农民、土地和城市（精选10篇）
农民、土地和城市 第1篇
农民 (还包括渔民、牧民、猎人) 是地球上最古老的居民, 这种身份与其说是社会分工的结果, 不如说是自然分工的结果。猎人是及时将动物杀死的人, 牧民是对动物执行“死缓”的人, 农民主要是跟植物打交道。在具有生长性的泥土上, 农民渐渐与植物精神合而为一, 泥土和植物就成了农民的集体潜意识。施宾格勒在讨论市民和农民的区别时说:“人自己也因此变成了植物就是说, 变成了农民。他扎根于他所照料的土地, 一种新的情感也自行出现了。敌对的自然变成了朋友;土地变成了大地母亲 (Mother Earth) 。在播种与生育、丰收与死亡、孩子与谷粒之间, 确立了一种深厚的关系。”
农民没有现代的历史观念, 他们的历史就像是泥土上的植物史:从生长到死亡, 从播种到收割, 循环往复, 代代相传。他们的历史同时又是个体自身的自然生长史。从生存空间上看, 中国农民生活在一种奇特的建筑布局之中, 这种布局空间同样跟他们的价值观相关:将生长与死亡交织在一起, 从居室的后窗就能看到宗族的墓地, 前院是人与牲畜、家禽生活的地盘;左右两边就是蔬菜、果树和庄稼, 他们就像丛生的植物中的一员。他们追求一种元素层面上的“天人合一”。施宾格勒说:“作为这种生命情感的完整表现, 我们到处可看到村庄的象征形态, 在房间的布置中, 在外观的每一个线条中, 我们皆可以洞悉到其居住者的血统。农民的住宅就是定居者的伟大象征, 它本身就是植物, 它的根深深地种植在自己的土壤中, 它就是最神圣意义上的财产。”
真正的农民十分依恋土地, 土地就是家乡, 他们自己就像稻谷, 土地是他们生长的基础和死后的归宿。农民就是植物, 就是土地, 但是没有时间和历史的轮回。这正是他们在现代这个由线性观念支配的世界中遭遇悲惨的根本原因。他们对事物的态度中, 隐含着一种由生长性的土地意象导致的“植物模式”, 并由此引伸出特殊的价值模式没有绝对的死亡, 复活也包含在其中;没有绝对的毁坏, 生长也在其中;没有绝对的否定, 肯定也在其中。爱恨交加、褒贬合一、模棱两可, 都是他们典型的话语方式。彻底否定或全面接受, 都不是农民的思维方式, 而是市民对待农民的方式。甚至在农妇的骂人方式中, 也可以发现这种非二元论的思维方式。她们的辱骂中没有绝对的否定和绝对的贬低, 而是一种否定和肯定合而为一的方式。土地的消亡, 就是农民的消亡;土地的丧失, 就是农民的丧失。泥土意象被石头意象所取代的趋势, 也就是农民被市民所取代的趋势。
经验的黄昏
在《土地的黄昏》一书中, 我曾经从时间到空间, 从依附在劳动实践之上的身体经验到器物对身体经验的支配, 从家族血缘制度到现代乡村“政治”等各个层面, 对乡村经验进行了全方位的分析。黄昏是一种暧昧的状态, 是明与暗、生与死、动与静的交界处。大地上的一切, 都以一种死寂的形式在悄然生长。土地沉睡了, 但它的分子和元素还在悄悄地行动, 尘土的微粒和草叶的根茎都在喃喃自语。农民也沉睡了, 但他们的梦还没有睡, 他们的梦, 在召唤稻谷和子嗣的种子。黄昏之后的土地和生物, 在一种可见的“静”和不可见的“动”中运动。这是一种看不见, 但能够感受到的生生不息的动和静。这是一种来自土地的经验, 是感官和土地元素融为一体的经验。按照这种经验, 黎明和白天, 就是在用动的形式表现静;黄昏和暗夜, 就是在用静的形式表现动。这就是动静合一、天人合一、生死一如的价值观念的自然基础。静是动的极端形式, 就像动是静的极端形式一样。自然和天道的运行, 明暗交替和四季循环的过程, 并不是给明和暗、动和静划界, 恰恰是在模糊它们的界限。农民对这种对边界模糊的明暗和动静的体验, 与自然运行的天道是合而为一的。这种体验或经验的中断, 也就是体验者与土地和自然关系的中断。真正将明和暗、动和静截然分开和对立的, 不是自然, 而是人工;不是土地和农民, 而是城镇和市民;不是感性, 而是智性。城镇彻夜不灭的灯火, 在昏暗的大地上划出了一道边界。在那个由灯光和钟表划定的边界之内, 我们看到一个颠倒了的世界在静穆的世界之中狂欢不已。这个喧闹不已的世界原本是不存在的, 它是土地和农民文化中的另一极, 是被生产所抑制的一极, 只存在于农民想象的魑魅魍魉世界之中。现在, 它“真实”地出现在土地上和农民的面前, 充满了诱惑, 一种欲望的诱惑。毫无疑问, 这个人为世界的边界正在不断地扩大, 以至于土地和农民的边界越来越小, 生产的边界越来越小。城市以一种人为的方式消除了黄昏, 改写了黄昏经验。在一个被城市经验和城市价值支配的世界和时代, 真正的“黄昏经验”, 或者说与之相关的土地经验、乡村经验、农民经验正在迅速消失。这就是我所说的“土地的黄昏”。无论人们为此找到什么样的理由 (自然的理由、社会的理由) , 这都是悲剧性的, 至少是无奈的。这里要特别强调现代性经验对农民时间经验的改写。“时间”是一个现代词汇。“时”就是自然运行规律和生长规律;“间”就是人为的突发性事件对生长的短暂中止, 它不是单纯的“空间”, 而是事件的结构。在传统的乡土社会里, 时间中的“时”与人的实践活动无关, 是人所不能控制的;“间”是人的实践活动在时间中留下的印记。现代科技试图通过改变速度来控制“时间”, 也就是改变人们对“时空”的感知方式。农民日常生活词汇中没有单独的“时”字。他们所有与“时间”相关的词汇, 实际上都是对“间”的不同表达。比如, 世:两代人之间的间隔。始:觉察到自然细微变化 (发芽、变绿) 的开端时刻。时节:时间的分段和间隔, 像竹子分成一节节, “竹节”这个特殊部位, 就是一系列特殊事件, 包括节日。时令:每月或每季应该做什么的自然法令。时机:事件成功不可错过的机遇。
通过“间”来表达和感知“时”, 是一种与个体感官和实践密切相关的自然方式。它既体现了农民对自然的依赖, 也包含着个体在农耕实践活动中的主体性。现代科技活动是主体的越界、膨胀和僭越行为。它要成为自然的主宰、时间的主宰。其主要方式就是改变速度, 比如通过人为增加温度, 使植物和农作物提前发芽或变绿。这就改变了“始”的概念。农民觉察到的“春气始动”的现象, 不是自然现象, 而是一种人工的结果。比如通过人为中止生产劳动, 随意规定某种节日时间, 改变了“时节”的自然概念。比如它通过增加机械速度, 在改写空间概念的同时也改写了时间概念。
与“时间”经验相关的是“空间”。传统乡村对空间的整体感受已经消亡, 空间经验转化为空间再生产经验。与商品再生产不同, 空间再生产就是通过投资改变乡村空间的用途和农民实践形式的本质, 来改变他们的意图和存在方式。土地在传统农业社会的纯生产价值被中止后, 唯一可能的就是使之成为买卖的商品。土地空间产生的已不是粮食等农作物, 而是货币和一系列新符号。奇怪的是, 原来的土地要增值, 必须是黑色的、松软的、潮湿的。现在的土地要增值, 必须是白色的、坚硬的、干燥的, 最后铺上水泥, 使之彻底固化, 彻底丧失原创性。土地空间的生长性并不出现在土地本身, 而是土地空间之上的其他与农业生长不相干的实践活动。这种生长方式, 农民十分陌生、毫无把握。因为新的土地增值方式看不见、摸不着, 十分抽象, 而且跟他们的生存毫不相干。厂房、高尔夫球场、度假村这些陌生的建筑, 主宰着乡村的风景, 将农民和传统生产方式拒之千里。这对农民经验构成了毁灭性的打击。农民祖祖辈辈积累的农耕经验, 对土地的眷恋和依赖的“家园经验”, 对土地生长和增值形势了如指掌的财富经验, 一夜之间几近于零。乡村空间再生产的前提就是“去家园化”。乡村空间的传统意义丧失, 对自然空间、地点、景物的依赖消失, 身体与土地之间的能量交换关系消失, 身体能量不重要了, 计算理性变得重要了, 安居乐业不重要了, 季节性迁移变得重要了。这一切都在改写乡村内部的人际关系和价值观念。家园感变得不可捉摸、暧昧不清, 一切都面目全非了。传统农耕的方式和乡村空间的消失解放了农民的身体吗?其实他们在哪里都感到不适。在乡村, 他们向往城市街道和厂房, 试图为自己找到一个新的能量消耗的方式;在城市漂泊生涯中, 他们留恋乡村, 咀嚼着青草的滋味, 家园的感觉成了一个甜蜜的梦幻。
城乡经验对比
中国的主要问题至今依然是农民或变种农民的问题。中国当代文化经验中, 隐含着大量的农民经验, 或者被扭曲了的农民经验。传统的中国农民只是种地的, 更极端的农民, 连手工业者也不肯兼顾。“三百六十行, 行行出状元”的说法, 是针对离城镇较近的农村而言。越是偏远的农村, 传统价值观念越根深蒂固, 社会分工越不发达。所谓“自给自足的小农经济”, 意思就是, 无论自己的生活中需要什么, 都靠自己解决, 种菜、养猪、织布、缝纫、酿酒、制糖等。如果自己不能造的, 那就不是生活必需品, 要不要无所谓。一些技术比较复杂的、生活和生产又必不可少的手工业者的出现, 是社会分工的最初结果, 像铁匠、木匠、泥水匠等。但这些手工业者完全专职的并不多, 春耕秋收的时候照样要参与农业生产。因此, 这是一个拒绝消费的社会。所以, 他们既不需要商人, 自己更不会成为商人。只有在庙会上, 农民才短暂地成为了“商人”, 带着祭祀者与交换者的双重身份。除此之外, 他们依然是农民。他们的思维, 并没有因十天、半月一次的庙会而发生变化。他们的历史观、人生观依然像一根玉米棒一样。这只是就生产和生活实践领域而言。在价值领域里, 他们从来就不认为自己能够“自给自足”, 他们是一个整体, 从空间到时间, 从个体和家庭到家族和宗族的一个整体。
中国都市化进程, 改变了中国农民一统天下的局面。传统的农民队伍出现了前所未有的分化和瓦解, 产生了两种基本类型的变种农民, 一种是城外的农民, 他们为了摆脱农业生产难以维生的尴尬局面, 不得不将过去自给自足的农副业变成商业, 给农贸贩子提供大量的农副产品;另一种是进城的农民 (也就是农副产品的倒卖者) , 他们有着农民的外表和商人的心灵。他们最大的威胁来自工业产品。只有在工业品的成本、利润面前, 他们才感到害羞、烦躁、焦虑。
农民、土地和城市 第2篇
现行农村集体土地征用制度，产生于计划经济时期。改革开放20多年来，我国所有制结构已发生根本变化，利益主体呈现多元化，但农村集体土地征用制度未能及时做出调整，改革严重滞后。特别是自上世纪90年代初实行国有土地有偿使用后，土地市场价值迅速提高。政府在低价征用集体土地后，再以出让、租赁等有偿方式让渡土地使用权，获取巨额收益。作为土地所有者，集体和农民的利益受到严重损害。要有效维护集体和农民的土地权益，必须根据《物权法》平等保护国有财产和集体财产的原则，改革农村集体土地征用制度，对《土地管理法》做出重大修改。
农村集体土地征用补偿标准低，集体和农民利益严重受损
我国法律规定，征用农村集体土地，需要根据相应补偿标准，支付补偿费用。补偿标准不按土地市场价格，而主要根据农地年均产值倍数计算，并规定最高限额。征用耕地要支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。征收其他土地也要支付补偿费用，具体标准由省、自治区、直辖市制订。征收城市郊区菜地时，还需缴纳新菜地开发建设基金。非耕地的征用补偿，普遍低于耕地补偿。现行的农村集体土地征用补偿标准偏低，严重损害了集体和农民利益。
与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿偏
低
根据我国农村和城市郊区农业生产结构特征，南方农作物主要为早稻和晚稻，北方主要为小麦和玉米，大中城市郊区主要以蔬菜为主。2001年—2003年，南方早稻和晚稻每公顷平均年产值为1.23万元，北方小麦和玉米每公顷平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按照最高标准30倍补偿，南方每公顷耕地的最高补偿为36.9万元，北方每公顷耕地的最高补偿为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的最高补偿为116.7万元。2004年全国农村居民人均生活消费支出2185元，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿（人均耕地按0.14公顷计算）仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。根据国家农调队统计数据，2005年农户从耕地（即种植业）中获取的纯收入为1098元，农户人均耕地面积为0.14公顷，即每公顷耕地纯收入为7842元。以预期寿命70岁计算，农民一生从1公顷耕地中获得的纯收入为54.89万元，是目前最高补偿水平的1.5—1.8倍，这还没考虑农产品价格上涨因素和土地增值、保值因素。在实际征地时，通常不按最高标准补偿，大中城市郊区也仍然以价值较低的粮食作物产值作为补偿依据。所以，我国目前的征地补偿严重偏低。根据前面计算，只有将征地补偿由现在的30倍提高到45—54倍（南方地区为45倍，北方地区为54倍），才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。
与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿低 在传统行政划拨体制下，国有建设用地由用地单位无偿使用，政府并没有从土地征用中获得多少收益。自上世纪90年代初起，我国开始城镇国有土地使用制度改革，改无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加，政府从土地出让和租赁中获取巨额收益。1995年全国土地出让金纯收入为174亿元，到2005年土地出让金纯收入增长到2184亿元，增长了11.5倍。
1995年全国每公顷土地出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费18.9万元、开发费11.1万元、出让金纯收益40.4万元、其他税费收入6.8万元。扣除开发费用后，每公顷土地收益66.1万元，其中政府收入的出让金纯收益和其他税费占71.4%，集体和农民个人占28.6%，政府与集体和农民的土地收益比为2.5：1。如果剔除青苗及附着物补偿，集体和农民的土地权属收益还会稍低一点。
到2005年每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。与1995年相比，每公顷土地出让金和出让金纯收益分别增长了3.6倍和2.3倍，而征地补偿标准最高限额却仅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假设2005年每公顷土地补偿为1995年的1.5倍，再假设其他税费不变，则2005年每公顷土地纯收益为167.1万元，其中政府收入的出让金纯收益与税费为138.7万元，占83%；
集体和农民收入28.4万元，占17%，政府与集体和农民个人的收益比为4.8∶1。如果再换一种计算方法，集体和农民所得与政府收益的差距更大。假设土地开发费用与土地出让金同比例（4.6倍）增长，2005年每公顷土地开发费用应为51.1万元。于是，政府、集体和农民从每公顷土地中获得的纯收益为304.2万元，其中集体和农民的征地补偿为28.4万元，政府的土地出让纯收益（出让金纯收益与税费之和）为275.8万元，政府与集体和农民的收益比为9.7∶1。中央政府于1999年提高了征地补偿标准，集体和农民的土地权属所得绝对数有所增加，但与政府取得的收益比，集体和农民的土地权属所得反而下降了，这是近十年征地纠纷不断增加的根本原因。
2006年底，我们在浙江某市的案例调查还发现，在以招、拍、挂方式出让商业用地时，政府获取的收益份额更高。在该市，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1。与征用耕地相比，政府从征用非耕地中获取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的补偿标准低于耕地补偿标准，其中集体建设用地和未利用土地的补偿最低，而这些土地在转为国有建设用地后，却以同样价格出让。
改革土地征用制度，保护集体和农民利
政府为公共利益动用土地征用权，已成为国际惯例，主要区别在于征
地范围和征地价格不同。我国农村集体土地征用制度改革，有两种方案可供选择。第一种选择，即维持现行的农村集体土地征用制度不变，提高补偿水平。第二种选择，即公益性建设用地由国家征用，并提高征地补偿标准；商业性建设用地由国家和农村集体经济组织共同供给，并合理分配增值收益。显然，第二种改革方案的难度与艰巨性大于第一种改革方案，但它更符合市场经济的发展方向，更符合《物权法》提出的平等保护国家财产和集体财产的原则，更有利于保护土地所有者的利益。
界定公共利益界限，明确征地范围
一方面，我国法律规定：为了公共利益，国家可依法征用农村集体土地。另一方面，法律又规定：任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地只有通过征用后，才能转为国有建设用地。也就是说，不管是公益性目的，还是商业性目的，都必须先征为国有。法律条款，前后矛盾。由于未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地。除中国以外，世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围，其他国家都对征地范围做出了严格或详细规定。明确界定公共利益，确实有一定难度。日本详细列出了35种公益性项目，其他国家基本没有采用这样的列举法。我们可以先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过
收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。
允许农村集体建设用地使用权流转
在确定商业性用地由国家和农村集体经济组织共同供给后,农村集体建设用地使用权流转成为必然选择。与国有建设用地一样，农村集体建设用地所有权不允许买卖，但集体建设用地使用权可以流转，即出让、出租和转让等。在农村集体建设用地使用权流转方面，我们已积累了一些经验。自上世纪90年代中期以来，国土资源部先后在部分地区开展了农村集体存量建设用地使用权流转试点，广东已在全省范围内试行农村集体建设用地使用权流转。
农民、土地和城市 第3篇
关键词：农村社会养老保险；家庭养老；土地保障；社会救助；养老保障水平
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2014）04-0109-09
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.04.012
作者简介：柳清瑞，经济学博士，辽宁大学人口研究所教授，博士生导师；穆怀中，经济学博士，辽宁大学副校长，教授，博士生导师。
A Research on the Endowment Mode and Level of Peasants with
Two Series：Landlandless and Childrenchildrenless
LIU Qingrui1， MU Huaizhong2
（1. Institute of Population Research，Liaoning University，Shenyang 110036，China；
2. Liaoning University，Shenyang 110036，China）
Abstract：In the process of the new rural social pension system being carried out， it is one of the key issues how to realize the linkup of the rural social pension insurance and family supporting， land security and social assistance. In the short term， middle and long term， we simulate the endowment level of two series of peasants and test its moderation. According to the conversion and linkup process of the rural social pension insurance， the family supporting and the social assistance， the difference and substitution oldage scheme for two series of elderly peasants is proposed. In the short term， we should play the substitution effect of the family supporting， the land security and the social assistance on the rural social pension system. In the middle and long term， we should improve the rural social pension system and raise its benefit， in order to weaken the oldage substitution function of the family security and the social assistance gradually.
Keywords：rural social pension system； family supporting； land security； social assistance； endowment level
一、問题的提出
国务院从2009年9月开始进行新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点。新农保的发展目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的制度体系，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。根据《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2012年新农保已经实现了制度全覆盖，城乡居民社会养老保险参保人数约为4.8亿人，其中实际领取待遇人数约为1.3亿人。在新农保实现制度全覆盖的情况下，新农保发挥多大的养老作用，新农保与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施如何有效衔接等问题，都非常值得我们深入研究和探讨。
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“赋予农民对土地占用、使用、收益流转及承包经营权抵押、担保职能”，在城镇化快速推进的过程中，农村土地流转将导致部分农民失去土地养老保障，同时由于农村少子高龄化现象和家庭结构的变化，农村分化产生了“无土地”和“无子女”两序列农民。这部分农民依靠传统的家庭养老和土地保障就会出现危机，如果仅靠新农保可能就难以满足他们老年时的基本生活需要。关于这个问题，潘漪、陆杰华认为农村家庭无土地现象和土地集中的规模经营趋势，导致土地保障出现了“虚化”现象[1]。与此同时农村独生子女家庭增多、社会流动性增加及子女减少，不仅增加了父母空巢的可能性，而且也弱化了代际赡养的家庭养老功能[2]。为解决这一问题，在新农保逐步建立和发展的基础上，就必须有效发挥家庭养老、土地保障、社会救助及其他社会保障政策的养老作用。申策、约翰·威廉姆森认为虽然农村已经建立了新农保，但家庭养老和社会救助的养老作用不容忽视[3]。桂世勋主张把计划生育家庭奖励扶助制度纳入农村社会养老保险体系，体现对农村独生子女或只生育两个女儿父母的养老关怀[4]。关于“有无土地”二序列农民的养老保障问题，穆怀中、沈毅提出以农民养老保险适度水平为主线，构建二序列农民养老差异化组合模型，通过对不同类型农民实行不同的联动机制，实现“有土地”和“无土地”农民养老同质化发展的目标[5]。此外，关于农村养老保险体系的协调对接，王翠琴、薛惠元对新农保与老农保、城保、被征地农民社会保障、计划生育政策、农村低保以及参保人跨地区转移的制度衔接问题进行了研究，并提出了具有可操作性的对策建议[6]。
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关于“有无土地”和“有无子女”两序列农民的养老保障问题，本文拓展了一个新的研究思路。首先，构建农村养老保险适度水平模型，并对其适度下限和适度上限进行测算，用以考察不同时期两序列农民养老水平的适度性；其次，建立了“有无土地”和“有无子女”两序列农民养老保险体系的基本框架，对不同时期两序列农民的养老保障水平进行了测算并对其适度性进行了分析；再次，根据农村社会养老保险与家庭养老及社会救助等转换与对接过程，构建了“有无土地”和“有无子女”两序列农民的差异替代给付方案；最后，给出了研究结论和政策建议。
二、农民养老金替代率适度水平
在农村养老保险制度中，养老金替代率是一个重要参数，它用以衡量社会养老保险的保障水平。有的学者将养老金替代率定义为参保农民开始领取养老金后第一年所领取的养老金与开始领取养老金前一年农民人均纯收入的比值[7]。为与城镇企业职工养老金替代率相对应，本文将农民养老金替代率用养老金给付与上一年人均劳动收入的比值来表示，具体公式如下：
根据理论与实证检验，把农民养老金替代率的适度上限RHt设计为50%。这样设计的理论依据为：一是以城镇企业职工养老金目标替代率60%为依据[9]，考虑到农村土地保障的替代率为10%左右，农民养老金替代率适度上限设计为50%，与城镇企业职工60%目标替代率相比，具有政策一致性。二是合意的养老金替代率应以保障农民基本生活需求（如食品、衣服、住房、交通通信、家庭设备及服务等内容）为标准[10]，并综合考虑农民收入结构与水平的特点。郑功成认为将农民养老金目标平均替代率设为50%是合适的[11]。三是利用2001～2011年的数据，对农民养老金替代率适度上限50%进行实证检验。结果表明：农民养老金目标替代率在以农民人均收入为基数，取值50%的情况下恰好能满足农民的基本生活需求。根据基础养老金和个人账户相结合的混合模式，基础养老金和个人账户替代率的适度上限为25%，总养老金与基础养老金替代率的适度下限相同（见表1）。
三、有无土地和有无子女两序列农民的养老模式及水平
根据“有无土地”和“有无子女”，农民养老模式可以划分为四种类型：一是“无土地、无子女”农民，养老模式是在享受社会养老保险（基础养老金和个人账户）的基础上，还可享受低保和计生奖扶金；
二是“无土地、有子女”农民，养老模式是在享受社会养老保险的基础上，还可享受低保和家庭养老；三是“有土地、无子女”农民，养老模式是在享受社会养老保险的基础上，还可享受土地保障和计生奖扶金；四是“有土地、有子女”农民，养老模式是在享受社会养老保险的基础上，还可享受土地保障和家庭养老。在新农保制度实施的情况下，“有无土地”和“有无子女”两序列农民养老保险体系的基本框架如图1所示。
农村社会养老保险由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金由国家财政负担，具有福利补偿和收入再分配性质，个人账户养老金主要由农民缴费负担，国家进行微量补贴，具有个人储蓄性质。基础养老金具有维持农民基本养老所需的功能定位，而个人賬户养老金主要发挥提高农村养老保障水平的功能。鉴于土地保障、社会救助的福利性质，有无土地和有无子女两序列农民养老模式主要指农民基础养老金与土地、家庭和社会救助养老联动机制。
1.“无土地、无子女”农民的养老模式及水平
农村地区存在着“无土地、无子女”农民，他们既没有土地，也没有子女或者只有独生子女（两个女儿）。撇除符合“五保”供养条件的老人，这种类型农民的养老模式是，在享受社会养老保险的基础上，“无土地”且收入水平低于贫困标准，则可被纳入低保；“无子女”可享受计生奖扶金。因此，这种类型农民实际上主要依靠社会养老保险和社会救助来维持老年基本生活需要。本文根据农村社会养老保险、低保与计生奖扶金给付水平，模拟测算了“无土地、无子女”农民的养老保障水平（见表2）。
根据表2的数据，“无土地、无子女”农民倘若只依靠基础养老金收入，则难以维持老年基本生活需要。在初期和中期，农民基础养老金替代率只有10%左右，低于社会养老保险的适度下限。如果在享受基础养老金的同时，再享受低保和计生奖扶金，那么农民老年人口的养老保障将得到很大改善。在不同时期，依靠基础养老金、低保和计生奖扶金的联合给付，养老总水平能够实现30%以上的替代率水平，超过了社会养老保险的适度下限，低于社会养老保险的适度上限，基本上可以满足农村老年人口的基本生活需要。在近期和中期，由于新农保2009年才开始正式启动，绝大多数农民没有或者领取很少的个人账户养老金，此时实行社会养老保险和社会救助政策的联动是非常必要的。在远期，随着个人账户养老金替代率的提高，农民养老总水平可能会超过50%的适度上限。如果个人账户缴费档次高且回报率高的话，可能会达到60%的目标替代率水平，这样就与城镇企业职工60%左右的目标替代率水平大体相当。
2.“无土地、有子女”农民的养老模式及水平
如果农民无土地但有子女，那么他们因为无土地可以享受低保，还因为有子女可以享受家庭养老。这类农民养老模式是在享受社会养老保险的基础上，还可享受低保和家庭保障，以维持老年基本生活需要。本文根据农村社会养老保险、低保及对家庭养老支出的估计，模拟测算了“无土地、有子女”农民的养老保障水平（见表3）。
根据表3的数据，“无土地、有子女”农民在享受基础养老金的基础上，因为“无土地”且收入水平低于贫困标准，可以纳入低保。但是，这部分群体如果仅靠领取基础养老金和低保金，在近期养老总水平将低于养老金适度下限；如果加上家庭养老支出，养老总水平将超过适度下限。在近期和中远期，由基础养老金、低保和家庭养老支出联动实现的养老金总水平将维持在40%左右，能够满足老年基本生活需要。在近期，由于新农保刚刚起步，对这部分群体不仅要发挥低保的养老作用，还要强化家庭保障意识，有效发挥子女供养父母的养老功能。在中远期，随着农村社会养老保险的不断发展及个人账户养老金替代率水平的不断提高，社会养老保险作用将不断加强，而家庭养老水平将不断下降。基础养老金从近期的8%左右，提高到远期的25%左右；而家庭养老水平将从近期的16%左右，降低到远期的10%左右。虽然如此，在远期这部分群体的养老金总水平将维持在40%左右。如果再加上个人账户养老金，那么养老总水平将接近或者突破适度上限，有利于为这部分群体在年迈时提供更有效的基本生活保障。在农村少子高龄化危机逐渐加剧的情况下，这样不仅有利于减轻子女养老负担，还有利于实现社会化养老和家庭保障的联动，从而建立农村老年人口养老保障的长效机制。
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3.“有土地、无子女”农民的养老模式及水平
如果农民有土地但无子女，因为“无子女”，按照计划生育家庭奖励扶助政策可以享受计生奖扶金。这种类型农民的养老模式是在享受社会养老保险的基础上，不仅可以利用土地收益实现自我养老保障，还可享受计生奖扶金进行补充养老保障。本文根据基础养老金、计生奖扶金给付水平及对土地养老支出的估计，模拟测算了“有土地、无子女”农民的养老保障水平（见表4）。
根据表4的数据，“有土地、无子女”农民在享受基础养老金的基础上，不仅可以通过土地收益实现自我保障，还可以享受计生奖扶金进行补充养老保障。在近期，如果这部分群体仅靠领取基础养老金和计生奖扶金，则养老总水平将低于养老金适度下限；加上土地保障，养老总水平才能超过养老金适度下限。在近期和中远期，由基础养老金、计生奖扶金和土地养老支出联动实现的养老金总水平将维持在30%左右，均超过养老金适度下限，能够满足老年基本生活需要。在近期，由于新农保刚刚起步，对这部分群体不仅要发挥计生家庭补贴的养老作用，而且还要提高土地收益并有效发挥土地保障的养老功能。在中远期，随着新农保的不断发展及个人账户养老金替代率水平的不断提高，社会养老保险作用将不断加强，可以逐步减轻农民依靠土地收益的养老负担。在中远期基础养老金、计生奖扶金和土地保障的养老总水平维持在30%左右的基础上，再加上个人账户养老金，养老总水平将接近或者突破适度上限。在农村少子高龄化危机逐渐加剧的情况下，“有土地、无子女”农民将通过社会养老保险、计生奖扶金及土地保障，稳定养老总水平，为老年时的基本生活提供有效保障。
4.“有土地、有子女”农民的养老模式及水平
一般情况下，如果农民有土地也有子女，他们的养老模式就是在享受社会养老保险的同时，通过家庭养老和土地保障进行养老。
本文根据基础养老金及对家庭养老和土地养老水平的估计，模拟测算了“有土地、有子女”农民的养老保障水平（见表5）。
根据表5的数据，“有土地、有子女”农民在享受基础养老金的基础上，不仅可以通过子女供养实现养老保障，还可以通过土地收益实现自我保障。在近期，如果这部分群体仅靠领取基础养老金或者在领取基础养老金的同时增加土地保障，则养老总水平将低于养老金适度下限；如果加上家庭养老支出，则养老总水平才能超过养老金适度下限。在近期和中远期，由基础养老金、家庭养老和土地保障联动实现的养老金总水平将维持在30%～40%之间，均超过养老金适度下限，能够满足老年基本生活需要。在近期，由于新农保刚刚起步，对这部分群体不仅要发挥土地保障的养老作用，而且还要发挥子女代际赡养的养老功能。在中远期，随着农村社会养老保险的不断发展及个人账户养老金替代率水平的不断提高，社会养老保险作用将不断加强，可以逐步减轻农民依靠土地收益和子女供养的养老负担。在中远期基础养老金、家庭养老和土地保障的养老总水平维持在30%～40%之间的基础上，如果再加上个人账户养老金，那么养老总水平将接近或突破适度上限，有利于为这部分群体在老年时提供更有效的基本生活保障。在農村少子高龄化危机逐渐加剧的情况下，“有土地、有子女”农民将通过社会养老保险、家庭养老和土地保障，稳定养老总水平，为老年基本生活提供有效保障。
四、构建有无土地和有无子女两序列农民养老差异替代给付方案
综上所述，有无土地和有无子女两序列农民的养老模式及水平在不同时期是动态变化的，体现了不同时期农村社会养老保险与家庭养老、土地保障及社会救助之间的转换与对接过程（见表6）。
1.农村社会养老保险与家庭养老等的转换与对接
农村养老保险体系完善的关节点之一是社会养老保险与家庭养老、土地保障及社会救助的转换与对接。根据社会养老保险与家庭保障、土地保障及社会救助的替代作用，将它们的对接与转换过程划分为三个阶段。在初期，以基础养老金与个人账户为主体的社会养老与家庭养老、土地保障及社会救助的给付水平比例约为1∶3，这一时期社会养老保险水平较低，家庭养老、土地保障及社会救助的养老作用较大，家庭养老、土地保障及社会救助对社会养老保险起到较大的替代作用。在中期，以基础养老金与个人账户为主体的社会养老与家庭养老、土地保障及社会救助给付水平比例接近1∶1，社会保险水平有所提高，社会养老保险与家庭养老、土地保障及社会救助养老将并重发展。在远期，以基础养老金与个人账户为主体的社会养老与家庭养老、土地保障及社会救助给付水平比例超过3∶1。这一时期家庭养老、土地保障及社会救助功能将逐步弱化，社会养老保险将发挥主要作用。
2.有无土地和有无子女两序列农民养老差异替代给付方案
在农村社会养老保险与家庭养老及社会救助的动态转换与对接过程中，应实施有无土地和有无子女两序列农民养老差异替代给付方案。对于有无土地二序列农民，应实施有无土地二序列养老联动给付对接方案。“有土地”农民享受基础养老金和土地保障，“无土地”农民则享受基础养老金和低保，其中低保替代土地保障。对于有无子女二序列农民，应实施有无子女二序列养老联动给付对接方案。“有子女”农民享受基础养老金和家庭养老，“无子女”农民则享受基础养老金和计生奖扶金，其中计生奖扶金替代家庭养老。在近期和中期，“无土地”农民享受的基础养老金与低保联动进入适度区间，“无子女”农民享受的基础养老金与计生奖扶金联动进入适度区间，以解决“无土地”、“无子女”二序列农民养老水平偏低问题。在远期，若“无土地”农民享受社会养老保险与低保联动给付超过适度上限，应取消与低保联动。特殊地，对于“无土地”且“无子女”农民，既可以根据情况纳入五保供养制度，也可以依靠农村社会养老保险与社会救助及计生奖扶金的联合实现养老保障。
五、结论与政策建议
农村社会养老保险与家庭养老及社会救助的转换与对接是完善农村养老保险体系的关键问题之一。在这一过程中，应对有无土地和有无子女两序列农民实施养老差异替代给付方案，以解决农民养老保障不足问题。在近期，农村社会养老保险与家庭养老、土地保障及社会救助的给付水平比例约为1∶3，应主要发挥家庭养老、土地保障及社会救助的养老替代作用。在享受社会养老保险（基础养老金和个人账户）的基础上，“无土地”农民将享受低保，以低保替代土地保障；“无子女”农民将享受计生奖扶金，以计生奖扶金替代家庭养老。在中远期，应完善农村社会养老保险并提高给付水平，逐步弱化家庭养老和社会救助的养老替代功能，建立农村社会化养老的长效机制。
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在近期，由于新农保刚刚起步，个人账户没有或者只有很少积累，主要依靠基础养老金来实现养老保障远远不够，养老保障水平将低于适度下限，不能为农民提供有效的老年生活保障。因此，在这一时期，必须有效发挥家庭养老、土地保障和社会救助的重要作用，实现社会养老保险、家庭养老、土地保障和社会救助的联动给付，稳定养老总水平并确保其超过农民养老金的适度下限，为农民提供合理有效的养老保障。为此，首先应扩大农村社会养老保险覆盖范围，加強宣传引导，提高政策吸引力以提高农民个人账户参保率，为逐步提高养老保障水平奠定基础；其次，通过多种途径加强宣传引导，弘扬中华民族传统美德，加强孝文化宣传和褒扬孝子孝行，提倡子女共同分担养老责任，积极促进在全社会形成传承孝道美德的养老文化氛围，发挥家庭养老（子女供养）的重要辅助作用；再次，建立土地正常流转机制，实现农村剩余劳动力合理转移，提高土地规模化经营和现代化水平，增加土地收益以强化农村土地保障的养老功能；最后，完善农村社会救助体系，发挥最低生活保障、计划生育家庭奖励扶助
等制度的辅助养老作用，加强低保对象的资格审查，避免道德陷阱，对计生家庭奖励扶助政策要强化法制建设和行政管理，以有效解决“无土地”、“无子女”两序列农民的养老保障问题。
在中远期，随着农村社会养老保险制度的不断发展，基础养老金和个人账户替代率水平将逐步提高，应实现社会养老保险与家庭养老、土地保障和社会救助及其他社会保障政策的有序转换与衔接。在中期，在基础养老金按照农民人均纯收入和CPI进行调整和提高，个人账户有了一定积累的情况下，重点是实现社会养老保险和家庭养老、土地保障、社会救助及其他社会保障政策的并重发展。在远期，在社会养老保险给付水平逐步提高，接近或超过50%的适度上限的情况下，要重点发挥社会养老保险的作用，逐步弱化家庭养老、土地保障、社会救助及其他社会保障政策的养老替代功能。为实现以上目标，首先，应建立新农保基础养老金给付的自动调整机制，通过农民人均纯收入和CPI等参数设计对基础养老金进行指数化调整，合理提高基础养老金的给付水平；其次，应通过强化农民个人参保缴费意识及建立个人账户政府补贴的缴费激励机制，做实个人账户并逐步提高农民缴费水平，通过提高统筹层次并对个人账户利用银行、国债、股票等多种投资工具进行投资运营和提高基金回报率，切实提高个人账户替代率水平；最后，建立城乡居民养老保险对接机制，实现养老保险关系的正常转移接续，有效解决农民工、被征地农民等群体的养老保障问题，并在条件和时机成熟时实现城乡居民养老保险的整合与统一。
参考文献：
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农民、土地和城市 第4篇
一、城市化进程判断
城市化是由工业化带动的经济发展和人口向城市聚集的动态过程。国内外学者对城市化水平通常用单一指标法和复合指标法进行判断。单一指标法是用一个国家和地区城镇人口占总人口的比重来衡量城市化水平, 即狭义的人口指标法。由于市镇建制标准和城镇人口统计范围等原因导致城镇人口统计对象没有统一标准, 结合中国实际情况, 马侠、辜胜阻、葛永军等学者对该计算方式进行了修正, 消除与实际城市人口的偏差, 反映真实城市化水平。[1][2]复合指标法从城市化内涵出发, 建立一系列指标体系全面反映城市化水平。欧名豪等认为, 城市化是一个社会、经济、文化等多种因素综合发展过程, 应该从空间、经济、人口、生活方式和生活质量方面来综合考察城市化水平。[3]日本东洋经济新报社在《地域经济总揽》中提出一系列指标来测算“城市成长力系数”, 它们包括区域总人口、地方财政年度支出、制造业和商业从业人数、工业生产总值、批发业总额、零售业总额、住宅建筑总面积、储蓄额、电话普及率。如果将不同时期以上指标增减值除以各项指标的全国平均值, 再将所得标准值算术平均, 结果即为城市成长力系数。
诺瑟姆通过分析英美等国家近200年城市人口占总人口比重变化规律, 提出城市化发展一般规律即“诺瑟姆曲线”规律, 该规律提出各国城市发展轨迹是一条被拉长的S型曲线, 即城市化进程具有阶段性特征, 当城市人口超过30%则进入城市化加速阶段, 城市人口迅猛增长;当城市人口超过70%则进入城市化后期阶段, 城市化进程停滞或略有下降。从阶段划分上看, 城市化率在30%～70%时, 进入加速发展阶段。发达国家城市化进程实践表明, 当城市化水平达到30%且人均GDP达到800美元时, 城市化进入加速阶段直到城市化率70%才进入缓慢发展阶段。[4]
二、中国城市化发展进入新阶段
城市化既是社会经济发展的结果, 又是推动社会经济发展的动力。中国城市化进程受到经济因素和非经济因素共同影响, 农业剩余为加速工业化和城市化提供可能, 成为推动中国城市化的重要驱动。1998年城市化突破30%从而实现实质性飞跃, 进入国际上通常认为的加速发展期, 2011年城市化率首次跨越50%的新台阶, 在进入新的城市化过程中, 人口集聚和规模效应更加明显, 生活生产方式、职业就业结构、消费行为活动都发生着变化, 将不断改变中国长远发展方式和格局。
1.中国城市化进入新的发展阶段
钱纳里根据二战后100多个国家的统计资料建立了结构转变的多国模型, 从结构转变的角度研究了城市化与经济发展之间的关系, 实证检验了世界主要国家城市化过程中城市化率与人均GDP的对应关系, 基本结论是城市化水平与人均GDP正相关, 即人均GDP越高, 城市化水平也越高。[5]除了钱纳里提供的参考标准以外, 其他学者根据国际人均收入水平与城市化水平进行统计发现, 不同发展阶段人均GDP与城市化水平的关联性, 当人均收入在1000美元到3000美元时, 城市化率为30%到50%;人均收入在3000美元到7000美元时, 城市化率为50%到70%;人均收入在7000美元以上时, 城市化率在70%以上。[6]
在城市化和工业化进程中, 农村剩余劳动力向城市第二、三产业转移是一个普遍经济规律。与世界其他国家或者地区相比, 中国城市化进程与劳动力就业的非农化不足。日本、英国与美国等发达国家和巴西、台湾等发展中国家或者地区城市化进程都表现为劳动力进入第二、三产业超前发展的趋势, 而中国城市化进程中劳动力从事第二、三产业的就业并同步跟上, 与非农就业水平比较, 即从农业部门转移出来的劳动力并没有真正成为城市市民, 地域已经迁移到城市的农村人口没有融入城市产业和现代社会。
城乡二元管理体制导致城乡收入差距继续扩大。中国城乡差距并未彻底扭转, 农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比, 从1985年的1∶1.86拉大到2008年的1∶3.31, 中国基尼系数从1982年的0.25拉大到2008年的0.47, 居民分配问题较为严重。[7]《中国民生发展报告 (2011) 》指出城乡之间收入差距扩大与城乡劳动力市场分割, 二元劳动力市场阻碍了农民真正实现城市化的机会, 使得城乡劳动力市场失去平等的就业和公平的收入待遇机会。农业产值和农业劳动力比重双双偏高, 农业部门所吸收的劳动力就业所占比重较大。现实中大量农民工依旧迁徙于城市和农村之间正是他们尚未真正城市化的表现。
2.中国城市化发展面临深层次制约
城市化顺利推进需要创新土地流转制度和完善配套政策。中国城市化过程使用土地需要处理好粮食安全、转移农民就业、工业反哺农业、城市带动农村发展问题。加速城市化的体制障碍之一在于农村土地制度, 包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。目前, 许多农民长期工作生活在城市, 依然保留农村宅基地和自建住房。中国推行家庭承包经营制度以来一直强调稳定土地承包关系, 即使农民从地域上转移到城市, 也很难转化为市民。实践中农民转化的最大障碍是集体所有权性质的宅基地及住房不能直接进入市场进行交易。
二元社会管理体制直接阻碍农村转移人口与转化步伐, 城市和农村在户籍、就业、教育、医疗、福利等领域存在明显政策差异, 这种城乡差异一定程度上延缓了城市化进程。社会保障二元结构使得农民土地作为最后生存保障被动存在。城市就业民工大部分并没有真正向城市集中, 在中国传统恋乡恋土情结浓厚的社会, 更加需要认真处理该问题。在要素实现快速城市化后, 今后中国城市化的挑战是如何创造条件实现人的综合城市化, 这是中国城市化面临的深层次问题。
三、以土地制度创新顺利推进城市化进程
为推进城市化进程, 在“十二五”期间甚至更长时间, 中国应该根据“推进户籍制度改革, 放宽中小城市落户条件, 使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”的总体要求, 以土地制度创新来推进城市化进程, 给予农民永久的土地使用权, 逐步消除城乡二元户籍管理制度, 以加速土地流转推进土地集约化利用等措施, 实现城乡统筹, 切实推进中国城市化进程。 (1)
1.依法自愿有偿推进土地经营权流转和集中, 并结合户籍制度改革推进城市化进程
加速土地承包经营权合理流转和集中是创新农村土地政策的重要内容。地方政府应根据农村土地流转和规模化经营的客观需求, 充分借鉴重庆农村土地交易所的经验和做法, 建立区域性农村土地交易所或交易中心, 为统筹城乡发展提供良好的外部环境。在坚持以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制下, 使土地流转管理工作正常化、规范化, 实现农业规模经营, 提高农业劳动生产率, 增加农民收入。
将农村土地流转与户籍制度改革相结合是统筹城乡经济社会全面协调可持续发展的内在要求, 坚持依法、自愿、有偿、公开、公平、公正的基本原则, 切实保障农民对土地的占有、使用、收益等合法权益。农民户籍制度直接关系其宅基地、承包地、林地林权等利益, 因为户籍所带来的制度福利和涉及的利益, 使得中国城市化过程没有解决城乡户籍制度问题, 即使农民可以在城乡自由流动, 但在劳动报酬、社会保障等方面与城市居民待遇不同, 并不是直接意义上的城市居民。为此, 需要推进综合配套改革, 在推动农村土地流转和集中的同时, 配套推进户籍制度改革, 农民的承包地、林权地、宅基地及农房等在自愿有偿流转和集中后, 农民可自愿转为城镇居民, 充分享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗等政策, 让农民成为农村土地制度改革的真正受益者, 真正让农民完全实现城市化。
2.推进宅基地集约利用和城乡建设用地整体优化, 实施农村转移战略和加速城市化
推进宅基地集约利用和城乡建设用地整体优化, 加速推进农业剩余劳动力和人口向城市和城镇转移。在城乡土地规划先行的前提下, 按照结构调整和现代农业发展的趋势, 突出抓好中心城镇规划建设。充分利用建设用地增减挂钩政策, 鼓励通过村内合建、村镇合并等方式节约用地, 以彻底改变目前城乡规划分割、建设分开、管理分治状况, 抓紧抓实编制城镇村一体化规划。
根据农村宅基地集约利用的客观实际需求, 可以借鉴重庆农村土地交易所地票交易的经验和做法, 推进宅基地集约利用和城乡建设用地整体优化。地票是指对农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标。在符合土地利用总体规划和城乡总体规划的区域内, 可以凭地票将农用地按规定程序转为国有建设用地, 具有与国家下达的年度新增建设用地计划指标相同的功能。地票交易制度创新在推进宅基地集约利用和城乡建设用地整体优化的同时切实保护了“三农”利益。一是宅基地及其附属设施用地、其他建设用地的复垦, 必须权属清晰、农民自愿且拥有稳定住所、生活来源并经农村集体经济组织书面同意;二是地票成交价款全部用于“三农” (可规定绝大部分价金归农民, 其余部分全部用于农村基础设施建设) ;三是宅基地复垦后形成的耕地, 农村集体所有权性质不变, 交由农民耕种。
统筹城乡发展, 优化村庄空间布局。地票交易制度创新所带来的资金效应, 可以逐步将散乱自然村落集中建成具有地域特色、基础设施基本完善的农村新社区, 形成基础设施配套的规模效益, 使农村居民充分享受现代化基础设施带来的便利。
3.在引入市场机制前提下依法推进农地征地制度改革, 促进和谐有序的城市化进程
依法提高征地补偿标准是创新和改革现行农地征用制度的核心。政府应根据市场机制修改现行农地征地补偿标准, 补偿标准应该考虑被征用地的区位条件、区域发展和基础设施等因素, 让补偿标准与市场直接对接。集体所有土地和国有土地应当同地同价, 非公益性用地按照市价进行收购。严格区分征地过程中的行政行为和民事行为, 充分尊重农民土地产权, 解决好被征地农民就业、社保、住房、医疗等问题, 落实被征地农民长远生计, 实现和谐的城市化进程。
改革城乡二元就业管理和培训制度。改革针对外来劳动力的就业限制, 形成公平、竞争、统一、有序的城乡一体化劳动力市场, 保障劳动力具有平等的就业机会。将农村富余劳动力纳入职业培训计划, 落实相关职业培训补贴政策, 完善包括针对农村务工青年在内的就业培训制度。将就业培训与农民迁移有机结合, 完善迁移农民服务体系, 加强就业技能指导。对于进城农民工在法定劳动年龄内有劳动能力和就业意向但未能就业者, 应与城镇下岗失业人员享受同等就业扶持政策。
摘要：中国城市化率在突破50%以后的新发展时期, 改革城乡二元管理体制、创新土地流转等事关“十二五”乃至更长时期内中国城市化顺利推进与城乡和谐发展。以土地制度创新顺利推进城市化进程, 是实现城乡统筹、推进国民经济长期稳定发展的内在要求。重庆统筹城乡改革在这些方面提供了良好借鉴。
关键词：城市化,二元结构,土地流转,土地制度创新
参考文献
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农民、土地和城市 第5篇
专项治理工作自查自纠报告
××：
根据上级有关文件精神，我们认真开展了纠正涉农乱收费和侵害农民土地权益问题专项治理工作，取得良好效果。现将自查自纠情况报告如下:
一、成立了纠正涉农乱收费和侵害农民土地权益问题专项治理工作领导小组。组长：××；副组长：××；成员××、××、××。××具体负责，落实了各自责任，从而保障了专项治理工作顺利进行。
二、制定了《××水库纠正涉农乱收费和侵害农民土地权益问题工作方案》。根据涉农乱收费和侵害农民土地权益问题实际情况，制定了详细的工作方案，明确了专项治理的重点，确定重点为涉农经营性收费的监管。
三、通过开展专项治理工作，大力宣传国家有关政策，广泛征求村组群众意见，促进专项治理工作顺利开展。
四、重点自查了水库灌溉水费的征收工作中是否存在乱收费，强制收费或只收费不服务等问题。经查明，灌溉水费一直按省政府1990年13号令执行，一直以来没有提高收费标准，不存在乱收费、强制收费或只收费不服务等问题；渔政执法收费由县渔政管理部门收取；不存在侵害农民土地权益问题。
通过这次开展纠正涉农乱收费和侵害农民土地权益问题专项治
理工作，我们更加明确了自身责任，将以切实行动减轻农民负担，维护农民合法权益，促进农村和谐稳定。
××水库管理处
农民、土地和城市 第6篇
一、城市规划影响到地价的变化
城市规划对城市地价的影响，这里主要讨论规划纲要、总体规划及控制性详细规划对地价的影响。
首先，规划纲要是一种策略规划，它主要通过确定城市发展政策，影响供求关系，发挥其对城市开发活动的整体引导作用，影响城市地价的整体水平。 城市间地价的差异主要是由城市宏观区位条件、经济发展水平、投资条件、产业结构、聚集规模等因素决定的，城市地价水平上涨幅度取决于城市产业更替、城市经济增长和空间结构的变化速度； 由于城市土地供求矛盾始终存在，土地市场供求关系直接影响土地价格的波动。土地供给增长，需求不变，则地价下跌；土地供给减少，需求增加，则地价上升。当城市发展采取保护农田的政策时，意味着土地供给受到限制，城市开发将趋于高密度的建设方式，地价的整体水平将会上升。规划若限制某一特定用途用地的总数量，不仅会造成该类用地地价水平上升，而且由于规划方案造成的区位影响，还会对个别地块的土地价格发生影响；由于生地很少直接进入市场，在市场上交换的一般都是经过开发的、具有某些基础设施的熟地，因此包括运输系统、供水排污、电力电讯、能源等基础的发展策略及投资政策对地价有很大的影响。
其次，总体规划对地价的影响。总体规划主要从宏观层次上对城市土地价值起着主要的影响作用。城市职能、城市规模、城市用地结构都会对地价产生影响。城市职能类型及主导职能的差异，是决定城市地价水平的一个重要因素。规划确定的城市发展规划控制对城市地价水平也有一定的影响。规模越大，聚集经济效益越明显，土地级差收益也愈高，且按我国城市土地使用现状，城市规模越大，人均用地指标越低，意味着土地供给与需求的缺口愈大，土地资源短缺情况越严重，地价水平也会越高。不同性质的用地价差是普遍存在且差别很大。一般来说，商业类用地地价最高，住宅次之，工业用地最低，因此，规划确定的城市用地构成与地价总体水平及地价总量密切相关；地价总体水平与商务和商任用地的比重呈正相关，而与工业用地的比重呈负相关；商务、商任用地在城市中的比重主要取决于城市职能特点及规划用地功能分区，用地结构的合理化既有赖于土地价值的经济调节，也有赖于城市规划的技术调节，城市规划在遵循“充分发挥土地使用效益”的原则下优化城市用地结构将有利于提高城市地价的整体水平。
最后，控规性详细规划（以下简称控规）对地价的影响。控规是在微观层次上对城市土地资源合理配置，并对城市开发活动起着直接的控制作用，它在微观层次上影响着具体地块的土地价格。在一般情况下，土地开发强度越高，土地利用经济效益就越高，地价也相应提高；反之，如果土地开发强度不足，亦即土地利用不充分，或因土地用途确定不当而导致开发强度不足，都会减弱土地的使用价值，降低地价水平。另外，容积率的变化可导致地价成倍上升或下降，一般情况下，地价变化与容积率成正相关，即容积率大，则地价高，但有时也会出现地价随容积率增加反而降低的情况。容积率的大小决定了土地开发得益率的高低，从而影响到地价。
二、地价的变化影响到城市规划
城市规划实施的过程受制于城市开发建设速度的快慢（即城市发展速率）。城市开发建设速度快时，土地需求量上升，市场供需平衡容易被打破，地价上升。当地价上升到一定程度时，中小城市的决策者就会看重眼前的土地预期收益，在土地财政的迫切需求下，而改变一定区域的城市规划，比如有的地方本来规划的是教育园区，但由于部分学校建好后，导致周边地价上升，城市决策者就会想法改变规划，使尚未开工建设的教育用地转变为商业用地或商品房开发用地，以此增加土地收益。甚至以前规划的绿化等公益性用地也会转变为商业用地，很多中小城市都会出现类似改变城市规划的现象。
总之，城市规划和地价关系密切，互相影响。城市发展速度愈快，规划实施程度愈大，规划越合理，则意味着新区发展相应加快，相应也会导致新区地价升值速度加快，新区地价总体水平提高。反之，中小城市的预期地价增高到一定程度后，城市决策者也会改变城市规划，使新规划产生更大的经济效益。
农民、土地和城市 第7篇
陈锡文说,《中华人民共和国担保法》等法规规定,农民土地承包经营权不能抵押,但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。原因在于前者是农民生活的必需品,而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。
陈锡文表示,用土地承包权、宅基地和农民房产作抵押并不是解决贷款风险的有效方式。在中国这样的发展中国家,土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据,在任何情况下,都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产,否则会引发农民流离失所,影响社会稳定。
当前不能将土地承包权、宅基地和农民房产作抵押,还有一个重要原因就在于中国社会保障体系尚不完善,必须避免农民“失地、失业、失住房”的情况发生。
农民、土地和城市 第8篇
据估算, 目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4 000万~5 000万, 其中有30%左右处于无业或离岗状态。如果按照现行征地制度与经济发展速度, 到2020年, 中国的失地农民将超过7 800万人, 占现有农民数量的十分之一[1]。土地在中国农村仍具有较强的综合性保障功能, 养老、医疗、失业和最低生活保障都附着其上。一旦土地经营承包权转让出去, 这些都有了后顾之忧。从各地情况看, 失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后, 既有别于农民, 又不同于城市居民;既不享有土地的保障, 也不享有同城市居民一样的社会保障, 处于社会保障的真空地带, 成为一个边缘群体。中国集体土地承包经营责任制素有“口粮田”和“责任田”之分, 设定“口粮田”就是为了保障农民的基本生活需要, 但现行土地流转制度基本上采取的是“一刀切”的方式用征地补偿替代土地的保障功能。更令人担忧的是, 由于现行流转制度不规范、收益分配不尽合理, 农地流转收益往往不能落实到农民身上, 甚至不能满足农民的最低生活保障。
二、土地社会保障职能对土地流转的负面影响
(一) 土地的社会保障职能
1. 生活保障。
虽然当前农民谋生的手段和就业的方式越来越多样化, 但绝大多数农民的主要收入来源仍依赖于土地的产出, 土地的基本产出能力决定了农民贫困的界线, 也就是说, 农民拥有土地的多少、肥沃贫瘠程度决定了农民能否获得基本的生活保障。
2. 就业保障。
土地还是农民的就业保障, 绝大多数农民必须以承包土地作为谋生的手段, 失去土地就面临着失业危机;对少数从农村流到城市就业的农民, 土地还可以成为失业保障, 在他们从事非农产业遭受挫折时, 可以退而务农, 不至无所事事。
3. 养老保障。
由于现代化社会养老保险体系在中国广大农村地区尚未建立, 目前大部分农村地区依然保持着以土地为依托的家庭养老方式。迈入老龄的农民, 如果自己还能劳动, “土地+劳动”就是他们的养老保险。土地作为一种生产生活资料可以由子孙代为耕种, 同时养老的重担也由子孙接过。年迈农民也可以将土地转包出去以获得部分生存保障。
(二) 土地社会保障职能对农地流转的负面影响
1. 制度层面的制约。
(1) 均田制 (平均分配的土地使用权) 的制约。“均田制”一般采取按户或按人口平均分配, 地块大小搭配、优劣搭配。“均田制”使得农户承包农地分散, 导致超小规模的经营方式, 不利于规模经营, 不利于合理耕作以及农机化和现代科技的推广, 且过小的规模在土地流转时往往伴随着较高的生产成本和交易成本。 (2) 集体产权制度的制约。中国农村实行集体产权制度存在许多不完善的地方, 主要表现为农地所有权、承包权和经营权界定模糊、农地的所有者 (集体) 和使用者 (农民) 之间的责权利关系模糊。农地的所有者集体概念抽象, 没有明确的法律界定, 主体模糊, 产权代表不明确。农民的承包权是否属产权、经营权的处置等也无明确界定。不稳定的地权 (产权不明晰) 造成的不确定性增加了土地流转时的交易成本。
2. 农民的心理行为制约。
在农村, 土地具有生活、就业、养老等多方面的社会保障功能。有些农民即使已经找到了一份较为稳定的工作, 但担心未来政策的多变, 为给自己留条后路, 也不愿意随便放弃土地。很多外出经商务工的农民处理土地的方法是粗放经营、撂荒、无偿甚至倒贴交给熟人耕种, 视需要随时收回。几千年来土地的社会保障职能形成了部分农民“小农经济”意识强, 视土地为命根子, 离土缺乏安全感等心理, 成为农地流转规模化、市场化的长期制约因素。
三、土地流转中农民失地的原因及失地农民的社会保障问题
(一) 土地流转中农民失地的原因分析
土地的流失有两个主要原因:一是工业化、城市化的原因, 二是政府追逐经济利益的原因[2]。
1. 城市化和工业化的快速发展, 扩大了非农用地。
中国自改革开放以来, 伴随着城镇化的加速, 大量土地从农业部门转移至非农业部门, 而且农地非农化的趋势还在加快, 短期内可能无法逆转。根据国土资源部公布的19872001年经批准的全国非农建设占用耕地2 394.6万亩的数据, 中国实际征占耕地数约4 420万亩, 已安置的失地农民约5 525万人。2002年以来, 按城市化进程和基础设施建设步伐, 每年需征用土地约300万亩, 需安置的失地农民约429万人, 到2010年底, 被安置的失地农民将达到1亿[3]。
2. 土地流转中行政管理缺位与执法不严, 流失了一部分土地。
一些地方领导对土地管理的法律法规和制度落实不到位, 致使乱占耕地现象的蔓延;甚至以地谋私、以地生财, 为大发土地横财, 违法批地和违法违规出让土地。一是以建设现代农业园区的名义占用基本农田, 变相搞房地产开发;二是以进行农业结构调整、搞现代农业和设施农业为名, 在基本农田内建设永久性建筑或进行严重破坏耕作层的生产活动;三是不少地方为了追求政绩, 树立形象工程, 行政撮合, 强迫流转, 暗箱操作, 从中渔利。
(二) 土地流转中失地农民利益损失的原因
1. 土地流转中对失地农民的安置不当使农民利益受损。
在实践中, 征用农村集体土地后, 对失地农民的传统安置模式主要有货币安置、招工安置、留地安置等基本形式。但目前国内大多采俗称“一脚踢”的货币安置模式, 仅仅给予一次经济补偿, 对失地农民的基本生活、就业和社会障等问题, 则缺乏有效的解决措施[4]。失地农民所到的经济补偿, 依照当地的物价水平, 往往仅够维持三至四年的基本生活, 长远生计得不到有效保障。许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无游民”状态。
2. 土地流转中利益分配不公平时农民利益受损。
近年来, 土地纠纷正在成为影响农村社会稳定和发展的首要问题。征地补偿费过低是纠纷的主要原因。浙江省一项调查表明, 如果征地成本价是100%, 被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%~30%, 企业占40%~50%, 村级组织占近30%, 农民仅占5%~10%[5]。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益, 大部分被中间商或地方政府所获取。这种级差地租分配的巨大失衡, 极容易引发失地农民的不满。
3. 制度不完善, 造成社会保障的缺失。
在目前中国的二元城乡经济结构中, 农村社会保障制度普遍尚未建立, 失地农民失去土地保障享受不到城市居民的最低生活保障。一是作为农村剩余劳动力不具有失业人员的资格, 成为“国家、集体、社会”三不管的边缘群体。二是养老无依靠。农民主要是依靠子女养老, 但是由于多数失地农民在就业、收入等方面的不稳定性, 子女养老也变得艰难了。三是就医状况让人担忧。很多农民对疾病的态度是小病拖, 大病抗, 农民无力支付高昂的医疗费用, 是问题的症结所在。失地以后, 农民的经济更为紧张, 不敢进医院, 不敢找医生。四是子女入学难。失地农民的子女因为没有城市户口, 入学要交议价费、借读费, 将经济困难的农家子弟挡在门外, 给失地农民造成极大的精神和经济压力。
四、解决土地流转和失地农民社会保障问题的对策与建议
1.弱化土地的社会保障职能。弱化土地保障权能并不是让转让土地的农民丧失社会保障权, 而是要实现保障权转换。 (1) 从土地保障转换为社会保障。健全的社会保障体系可以在一定程度上替代土地的社会保障功能, 加速土地流转。要加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系, 使农民离开土地也不再有生存上的后顾之忧。 (2) 从农村保障转换为城镇保障。加快城市化进程, 着力破除城乡二元结构, 对农转非人口要与原城镇居民享有同等的社会保障, 鼓励农民进城落户, 推动农民与农村的分离。
2.健全农村土地流转的经济补偿机制。要制定合理的农村土地流转价格和经济补偿方案, 特别是健全征地过程中的经济补偿机制, 要适当地提高征地的补偿标准, 重构土地征用的收益分配比例。土地在非农转用后增值收益是巨大的, 征地成本一般是75万~150万元/hm2, 批租出让金则通常达到750万~900万元/hm2, 有的高达1 500万元/hm2以上。而这一巨额差值大部分被中间商 (如房地产开发商) 或地方政府获取, 作为土地所有者和承包者的农户则分文未得[6]。要实现土地的社会保障功能就必须重新分配土地征用收益的比例, 提高农民的补偿标准。
3.建立土地补偿长效机制和利益分享机制。征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的最直接的经济利益, 也是最容易引发征地矛盾的焦点。土地对农民具有生产资料和社会保障双重功能, 土地补偿金就是失地农民的“保命钱”。因此, 寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结点, 建立合理的征地补偿和利益分享机制, 是解决失地农民问题的关键。
4.建立就业扶持机制, 增强失地农民自我发展能力。农民失去土地后, 虽然获得了一定的经济补偿和收益分配, 但如果不从根本上解决上班无岗、就业无门的问题, 就难以实现自我发展。着力培育本地区的主导产业, 增强城镇可持续发展的能力, 通过主导产业的崛起, 带动新产业的发展和配套设施建设, 进一步促进城镇发展, 创造更多的就业岗位;同时, 政府应大力发展第三产业吸纳更多的农村剩余劳动力;再次, 鼓励失地农民自谋职业、自主创业, 政府协调金融机构, 优先提供信贷资金, 并在工商、税收及各项行政事业性收费等方面给予最大限度的减免, 激发失地农民从事个体私营经济的积极性。
参考文献
[1]袁杰.中国失地农民医疗保险问题分析[J].卫生经济研究, 2008, (3) .
[2]赵小军.对土地私有化之批判——兼论农村土地的社会保障功能[J].河北法学, 2007, (1) .
[3]张桂娟.中国城郊社区失地农民安置政策引发的问题浅析[J].商场现代化, 2007, (3) .
[4]孔令强, 等.构建失地农民社会保障机制的思考[J].农村经济, 2007, (8) .
[5]张术环.农村征地补偿安置中存在的问题及对策[J].经济纵横, 2007, (8) .
农民、土地和城市 第9篇
进入21世纪, 中国城镇化的步伐日益加快, 应对现阶段城市用地的高度紧张, 在保证城市发展的前提下, 应该循序渐进, 集约土地, 合理布局, 它既需要宏观层面的研究和探索, 对城市的未来要有符合社会发展趋势和科技发展方向的远大目标, 同时更需要在微观层面的实践和落实, 在实际建设实践中总结方法, 创新发展。
2 土地和空间集约利用的背景和趋势
2.1 大多数城市还处于快速扩张时期
新中国成立以后, 城市布局纳入国家统一的经济社会发展计划中进行规划, 开始了城镇化步伐。但是, 城镇化发展受政策导向作用大。改革开放以后, 人口从农村向城市的流动就呈现出一种突然爆发的局面, 城镇化发展迅速。一定时间内中国的城镇化还将继续增长, 城市的用地扩张趋势还将持续相当长的一段时间。
2.2 土地资源处于稀缺状态
中国是个人多地少的国家, 土地资源对城镇化、工业化发展的支撑作用与制约作用是其他生产要素所不能比拟的。我国城镇化、工业化过程中建设用地的供求关系已经严重失衡。据有关部门测算, 如果人均城市建设用地面积不变, 按照目前城市建设用地的扩张速度, 2020年要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标, 所需要的建设用地总量至少达到1亿~2亿亩, 而可供建设用地的总量 (包括农村建设用地) 仅3400万~4000万亩, 两者之间存在巨大缺口。
作为一个土地资源比较稀缺的国家, 我国城镇化、工业化赖以支持的土地“本钱”十分有限, 使得土地资源的配置必须“精耕细作”。土地集约利用是任何一个城市都必须面对的现实问题。
2.3 相关法规的颁布造成再开发难度加强
2007年10月1日开始执行的《中华人民共和国物权法》明确规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护, 任何单位和个人不得侵犯。”体现了对不同物权主体实行平等保护的原则, 既尊重了国有财产, 也保障着城市富裕人群和农村贫困人口的利益, 有利于构建社会主义和谐社会。在第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权, 不得损害已设立的用益物权”。此条规定明确对已办理产权私有财产的保护, 在各地的城市改造建设中, 对应城市建设来讲, 旧城改造的难度加强。
综上所述, 对于城市建设管理者来说, 在城镇化快速增长的浪潮前, 面临双重的压力, 一方面不能盲目扩大和新增城市建设用地, 另一方面旧城更新的难度和成本空前巨大, 土地集约利用是现阶段城市建设的必然选择。
3 引发的思考
回顾我国的城市建设过程即城镇化的发展过程, 可以明显分为两大时期, 改革开放以前市政府主导, 当时中国走的是一条非城镇化的工业化道路, 政府努力推动工业, 但是工业化没有和城镇化紧密结合, 工业发展了, 城市却没有得到发展。改革开放后, 城镇化的动力机制发生了变化, 国家强制因素的减少和市场因素的增加, 导致中国的城镇化快速发展。
改革开放已过去30多年的时间, 回顾以往的城镇化进程, 在快速发展的同时, 发现我国的城镇化还处于粗放的土地利用和增长阶段。人均用量不仅超过了国家标准, 而且还远远高于世界平均水平。并不符合我国人多地少的基本国情, 城市的土地利用处于简单粗放式的利用, 土地的最大使用价值没有挖掘出来。
从经济地理学的观点来看, “城市是土地利用的一种经济形式”。城镇化是从乡村变化为城市的过程, 实质上就是土地等自然资源和社会资源的利用从粗放型向集约型进化的过程, 是生产方式和社会生活方式从粗放型向集约型转化的社会过程。城市的进步与发展, 同样也是资源利用与生产、生活方式的集约化程度由低级向高级的进步与发展的过程。
城镇化是人类社会发展那和社会进步的必然趋势, 土地集约利用在城镇化进程中大势所趋。
4 现阶段土地出让转让模式的问题
城市建设的多样性决定着建设用地使用的多样性, 灵活的土地利用可以最大化的实现城市规划设计的思路及想法。土地资源的合理开发利用是未来城市建设的关键。
20世纪80年代初我国开始土地使用制度的创新, 即由改革前的“无偿、无限期、无波动”的土地使用制度改革为“有偿、有限期、有流动”的土地使用制度, 同时建立土地储备制度来促使招标、拍卖、挂牌等市场化方式在土地出让中成为主流, 强化市场在土地资源配置中的作用。
我国目前的土地出让模式为采用竞拍, 并根据“价高者得”的原则, 确定土地使用权所有者。土地部门依据土地使用性质, 一次性出让一定时期内的土地使用权。这样做的好处是, 避免了暗箱操作, 使国家的利益得到了最大化的保证。但是, 随着城市的发展, 城市建设的进行, 也暴露出了一些问题, 无法满足城市日新月异的快速发展及城市建设的多样性需要。
4.1 土地使用权出让时间过长, 再开发受到限制
依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定, 土地的使用权出让的最高年限, 居住用地为70年, 商业、旅游、娱乐用地为40年, 工业用地为50年, 综合用地为50年。土地使用者在签订土地出让合同后的规定时间内, 支付全部的土地使用权出让金。
回顾历史, 审视国外城市建设的成功案例, 城市的建设一个长期的探索过程。对我国城市管理者和建设者来说, 真正的开始研究城市只有30年, 而开始建立城市建设理念还是在近10年的时间。城市总体规划的规划时限是20年, 而对于在规划指引下的建设用地出让年限均远远超过城市总体规划的时限。对待总体规划在宏观层面我们尚感觉无法把握城市发展的准确方向, 而在微观层面的建设中要明确建设用途, 这何其难也, 又如何保证与未来城市的发展相一致呢?同时我国的城市建设水平难以保证住宅使用70年, 土地使用权分宗后, 拥有众多的使用权所有者, 在70年间房屋改造如何进行, 将在未来一段时间内困扰城市的管理者。
4.2 出让空间使用形式单一, 对空间和地下使用限定不清
国有土地使用权出让时, 明确要求每宗用地必须在平面上拥有土地边界和位置, 一经出让不允许修改。
由于在合同中没有明确的界定, 仅规定容积率和建筑高度, 土地使用权出让期内地上、地下的开发利用权统一将归土地使用权所有者。土地使用权所有者如何使用土地和是否集约利用土地无法在后期的审查中予以要求和限制, 甚至于未来土地的再利用, 均受到土地使用权所有者的牵制, 极大造成了土地资源的浪费。这一现象已在现有城市旧区的挖潜改造中体现出来。而随着经济的发展、技术的进步, 城市建设的延伸, 土地资源的稀缺, 使土地的地下和空中再开发成为了必然趋势, 由于现时土地使用权出让时的对于空间使用的界定不清, 土地的再开发利用难以进行。
4.3 土地使用权出让金收取方式单一, 无法真实反映土地价值
我国现阶段的土地使用权出让金是批租制, 即在土地出让初期将出让年限内的土地使用费用一次性收取, 这样将造成国有土地增值收益的流失。批租制让土地使用者一次性“买断”土地使用权, 从短期来看, 土地所有者可以获得较多的土地收益。但从长期来看, 批租制等于把土地的升值增值收益无偿的转让给了土地的使用者, 使其获得了超额土地利润。由国土资源部公布的相关数据可以看出近几年土地价值上升幅度较大, 但是其利润均归于土地使用权所有者, 土地的增值价值没有通过土地使用权出让金得以体现。同时土地使用者如果低价“买断”长期使用权之后, 没有了缴纳地租的压力, 也就丧失了集约使用土地的动力, 土地低效利用或闲置不可避免。
4.4 土地使用权属分散, 降低区域整体的土地使用价值
在土地出让时由于周边实际情况, 可能存在土地权属相互交织的现象。另外2009年11月为避免囤地的现象发生, 国土资源部印发《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》, 其中针对经营性住宅用地首次提出明确限制。土地使用权分块出让, 土地的使用权属将分散至各个用地单位, 用地单位的不同建设需求决定了各自不同的建设方式, 不同建设时间决定土地使用能否达到最优化。如果在土地出让时仅就地论地, 不考虑周边因素, 将可能造成未来周边用地开发的低效益, 降低区域整体的土地使用价值。
5 集约式的土地出让模式探讨
“集约”最早见于农业经济学中。集约是相对粗放而言, 集约化经营是以效益 (社会效益和经济效益) 为根本对经营诸要素重组, 实现最小的成本获得最大的投资回报。
对于土地这个生产要素的集约利用表现为在土地出让时充分考虑时间、空间和权属要素, 是土地的经济效益最大化, 因此土地出让的集约化则表现在以下四方面:
5.1 减少土地出让的时间, 加强对土地续租的管理, 实现土地合理循环利用
对应我国的实际建设情况, 现实情况是土地出让的时间过长。减少地出让的时间, 建议土地出让的年限与城市总体规划的时限相一致。同时, 加强对土地续租要求和续租标准的研究, 对于与城市规划总体思想相一致的土地可以续租, 对与城市规划和未来建设可能变化的地区, 应根据实际情况确定是否续租或以年度为单位续租。土地出让做到与城市发展协调一致, 实现土地的循环利用, 达到土地使用的集约化。
5.2 分层出让土地空间, 合理利用土地, 达到土地和空间的集约化
随着科学技术的发展与信息社会的到来, 城市用地与建筑物在性质和使用功能上的兼容性越来越强。多功能、综合性已成为土地利用和建筑活动空间组织与设计的一种趋向。城市空间的相互渗透与流动, 使土地在三维空间上的利用成为可能。建筑向高空发展, 向地下发展的技术相当成熟。在土地出让时明确提出地下使用权和高空使用权, 鼓励土地使用权所有者向高空和地下发展。如近期无法实现向高空和地下发展, 出让时将其高空土地使用权和地下土地使用权剥离出来, 再行出让给其他有意向的建设单位或建设为城市公共空间。
通过高空土地使用权和地下土地使用权的划分, 最大限度的实现土地的空间价值, 比简单化的土地集约利用更具有空间属性, 为城市未来发展留有空间和余地。
5.3 变更出让金收取方式, 实现土地价值的最大化
对于土地的价值由三个方面构成, 一是首次拍卖和竞标的价值, 二是土地的年租金, 还有就是续租时的土地价值。首次拍卖是土地价值的最大收入。土地的年租金是政府通过每年评估房地产租值来调整实际的租金额, 用以确定土地的年租金。从而获得土地的增值收益。土地续租是获取土地增值的一个机会, 如政府不需要用于公共用途开发, 于承租人签订新的合同, 确定新租约和建设公共设施的要求, 并按当时的完全市场价格收取而外的续租地价。
通过变更现有的土地出让金收取方式, 达到土地的最大价值, 同时是土地使用权所有者处于缴纳地租的压力下, 具有了集约使用土地的动力, 保证土地高效集约利用。
5.4 考虑不同土地权属的相互关系, 综合统筹, 实现不同利益群体的土地集约利用
由于分块出让可能带来土地使用上的不经济, 在土地出让时通过科学预测和规划方案的深入研究, 对出让土地的边界进行优化和整合, 根据土地利用最为集约的方案确定出让界限。对于近期不适宜建设的用地通过土地储备制度储备起来, 用于未来统一建设。同时在土地出让时明确周边用地未来建设意向, 做到对城市建设用的统筹协调, 实现城市用地的区域整体集约利用。
结语
当今社会科技飞速发展, 城市建设和管理者应科学地制定城市发展目标, 利用各种有利机制和合理政策, 合理配置各种城市资源, 使之公平、合理与高效。控制城市土地使用和空间利用的模式, 以对城市发展的时空次序作出合理的安排与调控, 使城市逐步由低级向高级发展, 由粗放型向集约化的转变。这就是城市建设与发展的可持续发展之路, 也是城市规划与建设的集约化之路。
摘要：本文从我国现阶段的土地出让制度出发, 列举了我国目前土地利用的相关数据, 系统分析研究了我国目前的土地出让制度、土地利用模式等方面存在的问题, 并分析了产生问题的原因及制约因素。试图从现行的土地出让制度着手, 采用土地空间分层出让、土地出让金收取方式调整等方式对土地出让制度进行改革, 从而能够促进土地的集约利用, 鼓励土地的再开发。以达到节约土地资源、提高土地利用效率的目的。为我国的城镇化水平提高、城镇经济、社会的发展提供支持。
关键词：城市土地出让制度,土地和空间集约利用模式,探讨
参考文献
农民、土地和城市 第10篇
日前，全国社会主义新农村建设档案工作示范县活动领导小组组织有关省（自治区、直辖市）验收委员组成验收组，对辽宁省普兰店市
记者随验收组对普兰店市档案局（馆）新农村档案工作示范县创建工作进行了考察，实地参观了炮台镇、长山寺村、雪龙牧场等建档单位的档案工作。在普兰店市档案局（馆），在乡镇和村级档案室，记者真切感受到：新农村建设档案工作示范县活动取得的点滴成效，得益于各级党委政府对农业农村档案工作的高度重视，依赖于农村广大群众的支持与配合，农村档案工作的最终受益者是广大农民。
村官帮农民利用档案维权致富
参加工作四年的炮台镇团委书记吴晓东以前是一名大学生村官，今年刚刚成为镇机关的一名兼职档案员。小吴兴致勃勃地向记者介绍了炮台镇的档案工作。目前，炮台镇共有各类档案资料4.6万多卷（件、册），其中，镇档案室保存档案2488卷（件、册）。2004年以来，在新农村建设进程中产生了一类以前没有的特色档案———农民增收致富档案。别小看这859卷档案，它可是镇档案室的“宝贝”，因为这些档案是炮台产经营情况、外出务工情况等，全面真实地反映了全镇24个行政村和1个社区每户农民家庭致富奔小康的情况。
考察中，吴晓东向记者讲述了一个退伍老兵利用档案落实待遇的故事。今年8月23日，炮台镇广文村村民陈士峰来到镇档案室查阅退伍军人档案。陈老伯今年65岁，是一名退伍老兵，因为退伍证丢失而无法领取政府发给退伍老兵的生活补助，怀着试试看的心理来到镇档案室。小吴了解情况后，通过退伍军人目录检索系统很快查到陈士峰的名字，并查出其档案号是489号。小吴在库房不仅找到了陈士峰的退伍军人登记表，还意外地发现了老人服役期间的嘉奖登记表。老人满意地拿着档案复印件去民政部门办理了相关手续，如愿以偿地享受了党和政府给自己的生活补助。陈老伯为了对档案人员的工作表示感谢，写下了本文开头引用的那段留言。小吴告诉记者，通过这件事，自己进一步认识到档案工作事关普通村民的切身利益。她说：当时沈阳中共地下党负责人李正风提供的“我们有一位同志在东北行辕管钱”的线索相吻合。这些档案材料，为张汉身份的认定提供了重要依据。“管好用好档案可以直接为父老乡亲排忧解难, 看到乡亲们从档案中得到了实惠, 我从内心感到特别满足。”用小吴的话说, 档案室里既有国家的惠农政策, 也有田间瓦舍的家长里短———村级档案工作上能通“天”、下可入“地”。
政府投入有成效档案利用惠三农
在普兰店市档案局 (馆) , 工作人员打开普兰店市档案信息网, “聚焦三农”专栏赫然入目。这个专栏上传了各级政府有关“三农”的公开信息、已公开现行文件和开放档案目录, 方便村民随时随地查阅“三农”政策信息, 实现了农村档案信息资源共享。农民查“三农”档案不出村、看现行文件不出乡的愿望在普兰店市成为现实。据介绍, 普兰店市按照国家档案局8号令精神, 重新修订了乡镇机关文件材料归档范围和保管期限, 把涉及民生的文件材料 (如土地承包、林权、房产、社保、婚姻、医疗等) 全部纳入归档范围。村级档案在强化农村社会管理、化解基层矛盾纠纷、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的作用。
大连市政府把农村社区档案室建设纳入全市农村社区服务中心建设项目规划, 要求每个村都要建成面积不小于20平方米的档案室。如今, 普兰店市实现了“村村建有档案室”的工作目标。对这一点, 验收组给予充分肯定, 并列为加分项。去年以来, 普兰店市政府共拨付专款66万元, 用于各乡镇及村级档案室基础设施建设、农村兼职档案工作者培训和村级档案信息化建设等方面。各乡 (镇、街道、办事处) 累计投入80多万元, 村、社区共投入30多万元用于新建改建档案室, 乡、村档案保管条件焕然一新。近年来, 普兰店市档案局 (馆) 通过各种方式宣传农村建档, 使广大群众认识到档案是维护权益、生产致富的好工具、好帮手, 逐步养成了存档、建档、用档的意识和习惯。
