农村土地管理创新研究（精选6篇）
农村土地管理创新研究 第1篇
农村土地管理创新研究
【摘 要】 三农问题是制约我国发展的一个根本性问题，而土地问题是解决三农问题的一个主要突破口。随着我国城镇一体化的逐步建立，农村的土地管理制度面临着重大的转折，相关政府要从全局出发建立协调互动的管理手段和政策，对土地管理中的相应问题进行集中的管理和控制。经济的进步带来的是城乡优化的融合，在城乡经济发展推进的过程中，核心理念是保证城市的发展带动整体农业以及农村的发展，实现基本的城镇化道路，从而顺利助推城乡一体化模式的建立。该文从目前我国土地管理现状出发，对整体创新化的土地管理模式进行了集中的阐释，旨在提升相关部门的管理意识和管理行为。
【关键词】 创新 农村土地管理 城乡经济 发展
经济发展和土地管理在相互影响的过程中不仅互相促进，也产生了相互制约的情况，相关人员要对其中存在的问题进行集中的分析，才能顺利推动土地管理对于城乡经济发展的正向作用。
一、土地管理现状
土地对于农民来讲具有重要的意义，不仅是世代坚守的生活资源，也是供给经济效益的唯一途径。因此，相应的土地管理制度对于农民来说，就是最基本的权益保障。我国现行的土地管理制度主要是对土地的产权进行基本的归属划分，对土地的基本规划进行安排、对土地的政府性征用进行标注以及对集体用地流转项目进行制度的规范。虽然农业是我国的发展强项，但是由于城乡二元化基础制度的制约，土地市场的基本发展模式并不是非常健全，在整体的土地利用效率方面还存在相应的问题亟待解决。对于土地的高效处理和使用还没有比较清晰的社会认知，土地的管理制度在平衡城乡差距以及基本土地管理方面的实用价值还不是非常健全。
尤其是农村盛行的产权制在基本主体方面的模糊导致整体发展呈现出制度的弊端，并且也拉大了城乡之间发展的距离，产权的不稳定，造成了农业基础的动荡，对于城乡一体化建立也失去了助推的作用。整体产权制度的模糊，使各个基础部门之间对于土地的管理产生了分歧，因为正规市场的建立滞后，导致隐形交易频生，也引发了众多的土地纠纷。另外由于土地基础规划的混乱，导致相关部门无法建立有效的土地基础规划，没有了有效的管理也就谈不上规模的控制和建立了。相关部门对于土地管理的空间布局缺乏正确的实际调查，造成了农民对于土地的基础功能定位和产业发展模式产生了混淆，整体农村的土地管理模式受到了一定程度的限制。最主要的就是由于目前农村的土地征收制度过于强硬，导致农民的基本权益受到伤害，没有了农民从本质上的支持，土地的基础管理更是难上加难[1]。
二、农村土地管理制度的创新策略分析
对于土地管理制度来说，最基本的就在于基础的项目规划和实践。相关人员要对基础的土地管理制度进行系统化的整理和总结，建立完善的设计体系，才能保证土地管理制度发挥最大的时效性。在农村建立土地管理制度以来，相应的管控对象和内容非常复杂，但是也存在一定的逻辑关系，而且主要的目的都是为了保护和最大化的显示农村土地所有权以及基本的财产权益维护[2]。相关工作机构要想在实际的工作中对土地管理制度进行集中的项目优化，要保证对产权制度、规划制度、征收制度以及流转制度进行基本的项目优化。
1、农村土地管理制度的创新之产权制度创新
从整个村域的角度对土地产权制度进行分析的话，土地所有权改革是产权制度改革的核心，是促进农村整体经济和制度优化的根本，而从农民的实际利益出发的话，产权制度改革主要就是农用地的基本承包经营权以及宅基地使用权限的改革。对于农村的土地改革来说，产权制度的革新是一项繁杂的工程，相关工作人员不仅要对政策进行细致化的研究，也要对基础农民的生活情态进行分析。首先就是要将基本的集体土地所有权进行明确的落实和归属，进行有效的监管和使用。另外，要赋予村委会基本的转让权力，相关工作人员秉承权利平等的法治理念推动集体建设有序地进入市场，从而保证有效助推城乡土地市场模式的建立，以及从根本上优化土地的基础配用效率。
2、农村土地管理制度的创新之规划制度创新
对于土地规划制度的创新，需要相关人员给予必要的重视，在基本创新模式建立过程中要实现市场经济体制和土地资源管理的优化融合。管理人员要保证制度的建立基础是我国的基本国情，并且要对基础性的制度功能以及结构进行创新，从根本上保证相应制度在改善后能实现协调化的运转。在制度的创新过程中，一定要从基本的农村实际出发，进行改革模式的不断试炼，充分进行规划性的政策整改，保证管理制度与市场经济建立良性的互动关系。在制度进行基本创新的过程中，不能一味地追求手段的新颖，而是要对基本的行政管理机制和决策机制进行深化落实，促进相关利益链条的均衡发展，保证法律对其最根本的制约职能。另外，要从发展的角度进行基本的土地规划，转变相应的规划理念，形成有效的促进模式，保证规划制度能有效助力经济的长足发展。
3、农村土地管理制度的创新之征收制度创新
城乡一体化的建立从根本上助推了征收制度的发展，要保证制度的合理化创新就需要对整体的城镇化进程进行有效的分析。相关工作人员要对土地征用的基础范围进行有效的规划，对盈利性单位以及非盈利性单位进行必要的审计和控制，保证土地征收具有最根本的针对性。对于征收补偿模式的改进也是重要的工作环节，要对农民进行合理化的补偿才能为农民有效融入社会提供基础的保证。相关工作人员要对土地的配置资源问题进行创新式的思考，积极拓展多元化的配置机制，推进城镇一体化模式的有效发展。相关工作人员要在意识上推翻原有的征收概念，以城镇化发展为基准进行制度的集中优化和创新。
三、结语
总而言之，土地管理制度的创新离不开政府的大力支持，也离不开农民的积极配合。相关人员要从经济发展和农民基本权益出发，集中优化相应的土地管理模式，转变基本的管理理念，针对相应的土地管理问题强化基础的监督力度，真正助力城乡经济的持续性发展。
【参考文献】
[1] 王洪芹.关于加强农村土地管理的相关问题探究[J].科技创新与应用，2015，19（22）：269.[2] 汪礼来.浅析农村土地管理中存在的问题及解决对策[J].江西建材，2014，22（20）：284.
农村土地管理创新研究 第2篇
摘要：随着改革开放的不断深化，农村土地规划管理中的许多不合理问题逐渐暴露出来，一定程度上影响了城乡统筹和新型城镇化的健康发展，国家越来越重视土地规划与管理的作用，为了改善我国土地资源的刊用状况，相关部门先后引入了土地资源宏观调控政策，通过土地规划与管理能显著加强对土地资源的管理水平，提高土地刊用率，对农业经济的发展形成有力保障但同时需要注意的是，相关部门在实施土地规划管理工作时，不可避免地会受到各种因素的影响，而给土地管理带来一系列的问题，甚至会对土地造成破坏，而降低土地利用率。文章中，笔者将首先阐述加强农村土地规划与管理的意义，并针对当前农村土地规划与管理中存在的问题，提出相应的改善意见。
关键词：农村土地规划管理 土地规划 土地管理 土地利用率
一 农村土地规划与管理的意义
土地资源是推动经济社会发展一个重要生产要素，它是一种不可再生的资源种类，也是我们赖以生存和发展的共同财富。我国并不是一个地大物博的国家，现实情况是人多地少，耕地资源尤为紧缺。自20世纪90年代后，我国许多地区都先后投入到了土地利用规划与管理工作当中，经过20多年的发展，土地总体规划与管理工作对土地资源的利用发挥了重要作用，尤其是在强化土地利用的宏观调控、优化土地利用结构等方面然而，我国许多农村土地布局仍然处在混乱的状况当中，而且普遍存在着被严重破坏的现象，土地利用率难以提高，以致对农业生产产生极为不利的影响，阻碍经济的稳定发展，给人们的生活带来不便因此，解决日趋严重的土地规划与管理问题已经迫在眉睫据相关数据显示，我国在后期建设过程中将面临巨大的土地用量等问题，其中建设用地将使用一大部分的分农用地，尤其是耕地，因此耕地的占补平衡形势将更加严重，因此亚需在满足国家政策要求的前提下，解决在不影响农村经济发展的同时实现耕地保护这一问题我国需要制定相关的投资方式以对现有的耕地形成可靠保护，从而保证足够的粮食耕种面积，这将在农村土地整理过程中发挥重要的作用而且，加强土地资源的科学配置，能够实现工业化、城镇化以及农业现代化的同步发展，只有处理好土地问题，才能实现全面发展，否则将成为一盘散沙因此，必须要认真分析我国土地管理制度现状，理清思路，加快改革的步伐，以此形成符合我国国情的土地管理制度，并同时切实贯彻执行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，在不损害农民合法的土地权益的前提下，加快城镇化建设的步伐。本文希望通过分析农村土地规划管理中的一些乱象及其原因，找到存在的问题，并思考和提出合理化的建议。
二 农村土地规划与管理原则
（一）优先进行农业耕作使用原则
农村土地的根本职能就是农业生产，其质量好坏直接影响到农产品的质量以及产量。而农产品生产直接影响到我国的社会稳定。所以，农村的土地规划工作务必要优先满足农业生产需求。
（二）节约土地原则
随着农村经济的快速发展，人们的生活质量明显提升，其对周边环境的要求也是日益增加。无论是农民居住条件还是各类娱乐场所，都希望能够将活动场所的使用面积扩大。为了更好地满足广大农民的需求，在土地规划过程中，要确保农田基本建设实效性强，切勿刻意追求美观。而非农建设用地应尽量选取劣地或者荒山，进而有效地节约土地，提高土地的使用效率。
（三）因地制宜原则
土地利用的地域差异较为明显，例如:不同地区的资源差异、经济条件差异等。其会直接影响到土地规划的方向以及深度。所以，在土地规划过程中，要根据各地不同情况进行合理规划。
三 农村土地规划管理中存在的问题分析
（一）缺失完善的农村土地利用规划管理体系
（1）缺乏协调统一的规划方案
目前来看，农村土地的规划存在相当多的漏洞与不足。很长一段时间都是着重于总体规划，而忽视了详细规划和专项规划。而且在详细规划和专项规划方面没有较为完善的行政体系支撑，只是作为总体规划的附属而存在，这容易导致农村土地规划管理出现偏离的情况，使得农村土地规划的难度加大。比如说土地规划的片面性以及土地规划利用的碎部性、土地规划缺乏现势性、土地规划利用管理与群众利益的冲突性以及土地管理涉及的财产归属以及土地权益问题等等情况，都没有相对明确的规划管理体系来应对和解决。还有些地方即算是有相应的规划管理条例，也很难认真严格的执行，这更加剧了土地利用与规划的不充分性等问题，使得有关土地权益问题矛盾重重。土地规划管理体系的不完善、规划的碎片性等都体现出土地规划管理体系的不足与缺失。（2）缺乏健全的管理机构设置
目前，我国的农村土地利用规划和计划主要是由县、乡(镇)的国土管理部门负责管理，但是，在编制的落实过程中，很多具体问题则需要县级规划管理部门进行管理，如此，导致乡镇农村土地利用规划以及编制计划和实施过程中存在诸多不便。（3）土地利用规划管理城乡差异明显
由于城乡土地利用在经济收益上存在明显差异，以至于土地规划计划管理过程中，也体现了明显的城乡差异(这种差异在经济欠发达地区体现得更为明显。
（二）农村土地产权制度有待进一步完善
首先，农村集体土地的所有权缺乏明确的定义。《土地管理法》中明确规定土地是村集体所有，同时亦规定村民并没有处理土地的权力。这与所有权权能设置相互矛盾，这一情况导致在征地的过程中，将农民集体放在弱势位置上，其很难有效维护自身的合法权益。其次，农村集体土地的所有权并没有明确主体界限。《土地管理法》中规定: 农村的集体土地可以由村委会或者集体经济组织进行管理，也可以由乡(镇)农村集体经济组织负责管理或经营。但是，在对这些组织的监管工作上，却没有完善的监管机制与其配套，如此一来，部分村干部为了获取个人利益，利用自身的职务之便，在土地管理过程中“假公济私”，从而严重地影响到了村民的切身利益。最后，所有权的弱化，管理组织内部成员的约束力下降。目前，农民普遍认为农村土地是归国家所有，然而，国家与集体所有制在本质上是存在差异的。这种错误认识导致农民认为集体土地遵循“先占先得”的分配原则，以至于各种土地权属纠纷纷纷出现。而在缺乏处置权的情况下，村委会等集体土地所有权组织基本上丧失了所有权主体的各类权利，以至于其对内部成员的约束力严重不足。
（三）农村集体土地利用率低
我国《土地管理法》中规定，村民对集体经济组织拥有的土地只能进行承包使用，集体所有土地的使用权不允许出让)出租或用于非农业建设。如果村民出租或者“出卖”了承包的集体土地，则村集体不能批准其再次申请宅基地。由此可见，农村的集体土地只能是村民自行使用。这一模式并不利于城镇化建设，导致土地的市场配置作用发挥不出来，使得农民的土地资产价值无以体现。
（四）农村土地规划管理公众参与度低，参与质量不高
目前在进行土地整理与土地规划设计过程中，公众参与机制还不健全。有些部门虽然运用新闻媒体、宣传展板、报刊等方式进行了宣传，但把宣传等同于公众参与了，这种现状让老百姓根本不了解有关土地的法律法规。有些部门虽然开了听证会，但参与者仍然是少数的精英群体，这些规划意见只是反映了专家学者们和行业主管领导们的意见和想法，并不能完全代表公众意见。因此，在农村土地规划管理中，很容易发生失地农民的合法权益受到侵害而无处申诉的现象。很多农地整治过程中，并没有遵循农民的意愿，就按规划方案进行整合，致使农民利益受损。
（五）土地污染严重
随着农村工业的迅速发展，废水废气排放量随之增大，污染物通过水力进入土壤，致使土地中毒，土壤自净能力已经达极限土地产出量不高；此外，农民往地里大量施无机肥（尿素，硝胺酸，钾肥等），极易造成土壤板结，土壤性质变化，弱化了土壤的品质，致使土地质量下降。
四 改善农村土地规划与管理现状的对策
（一）健全现有的土地规划与管理体系
作为管理工作的重要参考依据，保证管理体系的健全与完善显得非常关键，只有这样才能为土地管理行为提供有效的约束，确保农村土地规划管理有据可循。而合理的土地规划管理离不开专业的规划人员以及严格的土地管制制度，为了确保土地的利用具有足够的合理性，就必须建立一支高、精、尖的人才队伍，参与规划的成员不仅需要具备较强的业务水平，还必须能够站在宏观的角度进行专项规划，同时强烈的责任感也是确保土地规划合理性的重要保证。
（二）加强农村土地整理
土地整理是农村农用地总量保持基本平衡的重要途径，尤其是我国南方地区，农村田坎系数过大，晒谷场面积过大，而且道路修建也过多地占用了农田，并普遍存在沟塘被遗弃的现象，因此针对这部分用地的整理，不仅能够扩大农用地面积，而且还可以提高土地的产出率，实现农民收入的增加另外，加强土地整理对于改善农村生态环境也有着一定的积极意义，随着农业发展集约化、规模化进程的加快，水质、土嚷、空气的污染等问题日益加剧，只有通过土地整理，才能避免废弃物对农业造成直接污染_保证农业生态稳定，减少水土流失。
（三）建立合理的农村土地长期规划目标
土地是宝贵的资源和财富，任何人都无权滥用。在农村土地规划管理中，要将国家利益、集体利益、社会利益以及个人利益进行四位一体式的权衡考虑，要在遵循用地规律的基础上，科学合理的开拓农村规划用地。对于农村土地规划而言，不能只注重眼前利益，更要做长远盘算和规划。要依据科学的用地规律，对土地进行开发和使用，要细水长流，留足后备，不可一次全部开发。此外，对用于现有农村土地改造的资金，要用到实处，要按一定的比例留出足够资金用于农村土地规划与管理中配套设施设备的建设，保证农村土地规划和管理的顺利和高效开展。
（四）加大执法力度和监督管理强度
对于非法占地等违法行为，必须严肃查处并严厉打击，对非法占用土地修建的建筑物及其他设施，应当根据相关法律勒令拆除，不得用处以罚款，补办手续等方式代替，坚决纠正过去整改非法用地只通过罚款和补办手续的方式同时，还可以设立专门的、不受上级主管部门干涉的监督小组，对执法部门进行不定期的抽检，对有案不查、执法不严等行为予以行政处罚，从而扭转农村土地流转不规范的局面。
（五）做好法律宣传工作
转变法制教育以单一的说教方式开展的状况，从而提高农村法制教育的效果管理部门在进行教育时可以运用灵活的手段，多样的方式，融入以案说法，或者举办法制文艺演出等形式，通过这种农民喜闻乐见的方式，让群众在娱乐中提升法制观念，在日常生活当中树立法律意识另外，还可以通过宣传栏、报纸等形式，拓展法制宣传教育途径，改善法制教育的效果，以为土地规划工作的顺利开展奠定基础。
参考文献：
农村土地管理创新研究 第3篇
关键词：农村土地流转,创新机制,经营权,经营主体
1 前言
随着农村经济改革与发展的全面展开, 市场起资源配置主导性作用逐步加强, 新型城镇化、城乡一体化、农业现代化步伐的不断推进, 农村土地承包经营相关制度法律法规也不断出台和落实, 大体体现出农村土地承包法律制度体系日趋完善、农村土地承包关系进一步稳定;农村土地承包经营权确权登记颁证有序推进, 农民承包权益保护进一步加强;土地经营权流转推进不断完善, 农业适度规模经营继续拓展;调解仲裁等相关体系逐步健全, 农村土地承包经营权纠纷逐步化解;草原承包经营制度逐步完善, 农牧民合法权益保护不断加强等发展特征, 同时也面临着农户土地承包权益落实不到位、农村土地承包经营权确权登记颁证工作成效低、土地流转管理服务疏漏等问题, 同时这也是继续开展农村土地承包经营与流转工作的着手点。
2 农村土地承包流转工作回顾
近年来随着新一轮农村土地改革的推进, 农村土地所有权、承包权、经营权三权分置逐渐明确并实施, 农业适度规模经营趋势明显。 无论是所有权、承包经营权的分离还是所有权、承包权、经营权三权分置都是为了保证农业稳定生产, 提升土地资源利用效率, 保证农民与农业经营主体的利益, 促进农村土地流转机制的多元化与健全发展。 农村土地承包流转工作具体可分为三个阶段。
2.1 家庭联产承包责任制明确与实施阶段
1980年9月中共中央为加强农业生产责任制问题出台了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》, 其中提出专业承包联产计酬责任制的生产责任制度, 并开始尝试允许土地包产到户, 但土地所有权仍归集体所有, 不准买卖土地。1982年初第一个关于农村工作的一号文件出台确定了包产到户同样是集体经济的生产责任制。
1991年11月十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》、1993年11月中共中央、国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》都明确了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制作为我国农村经济和集体经济发展的一项基本制度, 其中《若干政策措施》提出允许土地使用权依法有偿转让, 同时尊重农民意愿, 对承包土地作必要调整, 实行适度的规模经营。家庭联产承包责任制的确立, 表明农村经济体制改革迈出重要开端。
2.2 土地承包经营转变阶段
2002年底国家颁布实施了《农村土地承包法》是为了稳定和完善原有经营体制, 赋予农民长期而有保障的土地使用权, 维护农村土地承包人的合法权益。其中较为突出的是土地承包经营权的保护与流转, 其中规定了土地所有权的性质和土地的农业用途不得改变, 并以此为基础进行土地承包经营权的流转。2003年10月《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确对农村土地制度的完善机制, 土地家庭承包经营应作为农村基本经营制度的核心, 不断完善农民对土地承包经营的权利保障体系。农户可依法、自愿、有偿进行土地承包经营权的流转, 并逐步发展适度规模经营。
2008年10月十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要推进农业经营体制机制创新, 加快农业经营方式转变。统一经营要联合农户, 形成多元化、多层次、多形式经营服务体系, 培育新型农民合作组织, 发展各种农业社会化服务组织, 建立龙头企业与农民利益联结机制, 着力提高组织化程度。同时健全农村土地管理制度, 包括农村土地确权、登记、颁证工作。加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全土地承包经营权流转市场, 以及多种形式的流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营和规模经营主体。
2.3 三权分置与多元化流转机制阶段
2014 年1 月, 中共中央、国务院印发 《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出稳定并保持农村土地承包关系长久不变, 赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。 允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。 2014 年11 月, 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确了要坚持农村土地集体所有, 实现所有权、承包权、经营权三权分置, 引导土地经营权有序流转, 坚持家庭经营的基础性地位, 积极培育新型经营主体, 发展多种形式的适度规模经营, 巩固和完善农村基本经营制度。 这就逐步完善了三权分置流转机制的内容。
2015 年8 月国务院出台 《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出要引导农村土地经营权有序流转, 做好农村承包土地的经营权和农民住房财产权 (“两权”) 抵押贷款试点工作, 这也是为了实现农民土地权益, 盘活农民土地用益物权的财产属性的重要工作。 2016 年中央一号文件提出要做好农业供给侧改革, 对生产结构、经营结构和产业结构三方面进行调整, 其中农业经营结构调整要坚持以家庭经营为基础, 发挥多种形式的农业适度规模经营的带动作用, 再次强调了加快培育农业新型经营主体, 提高农户的协商能力;同时注重农业保险、担保等风险防范机制的作用, 保障农业生产经营。 坚持农民的主体地位, 尊重农民的生产经营自主权和经济利益。
3 农村土地流转机制研究与创新
3.1 从家庭承包到土地流转的突破
在家庭联产承包责任制的政策红利充分释放之后, 土地功能的不断被扩展、突破传统小农式的家庭经营、逐步实现农业规模经济都需要土地经营机制的创新。而土地流转机制是土地承包机制的一种细化, 弥补了传统家庭承包制的不足, 土地流转是土地走向商品化经营、适度规模经营、农业产业结构调整和农村剩余劳动力的转移的必然趋势。我国农村土地流转从范围上、速度上都得到了一定发展, 其主要流转方式包括土地返租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务和土地互换五种形式 (胡亦琴, 2003) , 同时面临着农村土地产权面临着权属关系不明确、土地资源分散、流转效率低等问题, 因而租赁模式、土地信托模式、土地抵押模式、股份合作四种形式成为主要的土地流转形式, 所以发展土地流转服务中介、完善农村金融服务体系、推进乡镇城镇化进程成为了突破传统土地流转形式的重要条件 (曾庆学, 2008) ;另一方面要以提高土地利用效率和效益为目的, 在坚持家庭联产承包责任制的基础上发展适度规模经营, 同时确立市场导向, 发展土地使用权市场, 明晰土地产权和农民对土地的处置权和交易权等 (张丽艳, 2005) , 以推动农村土地流转市场的发展完善。此外, 推动农村城镇化进程和妥善安排农村劳动力非农化与合理转移, 需要对户籍制度进行改革, 降低农民市民化的各种成本, 构建城乡一体的保障与就业体系, 同时搭配必要的税收调节机制和财政补贴机制, 这也是农村土地流转突破的重要方向。
3.2 三权分置机制
厉以宁曾提出土地规模经营的大户集中、股田制和农业产业化三条道路。其中股田制作为一种土地股份制度促使农村土地产权结构被划分为三种权利, 即所有权、承包权、使用权三权分置, 其中土地股权是承包权和经营权的股份化, 而实行股田制则要构建资本对接机制、完善土地使用权交易市场建设和农村剩余劳动力转移程度、农村社会保障机制等 (唐国华、朱小静, 2007) , 这是以股田制为发展方式的农村土地流转机制。此外通过“两股一改”即集体资产股份化、集体土地股权化、改革完善农村集体经济组织形式和治理结构来建立市场化的股份经济合作社, 这种方式创新了低成本的农村产权制度, 形成了农民持股入城的新型城镇化路径, 尝试了按股共有的土地规模经营方式 (四川省社会科学院课题组, 2009) , 从而促进了城乡经济社会发展相互融合, 是推进农村产权制度改革的重要途径。
制度创新是农村土地流转机制完善的源头, 农村土地所有权、承包权、经营权三权分置提出以后, 促进土地经营权有序流转和农业适度规模经营、培育新型农业经营主体成为了这项制度设计的落脚点。在保障农民承包权和盘活经营权的情况下, 还要注重完善农村土地集体所有制, 维护农村土地所有权 (许经勇, 2015) 。从土地制度上看, 将土地承包经营权分离成独立的承包权与经营权, 保障并发挥承包权的财产功能, 盘活经营权并促进土地资源优化配置;从经营制度上看坚持家庭经营基础作用, 发展社会化服务组织, 发挥集体、合作与企业经营等多种经营方式 (张红宇等, 2015) , 在完善农村土地集体所有制、保障承包权和盘活经营权的基础上, 还应该逐步落实土地承包经营权确权登记颁证工作和规范土地承包经营权抵押、入股的实施机制 (赵阳, 2014) , 这都是农村土地流转创新机制在三权分置不断明确后的重要内容。
3.3 职业农民与农民利益保障机制
职业农民与农民专业化是传统农民转变为新式农民, 也是促使农业成为一种终身职业的基础, 因此职业农民应该具备较高的农业技术和相关教育水平, 农业应该具有较高的专业化、商品化和资本化程度, 及其相应适度的生产经营规模和较高的劳动生产率等 (许经勇, 2015) , 这样才能把适合的农民留在农业和农村, 从事专业化农业生产, 发展家庭农场, 实现市场化经营。同时也要加强对农户进行相关的非农技术培训与就业指导, 提升其非农就业的能力 (刘贵清, 2015) , 这样就形成了促进农民职业化与非农化的双向机制, 共同促进农民内生性的权益保障。此外基于农村土地流转中农民权益保障问题, 建立以农民权益为核心的农村土地流转机制, 包括树立物权观念、完善征地补偿机制, 保障失地农民的基本权益, 同时明确农民在土地流转中的主体地位, 充分保护农村宅基地权益等 (徐元明, 2008) , 从根本上保障农民的主体地位和权益, 真正化解农村土地流转的各种问题。
农村土地流转中农民利益问题的解决需要建立新的土地流转制度, 从制度经济学角度来看, 就需要降低流转过程中的交易成本, 明晰产权主体, 保障农民主体权益, 这就需要通过逐步推动土地资源市场化机制来实现, 从而促进了农村土地要素既作为生产性要素又作为财产性要素的分化, 财产性要素的发展有利于农村金融与资本的进入, 进而发展农村金融业, 形成围绕于农村土地流转的金融、资本、服务与保障体系, 让农民共享工业化、城镇化与城乡一体化的各种红利, 切实保障农民利益才是制度改革的根本。
3.4 多元化农地流转机制
随着农村土地流转形式的丰富和发展, 农村土地流转机制实施也从提高农村土地利用率和保证农业生产效率、促进农业适度规模经营的基础上已经逐渐扩展到促进农民增收、新农村建设、农业现代化、城乡一体发展、农村城镇化等发展目标上, 所以土地流转机制不能仅仅局限于一个发展维度上, 发展多元化农村土地流转机制已成为必然。但是无论怎样进行多元化机制创新仍要坚持四个原则, 包括不违反法律法规、不违背农民自身意愿、不改变土地用途、不改变承包关系 (谷树忠等, 2009) , 然后可以从土地流转机制的风险处理 (农业保险制度) 、财政支持、信贷担保、土地再流转、农民土地权利法定化、规范流转程序和社会保障制度等方面构建系统化、合理化、法制化和规范化的多元流转机制。
同时通过土地承包经营权的季节性流转 (有偿流转和代种代耕) 、农户土地入股+土地股份合作社+大户 (企业) 经营、农田托管 (全程式、菜单式、承租式) 、农户流转土地+中介组织服务+大户 (企业) 经营、租金管理机制和农产品基地建设 (闻海燕、董亚, 2010) 也是在已有的流转机制基础上的新尝试与新探索。因此无论是产权制度上的创新、组织经营模式的多元还是土地股权化与金融资本参与等方式的试行, 这都体现了农村土地流转从点到线到面的多元化发展布局。从更宏观的方面来看, 逐步确立农村土地流转机制与农业产业化发展相互协调、建立政府引导与支持的产业发展政策与体系, 包括农业主导产业、配套产业、生态观光农业、培育特色农产品、建设农业产业园等, 以农业产业化发展方式促进土地有序流转不失为一种有效的发展模式。在此基础上继续发挥农村土地流转各参与对象的作用, 构建农户—农业经营主体—农业经济组织、集体—企业—政府于一体的多元协调格局才是不断促进农村土地资源整合与优化配置的重要机制。
无论是从家庭承包制到土地流转方式的突破, 还是三权分置下农村土地流转形式的创新, 以农民专业化、农业产业化和现代化为发展方向的土地流转方式不断得到转变, 同时形成的以农民作为农村土地流转与经营的基本单位, 发展多种经营方式、多种经营主体相结合的土地流转模式, 以保障和实现农民的根本利益为出发点和落脚点, 最终实现农村土地流转的灵活性与多样性的创新发展。
4 启示
农村土地流转创新机制在传统家庭联产承包责任制的发展基础上, 构建的农村土地流转机制不仅是传统承包经营机制不能满足农业经济发展、农民生产生活的内部需要, 更是宏观环境下全面深化经济体制变革的需要, 同时农村土地流转机制需要创新也说明, 农村土地流转的方式、模式、路径需要不断突破已有的流转形式和制度供给的限制, 而要形成内生的自我完善机制, 这不仅需要农民仍然作为农村土地的经营主体和土地流转的主要参与者不断解放小农经济思想, 在政府政策的指引下, 根据自身情况尝试、探索适合自身的土地流转机制, 同时企业、经营者、集体和政府等参与者也要灵活发挥自身作用, 从供给侧入手, 灵活运用自身的资源, 促使农村土地流转向着提升土地集约利用、促进农业适度规模经营、发展多样经营主体、构建多元化经营平台, 不断向市场化与现代农业发展路径迈进。
当今中国农业经济与农村的发展已经不能仅仅依赖于土地单一要素的单一作用, 挖掘土地的多层要素职能, 同时要妥善利用农村其他的自然环境资源、文化资源等, 在新型城镇化与城乡一体化发展格局中, 农村发展如何进行调整升级, 如何解决和保证农民的长期稳定的生存发展与利益问题, 如何破解城乡收入与服务差距问题, 农村—城市—区域关系如何更好的耦合与协调都是我们需要不断关注与研究的问题。
参考文献
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农村土地管理制度创新研究 第4篇
关键词：土地制度；土地流转；产权
一、土地制度变迁回顾
新中国成立后，中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定土地改革是要“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力、发展农业生产”。
（一）初级农业生产合作社阶段
在农业合作化的过程中，首先是建立农业生产互助组，即在土地和其他生产资料私有和农民家庭分散经营的基础上实行劳动互助，它使农民组织起来，把农民的一部分分散劳动变成了集中劳动。在初级合作社的形式下，农民对土地仍有私有权，土地使用权则转归合作社，由合作社对土地统一经营，土地所有权和使用权发生了分离。
（二）高级合作社和人民公社化阶段
高级合作社是在土地等基本生产资料集体所有制的基础上，实行统一经营、集中劳动和按劳分配。入社农民私有的土地无偿收归合作社集体所有，并取消了土地分红。1958年，中国农村掀起了公社化运动，将其合并升级，建立起规模更大的人民公社，实行土地的公社所有，“一大二公”，“社政合一”，实行高度的集中和高度的平均主义。
（三）家庭联产承包责任制阶段
1978年11月24日，安徽凤阳小岗村18户农民签订的土地承包协议，掀开了中国农村土地制度改革的新篇章。家庭联产承包责任制在坚持集体土地所有制的前提下，改变了人民公社的集体经营体制，建立起土地集体所有，家庭承包经营，统分结合、双层经营的农村土地制度。
二、贵州省农村土地管理现状
（一）土地利用的基本情况
2007年底，贵州省耕地面积4487.45千公顷，比上年减少416千公顷，其中常用耕地2505.93千公顷，农田水利建设中有效灌溉的面积是779.7千公顷。总人口为3985.04万人，其中农业人口为3346.09万人，人均常用耕地面积不到0.05公顷，远低于全国平均水平。贵州省耕地不仅面积小，且质量不高，土层较厚、肥力较高、水利条件好的耕地所占比重低。
（二）土地流转现状
一是土地流转的规模逐年扩大。随着农村经济的发展和农村劳动力的转移，劳动力转移农户将自己无力耕种的土地通过流转的形式转移出去，这样既可以放心在外打工，也可以获得土地流转的流转收入。二是在贵州省的土地流转形式中，农户利用最多的流转方式还是转包，其中2007年转包就占土地流转总面积的40.52%。出租方式进行流转的土地呈现直线上升趋势，2007年占土地流转总面积的34.46%。互换、转让、入股等流转方式则呈现平缓的变动趋势，其他形式流转的面积是逐渐下降的。三是劳动力转移对土地流转有促进关系。2007年，贵州省的外出劳动力达到570万人，与此同时，全省的土地流转规模也扩大到了历史最高855503亩。
（三）土地投入现状
农民与城镇居民的区别之一在于农民既是生产者又是消费者，这也是目前金融危机下，虽然农民的边际消费弹性大于城镇居民，但仍不适合给予大量补贴的重要原因，即农民的收入中有相当部分要用于再生产投入。
2001-2007年贵州省农业生产中各项投入逐年增加，其中，农村固定资产投入由2001年的72.96亿元增加到2007年的199.67亿元，增长173.6%，农村个人固定资产投入也由2001年的58.21亿元增加到2007年的82.32亿元，增长43.13%。每亩耕地农业机械总动力，每亩耕地用电量，每亩耕地化肥施用量等农业生产投入指标也有较大幅度的提高。
（四）土地产出现状
一是土地主要农作物的单产分析。贵州省的主要的农产品的单产都是在逐年增加，除了棉花、甜菜等较为特殊，有下降的趋势，这其中可能有产业结构调整、劳动力转移等因素的影响。二是农业产值的分析。从产值上来看，2001-2007年每亩耕地生产的农业增加值从998元增加到1699元，随着科技的进步和农业现代化的推进，每亩耕地生产的农业增加值也是递增的，也说明贵州省劳动力生产率在逐年提高。
三、贵州省土地管理制度运行过程中存在的问题
第一，土地产权主体不清晰及产权不全。土地作为农民最重要和最主要的财产，由于产权主体不清晰，产权内容不明确，致使农民的土地财产性收入难以确保和增加。因此，要以土地产权清晰为着眼点，增加农民的土地财产性收入。
第二，土地承包经营权缺乏稳定性。农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权，农民有了土地的收益权、使用权和一定程度的占有权,但土地的处置权并没有真正赋予农民，虽然《农业法》中规定了农地承包权可以在发包方同意的条件下，允许其有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。
第三，土地使用权流转机制不健全。从贵州省土地的流转规模可以看出，土地的流转数量在纵向的时间上是得到了很大的提高的，但是横向比较，无论是流转规模还是流转面积比重上都是远远低于全国的平均水平。土地流转市场不完善而且土地的流转机制也缺乏一定的创新性，在土地流转市场的发育过程中缺乏激励作用。土地得不到合理的流转，在这个过程中就有可能造成土地的抛荒。
第四，农地的细碎化形成小生产状态。随着家庭联产承包责任制的推行，单个农户的土地经营取代了生产队集体统一经营。一方面，虽然这一制度变迁为中国农业生产的发展、农民收入的提高做出了贡献；另一方面，也使得农地划分细碎、使用分散，再次回到了农地的细碎化经营状态，土地不能规模经营，达不到经济效益，制约了农业的发展。
四、对策与建议
第一，农村土地产权制度的完善和创新。界定农地产权的着力点应放在强化农户自主权上，除了农地规划权、农地农转非权、农地最终所有权及部分收益权外，其余各种权利大都可以交给农户。科学界定产权的根本要求是要在农地的产权关系上做到 “归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”，即在农地财产权利的划分上要“归属清晰”、在财产权利运用过程中要“权责明确”、在维护产权关系上要“保护严格”、在财产权利配置上要“流转顺畅”。
第二，农户土地承包经营制度的完善和创新。一是要着力扩大家庭经营规模，以适应现代农业的规模化经营要求。二是要促进农户联产与集约经营的有机融合，以提高农业经营效益。三是要促进家庭经营和统一经营双向互促互动，以保障农业生产经营制度的灵活性和适应性。
第三，土地使用权流转制度的完善和创新。一是土地流转必须在土地延包30年不变政策前提下进行，对有些地方搞三五年就调整或打乱重新分配的做法要纠正，以保持家庭承包经营制度长期稳定。二是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农民发展，一切为了农民增收。三是要坚持土地流转主体是农民。当前，农业生产效益比较低下，农民增收困难，各地在引导农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。四是土地流转要规范操作与管理，各级农村经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订，即使办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。
第四，加强农村土地管理制度配套制度的建设。一是要强化法制化建设，制定详尽的市场规则，以规范各类经济主体的行为，保护其合法权益。二是要积极开展土地评定和评估工作，为政府加强土地管理提供科学依据。三是要积极培育市场化的土地流转中介服务组织。四是要加强合同纠纷的调节工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。五是要积极建立土地流转的交易信息网络。六是要建立农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度。七是要加速农业的产业化进程和农村城市化过程，有序转移农村劳动力。
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＊本文受贵州大学喀斯特地区发展战略研究中心人文社科研究基地项目资助；贵州大学西南山地生态经济发展研究中心2010年规划项目资助；贵州大学研究生创新基金项目资助。
（作者单位：贵州大学管理学院）
农村土地管理创新研究 第5篇
——基于制度经济学的视角
罗重谱
【专题名称】体制改革
【专 题 号】MF1
【复印期号】2009年05期
【原文出处】《地方财政研究》(沈阳)2009年3期第9～13页
【作者简介】罗重谱，中南财经政法大学。（武汉 430060）
【内容提要】 新中国成立以来，我国农村土地产权制度历经农民土地私有制—农村土地集体所有制—农村土地家庭承包经营制的制度变迁并日臻合理，制度绩效有了明显提升。然而，现行的家庭联产承包责任制还存在产权主体虚置、产权客体模糊、产权主体残缺等问题，阻碍了农村经济发展和农民收入水平的提高。为此，应该在坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权，细分家庭承包土地使用权到个人，实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。同时，要进一步完善农村土地使用权流转机制，分类处理农村土地，保障国家利益、集体权益和农业用地，创新保障集体土地使用权的法律制度等方面的配套措施。
【关 键 词】产权/农村土地产权/制度变迁
一、我国农村土地产权制度的变迁与绩效
(一)土地改革时期——农民土地私有制
1949年以前，我国农村土地实行的是封建土地私有制，大部分土地归地主所有，而土地使用则实行租佃制。在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，但由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在《中华人民共和国土地改革法》的指导下，1950年冬至1952年春，我国开始并逐步完成了对三亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革，其目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、个体经营”的土地产权制度，方法是在发动群众，划分阶级的基础上，没收地主的土地、农具、耕畜，征收教堂、学校、团体在农村中的土地和其他公地。以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。通过土改运动，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种农民土地所有制是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整的排他性产权，其产权归属是农民个体。通过土改，农村经济得到了迅速发展。
(二)农村合作化和人民公社化时期——农村土地集体所有制
由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆弱性，为避免重新出现两极分化，从1952年起，全国开展了农业合作化运动。经历了四年左右的时间后，劳动群众集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。这一过程主要分三个阶段实施：第一阶段，组织农民成立农业
生产互助组，即在土地和其他生产资料私有的基础上实行以自愿互利为原则的劳动互助。在这一阶段，土地和其它生产资料仍属于农民私有，对土地不实行统一经营，土地产权关系并未改变。第二阶段，将几个互助组联合起来，成立初级农业生产合作社，实行土地和其它生产资料入股，集体劳动、统一经营，收入以按劳分配与按股分红相结合。土地所有权归私人所有，但土地使用权属于集体，土地使用权与所有权发生了分离，从而为土地所有制的变革做好了准备。第三阶段，从1955年夏季以后，成立高级农业合作社，农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有，实行土地统一经营、按劳分配，这样农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。通过农业合作化，有步骤地取缔土地农民个体所有制，在农村建立了社会主义农村土地集体所有制，适应了农村生产力的发展水平，因此对农村经济作出了较大贡献。1957年全国农业总产值达到604亿元，完成原定计划的101％，比1952年增长25％，平均每年增长4.5％，粮食产量达到19505万吨，比1952年增长19％，平均每年增长3.7％，农业合作化期间，农业劳动生产率提高也较快，每一农业劳动者提供的农业净产值平均每年增长1.7％。
1958年的人民公社化运动，宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产，中央确立了“三级所有，队为基础”的体制，即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此土地村社集体所有制确定了下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。在传统的农业生产方式下，这种产权制度明显不利于农村土地经营效益的提高。土地集体所有者与土地使用者之间的权利、利益和责任难以明确界定，土地使用者之间劳动分工也存在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，使农业生产长期处于缓慢发展的状态，每一劳动者提供的农业净产值从1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。农民收入水平低下，1978年农民人均从集体分配到的年收入在50元以下。全国平均每个生产大队的集体积累不到1万元，有些地方甚至不能维持简单再生产，集体经济已名存实亡。
(三)十一届三中全会以来——农村土地家庭承包经营制
20世纪70年代末推行的农村土地家庭承包经营制，是一个非常重要的制度性变革。它确立了农村集体经济组织成员对集体土地及国家所有集体经营土地的承包经营权，创立了集体土地所有权或国有土地所有权与经营权分离的新的土地关系。集体将土地等生产资料按照一定的条件交给农户家庭经营，以合同形式明确农户的生产指标、上缴任务和集体提留，农户以户为单位进行独立经营、自负盈亏。这一新的农村土地产权制度的实质是在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权相分离，极大地调动了农民劳动生产的积极性，使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了巨大的经济增长。以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均递增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均递增4.5％，其他经济作物增长速度更快。1978-1984年间，家庭承包制对农业增长的贡献率约为42.2％-46.9％。
总体而言，我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折，但基本上是符合产权制度变革方向的，尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革的基本趋势。应该说，我国农村家庭联产承包责任制的实施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼，农民开始拥有土地的部分产权——相对独立的经营权以及由此引起的部分收益权。比较新中国成立以来的三次土地产权制度的变迁，前两次均为强制性制度变迁，但因制度本身与市场机制的适应程度不同，在不同社会历史时期的效益、成本比例不同而结果迥异；第三次最先引发的是诱致性制度变迁，最后由于高效率而以强制性制度变迁模式被国家予以法律上的肯定。可见，如果土地产权制度安排不符合农民对土地收益的合理预期，就不具有对农民生产积极性的激励机制，土地资源就难以得到最优化的配置，整个社会的效益也必然不能实现最大化的目标。只有从农民的利益出发，以市场经济为导向，制定合理的制度安排，才能开发土地资源的巨大生产潜力，实现制度绩效的最大化。
二、现阶段我国农村土地产权制度的缺陷及现实影响
我国现阶段农村土地经营实行以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度。改革初期，家庭联产承包责任制由于将农民的投入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，是我国经济体制改革的成功典范之一。但它还是建立在所有权与经营权相分离的基础之上，仍然存在产权主体虚置、产权客体模糊等问题。随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高，这种体制一方面使得承包方对土地的资金技术投入受到制约，另一方面也难以建立和健全土地有偿使用和合理流动机制，使土地资源与其他生产要素达到优化配置，从而使这一制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。当前我国的农村集体土地流转已出现一些突出问题和严重的“异化现象”便是明证。
同时，统分结合的双层经营体制虽然是对家庭联产承包责任制的完善和发展，但这一体制仍未从根本上解决农地产权主体残缺问题。在我国正由传统农业向现代农业跨越的今天，一方面，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，而现行农村集体经济组织又缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱；另一方面，农村经济的发展趋势要求传统农业向现代农业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求，表现为农民增收越来越困难，农村经济接近传统体制的增长极限。
三、我国农村土地产权制度创新的路径选择
我国农村土地产权制度改革，正进入新的实质性关键阶段。市场经济的开放使旧有农村土地经济内部自动平衡机制得以形成与产生，投资与经济主体多元化，这构成了我国农村经济土地制度的新型微观基础，而经济体制全面改革与政治体制改革启动及其治理经济环境整顿经济秩序的初步完成，为此提供了保证与宏观政策基础。土地管理机构的功能健全为土地制度的改革与体系建设奠定了组织基础，土地有偿使用、土地商品化理论的重大突破，为新时期中国农村集体土地产权制度改革与体系建设奠定了理论基础，使其表现出一定的内在强大动力，这些都为新时期我国农村土地产权制度改革提供了有利条件。
(一)基本思路——坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权多年来，在农村土地的合理利用以及土地产权制度变革模式问题上一直争论不休，其代表性观点主要有：国有化、私有化、实行国家、集体、个人三元所有制、实行国家、个人复合所有制。笔者认为，这些改革思路在现阶段的中国都是不可行的。它们对于延续了几十年的农村土地集体所有制无疑是根本性的冲击，极易造成社会的震荡，偏离中国现实的程度太大，其改革的阻力和造成的影响是难以估量的，故可行性不大。而与土地国有化、私有化或复合所有制相比，对土地集体所有制进行改革与完善是改革成本最低的方式，而且这种具有“路径依赖”性质的“渐进式”改革在中国最容易取得成功，因为它给整个社会造成的震荡和影响最小。而且目前的农村集体所有制出现的种种弊端，不在集体所有制本身。土地的碎化、规模狭小、粗放经营、短期行为等弊端的根源在于土地产权关系界定不清，各种土地权力不完整、不充分、不稳定。而对这些问题的解决，不能从改革制度本身出发，而应从制度的完善出发。因此，中国目前的农村土地产权制度创新的起点仍是坚持农村土地集体所有，以此确定中国农村集体土地产权制度改革的基本点和基本指导思想，制定合理的农村集体土地产权制度改革的发展战略模式和阶段性对策。
坚持农村土地集体所有，决不是坚持现行的集体所有制不变，而是要在坚持农民集体所
有的前提下，探索农地公有制的有效实现形式。农民应不仅拥有土地的占有权和狭义的使用权，还应该拥有处分土地使用权和因此获得相应收益的权利。农民土地使用权的物权化就是指将农民的土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。法定化要求对农户土地的使用权的界定和保护，应由主要依靠政策手段过渡到依靠法律手段上来，通过完善民法建设，把土地使用权定为农户对土地的当然权利。所谓固定化，要求把土地使用权固定在具体的地块上，对土地不再进行行政性调整。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。农民土地使用权的物权化，实际上赋予了农民完整的土地使用权，变单一的土地使用为占有、收益、使用、处分四权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展，并通过市场方式的转让而将使用权物权化，可以有效地弥补目前因“产权残缺”带来的农民利益受损，农村经济发展滞缓的问题，从根本上保证了农民作为土地使用权人所有的利益。
(二)加快农村土地产权的制度创新
1.细分家庭承包土地使用权到个人。我国目前实行的农村土地家庭承包责任制，是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，有包干到户和包产到户两种具体形式。一旦使用权延展开来和实现物权化，涵盖了处分使用权和获得处分使用权而带来的收益后，家庭就不足以形成稳定的使用权拥有者的单位，也必然要求将土地使用权细分给各个家庭成员。笔者认为在操作上应该将已经承包到户的农村土地使用权再在家庭内部进行细分，每位家庭成员获得一定比例的“分产权”，这种“分产权”需要明确在承包土地上的位置和面积，以便于单个家庭成员处置他自己拥有的那一部分。未成年人的“分产权”有其法定监护人持有并代保管，待成年后再过户到其名下。
2.农村土地使用权应当进行身份突破。在家庭联产承包责任制下，我国农村承包土地使用权的持有人只能是身份为“农民”的个体，而在延展和物权化了土地使用权以后，如果还将土地使用权持有人限定为农民或农户，无疑将大大限制土地使用权延展和物权化所产生的巨大意义，最初的制度设计所预想的效果将会大打折扣。因此，应当突破农民或农户这一身份限制，在土地使用权证转移的时候，将范围扩展到城市居民、各类具有法人资格的单位等等，而需要限制的仅仅是使用上的用途而不再是使用权的持有者。
3.实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。对于延展和物权化后的集体土地使用权，在一定程度上要求在法律上享有与国有土地使用权所对等的权利，这主要表现在改变了农业用途的集体土地上。(1)转让。集体土地使用权人可以将其权利转让给他人，在集体土地用途上依法发生变化后，集体土地使用权人可以附随于其建筑物的处分而转让其处分权。在建筑物被出卖、赠与、继承时，集体土地使用权也随之转移。(2)抵押。集体土地使用权可以作为抵押权的标的物，此时，其地上的建筑或其他工作物也可随之抵押。另外，当地上的建筑物或其他工作无抵押时，其使用范围内的集体土地使用权也随之抵押。(3)出租。集体土地使用权人可以作为出租人将集体土地使用权连同地上的建筑物或其他工作物租赁给他人并收取租金。
(三)完善农村土地产权制度的相关配套措施
1.建立并完善农村土地使用权流转机制。农村土地使用权流转要适地、适时地推行，反对一刀切。对于生产力发展水平较高的东部地区、沿海地区和城市郊区可以按照效率优先的原则，建立市场化的流转机制，而对于欠发达地区则需要兼顾效率与公平，注重土地的社会保障功能，但是土地使用权的流转是其方向。农村土地使用权流转要按照自愿的原则进行，坚决反对行政性、强制性地迫使农民出让土地使用权的行为，充分尊重农民作为使用权拥有者的权益。同时，为防止土地过度兼并可能引发的社会不稳定因素，政府可以考虑采取“单一规则”在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数，这个倍数的确
定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。最后，要逐步建立土地流转中介组织，如农村土地经营公司和土地融资公司，以规范土地市场交易行为。
2.分类处理农村土地。已经是国有土地的，如国家森林、国家农场、公路、河流等，保持其所有权性质不变。属于集体所有，但未承包到户的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有权性质不发生变化，仍然为集体所有，但由于我国集体界限的模糊，则还需要对其进行分类量化处理，以明晰农村集体土地产权。根据目前的《宪法》、《土地管理法》和《农业法》的规定，农村的土地属于乡(镇)、村、组集体所有，因此，凡是能直接界定为属于镇、村、组哪一级集体所有的土地，其使用权证也划分给与之对应的那一级集体；对于产权界限模糊，不能直接界定为属于镇、村还是组的土地，其使用权采取2∶3∶5的比例分配给镇、村、组，按照这种比例分配的缘由是因为农村集体经济真正的支撑载体采取的是以组为主，以村为辅，镇再次之的组合方式。对于农民的宅基地、自留地等属于个人使用的土地，其所有权仍然明确为集体所有，而对于使用权的直接拥有权，则按照承包地的方式一样，量化到个人。
3.注重国家利益、集体权益和农业用地的保障。原来农村里已有的国有土地，国家继续完全享有所有权和使用权。对于土地闲置两年(含)以上的，国家将收取农村土地闲置税，借此避免或减少目前农村中存在的一定程度的土地闲置或撂荒问题。要通过集体土地使用权的延展和物权化，使集体所有权由虚置落到实处，获取到实实在在的看得见、摸得着的利益。农村土地使用权流转要严禁农业用地流向非农业用地，以遏止日益严重的耕地流失现象。市场化的土地使用权流转机制会使土地资源流向利润高的产业，如工业用地、商业用地甚至房地产业，这样一来耕地流失会愈演愈烈。因此，必须树立起保护耕地的原则，具体可采取从规划上保证、税收调剂、坚持目前采用的改变为非农用地要对等拓荒相应面积的政策，用相应的财政、税收杠杆鼓励荒山、荒坡、荒原变良田的投资行为，并运用土地使用权证确保该类行为的合法、合理收益，对于完全沙化、碱化等条件特别恶劣的土地，原则上实施谁开发为良田，谁拥有土地使用权的原则。
4.创新保障集体土地使用权的法律制度。确认农村集体土地所有权主体的法律地位，建立并加强地籍管理法律制度，做好土地的确权工作，划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限，确保产权明晰。还要为集体土地使用权的延展和物权化创新法律机制：应该通过立法来保障集体土地使用权和国有土地使用权的平等原则，明确集体土地使用权和国有土地使用权享有同等的法律地位和权益，实现二者的有效衔接；建立和完善农村闲置土地的法律调整和税收调整，可以借鉴国有土地的实施方式，并与集体土地的特征紧密结合；建立和完善集体土地使用权变更相关税法，包括农业用地使用权变更相关税法和变更用途的使用权变更的相关税法；调整和完善现阶段的征用土地方面的法律法规，以立法的形式保障开发商以市场形式获取集体土地使用权。
参考文献：
农村土地管理创新研究 第6篇
一、土地流转制度的研究背景
党的十八大指出，要统筹三农建设，推进现代化农业的发展，进一步推进“社会主义新农村建设”。这对于农村流转体制健全，激活农村经济发展，增加农民收入分配等带去了福利。建立一个较为完整的、流转可行性强的、明确权利以及保护严格的农村集体产权体制，从内部就可以提高农业的发展活力。因此在十八大以后土地流转问题显然是中国农村发展的重要问题，与“社会主义新农村建设”以及社会、经济方面也存在有一些联系。从具体的研究情况而言，在全面推进社会主义新农村的建设过程中，土地流转的健康发展显然已经成为新农村建设以及现代农业发展进程的制约因素。
土地流转工作较为复杂，其所涉及的范围较广，需要考虑的政策因素较多，不单是与农村利益及稳定发展存在关系，还和农村经济的健康发展存在着很大关系。最主要的是农村集体土地流转工作也在一定程度上制约着社会主义新农村的建设进程。在我国现阶段土地制度改革条件下，土地作为农村收入的主要来源，国家一系列惠农政策的提出，也是在致力于农村经济的发展，土地流转的面积的扩大，使得农村土地使用率的上升，优化了生产，达到了很好的土地配置效果。
二、土地流转制度的理论基础
1.土地转让
土地流转指的是具有土地承包经营权的农户将土地的经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，顾名思义，就是保留其承包权，转让其使用权。土地转让是指一些所拥有的、而没有到期的土地承包经营权，承包商再达成一定的协议，以某种有利的条件转让给其他农户主体。
2.土地入股
土地入股，是指在整个承包期间，就土地承包经营权而言，承包方有权对其进行量化处理，可以将其转化为具体的股份，再通过具体的股份以入股的方式同其他的主体进行生产活动，最后根据所持股份的份额进行分红。
3.土地转包
土地转包，是指在承包期间承包商可以将全部土地或者部分土地的承包经营权，通过条件限定，将其转让给同一经济组织中的某个农户个体用于开展农业生产经营活动。使得土地集中利用，流转较为便利，农户负担较轻。
4.土地出租
土地出租，是指承包商作为出租的一方，把自己所持有的属于承包期间内的所有的土地或者一部分土地的承包经营权，限定一定时间后再租给其他的主体用于农业生产经营活动的开展，再向租入土地的一方收取租金。这样的土地利用较为灵活，避免了许多地方出现荒地的现象。
5.反租倒包
反租倒包，是指通过农村集体经济组织，将农户所拥有的承包地进行反租之后，将反租过来的单个承包地再进行集中，然后对相应的农户作出一些补偿，之后再把集中的土地发包给个人或者企业。这样的方式使得土地利用较为集中合理，大面积的产出保证了相对应的收入。
6.土地托管
土地托管，是指承包商把自己拥有的所承包的土地委托给农户个体或者专门的农业服务组织代为进行具体的经营管理活动，与此同时承包的一方和受托管理的一方应在达成协议后签订具体的合同，以及受托方会向承包方收取一定的管理费用。
7.土地互换
土地互换，是指拥有土地承包经营权的人通过一定的方式，可将其拥有的经营权交换给另外的主体进行使用，而自己则可行使从其他主体那交换过来的土地经营权。大多数的农户都可自行交换土地使用权，使得土地利用更加的充分有效。
三、农村土地流转制度改革与创新的选择
1.适度深化农村土地产权制度改革
为了给土地流转制度提供必要的产权基础，政府必须适度深化农村土地产权制度的改革措施。农村土地产权具有有效性、预期性、可分性以及可转让性等特点，就我国目前而言，农村的土地属于集体经济组织所有，农民依法进行承包经营，对土地享有占有、使用、收益的权利，但是许多人在享受这些权利的同时，却故意回避对土地的处分权。所以这还是一种不完善的土地经营产权，必须进一步明确农民承包土地的权能与职责，真正做到权责分离。政府在确保农民集体享有农村土地所有权的同时，必须赋予农民更多的权益，使得农村土地充分归农民所有，政府要给予肯定和保护。只有土地承包经营产权得到进一步的完善，农户土地制度的主体地位才能真正地确立起来，才能促进我国土地流转制度的和谐发展。
2.继续稳定家庭联产承包责任制
想要稳定土地的承包关系，就必须保持家庭联产承包责任制的稳定，这是具有我国特色的农业发展模式，也很适合我国的国民状况，所有必须继续稳定这一政策，并在一定程度上使之进一步发展起来。由于就大多数农民而言，土地依然是其收入的主要来源和谋生手段，也是保障社会生存的基本条件。所以，进一步稳定和完善土地承包关系是很有必要的，把土地使用权流转的决策权界定给农民，使农户成为土地流转使用权的主体，获得长期使用该土地的权利，保护好、利用好土地，走可持续发展的道路。
3.增强土地承包经营权的商品性
就目前而言，我国的土地政策相关法律法规还不够完善，使得土地承包的问题得不到很好的解决，相应的法律地位也凸显不出来，所以，我国的农村土地承包的相关法律条文需要做进一步的完善。第一，应该赋予土地承包经营权物权相应的法律地位；第二，取消土地承包经营权的户籍性限制；第三，积极探索满足新增人口土地诉求的新途径。
四、总结
