资本的运行效率, 从而带动了经济的全面发展。随着城镇化水平的不断提高, 农村金融系统不断完善, 融资机制的不断完善为经济发展提供了源源不断的资金支持, 也为农村企业创造了更大的利润空间。
再者“城镇化”建设中的融资问题的解决为农村实体经济的发展提供了坚强的后盾, 新农村开展实体经济需要大量的资金注入, 尤其大规模工业化厂房的建设需要银行系统提供良好的资金支撑, 加快新农村经济结构的完善, 消化农村剩余劳动力, 实现农村经济结构的完善。同时, 新农村“城镇化”建设要进行大规模的基础设施建设, 没有顺畅融资渠道的支撑, 就会造成融资困难, 影响了基础设备建设的进度, 也制约了新农村经济的进一步发展。
最好是舒畅的融资渠道实现了市场经济要素的优化, 有助于市场经济要素发挥其应用的作用, 提高其经济集聚作用, 推动新农村经济的发展。当前我国的“城镇化”建设脚步逐渐加快, 但是, 新型的农村经济却存在着较大的缺陷, 尤其是农村剩余劳动力不能及时转化为市场经济要素, 从而制约了劳动力资源的优化配置, 制约了农村工业化的发展。
二、我国新农村“城镇化”建设中融资的特点
尤其我国新农村“城镇化”建设的特殊性, 造成了我国农村经济建设融资的特殊性, 通常而言, 当前农村城镇化建设中融资表现出了以下的特点:
(一) 融资增长趋势和经济发展保持一致
国民经济的发展状况决定了农村经济的发展状况, 尤其是当前我国新农村“城镇化”建设的经验不足, 农村经济的发展模式还处于起步阶段, 国民经济的不景气会直接影响到农村经济。通过数据统计显示, 国民经济的整体发展趋势和新农村的经济发展趋势保持一致, 农村融资经济总值的增长速度和国民经济的波动速度保持同步变化, 经济的增长以及经济的衰退都会对新农村融资产生重要的影响。
(二) 新农村融资波动性较强
在新农村“城镇化”建设中融资存在着较大的波动性, 波动的浮动最大, 在融资低潮期的背后则是暗藏着融资爆发的可能。当国民经济不景气的时候, 新农村融资就会出现停滞的现象, 但是, 在融资低潮之后可能会爆发更大规模的融资高超。此外新农村“城镇化”建设中融资的随意性较强, 农业融资在整体融资中的比重越来越低, 尤其是随着我国新农村工业体系的不断完善, 农业投资地位下降, 其财政支出比重也不断下降, 从而拉动融资的发展, 同时农业信贷融资在全国贷款资金中的比重较小, 并呈现逐渐下滑的趋势。
(三) 新农村“城镇化”建设的融资风险较大
在新农村“城镇化”建设中, 支援农业生产的融资方式主要依赖于地方政府财政支出以及金融信贷资金, 农村投资的收益较低, 但是, 又要承担较高的融资风险, 因此, 不利于新农村的建设融资。当前在农村融资过程之中, 农业领域的金融融资有限, 不能够充分的带动农业经济的发展, 传统的农业发展模式缺乏资金的支持, 造成了其承担了较大的金融风险, 从而对融资带来了较大的负面影响。
(四) 社会民间融资渠道不顺畅
社会民间融资在新农村“城镇化”建设融资中占有一定的比重, 但是, 社会民间融资受到政策的影响较大, 中国的传统农村经济发展模式依然占据了主要的地位, 其生产方式以小农方式为主, 对于农业市场的信息把握性不足, 尤其是不能够充分的了解融资对于经济发展的重要性, 同时其融资方式受到地方政府的影响较大, 如政府对粮价的调控、一号文件、土地承包改革、产业结构调整等都会对社会民间融资带来较大的影响, 都会引发农户投资的变动。
三、我国新农村“城镇化”建设融资中出现的问题
随着我国新农村“城镇化”建设的逐渐推进, 在融资方面暴露的问题也越来越多, 从而导致融资渠道不顺畅, 影响了新农村“城镇化”的发展, 下面详细的阐述在农村建设之中存在的问题:
(一) 基础设施建设的融资渠道单一
基础设施建设是新农村“城镇化”建设中重要组成部分之一, 基础设施建设为现代化农村的建设体提供了硬件支撑, 有助于提升农村居民的生活质量。但是, 基础设施的建设的规模较大, 我国农村发展模式处于变革时期, 基础设施缺乏严重, 需要较大资金的投入, 并具有很长的周期性。在市场经济体制下, 由于政府不能够过多的介入到融资中, 从而造成了其融资来源的单一化。要解决新农村“城镇化”建设中融资困难的问题, 就首先需要解决融资渠道单一的问题, 各级商业银行要担负起融资的任务, 按照相应的法律法规对农村农业经济展开融资支持, 加快新农村“城镇化”建设的发展。
(二) 企业融资困难的现象严重
在新农村“城镇化”建设过程之中, 中小企发挥着重要作用, 其作为农村经济的支撑产业, 吸纳了农村剩余劳动力, 并通过产业结构调整实现地区内人力资源的配置优化, 促进农村农民向市民化的转移。但是, 我国的新农村“城镇化”建设依然处于起步阶段, 虽然“城镇化”的脚步进展较快, 但是其面临着中小企业融资困难的难题, 尤其是针对于中小企业的融资服务和保障措施较少, 没有足够的资金担保, 中小企业很难在商业银行中获取资金贷款支持, 制约了企业进一步发展的空间。通过调查显示, 在中小企业的启动资金中, 商业性贷款的比例较低, 企业所有者只能通过资金自筹的方式来筹集资金, 但是当企业面临着壮大的发展时机时, 却经常由于资金的缺乏而影响正常的发展, 甚至会因为融资渠道的阻塞而导致资金链的断裂, 从而引发企业危机。
(三) 金融支撑体系的缺失
通常而言, 政府性质的财政资金主要应用于新农村基础设施的建设上, 而新农村经济体系中的企业资金需求则需要商业金融体系的支撑, 这就需要在新农村“城镇化”建设中发挥商业金融机构、市政证券等融资方式的支持。但是当前我国新农村“城镇化”建设中的金融支撑体系不健全, 资金来源严重依赖于财政拨款, 商业性的融资方式在市场经济中不能占据主导地位, 同时民间金融支撑城镇化发展依然没有政策性的落实措施。对于农村保险、社会保障体系等方面都缺乏统一规划。
(四) 新农村的融资服务水平较低
新农村“城镇化”建设融资离不开商业银行以及正规金融机构的支持, 但是当前我国农村建设中, 融资服务水平较低, 在部分农村的“城镇化”建设中, 既没有健全商业银行, 也缺乏相应的金融机构, 从而造成本地区金融信息的滞后性, 直接影响了区域内的资金流通以及现金链的构建, 从而影响了其融资效率。例如在农村中, 银行自动取款机和POS机的服务功能较少, 仅限于存款、贷款和汇兑的业务, 缺少新农村发展需求的金融服务, 从而造成农村融资水平的低下, 农村融资需求和服务水平落后存在着严重的矛盾。
四、我国新农村“城镇化”建设融资中问题解决对策
新农村“城镇化”建设是我国的一项基本国策, 是我国经济发展到一定阶段的产物, 同时随着我国“城镇化”建设的发展, 一些问题逐渐暴露出来, 尤其是建设中融资问题严重影响了新农村“城镇化”建设的效果。因此调动社会力量和资源, 解决好融资困难的问题, 是当前新农村工作的重点。
(一) 寻找融资新渠道
融资渠道的缺乏直接影响融资效果, 单靠政府财政拨款很难满足新农村“城镇化”建设中的巨大资金缺口, 这就需要在财政拨款的基础上寻找新的融资渠道, 由于新农村建设的投资具有周期长、投资量大、收益慢的特点, 商业的投资银行不愿意进行投资, 因此要推行一系列的政策性金融支持, 发挥金融机构中的长期贷款作用, 给予农村商业性银行更多的优惠政策, 提高农村建设中融资能力。同时要深化融资渠道改革, 解决提供中长期债权的政策性金融机构的债信、监管等问题, 以便更有效地支持我国农村城镇化建设。再者地方性政府也应当承担起融资的重任, 通过发行市政债券来进行融资, 加快基础公路、桥梁、学校、医院等基础设施的建设力度, 打造新气象、新面貌的新农村, 增大新农村招商引资的能力, 通常而言要借助市政债券来进行融资也要遵守市场融资规律, 为农村建设融资探索全新的道路。
(二) 革新融资机制、健全融资服务系统
新农村“城镇化”建设中的融资问题涉及的方面较多, 需要政府、金融机构、城镇企业之间的协同合作, 因此政府需要完善相应的融资机制, 在加强政策性支持的基础上, 不断健全融资服务系统。首先要坚持“服务为民”的融资观念, 要求国有制的商业银行采取更多的倾斜性政策, 重点扶植新农村经济发展, 为中小企业以及个体经营者提供良好的融资渠道, 同时要针对地区性的经济结构特点, 重点支撑其特色产业的发展。再者要发展地方性的中小型融资机构, 健全其金融服务范围, 发挥其在新农村经济建设中的积极作用, 推动商业银行和城镇企业的发展合作, 为城镇企业提供政策性指导和资金支持。最后则是要加强对于融资风险的控制, 新农村“城镇化”经济建设的基础薄弱, 其抵抗经济风险的能力较差, 因此政府部门要加强对于进入市场的控制, 降低民间资本进入融资机构的门槛, 发挥中小企业在城镇化建设中的作用。
(三) 完善农村保险制度、为农村贷款提供便利
农业保险制度可以有效降低农业经济发展过程中的自然灾害、市场变动等因素引发的经济损失, 也在一定程度上提高了农村经济融资的安全性, 对于融资方和投资方而言都有好处。因此在新农村“城镇化”建设中要逐步完善农村保险制度, 积极完善商业保险、农业保险等制度, 建立完善的贷款制度, 促进农村经济现金流的构建。再者为了改善支农再贷款制度, 要扩大贷款对象, 将一些国有的银行纳入到再贷款的范围内, 通过政策支持来鼓励民间贷款的发展, 增加城镇化的经济来源渠道, 保证整个农村资金的安全流动。
(四) 提高新农村的融资服务水平
由于农村的金融信息存在着滞后性, 而当前的融资服务水平不高, 不能适应农村城镇化的发展需求。因此正规的金融机构要从农村工作出发, 开设更多的服务网点, 为农民讲解融资过程以及融资渠道, 最重要的是开设更多的融资服务项目, 健全融资基础设施, 方面农民开展多项融资业务, 满足农村金融融资服务需求的多样性, 提高农民在“城镇化”建设中的经济收益, 构建双赢的互动融资机制。此外政府要承担其农村融资的重任, 分割其管理职能和经营职能, 明确融资项目的责任主体和产权主体, 并建立保障性和监督性政策, 采取各种优惠措施为招商引资工作创造更好的投资环境。
五、总结
总之, 随着我国新农村“城镇化”建设的推进, 暴露的问题也越来越多, 尤其是农村经济发展中经济缺乏的问题, 严重制约了新农村建设的进度和成效, 这就需要进行相应融资问题的研究, 认识到融资对于“城镇化”建设的重要性, 把握好融资工作的特点, 对于工作中存在的问题进行深入剖析, 通过扩展融资渠道、革新融资机制、为农民提供完善的融资服务, 彻底解决“城镇化”建设中融资难的问题。以上是本人的粗浅之见, 但是由于本人的知识水平及文字组织能力有限, 因此文中如有不到之处还望各位能够不吝赐教。
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