农村基础设施建设投融资初探-盘古文库

农村基础设施建设投融资初探

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来源：漫步者

作者：开心麻花

2025-09-19

农村基础设施建设投融资初探（精选6篇）

农村基础设施建设投融资初探第1篇

农村基础设施建设投融资初探

徐惠娟

（桃江电大06级行政管理专业桃江 413400）

摘要：农村基础设施对于农民、农村、农业具有重要作用，但我国农业基础设施投融资远不能满足农业发展的需要，很大程度上阻碍着许多农村地区有效摆脱封闭落后状态的进程。本文从农村基础设施的问题这个点出发，结合现有基础设施融资方式比较分析，从而对农村基础设施建设投融资的渠道进行拓宽。

关键词：农村；基础设施建设；投融资

The Study on Investment and Financing of Rural Infrastructure

Construction

Hui Juan Xu

（HuNan Taojiang,413400,China）

Abstract: Rural infrastructure plays an important role in the modernization of farmer, countryside and agriculture.However, rural infrastructure in vestment and financing is far beyond the requirement from the rural development in China, which has mostly dragged in the process of getting rid of the close and behindhand situation in many rural areas.Basing on the point of rural infrastructure, combined with the analysis of infrastructure investment and financing currently, this paper, consequently indicates enlarging the rural infrastructure investment and financing channel.Key Words: Countryside;infrastructure construction: investment and financing 1

前言

农村基础设施，是指从事农业生产经营的全过程所需的物质基础和社会条件，是在农业经济运行的产前、产中、产后使用的劳动条件、劳动对象等生产力要素的总和，农村基础设施是为农村经济社会文化发展提供公共服务的各种硬件，主要由农村物质基础设施和农村社会基础两大类构成。农村基础设施是建设社会主义新农村的重要内容，是实现“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的一个基本保证。长期“二元经济”的格局，使得农村公共基础设施的起点很低。在我国经济社会确立“全面建设小康社会”和“加速构建和谐社会”总目标、“三农”问题日益严峻，建立市场化和多样化的农村基础设施投融资模式应是大势所趋［1］。同时，加快农村经济的发展，可以缩小城乡收入差距，实现全面的共同富裕的目标。农田基本建设和农村其它基础设施建设，关系农村经济和社会发展，是长期性的基本任务。中央颁发的文件中提出：要“加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件”。当前，我国农村的基础设施建设存在动力不足、协作困难等制约因素和供给短缺、结构不合理、管理不善等问题。就如何加快和搞好农村基础设施建设，如何进行农村基础设施建设投融资是摆在国家、县、乡、村各级组织面前的重要课题。

1农村基础设施建设的基本内容和存在的主要问题

1.1农村基础设施建设的基本内容

(1)乡村交通

主要指农村村庄内的道路规划、建设以及村与村之间的道路建设。有资料显示目前全国还有近5万个村不通公路，但没有资料显示全国还有多少个村内没有修成道路［2］。在农村调查中，依然有许多村内没有像样的道路可走，雨雪后泥泞满地，干旱天尘土飞扬。农村随处可见“要想富，先修路”的标语，说明农民已经意识到交通道路的重要性，当然这还主要是指与外部路网接通的道路是发展生产、提高收入的前提条件之一，但也逻辑地关联着村内道路是必然的配套因素和 2 乡村生活状况改善的标志之一。

(2)农村通讯

主要是指农村区域固定电话、移动通讯和网络通信的基本建设。由于农利不像城市那样有着高密度的居住人群，加上农民经济水平较低，能够用得起固定电话、移动通讯、网络的人较少，导致通讯设备的安装使用成本高，电信、移动通讯公司为农村提供服务的积极性低。（3）农村自来水设施

全国共建成农村饮水工程300多万处。其中，乡镇集中供水工程3．2万处，村集中供水10多万处。农村饮用水水源主要是地下水(浅井、深井和引泉水)比例约占73％，地表水(引江河、湖库、池塘和水窖水)比例约27％。目前，农村居民中享受自来水的人数约4亿多人，占农村总人口的45%。但自然村屯自来水普及率仅29％；没有享受自来水的人数约5.2亿人，占农村总人口的55％。其中饮用手压井水的就有2.25亿人，饮用水窖、水柜水的有2000多万人(主要分布

。在西北部和西南部等地区)［3］（4）农田水利设施

农田水利设施的整体状况令人担忧。2003年全国有耕地19.5亿亩，其中缺乏灌溉条件或设施的“望天田”11.l亿亩，灌溉面积仅8.38亿亩，占耕地总面积的43％，其中有效实灌面积仅7.1亿亩。已建成的8.38亿亩灌溉面积中，2／3的灌溉面积还在沿用传统落后的灌溉方法，全国灌溉水平均利用率只有45％，400多处大型灌区骨干建筑物损坏率近40％；全国有6000多万亩易涝耕地、3000多万亩盐碱地和近l亿亩渍害低产田，大部分地区排涝标准偏低，只有3—5年一遇，加之配套不完善、设备老化失修、投入无保障，已成为防洪减灾体系中的薄弱环节；全国农田平均每年受旱面积达3亿亩以上，灌区中等干旱年缺水300亿立方米，因旱减产粮食数百亿公斤［4］

（5）农村电力供应

我国农村电力供应近年有所改善，但是还存在一些问题：一是电力供应上的 3 保障不足，特别是在急需时，如在播种、收割、抗旱等时削。二是农村用电的价格仍显偏高。

(6)农村基础教育的设施

农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的，是低水平、不平衡、不巩固的，其中还存在一些“水分”，而城乡的差距扩大正在加剧，是一个严峻的现实。据90年代中期的统计，全国只有40%左右的小学和5%左右的初中达到了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准，由此推断农村中小学绝大多数没有达到国家规定的最低标准［5］。在有些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓“标致性学校”或“示范性学校”的同时，乡村不少学校却在危房里上课；城市有的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生买不起必需的书本，教师得不到必要的教学材料。

(7)农村医疗疗卫生基础设施

农村医疗卫生机构的状况不容乐观，基础设施差，医疗设备陈旧落后，人才流失现象严重，一些简单的检验、急救和手术都不能开展，不能满足农民日益增长的医疗服务需求。另外农民看病难、看不起病，因病致贫、因病返贫的问题比较突出。在构建新型农村合作医疗制度的过程中，需加强农村医疗卫生基础设施建设。

(8)农村文化、娱乐设施

农村的文化、娱乐设施包括图书馆、电影院、体育活动场所等。农村文化建设投入不足，农村文化不足的原因是缺少资金支持。文化基础设施落后，农村很少见有公共的文化娱乐设施，无篮球场或足球场，供销书店也很少。公共文化机构运转存在较大困难，由于缺少资金技术等方面的支持，在加上农村文化组织方的不固定性，造成公共文化机构在运转上出现了困难，有些公共设施也得不到很好的利用。文化产品与文化服务供给不足，文化娱乐活动贫乏且单一，由于闲暇时间没有很好的娱乐方式，于是大多人进行打牌等赌博活动，看电视也成了主要的消遣方式之一。

1.2农村基础设施建设存在的主要问题 1.2.1农村基础设施薄弱

(1)农村基础设施薄弱的状况总体表现为：建设力度严重滞后于经济社会发展的速度，底子薄，投入不足，欠账较多：相当一部分地方基础设施特别是交通、电力、通讯和农田水利基础设施总量和规模较小、水平较低，基本设施及配套的功能陈旧、老化、落后甚至失效的问题比较明显，等级化、现代化、综合化、系统化程度较低，抗御大灾大害的能力和对经济发展的承载力较弱。在传统的优先发展重工业战略和城乡二元经济结构并存的历史条件下，国民收入分配对农业、农村和农民来说是取多予少，农村基础设施建设薄弱，“靠天”吃饭现象明显，农民收入很不稳定，抵御自然灾害的能力十分脆弱，因灾致贫、返贫现象非常严重，脱贫难度大。广大农民消费水平不高，农村基础设施不足是主要原因。目前农村地区的水电、交通、通讯等基础设施远远不能满足农民生活水平提升的要求，直接影响了现代消费品在农村的普及和推广。靠农业积累、农民的贡献和农村的支持，我国建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市。据统计，我国城乡居民收入差距由改革开放初期1978年的2.57倍扩大到2005年的3.22倍，特别是自1997年之后连年明显扩大[6]，同时，农村基础设施建设和教育、卫生、文化等社会事业，与城市的差距更大。

(2)农村地区公共投资在数量上存在严重的供求矛盾，对于经济潜在报偿与对要素生产率的提高形成明显的“瓶颈’’制约，严重影响着农村人口生活水平的提高，阻碍了农村的经济发展。农村公共产品具有公益性、非竞争性和社会福利性，尤其在寻租行为的驱使下农村公共投资水平仍处于一农村地区公共投资在数量上存在严重的供求矛盾，对于经济潜在报偿与对要素生产率的提高形成明显的“瓶颈”制约，严重影响着农村人口生活水平的提高，阻碍了农村的经济发展。农村公共产品具有公益性、非竞争性和社会福利性，尤其在寻租行为的驱使下农村公共投资水平仍处于一个较低水平，而且农村公共投资的资金在有限情况 5 下还存在资金拖欠、抽调严重的情况。各级政府对于农田水利设施、农村生活性基础设施和生态环境基础设施的投资偏低，而且常年不进行检修，30％以上的设施带病运转或根本不能使用，损坏淤积严重。农村的教育和科研投资力度不足，投资额与农业GDP的比例呈下降趋势［7］。

（3）中央和地方政府财政投入不足，由于农村基础设施具有公共产品的属性，因此对其投资是政府的主要职责之一。对于我国这样的农业大国，国家更应加大对农村基础设施的投入。但改革开放以来，国家财政对农业基建投资的数额始终偏低，我国的国力不断增强，80年代初国家的财政收入只有1千多亿元，而2003年已经超过2万亿元，增长了十几倍［8］。然而，我国对农业的支持并未随着实力的增强而相应提升。总的来看，改革开放以来，虽然国家能力增强，但提供农村公共产品的意愿却相对不足。其结果是我国的农业近些年来一直在较低的水平徘徊，农民收入也难以增加，由于农村经济发展缓慢，很多问题也开始凸现出来。正因如此，改革开放初期，原来在集体化时期形成的农村基础设施尚可以发挥作用，农业仍可以高速增长一段时期，但随着集体经济形式的彻底解体，已有的农村基础设施也遭到相当程度的破坏，表现在农田水利设施年久失修、道路桥梁无人问津、农村能源电力建设、农村通信设施等均严重不足，农业的增长必然难以维持。

1.2.2我国农村基础设施融资基本情况

(1)长期以来，我国农村基础设施建设投资的主要主体是国家和地方各级财政，但是实际上各级财政投资于农村基础设施建设的资金也非常有限。财政支农支出相对财政总支出及农业在国民经济中的地位来说，总量投入不足。1990年以来，我国一直存在财政支农支出占财政支出比重下降的问题，不仅中央财政如此，地方财政也是如此。中央财政支农支出占财政总支出的比重，1991年为21.3％，2000年下降到12.7％，2004f进一步下降到10.8％。相应地，地方财政支农支出占地方财政总支出的比重，1991年为9.6％，2000年为6.7％，2003年为5.8％。并且，长期以来，中央财政支农支出的比重小于农业GDP占总GDP 6 的比重，与农业在国民经济中的地位不相符。1994—2004年11年间，中央财政支农支出占GDP的比重平均为11.6％，而同期农业增加值占GDP的比重为17.6%，相差5个百分点[9]。由于国家财力有限，尽管多年来我国为建设和发展农村基础设施投入了相当数量的资本，但是从财政支农的结构来看，资金投入偏重大江大河治理，直接用于改善农村基础设施新建、修建项目的投资比例很小。尤其是近年来，我国财政赤字连续攀升，不可避免地会削弱中央政府对农村基础设施建设资金的投入。另外由于乡镇严重负债，随着“大一统”的财政体制被“分灶吃饭”的财税体制取代后，农村基础设施建设主要由县乡财政负担。然而，我国县乡财政收入占GDP的比重在逐年下降，并且乡财政现在负债十分严重。

(2)我国农村基础设施建设融资长期以来农民筹资、以工代资是农民参与农村基础设施建设的主要形式，为我国农村基础设施建设发挥了巨大的作用。但近两年，由于农民收入增长缓慢，没有多余的资金投资于农村基础设施。同时，农村基础设施产权不明，部分项目没有按“谁投资、谁受益”的原则来运行，从而影响了农民投资基础设施建设积极性。

(3)由于国内银行近年加速向港业银行转变，作为自负盈亏的单位，具有了追求利润最大化的特征。而农村基础设施项目一般规模大，期限长，相对资金收益率低，偿债能力差，银行往往不愿对其发放贷款［10］。而农发行等作为向农村基础设施贷款献政策性银行，虽然遵循保本微利的经营方针，但存在融资成本较高，融资期限不匹配等问题，使之仍然不能成为农村基础设施的主要资金来源。

(4)我国当前农村基础设投资中虽然也有一定数量的民间团体投资，但其比重过少，不具有普通性。由于多年来形成的以政府投资为主的集中统一模式，加之社会团体的参人缺乏成熟的项目法人运行机制，使农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金，实现投资主体的多元化。

2基础设施建设融资模式比较分析

2.1BOT方式

BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，通常直译为“建设一经营一 7 转让”。BOT融资方式最早起源于19世纪后期的北美大陆，当时用以建设铁路和高等级公路，后来逐步推广应用于电站、地铁、港口、水厂、桥梁隧道等公共工程。后来，这种方式被认为是减少主权国家借款和吸引国外直接投资基础设施的有效手段。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，是指政府通过签订特许经营协议方式，把某一重大项目设计、施工、融资、经营、维护等责任授予私营机构，允许私人机构在建成此项目后的协议期内，通过经营该项目，获得投资回报，并且在特许期届满后将该项目无偿地移交给签约方政府部门。

BOT融资方式的优点：采用BOT融资方式可以减少政府的财政支出，改善政府的财政收支平衡；可以吸引外资减少政府外债负担，改善政府的国际收支平衡；政府可以避免大量的项目风险；承建商将尽可能引进先进技术和管理办法，提高建设水平以及运营管理效率，降低成本和使用者费用；政府部通过适当的投资回报方式将基础设施项目建没和经营管理的责任转让给私人部门，是责权利相统一，既减轻了政府的负担，又激励了私人部门的积极性[11]，更好、更快地促进了基础设施的建没。2.2TOT方式

TOT(Transfer-Operate-Transfer)是指政时为了融通资金，把己经投产运行的基础设施项目（公路、桥梁、电站等)在一定期限内的特许权移交给私营机构经营，从而一次性地从私营机构那里获得资金以建设新的项目。而私营机构通过对项目约定期限的经营收回全部投资及合理回报，特许经营期结束后，再把设施移交给政府。

TOT融资方式的优点：风险小，大大增加了项目引资成功的可能性。TOT方式明显地降低了项目风险，尤其是外商面临的风险更是大幅减少，引资成功的可能性大大增加了，是一种可行、实用的引资方式。TOT面临的风险虽比BOT方式有所增加，但却与自筹资金和向外贷款方式中的风险完全相当；项目产品价格低，在TOT方式下，由于积累大量风险的建设阶段和试生产阶段已经完成，因此对于外商来说，风险降低幅度是相当大的。因此，一方面，外商预期收益率 8 会合理下调；另一方面，涉及环节较少，评估、谈判等方面的从属费用也势必大大降低。而东道国在组建SPV、谈判等过程中的费用也有较大幅度下降。引资成本的降低必将有助于项目产品的合理定价。新建项目的建设和营运时间前提。由于TOT方式仅涉及风险较小的生产运行阶段，用于评估、谈判的时间较BOT来说大大缩短，从而使项目能及时达到协议，及早建设，及早投入运营，加快了基础设施设的步伐；简便易行，方便管理，不至引起较大阻力。首先TOT只限于已建项目经营权的暂时转让，因此发展中国家现有政府构架基本上能适合管理需要；其次，由于不涉及所有权问题，加之风险小政府无需对外商做过多承诺，通过引资而在东道国引起的政治争论的可能性降低，减小了引资的阻力。涉及法律环节较小。许多国家在外资法、外资管理条例等范围内就能解决TOT方式所产生的大部分问题。2.3 ABS模式

ABS是英文单词Asset—Backed Securitization第一个字母的缩写，具体是指以目标项目的所拥有资产为基础，以该项目资产未来收益为保证，通过在国际资本市场上发行高档债券等金融产品来筹集资金的一种证券融资方式。ABS模式的目的在于通过其特有提高信用等级的方式，使原本信用较低的项目可以进入高档证券市场，并利用高档证券市场信用等级高，债券安排性和流动性高，债券利率低的特点，大幅度降低发行债券和筹集资金的成本。

ABS融资方式优点：采用ABS融资方式不需要政府的信用为债券的偿还进担保，不增加政府负担，缓解政府财政压力，虽然在债券的发生期内项目的资产所有全归SPV（特权信托机构）所有，但项目的资产运营口和决策依然归原始权益人所有；明晰了项目产权，增强了项目管理者和项目投资者的风险防范意识是；投资者可以自主决策所投资项目，从而优化投资决策，提高投资效率；政府可以通过监管证券市场，达到调控融资规模，进而调控投资规模的目的。2.4PPP融资方式

PPP模式(源自英国的Public—Private—Part-nership)，即公共部门和私人企 9 业合作模式，是指政府、盈利性企业和非盈利性机构基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作双方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP方式在运行中适用于大型的、一次性项目，如道路、学校、卫生、水资源等使用费偏低，资金回报率可能较低的设施。由投资者进行商业化经营，在特许权期间，经营者向政府交纳一定的特许费用。对于具有投资回报的大型农村基础设施项目，如防涝抗早水利设施、交通运输设施等可借鉴采用这种融资方式进行融资。PPP模式，由于其机制新、管理活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，因此，逐渐被广泛采用。

PPP融资方式的优缺点：PPP融资方式使项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间相互协调，共同在建设项目中发挥作用；在PPP融资方式下，有意向参与公共基础设施的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节约准备时间，从而减少最后的投标价格；通过PPP融资方式可采用有效的风险分配方案，使风险降到最低。正如任何事物均存在正反两方面一样，PPP模式运用中也潜藏着各种风险。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险［12］。2.5PFI方式

PFI(private—Finance—Initiative)始于英国，是国际流行的一种农村基础设施设的新型模式。其具体含义是指：对于公益性的农村基础设施项目，政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，并授权后者负责项目的融资、设计、建设与运行，作为对该民间投资主体的回报，政府在授权期限内每年以财政性资金向其支付一定的使用费或租赁费，授权经营期结束时，民间投资主体无偿转让项目给政府。

PFI与PPP的概念和应用都有许多相同或交叉之处，但FPI更强调启动民间资金，实现公共项目融资、建设和运营的多元化渠道，其具体运作模式采取多种 10 其他方式。在PFI中，最终是由政府支付项目建设、维护费用，相当于是政府购买服务，由此PFI主要用于一些不收费的项目，如免费的桥梁、隧道等［13］。

3.农村基础设施建设投融资渠道的建议

3.1增加政府对农村基础设施的投资

由于大多数农村基础设施具有公共产品的性质，因此其大部分投资应由政府承担。不仅如此，通过增加对农村基础设施的投资来促进农业的发展也是世贸组织的规则所允许的。许多发达国家为了维持本国农业一定的规模，以保证粮食安全和农民利益，对农村基础设施进行了大量投资。例如，在日本，农村道路、水利设施等完全由政府投资。如果说我国的情况和发达国家有较大的差距，那么二三十年前仍处于发展中的韩国对我国则有较大的借鉴价值。韩国在“新村运动”中，政府的财政资助占总投资额的比例很高，除了1972年和1973年在20％以下，其它年份都在20％以上，其中1975年、1979年、1980年和1982年政府财政投入均在40％以上，最高年份政府投入高达59.2％[14]。这一运动的广泛持久推行，不仅改变了韩国农村的落后面貌，而且农村基础设施建设和农村经济发展又反过来刺激和拉动了工业和城市经济发展，从而使经济的高速增长同农村的现代化建设相互促进，取得了很大的成功。目前，我国农业占国民经济的份额已经很小，有条件增加财政对农村基础设施的投资。而且，改革开放以来，我国的国力不断增强。另外，目前我国拥有巨额的外汇储备，动用一部分外汇储备支持农村社会发展也是应当和可行的。此外，国家还可以举借一定的低息或无息世行贷款和外国政府贷款。按照这样的思路，财政投入一部分，金融国债发一部分，外汇储备动用一部分，国外资金引进一部分，地方政府配套一部分，这就解决了很大一部分基础设施的资金问题。在能力具备的情况下，关键是提升国家在这方面的投资意愿。从当前来看，在总量上，国家应增加直接和和间接财政投入。在农业基本建设方面，财政对农业基本建设的投资额占农业总的基本建设投资额的比重应该不能低于40％，也就是说，低于现在的相对水平。在结构上，应逐步向没有或较少有市场经济效益的农村基础设施和公益事业转移。重点投资方向是 11 村级道路建设、农村中小学教育设施、农村自来水供应及排污系统建设、农村医疗卫生事业基本建设及农村电网、有线电视、电信基础设施、文化设施、科技推广和普及等。

3.2五大重点需要统筹兼顾

广大农村地区最缺的基础设施首先是提供生活生产方面的基本条件，包括饮用水、灌溉水、照明电、生产用电、水泥路等，没有这几个基本条件就更不用说工业用水用电和提高生活水平和档次的高等级交通通讯设施了［15］。所以，农村基础设施建设首要的重点，也是当务之急，就是加快解决农村地区的人畜饮水、灌溉用水、生活照明用电、基本的道路交通问题。

第二个重点则是环境和资源保护方面的基础设施建设。没有优先保护资源的基础设施条件，就不可能有资源保护的良好结果。农村是我国资源的再生之地，只有保护好农村的资源，才能有效支撑我国国民经济和社会的持续发展。同时，环境保护问题也相当严重，农村地区既是我国环保最薄弱的环节，是保障我国经济社会可持续发展和构建和谐社会最重要的地带，因此，农村基础设施建设的次重点必然是搞好资源环境保护方面的基础设施建设。

第三个重点是社会发展方面的基础设施建设，包括文教卫生和医疗等［16］。农村是我国文化教育、医疗卫生的薄弱环节，传统文盲(以识字率判断)和现代文盲(以高科技普及率判断)双高地带，也是各种疾病、传染病的高发地带。而导致这种状况的根本原因，就是相关的基础设施建设远远跟不上需求。因此，在考虑农村基础设施建设的时候，决不能忽视这一块。

第四个重点便是发展通讯和通信设施。许多农村地区连接收广播电视和通讯的设备都相当落后，信号很差，必须尽快解决。否则，很难打破农村的封闭困境。

第五个重点就是搞好迎接农村大丌发和经济社会全面发展的各项中高档次的基础设施建设，包括大型的水利枢纽、中高等级公路、铁路、航空、输油气管道建设，以及各类型的市场培育所需要的相关基础设施建设等。3.3因地制宜和不断创新各种投融资模式

3.3.1水电建设，各级地方政府投资为主

水电是农村居民生产生活最基本的条件，是社会最基本的公共服务产品，其投资建设周期长，环境保护要求高，事关日常生活或者说国计民生，特别是水，它是农业、农民、农村发展的命脉，不可不重视建设的质量。我国2000年启动农村饮水解困项目以来，国债资金及地方政府配套资金和群众自等总共投入才180多亿元，却使5700多万农村人口告别了饮水难［17］。然而，在水的收费方面

却存在很多问题，比如，预收水费问题，乡村两级愿意多收水费少退节余，本来每亩只用了20元水费，却将各种其他支出加起来，说支出了50元。通过预收水费，乡村组织有与作为供方的大型水利设施谈判的能力。在需要水的时候，乡村组织到供方提要求，先抽水再交钱，先还去年欠的水费，再欠今年的水费。逐渐地，乡村两级欠下越来越多的水费，虽然农民早己交清了比实际支出多得多的水费。因此，建议农村水电基础设施建设投融资模式以地方政府为主、集体力量次之、个人力量为辅的模式，包括资金来源、经营管理等都是如此，并实行低价规范的收费制度，决不允许高收费和乱收费。3.3.2交通建设，市场力量投资为主

农村交通需求量很大，层次参差不齐，但以公路为主，铁路、航空、水路等

需求量相对较小，所以，农村交通建设主要还是考虑如何建设多层次的公路交通网。传统模式是以集体投资建设为主，水泥路面居多。由于投资不足，路面质量较差，使用年限较短，未能取得应有的经济社会效益。为此，建议实行完全市场化的投融资模式，全面放开，大力提倡和鼓励有资金实力的个人、集体力量出钱、出力、出物，建立不同档次的公路。尽量建设高水平的柏油路，确保长期受益。这在发达地区和欠发达地区都应该没有太多差别。而连接城乡各地的铁路、航空和水路交通等大型项目建设，仍然应该由中央和地方政府承担主要的责任，作为国家级基础设施项目解决投融资问题。3.3.3社会发展，地方政府完全负责

文化教育和医疗卫生是农村社会发展的基础条件，国家已经明确规定，九年

制义务教育要全部免费，农村医疗卫生改革方向是让农民逐步享有基本的医疗卫

生保障。这就是说，农村的教育和医疗卫生方面的基础设施建设基本上是无利可图的，不可能面向市场招商引资，因而，必须实行由各级地方政府承担全部建设和发展的职责。

3.3.4环境与资源保护，各级地方政府投资为主

农村资源与环保方面的基础设施建设事关城乡经济社会的全面协调和持续发展，不仅不可完全依赖非政府力量投资，相反，应该实行以各级地方政府投资为主的模式，并在政策上鼓励和支持非政府力量积极参与。3.3.5通讯建设，大力构建竞争性市场格局

通讯设施建设的特点是科技含量高、投入较大、收益较高、管理与监督困难、覆盖面广泛。城市通讯设施建设投融资模式的一个显著特点是政府授权性垄断，运行多年来明显是弊大于利，经营者高收费获得高收益，使用者付出高成本却不能享受满意服务，目前正在朝着打破垄断、鼓励竞争的方向转变，但较为艰难。而农村地域宽阔，山区较多，通讯设施建设很不方便，建设费用很高；加上农民收入低，承担不起高额的使用费，因此，应该寻找与城市不同的模式，同时做到速建设和较低收费。3.4拓展新的融资渠道

3.4.1发行农村基础设施建设彩票，扩大农村基础设施建设基金

在当前我们政府财力有限的情况下，发行彩票不失为一种可行的筹资方式。在海外许多国家和地区，彩票发行的领域和规模远远超过我国，以致于许多学者称其为“第二财政”。笔者认为我国的彩票发行市场潜力巨大，目前我国的彩票购买量有很大的提高空间。美国85％的人购买彩票，法国64％的人购买彩票，而我国只有6％的人摸过彩票，农村彩票市场几乎是空白［18］。我国居民手中的储蓄存款已达5—6万亿元，支付能力充足试想我国每年增发300亿元农村基础设施建设彩票，扣除发行费用和返还奖励部分至少能筹集到150亿元，然后把这些资金用于农村基础设施建设，无疑将产生巨大的经济效益和社会效益［19］。

3.4.2发行项目建设债券，募集民间资本

亚洲开发银行的一份调查显示，中国民间资金总量已逾11万亿元人民币。而据著名经济学家厉以宁估计，我国民间资本(包括居民储蓄存款)已超过12万亿元人民币［20］!如何设计出一种方式将追求营利性、安全性、流动性的民间资金引导到农村基础设施建设中了可以借鉴资产证券化，结合农村基础设施的特点，发行项目建设债券，为农村基础设施建设募集充足的资金。具体做法是：中标的项目公司通过在资本市场发行项目建设债券募集资金，以项目资产可以带来的预期收益还贷，出地方政府束为债券偿还提供担保承担部分风险。发行项目建设债券应主要用于农村基础设施巾投资量大、周期长、利润率较高且收益稳定的项目，如农村电网改造、供水、通讯、电视信号接转等。3.4.3采用PPP融资方式

PPP融资方式即公共部门和私人企业合作模式，是指政府、盈利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作双方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP方式在运行中适用于大型的、一次性项目，如道路、学校、卫生、水资源等使用费偏低，资金回报率可能较低的设施。由投资者进行商业化经营。在特许权期间，经营者向政府交纳一定的特许费用。对于具有投资回报的大型农村基础设施项目，如防涝抗早水利设施、交通运输设施等可借鉴采用这种独资方式进行融资。3.4.4进行投融资创新

以农村基础设施项目收益权或收费权为质押争取贷款。银行等金融机构可进行业务创新，对经济效益好的农村基础设施可开展项目收益权或收费权质押贷款业务，如开展农电网收益权质押贷款业务，同时创造条件逐步将收费权质押贷款范围扩大到灌溉和水利设施，交通运输设施，自来水等。此外，还应努力争取世贸银行等国际金融组织提供的低息贷款。

4.结束语：

本文从农村基础设施的内容着手，阐述了农村基础设施存在的问题，就目前我国农村基础建设投融资现状进行分析，指出了目前我国农村基础设施建设投融资存在的问题，并对几种基础设施融资方式进行比较分析。基于农村基础设施投融资的重要性和紧迫性，并就此提出了建议。

参考文献

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农村基础设施建设投融资初探第2篇

一、城市基础设施建设当前的重点任务与重要作用

(一)重点任务

9月国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》，明确了当前加快城市基础设施升级改造的六大重点任务：1、加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下管网建设和改造。2、加强城市排水防涝防洪设施建设，解决城市积水内涝问题。3、加强城市污水和生活垃圾处理设施建设。4、加强城市道路交通基础设施建设。5、加强城市电网建设。6、加强生态园林建设，提升城市绿地蓄洪排涝、补充地下水等功能。

(二)重要作用

农村基础设施建设投融资初探第3篇

基础设施是指为生产和生活提供基本条件的各种工程及其服务的总称。加强农村基础设施建设是全面建设社会主义新农村的基础前提。然而,当前我国农村基础设施的供给现状并不乐观,这个问题引起了中央的高度重视,从中可以看出中央在农村改革和发展方面的政策轨迹。

总的来看,我国农村基础设施的供给并不能满足农村经济社会发展的需要,很大地制约了农业产业化的实现、农村经济的可持续发展以及农民生活条件的改善,而其根源在于投资不足。基于这一点,尝试对农村基础设施的融资问题进行分析具有相当重要的意义。据此提出以市场化为取向、以财政为支撑、以政策性金融为支点再造农村投融资体系的建议。

1 当前新农村基础设施投融资现状调查

1.1 中国农村基础设施投资总量分析

整体看中国农村基础设施投资总量是不断增加的,但由于长期以来受传统的工业优先发展战略和城乡二元经济结构影响,再加上农业自身积累能力弱,农村基础设施投入总量仍严重不足,且受政策影响较大、变动频繁,远远滞后于农业现代化、农村经济可持续发展的需要。“九五”以来,国家财政开始较大幅度地增加了对农村基础设施的投入,这是农业基本建设投入增长最快、总量最多的时期。尤其“六小工程”在近几年的实践中不断扩展,投入支持力度逐年不断加大,农村中小型基础设施建设迈上了一个新的台阶,取得了显著的经济效益和社会效益,最直接的效果是改善了农村生产生活条件。

1.2 中国农村基础设施投资效益分析

农村基础设施建设产生了良好的经济效益、社会效益和生态效益。在实施“六小工程”的广大农村地区,长期困扰当地群众的饮水、交通、用电、燃料问题解决了,居住环境净化了,农民的生活质量明显提高,农村的整体面貌大大改观,不仅降低了农业生产成本、保护和改善了生态环境,而且为长期增加农民收入奠定了坚实的基础。然而目前在中国农村基础设施建设和管理过程当中还存在很多问题,另一方面农村基本设施老化、破坏现象比较普遍。

1.3 中国农村基础设施投融资结构分析

首先,从投资项目结构看,重促进生产发展的基础设施而轻推动社会文化事业发展的公益性设施,偏重于大河大江的治理,而直接用于改善农村生产、生活条件的基础设施投资比例偏小。其次,从投资主体结构看,投资主体较为单一,难以吸收大量的社会闲散资金,资金来源缺乏连续性和稳定性。近年来,由于农民收入增长缓慢和农村税费改革的进行,农民慢慢淡出了农村中、小型基础设施的投资建设。随着国家对“三农”问题的关注、加大对农村发展的扶持力度,财政资金正成为农村基础设施建设资金的最主要来源,基层政府成为农村基础设施的主要提供者。然而由于农村基础设施自身具有风险大、报酬率低等特性,因此,在缺乏成熟项目法人运行机制的情况下,农村基础设施建设很难吸收民间资本和外来资本。再次,从供需结构看,中国部分农村基础设施供给偏离农民实际需求,导致供需错位、结构失衡。中国农村基础设施供给的数量、种类基本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的,农村居民往往是只能被动接受政府提供的基础设施,同时被动地承担相应的费用,农村居民对农村基础设施的真实需求难以体现。这种“自上而下”的供给机制忽略了广大农民对基础设施的实际需求,导致现行农村基础设施供应出现过剩与不足共存的现象。最后,从地区分布看,中、西部地区的农村基础设施明显落后于东部经济发达地区。

2 新农村基础设施建设投融资中的问题

2.1 免税后农村基础设施建设的融资困境

我国城乡二元经济结构的制度安排却使农村的整体利益服从于中国的工业化进程,造成农村基础设施建设重担落在乡村集体经济组织和个人头上,从而使农村基础设施建设不仅总量严重不足,总体质量不高,而且供需结构失衡,严重影响了农村的可持续发展。免税后农村基础设施建设将暴露出新的问题:

1)农业税的取消并不意味着当前农村基础设施的自我建设能力弱化状况的根本好转。而农民增收缓慢又极大制约了农村基础设施建设资金的有效筹集。2)基层政府承担了过多本应由上级政府投资建设的基础设施项目,由于事权和财政在纵向传递过程中的脱节,导致基层财政十分困难。3)农村基础设施公共产品的属性决定了其投资额大、建设工期长、受益范围广、经营盈利保障度低等特点,致使农业基础设施建设项目无法获得金融机构贷款的偏好。

2.2 基础设施建设投资主体失衡,筹资渠道单一

中央政府重点抓全国规模和全局性质的农业基础设施建设,地方政府主要致力于建设受益范围仅限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性基础设施。这一体制本可成为一种较为有效的建设模式,但在实际运行过程中,本属于上级政府建设的却通过政府权威转移事权(并未下放相应的财权),迫使下级政府建设。在当前规范的转移支付制度尚未建立的形势下,地方政府只有自求资金平衡,加上漠视市场实际需求的政府主导投资方向的建设机制,共同促成了农村基础设施建设的低效率。这种示范效应严重削弱了市场力量参与农村基础设施建设投资的热情,堵塞了一条筹集社会闲散资金的民间渠道。

2.3 农民增收缓慢且缺乏投资动力,村集体投资的能力不足

农民增收乏力,极大削弱了农民资本积累能力。而农村基础设施的建设耗资巨大、建设周期长、投资回报见效慢,投资主体须具备雄厚的资金储备和资金周转能力。分散式经营的个体农户无力胜任这类投资,并且农村基础设施供给中存在外部性和“搭便车”行为,在当前产权不明的条件下,农民也缺乏进行此类投资的热情与动力。另外,当前在许多村级组织债务缠身的情况下,寄希望于其对农村基础设施投资是不现实的。大部分村级组织即使有投资的意愿,也没有投资的能力。

3 解决新农村基础设施建设融资问题的思考

3.1 以财政为支撑增加政府对农村基础设施的投资,加强建设资金使用监管和项目建设有效管理

由于大多数农村基础设施具有公共产品的性质,因此其大部分投资应由政府承担。许多发达国家为了维持本国农业一定的规模,以保证粮食安全和农民利益,对农村基础设施进行了大量投资。目前,我国有条件增加财政对农村基础设施的投资。同时,需建立健全国家财政投资农村基础设施建设的创新机制,为充分保证各级政府在基础设施资源配置中的效率和公平,必须建立健全各级政府间的资金分摊机制,调整公共财政支出政策取向,加大中央财政及省级财政对农村基础设施建设的倾斜力度,这是解决农村基础设施资金短缺和失衡的关键举措。此外,严格农村基础设施建设资金管理,加强农村基础设施建设资金使用监管和项目建设有效管理,提高使用效率。为有效提高资金利用效率,针对农村基础设施项目分散,资金使用频繁,且投资规模大的特点,需改革相关的农村基础设施资金管理制度,严格执行财务制度,实行项目资金运行监察制,严禁资金被挤占挪用。对于物资招采类农村基础设施项目,实行“以物代资”的管理办法;属于工程类的,执行施工单位先垫付后报账的办法,验收不合格的,不拨付资金。要建立项目实施管理机制,积极探索和推行项目法人制、工程招投标制、工程监理制、工程预决算审计制、项目绩效评价制等制度。要建立资金管理机制,强化资金到位约束管理,建立重大项目资金使用问责制和责任追究制等相关制度。

3.2 以市场化为取向多元投入拓财路

1)完善激励办法,将政府投入与农民自身投入挂钩,以奖代补,先建先补,大建大补。除加大政府对农村基础设施投资力度外,还需拓宽财路,吸引社会力量投入。政府由于财力和行为方式的局限,不能承担起农村现代化改造的所有职能和环节,村级自治体系要发挥好动员作用和传统优势,组织社会力量参与到农村基础设施建设中来,使农村公共产品的提供实现社会化。要创新思路,完善机制,鼓励社会力量参与农村基础设施建设,加大财政外资金投入的力度。

2)鼓励龙头企业投入,使其成为农村基础设施建设的潜在力量,在政府的引导和自身利益的驱动下,投入并推动农村基础设施建设的运作市场化。

3)为集体确定合理的收入来源,增强集体的投资能力,完善“一事一议”制度。在当前的约束条件下,如何能使集体有一定的收入来源:a.有些地区在条件许可情况下,可以适当地发展一批集体企业;b.国家可以通过税费改革给予集体更多的收入;c.农村的集体收入还可以从“创租”的角度出发。就是把原来由集体所有的,如集体的企业、荒滩、荒地、集体林地、集体留地等,出租给私人去发展,集体利用其对土地或资产的所有权收取地租,这样形成的收入是最有效率而且是可靠的。在不加重农民负担的前提下,因地制宜地为村组织创造合法稳定的收入来源。另外,也不应忽视村委会的组织作用,这对于农村基础设施的建设也是极为重要的。如在经济发达的浙江省义乌市进行了大规模的农村基础设施建设,这些公共产品完全靠政府财政投入是不现实的。该市注重村集体合理创收,增强集体的投资能力,完善“一事一议”制度。拥有许多像七一村似的建设小康示范村,在探索社会主义新农村建设道路上迈出了可喜的一步。建设实践证明,只要村两委的决策是民主化、公开化形成的,且建立了顺畅的沟通机制,村民的意见能通过正常渠道反映上来,是确保让农民真正受益的,就能够得到绝大多数群众的拥护和支持,那再难的工作也能够开展下去。

3.3 以政策性金融为支点增加信贷融资投入

新农村基础设施建设单靠政府的财政投入和农民自身的积累性投入是不够的。要探索农村金融新的组织形式,创新农村金融产品,建立一个比较完善、更有活力的服务新农村基础设施建设的金融体系。考虑由政策性、商业、合作和民间金融等多元化金融机构组成,以政策性金融为主,其余金融机构进行补充的农业基础设施金融服务体系。

总之,解决当前农村基础设施融资问题,首先,须增加政府在这方面的投资意愿和力度,这是问题的关键所在;其次,要发挥好村集体的作用和农民的投入;最后,要探索农村金融新的组织形式,在未来条件成熟的情况下,还可以考虑更多地吸引民间资本的投入。

摘要：针对当前农村基础设施建设投资存在总量不足、结构不合理、效益低下等情况,通过调查分析,提出以市场化为取向、以财政为支撑、以政策性金融为支点的农村投融资体系的建议,从而解决了新农村基础设施建设投融资问题。

关键词：新农村基础设施,投融资体系,分析,思考

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农村基础设施建设投融资初探第4篇

关键词:农村基础设施;投资融资; 路径

中图分类号: F123.16 [文献标识码] A 文章编号 1673-0461(2012)09-0091-06

我国现存农村基础设施大多都是计划经济时代中央政府集中投入,层层抓落实,全国一盘棋,组织农民大规模修建的。由于诱导性的制度变迁——家庭联产承包责任制代替了统一强制性制度——人民公社化,政府与农民在组织和被组织修建农村基础设施的关系上间接化了,农村基础设施建设的力度、广度较前大为弱化。可以说我国绝大部分地区农村基础设施建设在家庭联产承包责任制后已处于停滞性状态。改革开放后,尽管政府、农村金融机构、集体和农户成为了理论和实践中的农村基础设施的投资主体,但是由于受成本、效率的短期收益驱动,政府、农村金融机构、集体和农户作为投资主体功能弱化。

一、我国农村基础设施投融资体制现状

我国农村基础设施投融资体制现状包括很多方面,本部分主要从农村基础设施投融资主体方面来认识现状。目前,依据农村基础设施的建设主体和资金获取渠道,我国农村基础设施投融资主要主体是政府、农村信贷、城乡集体及农户个体。

1.政府

政府之所以是农村基础设施投融资主体之一,主要是因为农村基础设施具有公共产品或准公共产品的性质。众所周知,公共产品是具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的。农村基础设施是满足一个国家或一个或几个地区农业生产、农民生活、农村发展的公共服务保障设施。包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产服务设施和生活服务设施。是农村中各项事业发展的基础。而这些不可能由私人企业、城乡集体及农户个体等组织提供,而只能以代表公共利益、为实现公共利益的政府提供为主。

看政府作为农村基础设施投融资主体的功能和作用的发挥程度,主要看财政支出的方向和支农资金的多少。我国政府财政支出方向主要在工业和城市,对农村以及农村基础设施的财政投入力度小。据统计,政府对农业投入从1978年150.66亿元增加到2007年的3,404.7亿元,增长了20多倍。然而,1978年~2007年间,财政用于农业的支出占整个财政支出平均却只有9%左右,并且有下降的趋势,1978年~1993年间平均的9.93%下降到1994年~2000年间的8.95%,而2000年~2006年间平均只有5.12%(见表1)。可想而知,政府支农支出在财政支出中所占比列都这么少,支农资金中用于农村基础设施建设的更少。2007年我国财政结构中的支农支出项目改为农林水事务支出项目,它具体包括:支援农业生产和农村水利气象等部门的事业经费、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出等。统计的口径和内容是扩展和丰富了,但是2007年~2011年农林水事务支出占财政支出的平均比值为7.68%(见图1),较2000年~2006年的支农支出均值5.12%仅增加了2.56%。同时中央财政用于“三农”(农业、农村、农民)的支出呈现了下降趋势(见图2)。

2. 农村信贷

农村基础设施建设需要大量的资金支持,除国家每年财政支农支出以外,农村信贷是当前农村基础设施投融资另一主体。我国目前农业信贷融资渠道主要包括z商业性金融渠道、政策性金融渠道和合作金融渠道三种[2]。其中商业性金融渠道主要指的是中国农业银行和中国邮政储蓄银行,政策性金融渠道主要是中国农业发展银行,合作金融渠道住主要是农村信用联社(高级)和农村信用合作社(初级)。

但是我们不得不承认的一个事实是:农村信贷规模日趋收缩,融资不仅比重下降,而且绝对额也

在下降。国家银行系统对农业和农村的贷款额度最高的年份也没有达到17%,农民获得的国家银行系统的金融资源却不到1/7;与2000 年相比,2001

年~2003年中国农业银行的农业贷款分别减少了

37 亿、491 亿和508 亿元。银监会2011年3月下发的《关于继续做好空白乡镇基础金融服务全覆盖工作的通知》中透露,截止2010年底,全国金融机构空白乡镇是2,312个,一些地处偏僻的贫困乡村甚至成为了金融服务空白点。2011年,农业贷款仅占全国贷款余额的6%左右[3]。这么少的农村贷款要用于农村、农业、农民生产生活的各个方面,那用在农村基础设施建设的投入可想而知。

3. 城乡集体及农户个体

在计划经济体制下,除国家外城乡集体投资在农业基础设施建设投资比例很大,城乡集体在国家的领导和号召下,积极从人力、物力、有限的财力组织和保证农村基础设施建设的进行。改革开放后,随着家庭联产承包责任制的实施,城乡集体对农村基础设施投资额下降。农户个体的投资额逐渐增大,成为了农村基础设施投资主体。

据统计,虽1981年~2007年农户个体对农业投入从49亿元增加年的1,041.9亿元[4]。但是这种增加主要是对农户对生产、生活资料的购买支出,用于农村基础设施的支出很少,基本上在原有的农村基础设施已经使用的无法使用的时候,出于自身利益的考虑,不得已的投入。

二、我国农村基础设施投融资体制弊端

1.投资方式单一

农村基础设施的投资方式包括投资来源、资本筹措方式和投资管理方式等内容[4]。从投资来源看,我国农村基础设施主要是政府财政支农资金和城乡集体经济组织和农户个体投资。从资本筹措方式看,政府的直接投资、无偿投资以及城乡集体经济组织、农户个体自有资金以及金融机构贷款。而巨大的社会资金由于没有政策、法律保障,他们不敢也不愿投向于农村基础设施。从投资管理方式看,政府下拨财政支农资金后,对于资金是否真正用于农村基础设施建设缺乏对过程、结果和投向的有效控制、监督。

2.融资渠道单一

在广大的农村,农村集体经济组织和农户个体投资农村基础设施建设的资金,绝大部分也只有而只能是通过农村信贷机构进行融资。其他的正规的、合法的融资渠道在农村几乎不存在。如果通过民间资金借贷来进行农村基础设施建设,由于其利息远高于同期银行利息,农村集体经济组织和农户个体支出成本太高。而且由于农村基础设施建设投资大、周期长、收效慢、管理难的特点, 社会资本也不愿进入这一领域, 农村基础设施的建设速度和质量受到了很大影响。

3.融资机制死板

金融机构考虑到自身经济利益以及农村基础设施收效慢的特点,缺乏投资支持农村基础设施的积极性,特别是农村信贷机构业务单一,吸收存款量远大于存款量,有些农村信用社针对支农信贷业务甚至规定只存不贷。比如国家开发银行主要谋划城市基础设施建设, 其基础设施开发贷款一般不涉及农村领域, 对农业基础设施建设的金融支持难以落实[5]。

4.融资成本过高

由于融资渠道单一,缺乏其他融资渠道的竞争和补充,特别是债券市场发展长期滞后,农村集体经济组织,比如农业企业从国内外股票市场上筹集的资金很少, 直接融资所占比重小。因此,只能通过农村信贷机构进行融资。本来农村信贷机构就对农村基础设施建设兴趣不浓,所以对受理贷款的申请一拖再拖,大量耗费了农村集体经济组织和农户个体的时间成本。即使同意贷款,也不会因为修建农村基础设施而得到贷款利息的减免或优惠,农村集体经济组织和农户个体的支出成本仍然很大。

三、农村基础设施投融资体制创新内容

1.进行农村基础设施确权

农村基础设施投融资体制,属于经济体制的范畴。和经济体制的构成要素一样,它是农村基础设施占有方式与农村基础设施配置方式的有机组合。农村基础设施占有方式就包括了所有制、利益关系和动力机制。而农村基础设施配置方式的逻辑起点也是基础设施所有制或基础设施产权。所以,明确农村基础设施产权,进行产权确认,是对农村基础设施投融资体制进行创新的基础。不解决这个问题,农村基础设施投融资体制创新就无法开展。在“谁建设、谁所有、谁投资、谁收益”原则下,农村基础设施确权, 应针对不同类型的基础设施, 采取不同方式明确其产权关系、利益关系和责任主体。具体按照受益的主体范围,可采取购买、租赁、股份合作或组建使用者合作社,将所有权和经营权分离。

2011年11月10日,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》,对农村集体土地确权登记发证的范围、主体、政策依据、技术手段和标准等做出了详细规定。那么,对于依附在土地之上的农村基础设施进行确权,是可行的,也是必然的。农村基础设施确权,是城乡集体和农户个体投资权益的法律凭证和保障,能够调动他们投资农村基础设施的积极性、主动性,促进农业的发展。而农业发展、农村繁荣,也能够进一步提高他们的收入。同时城乡集体和农户个体也可以用更多的积累投资于农村基础设施建设,使农业发展与农村基础设施建设相得益彰。

2.创新支农资金使用控管机制

农村基础设施建设资金是政府支农投入的一部分。但是在实践中,由于政府统一下拨对支农

资金时,只对分块支农资金比列和用途做了文件和字面上的要求。对资金使用过程缺乏硬性的控制监管机制,导致农基建设资金被经常挤占挪用。使本该用于农村基础设施建设的资金真正不能发挥效用。因此,必须从制度和政府执行层面建立一套有效地控管机制,对资金的使用进行全过程的跟踪和控管。对已建、在建农村基础设施建设进行了审计检查。

根据这几年的政府实践和学界讨论,我认为应该建立申报+论评+划拨+检查+验收,财政部门、审计部门、国土部门、农业部门、水利部门全程参与的“五步五参”的控管机制。从农村基础设施建设立项,到建设资金额论证评价、资金划拨、过程检查、多部门验收,层层把关,真正使资金足额用于农村基础设施建设。改变以往那种盲目下拨,控管不严、挤占挪用的怪态。

3.创新投资主体

在原有的政府、农村信贷、城乡集体和农户个体的投资主体外,大力引进民间资本、社会力量参与农村基础设施建设。民间资本的蓬勃发展表明,他们在促进资源有效配置,提高生产要素效率,加速资金流转上具有较强的优势。把民间资本、社会力量引导投向农村基础设施建设,能够弥补农村基础设施建设资金不足、解决融资效率低下的问题。当然,引入民间资本、社会力量参与农村基础设施建设,必须从制度、政策层面承认和保障他们的投资利益。这样他们才能放心、大胆的参与,避免由于制度、政策不清引发的矛盾。

4.创新融资渠道

在现有农村信贷的基础上,根据各地区农村发展实际,大力发展银团融资、外国政府贷款、国际金融机构贷款、债券融资、信托计划融资、产业投资基金融资、BOT项目融资、TOD融资、土地资源融资等渠道。但是能够利用、推动这些融资渠道是政府以及城乡集体,也应该是这些公共利益的代表者,因为农村基础设施中属于公共产品或准公共产品的占绝大多数,真正由农户个人能够投资的不多。

5.创新利益协调机制

这种新的利益协调机制,主要包括三个层次内容。第一个层次是处理好中央政府与地方各级政府间、地方政府间在政府支农资金上的投入量及其比例。因为有些农村基础设施是涉及到多个地区的,比如农村水利设施,建成受益也是相关的利益群体,不是一个利益主体独享的。这就需要中央政府、各地方政府协调好利益关系,共同来进行农村基础设施建设。第二个层次是可以考虑建立对长期支持农村基础设施建设的信贷机构适当补贴制度,鼓励和带动其他金融机构积极农村基础设施建设。补贴由于这些信贷机构投资农村基础设施建设的机会成本。第三个层次是建立城乡集体对农户个人进行农村基础设施建设补助政策,减轻他们融资成本和压力,保障他们投资利益。

6.创新基础设施投融资的信息纰漏制度

在现有的投融资体制下,公众只是从支农资金总量、信贷比例上来了解农村基础设施建设投融资状况。但是公众无法获取包括农业基础设施建设资金在内支农资金中各分块的具体投入量信息。同时,公众对农村信贷机构每年向农村基础设施建设的贷款的具体信息也无法知晓。城乡集体农户个人资金通过各种渠道融资后,是否真实的把资金用于农村基础设施建设上,公众更是无法知晓。所以建立农村基础设施建设投融资定期信息纰漏制度,对项目的资金投融资量、项目在建情况、资金使用情况等具体信息定期向社会公众或相关公众公布,加强资金的使用管理。

7.创新融资的评价机制

在金融机构的信贷的资信评价中,对项目的盈利能力、预期收益、贷款人的偿还能力等的经济效益指标评价偏重,而对社会效益指标不够重视。而农村基础设施是一个投资周期长、经济效益显现较慢的的公共产品或准公共产品。某种程度上,其社会效益远大于经济效益。所以,应建立信贷机构农村基础设施建设综合评价指标体系,平衡指标比重,重定评价准则,而不能用同一套指标体系来评价农村基础设施建设,也不能纯粹以经济指标来衡量,违背我国金融机构运营的宗旨和目的。

四、农村基础设施投融资体制创新路径

在明确农村基础设施投融资体制创新的内容后,就要探析通过什么样的途径和方法实现投融资体制创新。除过一直强调的政府加大支农的投

入、金融机构加大支农惠农力度、城乡集体和农

户个体加大投资外,引入民间资本、社会力量进

行农村基础设施建设,已成为经济效益和社会效益有效结合的创新路径。

1.外包路径

(1) 签订服务协议。这种服务协议是公共部门与私人部门签订的, 约定由私人部门提供农村基础设施公共服务,而政府按期给私人部门付给私人部门服务费用。不涉及公共产权的转移。这种路径的典型特征是“借资”。是对政府支农资金的有力补充。

(2) DB路径。这种路径是设计—建造( 交钥匙),即私人部门按照之前与公共部门的协议设计建造农村基础设施,建成后再交由公共部门经营管理,公共部门按照之前的协议规定,付建造费用给私人部门。这种路径使公共部门最大限度节省建造农村基础设施成本,使他们把重心放在今后基础设施的经营管理上。

(3)DBMM路径。DBMM是设计—建造—主要维护的简称,即由私人部门按照事先与公共部门签订的合同或协议,自行承担基础设施的设计、组织人力、物力、财力建设以及基础设施建成后的主要维护。

(4)O&M路径。这种路径是私人部门与公共部门签订协议,代为经营和维护公共部门拥有的农村基础设施。该路径的一个典型特点是公共部门出资建设农村基础设施,由私人部门负责经营和维护,公共部门依据所签协议付费给私人部门。

(5)DBO路径。DBO是设计—建造—经营的简称。是指私人部门除承担基础设施的设计、建造外,还要负责经营所建的基础设施。这种路径的前提也是私人部门与公共部门签立协议,允许和保证在协议期间范围内私人部门的利益。

2.特许经营路径

(1)TOT路径。这种路径是指私人部门租赁或购买已有的农村基础设施,经过一定程度的更新、改造、扩建后经营该基础设施,期满后将基础设施移交给公共部门。这种模式的典型特点是农村基础设施的存量不变,只是依靠私营部门力量提高农村基础设施的使用效益,使农村基础设施保值或在一定程度上增值。

(2)BOT路径。这是现有我国农村基础设施建设投融资创新采用的主要路径。BOT( Build – Operate- Transfer) 项目融资, 是项目融资的一种, 即建设—经营—转让, 是公共部门将一个农村基础设施建设项目的特许权授予私人部门, 由私人部门在特许权期内负责项目设计、投资、建设、运营,并收回成本、偿还债务、赚取利润, 特许期结束后将项目所有权移交公共部门。

3.产权交易路径

(1)BBO路径。这种路径是私人部门购买农村地区基础设施,经过更新、改造、扩建后经营该基础设施,并拥有完全永久的经营权。这主要是对于竞争性程度高,排他性低,在性质上更接近于私有品的农村基础设施而言的。

(2)BOO路径。这种路径是私人部门拥有完全的所有权和经营权,即私人部门投资、建造农村基础设施,并永久拥有和经营该基础设施,接受政府部门的监督。这是农村基础设施建设引入民间资本、社会力量最彻底的一种形式。

4.各种路径的适用性分析

(1)农村基础设施的特点决定路径适用。根据农村基础设施竞争性和排他性的程度,对于不同特点的农村基础设施采用的路径不同。对于非排他性和非竞争性的程度都很高,市场机制无法供给的、关系农民切身利益的农村基础设施,政府提供是最优路径。但可以考虑把基础设施的服务外包,充分发挥私人部门的技术和管理优势,提高农村基础设施的服务效益。

对于非竞争性程度高于非排他性的农村基础设施(如农村水运),由于此类基础设施建设的预期收益有保障, 而且通过收费可将一部分消费者排除。因此,BLOT、BOOT等路径是私人部门参与此类农村共基础设施建设的有效选择。

对于农村道路、农村排污系统等基础设施,由于他们具有较强的非排他性, 同时消费的竞争性较明显, 因此政府对这类农村基础设施参与的程度较高。

至于那些竞争程度很高, 而排他成本又较低的、性质上更加接近于私有品的农村基础设施可以采用私有化程度较高的投融资路径, 如BBO、BOO等, 甚至可以完全由私人部门提供。

(2)政府的路径管理经验及资源影响路径适用。首先,政府的路径管理经验影响投融资路径选择。一个对这些投融资路径不熟悉,路径管理缺乏的政府,往往对引入民间资本,参与农村基础设施建设的新路径抱保守态度,不愿也没把握突破原先投融资路径。比如说BOT是一种资金规模较大; 项目风险较大, 需要有效的分担机制; 项目具有一定的技术难度, 项目数量大,技术可靠、区域性强的投融资路径。需要当地政府拥有足够的BOT管理经验和能力[5]。其次,政府拥有的资源也会影响投融资路径选择。在农村基础设施建设,需要大量的资金和一定的技术能力。如果当地政府拥有比较雄厚的资金和高效能的技术,可能在这样一些地方私人资本参与农村基础设施建设的程度不高。而建设资金不足,技术有限的地方政府则想更多的倚重新的投融资路径引入民间资本参与农村基础设施建设。

(3)私人部门的期望值。由于各投融资路径在项目期限、风险的分担、收益获取等方面存在着明显差异,私人部门的期望值不同。这会影响他们的参与程度及其路径选择。如强调短期收益,对管理和技术要求比较高的基础设施项目,可能更倾向于选择外包路径。可能不大会对项目周期长、见效慢的BOT、BOOT路径感兴趣。

五、结论

农村基础设施投融资体制创新,是加大农村基础设施力度,理顺利益关系,构建动力机制的有益探索,尽管农村基础设施投融资体制创新与农村产权改革、国家的财政管理体制改革、行政管理体制改革是一个系统工程[6],有着密切的联系。但是农村基础设施投融资可以也能够找到现行发展的新路径,那就是在进行农村基础设施确权的基础上,大力创新和拓展现有的投资方式和融资渠道,大胆的引进民间资本、社会力量参与农村基础设施建设,大胆的利用外包、特许经营、私有化等路径实现农村基础设施的有效供给,满足农村经济发展的需求。

[参考文献]

[1] 刘轶卿,孟坤. 财政支农效果的成因及建议[J]. 会计之友,2009(5):48-49

[2] 黄燕辉.我国农业投融资制度与农业发展—于1981—2007年Johansen 协整检验[J] .黑龙江金融, ?摇2010(2).

[3] 陈锡文. 第七届北京国际金融博览会2011中国金融年度论坛.

[4] 田国双.我国农业基础设施投融资的问题及对策探讨[J] .理论探讨. 2011(2).

[5] 项英辉.农村基础设施不同融资路径适用性的比较分析[J]. 财政金融.2011(1).

农村基础设施建设投融资初探第5篇

投融资体制机制的指导意见

国办发〔2017〕17号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

农村基础设施是社会主义新农村建设的重要内容，是农村经济社会发展的重要支撑。近年来，我国农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设步伐不断加快，生产生活条件逐步改善，但由于历史欠账较多、资金投入不足、融资渠道不畅等原因，农村基础设施总体上仍比较薄弱，与全面建成小康社会的要求还有较大差距。为创新农村基础设施投融资体制机制，加快农村基础设施建设步伐，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标，以创新投融资体制机制为突破口，明确各级政府事权和投入责任，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，加大建设投入，完善管护机制，全面提高农村基础设施建设和管理水平。

（二）基本原则。

政府主导、社会参与。明确农村基础设施的公共产品定位，强化政府投入和主导责任，加强城乡基础设施统筹规划，加大政策支持力度。破除体制机制障碍，引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域，提高建设和管护市场化、专业化程度。

农民受益、民主决策。发挥农民作为农村基础设施直接受益主体的作用，引导农民和农村集体经济组织积极参与项目建设和管理，推动决策民主化，保障农民知情权、参与权和监督权。

因地制宜、分类施策。充分发挥地方政府和投资主体的积极性，探索适合不同地区、不同基础设施特点的投融资机制。兼顾公平与效率，实施差别化投融资政策，加大对贫困地区的支持力度。建管并重、统筹推进。坚持先建机制、后建工程，合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式。推进投融资体制机制创新与建设管护机制创新、农村集体产权制度改革等有机结合，实现可持续发展。

（三）主要目标。到2020年，主体多元、充满活力的投融资体制基本形成，市场运作、专业高效的建管机制逐步建立，城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高，农村基础设施条件明显改善，美丽宜居乡村建设取得明显进展，广大农民共享改革发展成果的获得感进一步增强。

二、构建多元化投融资新格局，健全投入长效机制

（四）健全分级分类投入体制。明确各级政府事权和投入责任，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责的农村基础设施投入体系。对农村道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助。（国家发展改革委、财政部牵头负责）

（五）完善财政投入稳定增长机制。优先保障财政对农业农村的投入，相应支出列入各级财政预算，坚持把农业农村作为国家固定资产投资的重点领域，确保力度不减弱、总量有增加。统筹政府土地出让收益等各类资金，支持农村基础设施建设。支持地方政府以规划为依据，整合不同渠道下达但建设内容相近的资金，形成合力。（财政部、国家发展改革委牵头负责）

（六）创新政府投资支持方式。发挥政府投资的引导和撬动作用，采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补、无偿提供建筑材料等多种方式支持农村基础设施建设。鼓励地方政府和社会资本设立农村基础设施建设投资基金。建立规范的地方政府举债融资机制，推动地方融资平台转型改制和市场化融资，重点向农村基础设施建设倾斜。允许地方政府发行一般债券支持农村道路建设，发行专项债券支持农村供水、污水垃圾处理设施建设，探索发行县级农村基础设施建设项目集合债。支持符合条件的企业发行企业债券，用于农村供电、电信设施建设。鼓励地方政府通过财政拨款、特许或委托经营等渠道筹措资金，设立不向社会征收的政府性农村基础设施维修养护基金。鼓励有条件的地区将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，实现相互促进、互利共赢。（国家发展改革委、财政部、人民银行、银监会、证监会等负责）

（七）建立政府和社会资本合作机制。支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念，大力推进政府购买服务，创新农村基础设施建设和运营模式。支持地方政府将农村基础设施项目整体打包，提高收益能力，并建立运营补偿机制，保障社会资本获得合理投资回报。对农村基础设施项目在用电、用地等方面优先保障。（国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家能源局等负责）

（八）充分调动农民参与积极性。尊重农民主体地位，加强宣传教育，发挥其在农村基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。完善村民一事一议制度，合理确定筹资筹劳限额，加大财政奖补力度。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。推行农村基础设施建设项目公示制度，发挥村民理事会、新型农业经营主体等监督作用。（农业部、水利部、国家林业局、民政部、住房城乡建设部等负责）

（九）加大金融支持力度。政策性银行和开发性金融机构要结合各自职能定位和业务范围，强化对农村基础设施建设的支持。鼓励商业银行加大农村基础设施信贷投放力度，改善农村金融服务。发挥农业银行面向三农、商业运作的优势，加大对农村基础设施的支持力度。支持银行业金融机构开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务。完善涉农贷款财政奖励补助政策，支持收益较好、能够市场化运作的农村基础设施重点项目开展股权和债权融资。建立并规范发展融资担保、保险等多种形式的增信机制，提高各类投资建设主体的融资能力。加快推进农村信用体系建设。鼓励利用国际金融组织和外国政府贷款建设农村基础设施。（人民银行、银监会、证监会、保监会、国家发展改革委、财政部、农业发展银行、开发银行、农业银行等负责）

（十）强化国有企业社会责任。切实发挥输配电企业、基础电信运营企业的主体作用，加大对农村电网改造升级、电信设施建设的投入力度。鼓励其他领域的国有企业拓展农村基础设施建设业务，支持中央企业和地方国有企业通过帮扶援建等方式参与农村基础设施建设。（国务院国资委、国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、国家能源局等负责）

（十一）引导社会各界积极援建。鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式，支持农村基础设施建设和运行管护。引导国内外机构、基金会、社会团体和各界人士依托公益捐助平台，为农村基础设施建设筹资筹物。落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策。进一步推进东西部扶贫协作，支持贫困地区农村基础设施建设。（民政部、财政部、税务总局、国家发展改革委、国务院扶贫办等负责）

三、完善建设管护机制，保障工程长期发挥效益

（十二）完善农村公路建设养护机制。将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一般公共财政预算。推广“建养一体化”模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。鼓励采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式，筹资建设和养护农村公路。结合物价上涨、里程增加、等级提升等因素，合理确定农村公路养护资金补助标准。（交通运输部、财政部、国家发展改革委等负责）

（十三）加快农村供水设施产权制度改革。以政府投入为主兴建、规模较大的农村集中供水基础设施，由县级人民政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属；以政府投入为主兴建、规模较小的农村供水基础设施，资产交由农村集体经济组织或农民用水合作组织所有；单户或联户农村供水基础设施，国家补助资金所形成的资产归受益农户所有；社会资本投资兴建的农村供水基础设施，所形成的资产归投资者所有，或依据投资者意愿确定产权归属。由产权所有者建立管护制度，落实管护责任。鼓励开展农村供水设施产权交易，通过拍卖、租赁、承包、股份合作、委托经营等方式将一定期限内的管护权、收益权划归社会投资者。推进国有供水企业股份制改造，引入第三方参与运行管理。（水利部、住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部等负责）

（十四）理顺农村污水垃圾处理管理体制。探索建立农村污水垃圾处理统一管理体制，切实解决多头管理问题。鼓励实施城乡生活污水“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”集中处理与农村污水“分户、联户、村组”分散处理相结合的模式，推动农村垃圾分类和资源化利用，完善农村垃圾“户分类、村组收集、乡镇转运、市县处理”集中处置与“户分类、村组收集、乡镇（或村）就地处理”分散处置相结合的模式，推广建立村庄保洁制度。推进建立统一的农村人居环境建设管理信息化平台，促进相关资源统筹利用。（住房城乡建设部、环境保护部牵头负责）

（十五）积极推进农村电力管理体制改革。加快建立规范的现代电力企业制度，鼓励有条件的地区开展县级电网企业股份制改革试点。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电网投资业务，赋予投资主体新增配电网的所有权和经营权。鼓励以混合所有制方式发展配电业务，通过公私合营模式引入社会资本参与农村电网改造升级及运营。支持社会资本投资建设清洁能源项目和分布式电源并网工程。（国家能源局、国家发展改革委牵头负责）（十六）鼓励农村电信设施建设向民间资本开放。创新农村电信基础设施建设项目融资模式，支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等多种形式与基础电信企业开展合作，参与农村电信基础设施建设。加快推进东中部发达地区农村宽带接入市场向民间资本开放试点工作，逐步深化试点，鼓励和引导民间资本开展农村宽带接入网络建设和业务运营。（工业和信息化部牵头负责）

（十七）改进项目管理和绩效评价方式。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系。对具备条件的项目，通过公开招标、邀请招标、定向委托、竞争性谈判等多种方式选择专业化的第三方机构，参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等，建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。（国家发展改革委、财政部牵头负责）

四、健全定价机制，激发投资动力和活力

（十八）合理确定农村供水价格。在建立使用者付费制度、促进节约用水的基础上，完善农村供水水价形成机制。对城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户，实行统一的居民阶梯水价政策。对实行农村集中式供水的，按照补偿成本、合理盈利的原则确定水价，实行有偿服务、计量收费。地方政府和具备条件的农村集体经济组织可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。通过加强水费征收和运行维护费用补偿等措施，保障工程正常运行及日常维护。（国家发展改革委、水利部牵头负责）

（十九）探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。鼓励先行先试，在有条件的地区实行污水垃圾处理农户缴费制度，保障运营单位获得合理收益，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制。完善农村污水垃圾处理费用调整机制，建立上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，地方政府和具备条件的村集体可根据实际情况对运营单位给予合理补偿。（住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部等负责）

（二十）完善输配电价机制。按照“管住中间、放开两头”的原则，推进输配电价改革，严格成本审核和监管，完善分类定价、阶梯电价政策，落实好“两分钱”农网还贷资金政策，研究建立电力普遍服务补偿机制，支持农村地区发展。（国家发展改革委、国家能源局牵头负责）

（二十一）推进农村地区宽带网络提速降费。加快农村宽带网络建设，引导基础电信企业公平竞争。指导和推动基础电信企业简化资费结构，切实提高农村宽带上网等业务的性价比，为农村贫困户提供更加优惠的资费方案，为发展“互联网＋”提供有力支撑。（工业和信息化部牵头负责）

五、保障措施

（二十二）强化规划引导作用。按照城乡一体化发展的要求，衔接协调各类规划，推进县域乡村建设规划编制，统筹农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设布局。推动城镇基础设施向农村延伸，鼓励将城市周边农村、规模较大的中心镇纳入城镇基础设施建设规划，实行统一规划、统一建设、统一管护。（住房城乡建设部牵头负责）

（二十三）完善相关法律法规。完善农村基础设施投融资相关法律法规，依法保护投资者合法权益，维护公平有序的市场投资环境。推动公路法、村庄和集镇规划建设管理条例等相关法律法规修订工作，为创新农村基础设施投融资体制机制创造条件。加快修订相关规定，适当放宽对农村小型基础设施投资项目管理“四制”要求。（交通运输部、住房城乡建设部、国家发展改革委、农业部、国务院法制办等负责）

（二十四）落实地方政府责任。地方各级人民政府要把农村基础设施建设管护摆上重要议事日程，统筹本辖区内国有林区、林场、垦区等基础设施建设，积极创新投融资体制机制。县级人民政府是农村基础设施建设管护的责任主体，要结合本地实际，制定实施意见，确保各项措施落到实处。（各省级人民政府负责）

（二十五）加强部门协作。国务院各有关部门要根据本意见，按照职责分工，密切协作配合，抓紧制定相关配套措施。国家发展改革委要会同有关部门对意见落实情况进行跟踪分析和定期评估，并向国务院报告。（国家发展改革委牵头负责）

国务院办公厅