农业补贴法律制度（精选4篇）
农业补贴法律制度 第1篇
1 我国农业补贴政策实施的现状
20世纪90年代末是我国农业发展的一个重要转折期, 农业发展摆脱了农产品长期短缺的局面, 实现了主要农产品的供求基本平衡、丰年有余, 农业和农村经济发展进人了一个新的阶段。政策目标由增加产量转向保护农民利益, 尽管保护农民的种粮积极性仍然是补贴的重要理由, 但防止农民尤其是种粮农民收人下滑是补贴政策的重要出发点。在这个时期, 一项重要的农业政策就是对粮食实行保护价收购, 但实践表明这项政策存在诸多问题, 对农民收人增长的作用并不明显。此后, 国家又先后出台了粮食直补、减免农业税、良种补贴、生产资料综合补贴等政策措施以期提高农民尤其是种粮农民的收人, 具体实施情况见表1。与此同时, 国内对农业补贴政策与农民收人关系问题也展开了一系列研究, 不同的补贴方式对农民收人增长的作用也不尽相同。
农业补贴的两种方式:间接补贴政策, 即农民只能间接受益的农业补贴政策。如向流通领域提供补贴的价格支持, 农业基础设施建设等, 就是把粮食保护价与市场价格之间的价差通过流通环节, 以保护价形式补贴给农民, 也称“暗补”。暗补是补贴的主要形式, 其通过流通领域实现。改革开放以后, 财政补贴农业主要是配合粮食保护价收购政策而对粮食流通企业进行的间接补贴。这种补贴以粮、棉、油的价格支持政策补贴为主, 补贴资金主要用于支付粮食企业的经营费用和购销差价, 农民间接得到补贴利益。所谓“直补”就是把原来通过流通环节对农民提供的“补贴”改革为直接向农民提供补贴, 即国家或地区根据某种事先制定的标准, 直接对农民进行转移支付的政策。我国对农业的补贴绝大部分是“黄箱”补贴即价格支持、营销贷款、面积补贴以及种子肥料等补贴, 这些补贴约占整个农业补贴的70%, 而明补只占补贴的25%左右。
2“间接补贴”和“直接补贴”制度的效果比较
农业补贴政策是为了保护农业发展, 增加农民收入, 充分发挥其在经济发展中的基础性作用。因而, 农业补贴的效果问题是农业补贴改革成功与否的关键问题。分析农业粮食“直补”与“间补”, 就是为了从理论的分析中来看两种农业补贴方式的政策效果和我们的目标间的差距问题, 从而能够看出“直补”和“间补”它们二者有什么优点和不足的地方, 进一步分析说明现阶段我国更适合于哪种补贴方式。
2.1“间接补贴”制度的政策效果
分析通过市场进行“间接补贴”制度的政策效果, 农产品市场以粮食为例是一个典型的接近于完全竞争的市场, 在这个市场上有很多的买者和卖者。在这个市场上, 如图所示, 横轴Q表示粮食产, 纵轴P表示粮食价格。粮食的市场供给曲线是许多单个供给者水平相加的。并且向右上方倾斜, 表示粮食的供给量随价格的上升而上升的。但由于粮食生产受土地面积、科技水平的制约, 因而不可能是一个永远向右上的直线, 而是到一定程度后会有折弯, 变成平行于价格轴。所以粮食的供给曲线为OAB。由于粮食是基本的生活资料, 它的价格需求弹性是非常小的, 所以在图1中, D1表示粮食的市场需求曲线, 它是一条非常陡峭的曲线。D2表示在政府采取“间接补贴”通过市场保护价收购粮食时的需求曲线, 它平行于D1。当不存在政府的保护价收购时, 均衡点为与D1与OAB的交点, 价格为P1, 对应产量为Q1。这时, 如果政府为了鼓励粮食生产, 则粮食产量上升, 价格下跌。为了保护粮食价格, 政府保护价格收购粮食。收购量Q2-Q1为。需求曲线上移到D2, 这时的价格为P2, 相对应的产量为Q2。很明显, 在政府的“间接补贴”政策下, 粮食产量提高, 粮食价格提高, 农民种粮积极性得到维护, 收人提升。在这一过程中政府通过收购粮食而付出的成本为矩形EDQ2Q1的大小。从图形中可以看出, 这一政策的弊端在于如果政府一味的以保护价格收购农民多余粮食, 农民只要认为该价格是有利可图的, 就会增加粮食的供给盘, 直到供给曲线为AB段时为止, 也就是说, 这时的粮食供给水平为最大可能的粮食产出水平。由于供给的推动, 政府需要收购的粮食产量上升到Q3-Q1, 而粮食价格也从最初的P1上涨到P3, 这首先加大了政府的财政负担, 其次是粮食价格的急剧上升, 不利于国民经济的稳定, 给人民生活造成很大压力。因而, 通过保护价收购农民粮食的办法, 关键在于确定一个最优的收购量, 或者是确定一个最优的保护价格, 从而刺激农民生产粮食的积极性, 使农民多生产出来的粮食量正好是政府所愿意收购的粮食量, 这样才不会引起资源的浪费。
2.2“直接补贴”制度的政策效果
上面分析了“间接补贴”的政策原理和效果, 现在我们分析对农业进行“直补补贴”的政策效果。我们仍然用上面的分析方法。农业“直补补贴”和“间补”不同之处在于, 通过“间接补贴”的保护价收购粮食会通过市场直接影响粮食的价格。但“直接补贴”由于其操作方法是根据农民粮食播种面积或产量定补贴数, 它并不会直接的提高粮食的市场价格而是通过对种粮农民进行补贴, 从而刺激农民扩大种粮面积以获得补贴。见图2, 在没有政府“直接补贴”的情况下, 粮食的供给曲线为OAB, 市场需求曲线为D1, 均衡点为OAB为与D1的交点处。如果政府对粮食生产者按播种面积给予“直接补贴”, 那么由于播种面积的扩大而受到的直接补偿就越多。所以农民会扩大种植面积, 导致在相同的粮食价格下, 粮食供给的增加, 反映在图中就是供给曲线OAB由移向O1A1B。此时, 新的均衡点为D1与O1A1B的交点, 对应价格为P2, 产量为Q2。由此可见, 政府的“直接补贴”政策激发了农民种粮积极性, 使得粮食产量从Q1增加到Q2, 保证了粮食生产。但我们同时发现, 由于粮食的需求曲线是价格弹性很小 (D1的非常陡峭) , 粮食的市场价格却大大降低了。这样, 由于市场上粮食价格的下跌, 导致了政府的“直接补贴”政策在一定程度上失效或大打折扣。特别的是, 如果政府“直接补贴”的力度小于市场上粮食价格的下降幅度, 那么粮食生产者很可能在第二年选择不生产粮食。但是, “直接补贴”虽然会因为价格的下跌而导致政策失效, 但从图中可以看出, “直补补贴”后的产量Q2是大于没有补贴Q1的产量, 而且不会产生“间接补贴”出现的问题, 即粮食价格高涨。
3 改革农业补贴方式, 完善补贴体系, 提高补贴效率
从以上对农业的两种补贴方式对农民收入影响的分析可以看出, 两种补贴制度的优劣。提出如下的改进建议:
3.1 建立符合WTO农业协议的补贴方式
借鉴发达国家较为成熟的“直接补贴”经验, 用好WTO规则加强国内支持, 才能真正达到保护农民利益的目的。加入WTO并不是要放弃国家对农业的特殊支持, 自WTO组织成立以来, 主要国家对农业的支持不仅没有减少, 反而增加了。尽管政府用于对农业和农民的财政支出增加了, 但是并没有违背世贸组织的规则, 原因是支出的方式发生了变化, 由以前的市场价格支持转变为各种方式的直接补贴。我国应从实际出发, 借鉴发达国家的经验, 改变对农业和农民的国内支持方式和支持重点。
3.1.1 价格支持措施与限制生产面积、牲畜头数和产品产量相结合。
从根本上改革低效率的价格支持政策, 将节省出来的宝贵财政资源, 投入到直接补贴等国内支持措施中来, 这样会更加有利于农业的发展和农民收入的提高。
3.1.2 采取新型保护价与直接收入补贴相结合的方法。
美国等WTO主要成员国粮食补贴的经验研究表明, 只要一国财力许可一般都采取价格支持与直接补贴并用的政策制度, 只需要调整价格支持的方式和两种补贴的资金比例即可。因为保护价既能够直接、快速、明显地提高农产品的国际竞争力, 维护其生产能力, 又能适当增加农民收入, 因此在贸易保护主义逐渐抬头的今天, 许多成员都不愿主动放弃价格支持措施, 尤其是美国在其2002年新农业法中加入了“反周期支付”补贴, 这一补贴就属于“市场损失补贴”, 直接与当年的价格相挂钩, 带有明显的价格保护特性。而直接收入补贴政策, 只能保护农民的利益, 却不能维持政府期望的某种农产品的适当产量, 不能保护该产品的综合生产能力。采取新型保护价与直接收入补贴相结合的政策, 既能保护粮食等重要农产品的生产能力, 又能适当增加农民收入。
3.2 构建农业收入支持体系, 配合“直接补贴”政策制度改革
许多发达国家在对农民提供直接补贴的同时, 还通过建立完善的农业收入支持体系来稳定农业生产者收入。建议成立政策性农业保险机构, 向农业生产者提供保险。既能保证农业生产在发生自然灾害时不受大的经济损失, 又能使农业保险经营者正常运行, 由各级财政设立灾害保险补助金, 对农业保险提供保费补贴。要逐步扩大农业保险范围, 增加保险险种。与此同时, 应建立农民收入保险制度, 逐步使之成为保障农业生产者最低收入水平的手段。
3.3 建立监督机制切实提高政策的执行效率
要建立监督机制, 确保粮食补贴款发放到农民手中。财政、审计和农业三个部门要加强对财政拨款的审计, 防止资金挪用和不到位。农业部门除提供基础性资料外, 还要通过加强村务公开和农村财务审计工作, 对粮食补贴情况进行监督。要切实实行补贴面积、补贴金额公开, 确保粮食补贴发放到农民手中, 真正做到补贴发放的全过程公开化、透明化。要努力探索高效率的补贴发放办法, 尽量降低发放成本, 提高直接补贴的工作效率。
4 结束语
农业补贴法律制度 第2篇
为切实做好农机购置补贴政策实施工作，进一步强化工作责任，严明工作纪律，根据云南省农业厅、云南省财政厅和文山州农业局、文山州财政局有关文件精神，制定本责任制度。
一、责任内容
（一）文山市农科局、财政局：
1.会同市其他有关部门制定全市购机补贴工作方案，指导全市农机购置补贴政策实施工作；
2.督促各乡（镇）、街道严格执行农机购置补贴政策； 3.加强对全市农机购置补贴实施方案审核、补贴工作监督检查、补贴机具抽查核实等工作；
4.设立农机购置补贴咨询投诉热线电话，及时调查处理省、州农业部门交办及群众来电、来信、来访反映的农机购置补贴有关问题；
5.对全市农机购置补贴实施情况进行监督检查，每年至少组织1次专项检查；
6.督促各乡（镇）、街道做好农机购置补贴资金结算管理工作，专款专用，不得挪用和挤占补贴资金；
7.组织对各乡（镇）、街道农机购置补贴实施情况进行绩效考核。
（二）文山市购机办，各乡（镇）、街道：
1.做好补贴政策宣传，明确告知补贴对象应具备的资格条件；
2.负责对乡镇的业务培训，指导乡镇农机部门做好农机购置补贴具体实施工作；
3.负责购机者申请补贴资金的资格审核；
4.做好信息管理系统数据录入、系统维护及对供货单位的信息反馈；
5.做好信息公开。每半月公布一次补贴资金使用进度；按规定报送政策实施情况和工作总结。补贴工作结束后，要以公告形式公开享受补贴的农户信息和农机购置补贴政策落实情况，并确保5年内能够随时查阅；
6.审核补贴资金结算初审意见，并向市农科局、财政局报送补贴资金结算审核意见；
7.按照补贴额一览表中的主要配置和参数，对照具体补贴机具的规格型号，逐台核实；
8.做好购机信息档案管理；
9.制定工作纪律、岗位责任等相关管理制度并严格实施。
二、责任实施
责任制实施严格执行属地管理原则，各级对本级责任制的实施负责。切实落实“主要领导负总责、分管领导负全责、工作人员直接负责”的责任制，做到目标到岗、责任到人。建立健全市农机购置补贴政策实施工作责任制，明确要求，细化任务，层层落实责任。要加强监督检查，落实监督检查责任制，实行“谁核查、谁签字、谁负责”的责任追究制。
三、责任奖惩 市农科局、财政局将按照云南省农机购置补贴政策实施办法要求，加强对各乡（镇）、街道农机购置补贴进行专项考核，对规范操作，成效显著的给予表彰。对违反政策规定管理不到位或造成严重影响的，给予通报批评。
四、责任追究
落实农业补贴制度改革的几点建议 第3篇
关键词：农业补贴政策；改革试点；建议
新的农业补贴政策于2016年在全国推开。这项政策源于2015年5月财政部、农业部印发的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，明确在全国选择部分地区开展农业“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。落实好这项改革，对加快转变农业发展方式，强化粮食安全保障能力，建设国家粮食安全、农业生态安全保障体系，促进农业可持续发展具有重要意义。
一、现行涉农补贴政策的实施现状及存在问题
自2004年起，国家实行粮食补贴政策，随后又全面废除了延续2000多年的农业税，改变了过去国家对农民 “取”多 “予”少的分配关系，极大地调动了农民种粮积极性，促进了粮食安全、农民增收和农村和谐。最初，对种粮农民实行补贴只有粮食直补资金，其来源于粮食风险基金，通过改革把原来补在流通环节的钱拿出来直接补到农民手里，变暗补为明补。2006年，随着煤电和农资价格上涨，农民的种粮成本随之增加，中央又开始实施农资综合补贴，以缓解农民种粮成本的上升压力。十年多来，粮食直补和农资综合补贴标准由最初的20元/亩、30元/亩，增加到如今的20元/亩、103.4元/亩。2015年，农资综合补贴按原标准的80%执行，每亩82.8元。
以江苏省兴化市为例。2015年，兴化市粮食直补面积和农资综合补贴面积分别为112万亩和125万亩，补贴总额达到2244万元和10369万元。良种补贴方面，水稻、棉花每亩15元，小麦、油菜、玉米每亩10元，2015年度全市补贴资金规模达到3103万元。
从十多年的农业补贴政策实施情况看，现行涉农直补政策存在 “四多四难”。
（一）补贴项目种类多，工作效能提升难。现阶段已实施的种粮补贴种类主要有粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴（分水稻、小麦、棉花、玉米、油菜），而且补贴标准不同。面对这么多的补贴项目，很多农户根本弄不懂补的是什么钱，更搞不清哪一项补多少钱，其政策效能难以发挥。种粮补贴发放工作政策要求很高，程序严格，面积核实是其核心环节，但工作量很大，不便操作。从政策目标层面讲，由于每种补贴的政策目标不一样，计算补贴所依据（面积）的确认要求不尽相同，导致计算补贴面积在数量上的不一致；从部门职责分工层面讲，江苏省在实际操作时，面积核实交由不同部门负责，粮食直补和农资综合补贴由农工办负责，良种补贴由农业部门负责，重复核实面积；从基层操作层面讲，大量补贴信息采集工作都需要由村会计来做，由于村会计的业务水平一般较低，多数会计不会电脑，农户面积变动表格上报需要录入打印，一年至少有3次发放过程，只要发放一项补贴，填报、审核、公示、上报等流程就要走一遍，大量重复繁琐的工作，对基层村来说确实负担太重。
（二）面积核实矛盾多，实施环节操作难。一是种粮补贴政策因素。江苏省的种粮补贴面积是以农业税计税面积和粮食实际种植面积相结合确定，由于粮食实际种植面积难以有效准确核实，在实际操作中还是以2001年税改确定的计税面积为依据，只进行了适度微调，实际种植面积与原来的计税面积有很大差距。二是土地承包制度因素。当初实行联产承包时，农业生产力水平还很落后，耕地存在着较大的级差，当时土地还要承担税费和乡村提留统筹等经济负担。为了体现级差田块的经济负担公平，农民发明了以耕地级差等次优劣打折确定承包面积的办法，乡村按打折后的耕地承包面积分担税费等经济负担。随着农业生产力水平的提高，以及农村耕地负担取消后，打折扣除面积享受不了补贴，成为新的不公。三是镇村基层操作因素。多年来，由于经济建设等多种原因，实际种植面积与计税面积已经发生了重大变化，而粮食直补资金发放政策仍然要求以计税面积为依据，以致减少的面积还在享受粮食补贴，新增的面积却得不到补贴。据了解，少数地方干部出于地方利益保护，许多高效设施农业面积、养殖用地面积、工业用地面积、建设用地面积并没有从国家种粮补贴面积中核减。上述三个因素，导致种植面积和应补贴面积成为扯不清的“两张皮”，成为诱发农村社会矛盾的热点问题。以兴化市中堡镇为例，粮食补贴面积占全部种植面积的87.95%，粮食补贴面积为3.65万多亩，而实际耕地种植面积为4.15万多亩，面积相差0.5万多亩。
（三）目标措施错位多，补贴对象厘清难。政策目标和政策措施不相匹配，导致补贴对象难定。现行国家种粮补贴政策是为了鼓励农民种植粮食，扩大粮食种植面积，提高复种指数，增加粮食产量，增加农民收入，享受补贴的对象理所当然是种粮农民。目前，农村土地承包流转现象非常普遍，而且绝大多数都是农户之间的私下行为，情况极为复杂，变化也相当频繁，要想核准难度极大，把种粮补贴直接发放给种粮农户缺乏可操作性。一味强调把补贴发给种粮农民，必然陷入“应享受对象”困局而难以落实，影响农村稳定。在少数人地矛盾突出的村，为了照顾大部分农民的情绪，没有按照村民实际种粮的亩数发放补贴资金，而是按人口平均摊派发放国家粮食补贴资金，不种粮同样得到粮食补贴。
（四）权利义务失衡多，禁止抵扣收缴难。种粮补贴是国家直接给种粮农民的经济补贴，而规费是依照相关政策规定向农户收取的费用，这两者的对象都是农民。一方面，国家种粮补贴要求直接给农民，绝不允许代扣任何规费；另一方面，上级规定收缴的农业水费、村级“一事一议”筹资筹劳、防汛排涝费用等，也是取之于民用之于民之举。对于村干部来说，一个是给，一个是取，都是政策的具体执行者；对于种粮农民来说，补贴和上缴为同一主体，一边是权利人，一边是义务人。收缴无法从直补资金中直接抵扣，给与取必须做两次工作，工作难度很大。
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二、落实农业补贴政策的建议
（一）政策目标要简明。要合理调整种粮补贴政策目标，今后农业补贴政策应当以农产品有效供给能力保护和建设为目标，无需以具体农业产品种植品种和农民生产收益为补贴对象。中央新的补贴政策已把“政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营”，以解决农业补贴政策目标与措施错位的问题，补贴受益人为确保耕地用于主要农作物种植的农村土地承包权人。
（二）补贴项目要简并。现行的粮食补贴种类多，与耕地面积相关的补贴项目包括粮食直补、农资综合补贴、水稻良种补贴、秸秆还田补贴等，种类多，发放补贴的时间不一，要求不同，可发放的对象基本相同，不仅农民难于理解，而且补贴基础信息采集重复操作，工作量大，发放成本高。为此，中央在调整补贴政策目标的基础上，整合了补贴种类，简化为“农业支持保护补贴”，将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。这项政策明确，补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低；补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限；对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地，不再给予补贴。
（三）乡村工作要减负。一是建立以实际种植面积为依据的补贴机制。地力保护补贴面积以实际种植面积为准，彻底消除补贴面积上的“两张皮”，以县为单位统一制定补贴面积核实办法，明确核实面积的主体及责任，将核实面积和发放资金的责任分离。实行面积一次性核实统计、补贴一次性计算、资金一次性打卡，可大大减轻基层干部的工作量，也便于政府相关部门进行检查和监督。二是建立以农村土地承包确权面积为补贴依据的信息采集机制。2015年11月中央印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，“明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户”。为此，建议以农村土地承包经营权确权登记结果建立农村土地承包信息网络系统，今后农业补贴数据，包括耕地地力保护和扶持农业规模经营的补贴依据，可从此系统中提取，再扣除渔业、林果业、养殖业及抛荒地等面积，最终确定农业补贴面积。今后补贴面积的增减依据，主要是凭国土部门的批准和农经部门的验收文件等。三是建立补贴面积动态管理机制。在农村土地确权登记工作完成以前，要准确核实农作物种植实际面积，实际补贴面积不再受税改面积的限制，无论是税改内面积还是税改以外面积，只要符合水稻、小麦、玉米等主要农作物栽培要求的耕地，都要计入补助面积，杜绝一切形式的“两张皮”。既要做加法，即把新增平整造地种粮面积、退林还耕面积、退牧还耕面积和退渔还耕面积计入补贴范围，给予地力保护补贴。又要做减法，即扣减农民建房占用、工业园区征用、国家重点工程征用和农村社会公益事业占用等已经不再种植粮食的耕地，再核减渔业、林果业、养殖业用地以及抛荒地面积，这些不再给予地力保护补贴。
（四）矛盾诱因要减少。一是补贴对象调整带来的诱因减少。由于新的补贴政策不对特定粮食品种进行补贴，享受补贴的面积不受夏秋两季农作物栽培周期影响，只以有没有种植农作物为补贴标准，补贴信息的稳定性较强，真实性便于核查，人为操作因素减少，自然减少矛盾滋生。二是补贴项目合并带来的诱因减少。补贴项目合并后，参与涉农补贴项目的部门就会减少，减少了多部门间的工作及补贴信息的扯皮，矛盾自然会减少。三是机制制约带来矛盾诱因减少。要强化信息技术手段对补贴数据真实性的审核，实现农业补贴面积从农村土地承包信息管理系统中提取相关数据，涉农补贴系统与农村承包土地管理系统数据自动比对，确保补贴数据的真实可靠，大大压缩基层在补贴面积上人为操作的空间，从而减少矛盾滋生。
（五）配套措施要跟上。一是加快农村集体产权交易平台建设。建成县乡村三级农村产权交易体系，为农村基层集体产权交易（流转）提供服务，让农村土地产权流转在交易中心内完成，推动农村集体产权交易行为实现法治、规范、有序。二是加快农村土地产权管理信息化平台建设。建立农村土地承包信息网络系统，以农村土地承包经营权确权登记发证结果为依据，进行初始录入，内容包括农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权、宅基地使用权、农村集体“四荒地”使用权、农村集体水面养殖承包经营权、农村集体林地使用权和林木所用权等，并对相关信息进行动态管理与维护。乡村组织要对耕地的使用和保护状况进行有效监控。三是加强农村合作经营主体规范化建设。要引导农民专业合作社和土地股份合作社等加强法人主体建设，进行实体化运行，规范化运作。对粮食适度规模经营补贴面积的确认要做到“一实二有”，即经营主体实体化，产权流转有协议，信息平台有数据。
（作者单位：江苏省兴化市财政局）
责任编辑：欣闻
农业保险法律制度研究 第4篇
一、我国农业保险法律机制存在的问题
1. 农业保险财政补贴水平较低
(1) 财政补贴方式单一。2004年我国开始恢复农业保险试点工作, 中央财政于2007年首次支付数亿元以支持农业保险事业的发展, 经过不断地实践发展, 我国目前实施的农业保险扶持措施主要是农户的保费补贴。虽然政府财政补贴降低了农户参与农业保险的负担, 促进了农业保险市场需求的增长, 但对于农业保险的发展而言, 财政支持方式还过于单一。
(2) 农业保险财政补贴范围狭窄。补贴范围狭窄, 主要局限在对国民经济影响重大的几个特定险种, 目前在全国范围内实施补贴的仅有小麦、玉米、棉花、花生、大豆、水稻、油菜、能繁母猪和奶牛9个险种。再加上中央政府对保险公司的管理费用补贴和再保险公司的再保险补贴缺位, 因此从整体上来看, 中国农业保险财政补贴的范围较窄, 补贴额度不高。
(3) 财政补贴层次偏低。中国政策性农业保险存在多层次财政支持的局面, 并且支持层次偏低, 地方政府的财政压力较大。中央和地方政府的联动补贴机制, 有利于发挥地方政府在农业保险发展中的作用, 减轻中央财政的压力。但是由于农业保险的财政支持主要由地方政府支出, 使得地方财政承受了较大压力, 也限制了地方政府发展政策性农业保险的积极性, 尤其是经济发展落后、农业产值比重较大的地区, 这一弊端更加明显。而且国家对农业保险的税收优惠力度小、范围窄, 仅对种植业、养殖业的保险业务免征营业税和印花税。即使部分试点地区扩大了税收优惠范围, 也只能在一定程度上减免地方税收, 政策性农业保险依然承担着较高的税负。
2. 农业保险巨灾风险分散措施不完善
从目前国内农业保险风险分散和管理情况看, 农业保险每一危险单位自留责任和累计责任风险控制缺乏可行的法律依据。农业保险风险具有特殊性, 保险公司应尽可能通过业务规模的扩大和承保风险地域间的分散来保持经营的稳定。商业性再保险在农业保险风险管理中作用有限。农业风险的特殊性和保险的客观规律决定了单一市场区域和单一保险公司无法建立足够多的农业保险巨灾风险基金以保持其流动性, 也无法实现年度保费收入和潜在巨灾损失之间的科学匹配。目前大部分省市政府采取的农业保险“封顶赔付”政策不是真正意义上的风险管理工具。保险公司无法通过政府的“封顶赔付”政策豁免自身对被保险人的赔偿责任。
3. 农业保险的经营管理不规范
《农业保险条例》第八条的规定实际上对政府引导、财政支持和商业经营模式的肯定和支持。这种经营模式是最适合我国现阶段农业保险的发展的。农业保险的市场化运作是农业保险发展的必经之路, 这就要求建立合理合法的市场化准入和退出机制。农业保险的经营组织机构也不可能完全由市场决定, 需要法律的规制, 《农业保险条例》对其仅是定性的规定, 而没有量化标准, 这就要求在农业保险的实践中不断地完善。
4. 农业保险监督管理不严格
新颁布的《农业保险条例》中规定, 国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。农业保险本身的风险性较大、运营成本高、运行复杂, 可能存在巨大的效率低的问题。农业保险运营越来越复杂, 这就需要相应的监督管理部门。近些年, 保监会也出台了一系列农业保险管理规定和相关办法, 用以规范农业保险的运营。然而, 我国农业保险起步晚、基础弱、经验少, 当前的农业保险监督管理体系还需要进一步地完善。
二、我国农业保险法律机制优化建议
1. 提高农业保险财政补贴水平
针对我国财政补贴方式单一的问题, 可以将试点地区的探索成果运用到全国范围内。如政府和农业保险经营公司的保险责任分摊、在遭遇巨灾风险时政府的财政兜底以及政府对农业保险经营公司管理费用的补贴。将这些措施连续稳定的推广, 形成完善的运行机制。同时, 为了激励各级政府扶持农业保险的积极性和连续性, 必须清楚划分中央政府和地方政府的职责, 合理分工, 明确各级政府的财政支持方式。因为农业保险所具有的准公共物品属性, 在制度和财政支持方面, 中央政府应该承担更多的责任, 即以中央政府为主, 地方政府为辅。应逐步扩大中央政府财政补贴的比例, 相应降低地方财政补贴的比例, 提高财政补贴层次, 充分发挥地方政府灵活性和自主性, 发展与本地区经济结构相结合的农业保险。当然, 中央政府也可以根据农业保险的参保率和覆盖面情况对地方政府发展农业保险的积极性进行激励和制约。
2. 完善农业巨灾风险分散措施
(1) 建立和完善农业巨灾风险分散管理措施, 理顺巨灾风险的组织管理框架。建立政策性全国农业再保险公司, 将一部分农业再保险业务分包给商业性的农业保险公司, 充分调动商业性再保险公司的积极性。建立以政策性农业保险公司为基础的农业巨灾风险分散公司为基, 商业性农业保险公司积极发展的农业巨灾风险分散管理机制。
(2) 建立和完善农业巨灾保险保障基金。我国自然灾害频发, 以及农业保险的高风险性, 农业巨灾损失很容易形成。如果一旦发生农业巨灾风险, 农业保险公司的所有资金和准备金必然会用来赔偿农业保险巨灾风险损失, 造成农业保险公司的财务出现波动, 更有甚者会危及到农业保险公司的存亡。所以, 政府建立和完善农业巨灾风险保障基金是十分有必要的。农业保险公司可以在农业巨灾风险保障基金中得到一定的补偿, 增强其巨灾风险抵御能力, 也能使政府在巨灾风险发生时得到缓解。农业巨灾风险保障基金是农业保险可持续发展的重要保障制度。
(3) 发行农业保险巨灾风险证券。农业保险的风险分散机制对整个保险体系而言十分重要, 除了农业保险再保险制度和农业保险巨灾风险分散保障基金外, 一些农业保险的发达国家出现了农业保险巨灾风险证券, 同时出现了一系列农业保险衍生品, 不断增强农业保险公司抵御农业巨灾风险的能力。[4]
3. 规范农业保险的经营管理
(1) 农业保险需建立合理的市场准入机制。近年来, 我国农业保险得到了快速的发展, 很多商业保险公司纷纷涉足农业保险, 参与农业保险的市场经营。我国现行的《农业保险条例》中规定, 保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织, 将农业互助组织纳入农业保险经营主体的范围, 是适应农业保险的市场化运作。《农业保险条例》中规定农业保险的经营主体不仅包括农业保险公司还包含农业互助保险等保险组织。但是该条例中并没有对农业保险中介组织做出相关规定, 如果一味的扩大农业保险的经营主体, 实行无条件的市场化, 就有可能影响农业保险市场的正常进行, 市场化就有可能影响到农业保险保费, 进而不利于农业保险的健康发展。
(2) 农业保险需建立合理的市场退出机制。建立农业保险经营机构的评价标准、定期不定期的考核农业保险经营机构, 进而肃清不合格的农业保险经营机构, 提升农业保险经营机构的业务水平, 完善自身内部管理, 规范农业保险经营机构的行为, 这样才能使得农业保险在健康有序的环境中发展。充分发挥农业保险公司在农业保险经营中的作用, 增强农业保险公司自身的专业化程度。
4. 加强农业保险的监督管理
制定合理的农业保险监督的规则。根据农业风险自身属性和农业保险的管理运作流程, 坚持科学、公平、公正、安全的原则, 建立农业保险监督管理体系, 进一步细化和完善农业保险监管相关机制。制定科学合理的农业保险监管规则, 指导农业风险管理部门运用科学合理的规则制定具体的风险管理解决方案, 进而稳定农业生产经营。同时, 不论农业生产经营者的生产规模的大小、生产水平的高低, 农业保险监管规则都应该公平对待所有的农业生产经营者。农业保险监督管理机构一个重要的职责是保证我国农业风险保障基金的安全。农业风险保障基金具有强制性、专款专用、长期性的给付责任等特点, 要求政府对农业风险基金的监管更加完善。
如何有效发挥农业保险这一市场化风险转移和应对机制的作用, 是当前落实三农政策, 扎实推进社会主义新农村建设的重心所在。支持和发展农业保险, 加强对我国农业保险法律机制的研究, 稳定农业生产, 促进农民收入的增长, 发展好农业保险, 是我国农村建设的重要措施。
摘要：自我国加入世界贸易组织后, 农业不但要面对自然风险, 而且还要面对国内市场和国际市场带来的风险。农业保险对分散和转移农业风险, 提高农业抗风险能力, 稳定农业生产, 保护农民利益具有十分重要的作用。因此, 对农业保险法律制度进行深入研究, 对完善我国农业保险法律制度, 对于解决“三农”问题、建设社会主义新农村、构建和谐社会具有非常积极的理论和现实意义。
关键词：农业保险,法律制度,补贴,分散风险
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