农村综合改革问题（精选6篇）
农村综合改革问题 第1篇
农村综合改革问题
一、充分认识农村综合改革的重大意义
农村税费改革经过六年的改革实践，取得了历史性重大成效。全面取消了农业税等专门面向农民的各种税费，初步规范了农村税费制度，农民负担大幅度减轻，公共财政覆盖农村步伐明显加快，统筹城乡发展取得实质性进展。推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村政治、经济、文化、社会等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重大意义。
改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届五中全会精神，全面落实科学发展观，坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，紧紧围绕社会主义新农村建设的总体要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，进一步解放和发展农村生产力，巩固发展农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设。
改革的目标是：按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机
制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。
改革的总体要求是：统一思想认识，加强组织领导；解决遗留问题，扎实稳步推进；加强调研总结，完善政策措施；积极探索实践，实行重点突破。各地区、各有关部门要把农村综合改革工作与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接。
三、扎实推进农村综合改革试点
当前，农村综合改革重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革，以此带动农村的各项改革。
乡镇机构改革的总要求是：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。
农村义务教育管理体制改革的总要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。
县乡财政管理体制改革的总要求是：按照社会主义市场
经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制，明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，加大对县乡政府的转移支付力度，进一步完善财政奖补政策，切实提高基层政府经费保障能力。
四、全面落实取消农业税政策
各地区、各有关部门要全面执行和落实2006年在全国范围内取消农业税的各项政策，及时研究解决取消农业税后出现的新情况新问题。取消农业税后，中央财政将继续安排专项转移支付资金，对地方减少的收入给予适当补助，省级财政和有条件的市（地）、县（市）也要加大转移支付力度。
五、稳妥开展化解乡村债务工作
各地要继续按照中央要求，高度重视和扎实开展化解乡村债务工作，健全和落实对县乡领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度。要在合理划分债务类别、加强监察审计、规范乡村财务管理的基础上，清理核实债务底数，锁定旧债，结合实际情况确定化解债务的优先顺序，区别轻重缓急，注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务，把确因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。有计划、有步骤地选择部分县（市）开展化解债务试点，积累经验，逐步推开。
六、创新农民负担监督管理机制
各地要继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主，不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等的管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格等生产性收费的监管。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。
七、加强对农村综合改革工作的组织领导
各地区、各部门要从政治和全局的高度，充分认识推进农村综合改革的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性，坚持正确的改革方向，加强领导和协调，统筹规划部署，精心组织实施。
农村综合改革问题 第2篇
关键词：综合改革；农村；债务问题；债务化解
本文以安徽省农村综合改革试点县解决农村债务的有效做法为切入点，剖析其在农村综合改革中解决农村债务问题的成功经验，有效化解和预防基层债务反弹的合理机制，为在全国范围内推行新一轮农村综合改革与社会主义新农村建设提供有益的借鉴。
一、我国农村基层债务激增的原因探究
我国农村债务现状。据不完全统计，我国农村债务大约在6000亿元-9000亿元之间，对我国农村全面建设小康社会、新农村建设、构建和谐农村等都是很大的障碍。从我们的调查分析看，农村债务呈现如下特点：一是负债主体的广泛性。据统计，全国乡镇净债务额乡级1770亿元，每个乡平均400万元；村级1483亿元，每个村平均20万元，乡镇负债面广、量大。乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上乡镇负债。二是负债内涵的多元性。农村债务既有金融部门贷款，又有民间高息借款；既有兴办企业遗留的贷款，又有挥霍浪费背债；既有村内结算无力支付的债务，又有对外支付能力不够而欠下的债务等等。三是负债总额的累积性。无论是民间借款，还是金融机构贷款，支付的利息和筹资费用都较高，部分民间借贷资金利率高达20%-30%。息转本、本加息，致使农村债务呈逐年递增。四是债务偿还的随意性。农村借贷利率不统一，即使同一债权因债务人不同而借贷利率也不同。加之无人管理，无可供衡量的法律法规标准衡量，导致农村债务偿还无章可循，无法可依。五是债务化解的紧迫性。农村集体债务90%为银行贷款和民间借贷，大多进入甚至远远超过了还款期。
要想有效地解决债务问题，就要对农村债务形成的原因进行分析。一是盲目投资背债。一些村级干部为出政绩，脱离本地人才、技术和管理实际，盲目集资上项目，大搞借贷投入，形成“村村点火，遍地冒烟”。结果是上了一批项目，投了大批资金，搞垮了集体经济。乡镇和村集体甚至脱离地方实际，超过自身财政承受能力，举债建标准化学校、办公楼，搞各种类型的达标活动，上级配套资金十分有限，大部分依靠乡村两级自筹，而筹资渠道主要是向农户集资和向银行借贷。二是乱集资后遗症。税费改革前，农户的负担项目非常多，除农业税、特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派，村委会为了完成硬性任务，只有向银行和民间借贷，农户欠集体，集体欠银行，相互拖欠，形成债务链条。许多地方政府和有关部门因为执行困难，只好把本应向农民收取的税费，转变为直接向村集体收缴。三是财务监管无序。财务管理混乱，挥霍浪费。部分村组没有制订财务管理办法，有的制订了也不执行，财务开支存在漏洞。部分村干部贪污挪用侵占公款，大吃大喝浪费公款，借债挥霍。四是高息借贷揽债。从调查情况看，农村债务中，50%以上的是高息借贷款。加之村集体经济薄弱，不能及时偿还，本息相滚，导致债台高筑。五是经济匮乏举债。改革开放以来，我国大部分农村地区村级经济仍然比较落后，集体财力贫乏，主要依靠农村三项提留支撑。这种单
一、薄弱的财力来源渠道难以满足基层相关支出和建设需求，村集体依靠举债运转现象极为普遍。而税费改革以后，“三提五统”正式取消，更使原村级债务失去了还款支撑。六是财务严重透支。由于许多村集体为了工作省心省力，与上级有关部门设置对口工作人员，由村里负责工资，导致村组织非生产人员过多，开支过大，入不敷出。同时拖欠村干部合理的工资也相应扩大了债务总量。七是干部以权谋私。有些农村基层干部自身素质较差，滥用权力，以权谋私，什么钱都敢花，没钱就借，借不着就贷，根本不计后果。
二、综合改革视阈下解决我国农村债务的对策思考
我们通过梳理安徽省农村综合改革试点县舒城县的乡镇及部分村的初步调研，提出以下几条经验与对策。
（一）厘清债务现状
首先，由政府牵头，组织相关部门和人员，对乡（镇）村两级债务进行彻底的清理和审核，摸清家底，查出水分。对每一项债务都要查出其用途、偿还记录、结转情况、实有余额，彻底厘清债务现状，由乡村直接借贷形成的债务，又不属于公益事业的，遵循“谁受益，谁负担”原则落实债务主体。其次，对债务合理分类，明确偿还次序和偿还资金来源。可以按债权分类，按银行、农村合作基金会、私人高利贷款以及个体工商户、业主赊账欠款分类，实行先私人后单位、先民企后国企进行清偿；也可以按债务性质分类，如按公益事业、基础投资、商业投资、垫付税费款以及生活费等分类。对以农业为主的村，靠自身偿还债务确实存在困难，其公益事业和基础建设投资以及垫付税款形成的债务应由国家财政全部转移支付，力求做到债务清楚，偿债先后有序，偿债资金来源有方，尽量减轻乡（镇）村两级的负担。再次，实行村级政务、财务公开，实行有效的民主监督与管理，堵塞财务漏洞，既解决新增债务问题，不会盲目无端地新增债务，带来新的债务负担，也减少村里个别人挪用行为，实现村集资使用的良性循环。最后，断清税费改革前后债权债务关系。将农户欠乡村债务、乡村向农户借款等债权债务关系彻底分开，独立运行，绝不能使以后的财务状况混杂，从而增加债务偿还的困难。
（二）明确责任，健全领导机制
首先，政府重视是解决债务问题的先决条件。各级政府，特别是县、乡（镇）政府，对乡（镇）村负债的危害应高度重视，把它提到影响农村经济发展和社会稳定高度，使长期困扰农村经济发展、影响地方政府形象甚至基层政权正常运转的负债问题得到根本解决。其次，村委会是组织农民发展地方经济，兴办公益事业，实现共同富裕目标的基层领导集体，务必严格遵循法律、法规，坚持平等、公正原则，由村民按期直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有能力、懂管理、会经营、真心办事又能办事的带头人人选进班子，这正是解决农村债务的内在途径。再次，实行目标考核，建立化解农村债务领导责任制或者专员处理制，做到分工明确，主次有序，责权明晰，真正提升债务化解效率。
（三）多渠道创新偿债方式
1、清收还债。组织专班，对村集体债权债务合理分类，区别对待，依法积极清收；对有偿还能力的欠款农户，通过多种办法，促其尽快足额偿还；对极少数有承受能力而故意不缴纳的“钉子户”，要依据法律法规合理清收；对确因生产、生活困难无法在短期内全额偿还的农户，酌情分期分批征收，并协助制订还款计划，签订合同，分期偿还。
2、增收消债。选准项目，找对路子，优化环境，招商引资，壮大村级经济实力，增加集体收入，偿还集体债务。也可以通过拍卖、租赁等多种有效办法，盘活亏损企业“呆滞”资产和其他集体资产，开发荒山、荒水、荒坡、荒滩资源，以存量换增量，变废为宝，增加集体积累，提高还债能力。
3、变现抵债。深入挖掘集体资产和非耕地资源的潜力，通过拍卖转让获利；对效益好的村办企业进行股份合作制改造，效益差的拍卖转让；对闲置资产大胆租赁变现；对泵站、水库、小型水利设施和各种非耕地资源转让使用权，获取收入用于抵偿原有债务。
中国农村综合改革的资金问题 第3篇
关键词：农村,综合改革,资金
1 中国农村综合改革存在的资金问题
我国于2005年开始部署以农村义务教育、乡镇机构和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。2006年9月农村综合改革在全国展开, 取得的成效在深度和广度上都是显著的。比如, 农业税的全部减免, 增加了农民收入;义务教育的真正“义务”, 让贫困孩子能上得起学;农村道路硬化入户, 给农业的发展提供了先进手段;覆盖全民的医疗保障让农民看病也有保障然而, 改革虽基本惠及了全国人民, 取得了丰硕成果, 但改革中也出现了一些问题, 如公平难以普及每个领域和村落, 农民的素质问题一时难以解决, 资金的来源有限和使用不当, 土地流转制度难以达成高度统一其中资金投入和使用问题是最重要的问题, 它已经在很大程度上影响了农村改革的步伐。
1.1 资金来源渠道狭窄, 资金数量十分不足, 限制了综合改革的顺利进行
农村综合改革的资金来源包括中央支出和当地政府支出。国家在农业方面投入占财政收入的很大一部分, 根据2008年两会上温家宝总理所做的政府工作报告, 中央财政安排用于“三农”的资金2008年为3917亿元, 比2007年增加520亿元。然而, 作为一个农业大国, 落实到各省各县, 各乡各村的就不算多了。国家财力有限, 加上目前所处的改革关键期, 方方面面都需要资金投入, 因此资金的分散和合理实用, 导致不能全部满足农村综合改革所需资金。因此要求地方政府尤其是县政府要配合中央, 按照一定比例对当地农村改革进行资金配套投入。县管乡财, 导致背负的转移债务重重, 加上农业税的全部减免, 县政府的经济力量也十分薄弱。仅仅依靠这两个渠道来筹集资金, 是十分有限, 远远不够的。如果不另找出路, 那综合改革的步伐将转向缓慢甚至停止不前。
1.2 资金来源结构不合理, 阻碍了基层政府根据具体情况进行改革
目前我们国家对地方政府的转移支出以专项转移支付为主, 一般性转移支出为辅。专项支出直接下发给专门部门, 比如道路建设、自来水的普及, 这样, 会发生“多龙吸水”的现象, 政府可支配财力就十分有限, 没有足够的资金来依据当地具体情况, 依据民众真实意愿来提供当地公共服务, 难以解决地区间公共服务不均等的问题, 导致公共服务均质化, 各地真正需要或者特别需要的建设项目就缺少资金。
1.3 资金使用过程中出现不得当甚至非法使用, 让有限资金白白流失, 资金使用率低
农村政府机构部门的重复交叉, 职能重叠, 加上七站八所的附庸, 效率低下, 用来进行农村综合改革的资金很大一部分都用来养人养官, 或被用来搞“政绩工程”或“形象工程”, 或被化公为私, 非法挪用。
2 农村综合改革中存在资金问题的原因分析
任何结果的出现都是由内外因共同作用的结果。出现以上资金问题也不例外。不能一味埋怨天, 地, 人等外在环境, 而忽略自身原因这个重要因素。笔者认为, 农村综合改革的资金不足是有以下几方面因素造成的:
2.1 资金数量不足原因
2.1.1自身原因:各地区尤其是贫困地区等靠要及消极思想严重。一些地方政府和居民, 长期自闭、思想落后, 认为事由天定, 天要你旺你不想旺也不行, 天要你穷, 你想富也富不了。海南省一个政府官员, 竟提议换掉海南省的简称“琼”, 因为其与“穷”谐音。在这个名称的问题上找原因, 我想, 这不是共产党的作风。这种靠运气、靠政府的依赖思想不克服, 不制定因地制宜的制度, 找到积极向上的发展方向, 想搞好农村综合改革是十分困难的。2.1.2外部原因: (1) 自然条件落后, 创收艰难。有些地区处于穷山僻壤之中, 农业的发展缺少肥沃的土地, 工业的发展缺少原料, 商业的发展则缺少便利的交通和市场, 很多地区, 每家一年的收入就靠几分薄田, 人均年收入不过300元, 温饱问题都难以解决。这些都导致了这些地区资金的严重不足, 而资金严重不足又反过来影响了农业、工业、商业的发展, 如此恶性循环下去, 要筹集足够的资金来对本地进行综合改革, 无疑是十分艰难的。
(2) 中央和省上级政府资金转移支付的力度不够。中央财力的有限, 拨款的比例计划以及缺少对实地的考察等多种因素, 对各地的支出偏于一致性, 甚至富有的农村由于意识的觉醒且有能力配套资金, 经过努力争取, 往往所得拨款比贫穷的地区多。尽管国家支出不少, 但贫穷农村的生活生产环境的改变需要的资金远远不够。2007年国家支农的资金为3400多亿, 但全国一共有乡镇接近4万个, 如果省掉中间所有环节, 减去自上而下的开支, 平均到每个乡或镇的有850万元。然而, 由于缺少监管, 层层递转, 落实到乡镇的不足100万元。农村义务教育的实行, 每个孩子所减免的学费就要100元左右, 而贫困学生还要加上书本费, 杂费和寄宿生活补贴, 应当在150元左右, 我所在的镇有4万人口, 义务教育阶段儿童为1.1万人, 一共是160万左右的支出。
2.2 资金来源结构不合理
一般性转移支付和专项转移支付各有各的优点和弊端。前者能够根据当地公共品需要并分轻重缓急给予资金支持, 但缺少有力监督, 常常导致资金用于“政绩工程”和“形象工程”上;后者虽能较好监督基层政府, 但又常常不能反映农民需要, 并且受益最大的往往是某些部门, 资金还会向资源优势地方集中。正因如此, 一种观点认为, 以前的一般性支付资金大部分用于养机构、养人, 而不是用于公共服务的投资, 导致这相关的地区裹足不前, 无从发展。因而应该加大专项转移支付的力度, 尽量减少一般性转移支付, 避免地方政府的贪污腐化。
2.3 资金使用过程中监督不力, 没有形成多方互相制约的机制
转移支付资金支付不规范, 去向不透明, 使用缺监督, 严重影响了支付资金的使用效率。中央、省、市在制定转移方案时都缺少各级人大的讨论, 没有经过严格审计, 而转移资金的规模, 去向都没有公开化, 使用过程中也没有监督, 很多地方拿到转移资金后的真正用途与申请时陈述的完全不同, 在没有任何监督的情况下, 腐败是不可避免的。
3 解决农村综合改革中资金问题的对策
3.1 扩大资金来源的渠道
如果说深圳的发展靠的是政策, 三亚的发展是靠自然, 那么温州的发展就是靠自身了。就我们知道的温州等地一直以来并没有享受到和深圳和海南特区一样的优惠政策和关照制度, 但是在温州政府和市民的齐心努力下, 温州的发展创造了奇迹, 让世人瞩目。除了国家加大对贫困地区的转移支付外, 各地要依靠自身优势, 大力发展县域经济, 并充分利用民间组织融资, 再加之国家的扶持和补助, 必然能解决一些眼前的问题, 但是一个地区的持续和长期发展真正依靠的还是自身力量。
(1) 各地应依托地区优势, 发展特色农业, 增加收入。市场经济条件下, 各个行业和地区不要沉迷于“等、靠、要”的消极状态, 要充分挖掘自身优势, 发展当地经济, 建立当地优势产业, 发挥龙头企业的带动作用, 实现农业产业一体化。鼓励人口密集工业欠发达地区的农民外出打工。
(2) 以发展小额信贷为重点, 培育民间金融组织。发展经济要资金, 资金从何而来?完全依靠政府不是明智之举。最能靠得住的是自己, 抓住一切机会去开发自身潜能。城乡二元结构造成目前城市和农村之间的金融环境和服务水平差距明显, 农村金融组织体系仍不健全, 信贷资金供需缺口较大。为适应这种情况, 各地的民间借贷市场已经快速发展, 而且体现出中介化、专业化、规模化, 利率多样化和融资短期化的有别于传统融资模式的新特点。我们可以充分利用这一点来缩小当地发展的资金缺口, 发展当地经济。但前提是通过合法途径让其合理正规化, 并逐渐将民间借贷“灰市场”纳入正规农村金融服务体系, 大力抑制“地下钱庄”和高利贷等问题。
3.2 调整国家转移支付的结构, 让基层政府的财权与事权相匹配
国际上, 政府间转移支付制度基本都实行一般性补助和专项补助相结合的方式, 但不同的国家, 这两种补助性的资金分配比重差别很大, 一般性补助英国高达80%, 加拿大为20%左右, 这是根据现实国情和地区发展状况来决定的, 都有其合理性。而挪威的事实证明, 以地区人口基数和生活水平为标准增大一般性转移支付的比例, 不仅有利于调动基层政府履行公共服务职能的积极性, 又有利于按轻重缓急来实现当地公共服务均等化。1994年分税制以来, 县乡两级财政收入只占国家总收入的21%, 财政供养人员却占全国的71%。农村义务教育总支出中, 中央财政2%, 省级11%, 县级9%, 而乡镇一级财政负担78%。农业税取消后, 基层政府基本没有固定的大收入, 事权却不但增加, 财政困难却不断增大。政府可支配财力的薄弱与农村改革的强大需求形成强烈反差。所以我国的转移支出应在比例分配方面根据现实需要制定更加合理的政策, 适当增加一般性转移支付的比重, 使地方政府能够根据当地需要安排财政支出, 让地方政府的“事权”与“财权”相匹配。
3.3 对支农资金严格管理, 民主监督, 提高专项资金的使用效率
农村综合改革问题 第4篇
关键词：综合改革；农村；债务问题；债务化解
本文以安徽省农村综合改革试点县解决农村债务的有效做法为切入点，剖析其在农村综合改革中解决农村债务问题的成功经验，有效化解和预防基层债务反弹的合理机制，为在全国范围内推行新一轮农村综合改革与社会主义新农村建设提供有益的借鉴。
一、我国农村基层债务激增的原因探究
我国农村债务现状。据不完全统计，我国农村债务大约在6000亿元-9000亿元之间，对我国农村全面建设小康社会、新农村建设、构建和谐农村等都是很大的障碍。从我们的调查分析看，农村债务呈现如下特点：一是负债主体的广泛性。据统计，全国乡镇净债务额乡级1770亿元，每个乡平均400万元；村级1483亿元，每个村平均20万元，乡镇负债面广、量大。乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上乡镇负债。二是负债内涵的多元性。农村债务既有金融部门贷款，又有民间高息借款；既有兴办企业遗留的贷款，又有挥霍浪费背债；既有村内结算无力支付的债务，又有对外支付能力不够而欠下的债务等等。三是负债总额的累积性。无论是民间借款，还是金融机构贷款，支付的利息和筹资费用都较高，部分民间借贷资金利率高达20%-30%。息转本、本加息，致使农村债务呈逐年递增。四是债务偿还的随意性。农村借贷利率不统一，即使同一债权因债务人不同而借贷利率也不同。加之无人管理，无可供衡量的法律法规标准衡量，导致农村债务偿还无章可循，无法可依。五是债务化解的紧迫性。农村集体债务90%为银行贷款和民间借贷，大多进入甚至远远超过了还款期。
要想有效地解决债务问题，就要对农村债务形成的原因进行分析。一是盲目投资背债。一些村级干部为出政绩，脱离本地人才、技术和管理实际，盲目集资上项目，大搞借贷投入，形成“村村点火，遍地冒烟”。结果是上了一批项目，投了大批资金，搞垮了集体经济。乡镇和村集体甚至脱离地方实际，超过自身财政承受能力，举债建标准化学校、办公楼，搞各种类型的达标活动，上级配套资金十分有限，大部分依靠乡村两级自筹，而筹资渠道主要是向农户集资和向银行借贷。二是乱集资后遗症。税费改革前，农户的负担项目非常多，除农业税、特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派，村委会为了完成硬性任务，只有向银行和民间借贷，农户欠集体，集体欠银行，相互拖欠，形成债务链条。许多地方政府和有关部门因为执行困难，只好把本应向农民收取的税费，转变为直接向村集体收缴。三是财务监管无序。财务管理混乱，挥霍浪费。部分村组没有制订财务管理办法，有的制订了也不执行，财务开支存在漏洞。部分村干部贪污挪用侵占公款，大吃大喝浪费公款，借债挥霍。四是高息借贷揽债。从调查情况看，农村债务中，50%以上的是高息借贷款。加之村集体经济薄弱，不能及时偿还，本息相滚，导致债台高筑。五是经济匮乏举债。改革开放以来，我国大部分农村地区村级经济仍然比较落后，集体财力贫乏，主要依靠农村三项提留支撑。这种单一、薄弱的财力来源渠道难以满足基层相关支出和建设需求，村集体依靠举债运转现象极为普遍。而税费改革以后，“三提五统”正式取消，更使原村级债务失去了还款支撑。六是财务严重透支。由于许多村集体为了工作省心省力，与上级有关部门设置对口工作人员，由村里负责工资，导致村组织非生产人员过多，开支过大，入不敷出。同时拖欠村干部合理的工资也相应扩大了债务总量。七是干部以权谋私。有些农村基层干部自身素质较差，滥用权力，以权谋私，什么钱都敢花，没钱就借，借不着就贷，根本不计后果。
二、综合改革视阈下解决我国农村债务的对策思考
我们通过梳理安徽省农村综合改革试点县舒城县的乡镇及部分村的初步调研，提出以下几条经验与对策。
（一）厘清债务现状
首先，由政府牵头，组織相关部门和人员，对乡（镇）村两级债务进行彻底的清理和审核，摸清家底，查出水分。对每一项债务都要查出其用途、偿还记录、结转情况、实有余额，彻底厘清债务现状，由乡村直接借贷形成的债务，又不属于公益事业的，遵循“谁受益，谁负担”原则落实债务主体。其次，对债务合理分类，明确偿还次序和偿还资金来源。可以按债权分类，按银行、农村合作基金会、私人高利贷款以及个体工商户、业主赊账欠款分类，实行先私人后单位、先民企后国企进行清偿；也可以按债务性质分类，如按公益事业、基础投资、商业投资、垫付税费款以及生活费等分类。对以农业为主的村，靠自身偿还债务确实存在困难，其公益事业和基础建设投资以及垫付税款形成的债务应由国家财政全部转移支付，力求做到债务清楚，偿债先后有序，偿债资金来源有方，尽量减轻乡（镇）村两级的负担。再次，实行村级政务、财务公开，实行有效的民主监督与管理，堵塞财务漏洞，既解决新增债务问题，不会盲目无端地新增债务，带来新的债务负担，也减少村里个别人挪用行为，实现村集资使用的良性循环。最后，断清税费改革前后债权债务关系。将农户欠乡村债务、乡村向农户借款等债权债务关系彻底分开，独立运行，绝不能使以后的财务状况混杂，从而增加债务偿还的困难。
（二）明确责任，健全领导机制
首先，政府重视是解决债务问题的先决条件。各级政府，特别是县、乡（镇）政府，对乡（镇）村负债的危害应高度重视，把它提到影响农村经济发展和社会稳定高度，使长期困扰农村经济发展、影响地方政府形象甚至基层政权正常运转的负债问题得到根本解决。其次，村委会是组织农民发展地方经济，兴办公益事业，实现共同富裕目标的基层领导集体，务必严格遵循法律、法规，坚持平等、公正原则，由村民按期直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有能力、懂管理、会经营、真心办事又能办事的带头人人选进班子，这正是解决农村债务的内在途径。再次，实行目标考核，建立化解农村债务领导责任制或者专员处理制，做到分工明确，主次有序，责权明晰，真正提升债务化解效率。
（三）多渠道创新偿债方式
1、清收还债。组织专班，对村集体债权债务合理分类，区别对待，依法积极清收；对有偿还能力的欠款农户，通过多种办法，促其尽快足额偿还；对极少数有承受能力而故意不缴纳的“钉子户”，要依据法律法规合理清收；对确因生产、生活困难无法在短期内全额偿还的农户，酌情分期分批征收，并协助制订还款计划，签订合同，分期偿还。
2、增收消债。选准项目，找对路子，优化环境，招商引资，壮大村级经济实力，增加集体收入，偿还集体债务。也可以通过拍卖、租赁等多种有效办法，盘活亏损企业“呆滞”资产和其他集体资产，开发荒山、荒水、荒坡、荒滩资源，以存量换增量，变废为宝，增加集体积累，提高还债能力。
3、变现抵债。深入挖掘集体资产和非耕地资源的潜力，通过拍卖转让获利；对效益好的村办企业进行股份合作制改造，效益差的拍卖转让；对闲置资产大胆租赁变现；对泵站、水库、小型水利设施和各种非耕地资源转让使用权，获取收入用于抵偿原有债务。
4、降息减债。成立债务管理机构，对原有借贷款逐笔登记，按国家金融政策分年砍断结算，重新办理借据手续；对目前暂不能支付的利息实行挂账，息不转本；对既不重新办理借据，也不退息的个人应当制定相关政策强行减本下账。
5、划转化债。协调村组集体债权债务，债权转移，消化债务。
6、剥离化债。对农户欠村组集体而村组集体又欠农户的“连环”债权与债务，互抵冲减，抵消债务，使基层债权债务变成民间往来。
7、核销化债。对单位已经撤销或债权人已放弃债权的债务，以及遗留的呆账和挂账，按规定程序上报审批，有理有序核减债务。
8、节支化债。加强农村财务管理，大力压缩开支；通过合村并组，精简干部，减少管理费用；限额管理对公务费用必要支出；在村民代表大会通过下，将部分“一事一议”结余资金用于偿债；同时加强对基层理财人员管理与培训，提高民主理财水平。
9、置换债权还债。对所属单位之间的“三角债”，经协商后连环抵偿。对债权债务人有连带关系，经手借债的人尚有债权，通过约束机制促使其置换债权。
（四）深化农村改革，壮大集体经济实力
这是解决债务的根本之策，也是一项长效工作。一是深化财税体制改革。既要加强地方财源建设；更要按照分税制的原则，兼顾县、乡两级利益，依据税源、人员编制和实际行政消费支出等情况，合理划分县乡两级的事权、财权和收支范围，重新核定财税包干指标，做到有多少钱、办多少事、养多少人。二是对乡镇政府机关、事业站所下狠心精简超编人员，清退自聘人员，对村级干部也同样进行精简。三是进行并村并校工作。对地域相近的小村并成大村；视生源和师资情况，多途径探索农村中小学校联合办学，优化农村中小学布局，能合并就合并。四是管好、用好土地承包费和机动地的发包收入，搞好“五荒”资源的承包、租赁和拍卖工作，加快“五荒”资源开发利用。五是加大产业规模，发展经济，增加财政收入，将部分经营利润用于乡村偿债如以农业为主的村集体，可以围绕当地资源优势，兴办农副产品加工业、建筑建材、运输、旅游和餐饮服务业；条件好的地方，要引进技术、人才，兴办科技含量高的企业；也围绕农民生产的需求办好机耕、销售、技术、信息、修理等服务企业。
（五）建构健全销债机制
国家不断加大基层财政支持和基础建设投入，少收多出，这是一项基础性工作。首先，对办企业、上项目形成的债务，企业效益好的，用企业上缴利润或承包费用偿还；企业效益不好或倒闭的由乡村负责偿还。其次，为企业和个人借贷担保形成的债务，一律划给企业或个人，由企业或个人偿还；企业已合并转制，由接收企业负责偿还；个人欠款无下落或无力偿还，由担保责任人负偿还责任；企业已停业并转，拍卖全部财产用于抵债，不足部分由责任人偿还。再次，对于垫付各项税费、优惠补贴、罚没等挂账形成的债务查明原因，属于农户的转入农户名下，属于集体的在积累中核销。最后，对由于历届政府遗留的问题靠现任政府很难清除，确因政策因素导致的债务，应由国家财政给予解决。
（六）有效预防债务反弹
在根本解决债务问题的基础上，应形成一套有效预防债务反弹的健全机制。一是财政收支单项化。通过变卖村集体资产，将原来的集体债务一并归还；村民的个人债务一部分减免，一部分仍需自己解决；乡政府的财政收入通过上级支付，不能再向农民收钱。二是债务关系清晰化。将村委会建设为典型的服务性机构，每年的财政收支情况都都向村民公示。三是负债结构单一化。村里的财务由乡镇管，乡镇的财务由县管（村财乡管，乡财县管），借助银行系统直接将工资发放到个人，彻底解决向下的财务拖欠。四是债务偿还有序化。乡（镇）村政府针对现在已经存在的以及将来可能会发生的债务采取相应措施，有条不紊的偿债。五是禁增新债制度化。对已锁定的债务，严格控制，加强管理，有序偿还。综合改革后的村组财务收支坚持以收定支，限额管理，严守“四个严禁”，即严禁向非金融机构和个人借款；严禁集体借贷上交各种税费；严禁借贷用于各项开支和兑现干部工資；严禁擅自增加新债。
（七）加强农村信用建设
加强农村信用文化建设，增强“失约可耻、守信光荣”的教育是从思想观念上彻底化解农村债务的长效之策；严格控制新增债务，规范手续，实行对新增债务实行偿还能力评估审批制，即村里借新债须向乡政府申请，要有完善的借款合同，应标明还款资金来源，且来源必须可靠，才予审批；做到借款按期偿还，并将其作为村干部考核条件的一票否决，以重塑村级集体信用；加快推行农村财务电算化管理，实行委托村财乡管、村账站管、集中建账，分村核算，统一报表，提高农村财务信息管理质量。
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10、梅德英.如何突破化解村级债务[J].农家顾问,2005(9).
＊本文为2009年国家大学生创新性实验计划“安徽农村综合改革实效性的调查研究与评价模型建构”（项目编号：091035960）和安徽省软科学项目“推动皖北地区农业转型升级的科技支撑和政策优化创新研究”（11030503045）的中期研究成果。
农村综合改革问题 第5篇
近年来，农村综合改革取得显著成绩的同时，二元经济结构下多年积累形成的乡镇政府职能转变滞后，财权事权不对应，农村公共服务供给不足，基础设施建设滞后等，制约着农村经济社会发展，也是深化农村综合改革亟需解决的问题。
(一)基层行政管理体制运行不畅，一定程度上制约了农村经济社会发展
农村基层行政管理体制中一直存在着机构改革进展不均衡、乡镇政府职能转变滞后等问题。税费改革后，虽然乡镇政府机构臃肿、人员过多的状况有所缓解，但事权与责任不对应，职能边界模糊等问题仍很突出。许多地方的村集体经济薄弱，村级组织也存在着运转经费紧张、干部队伍老化、凝聚力不强、威信不高等问题，村级组织功能难以有效发挥。加之，基层政权组织对农民的政策引导与扶持不足，部分农民权益未能得到有效保护。
(二)覆盖城乡的公共财政体制不健全，农村社会事业发展滞后
由于公共财政对城乡支持力度差距较大，导致农业、农村基础设施建设滞后，与农民生产生活密切相关的农田水利、乡村道路、饮水供电等设施建设条件较差，农民“行路难、用电难、饮水难”问题难以在较短时间内得到妥善解决;加之教育、公共卫生、社会保障和社会救助等资源在城乡配置上存在明显差距，农民在上学、看病、养老、医疗和社会救助等方面存在的问题很难得到根本解决。
(三)城乡要素市场配置不均衡，市场服务体系不健全，难以满足农业农村发展需要
一方面，农民仅拥有土地、房屋、林地等主要农业生产资料的经营权与使用权，缺乏所有权、转让权等权益，生产资料适度集中经营与利用率低，城乡要素市场配置不均衡，收入分配机制不合理，相关法律制度建设滞后等问题较突出，农民权益难以得到有效保障。另一方面，农村社会化服务体系建设滞后，农村中介组织、农民合作组织等发展缓慢，农民享受社会性和公共性服务比较难。农村金融服务难以满足农业农村经济社会发展需求，农村资金外流严重，大量农户、中小企业、基础设施建设所需的信贷资金得不到有效满足，很大程度上制约了农业、农村发展的动力、活力。
汇报人：xiexiebang
农村综合改革问题 第6篇
【发布文号】粤府〔2006〕131号 【发布日期】2006-12-25 【生效日期】2006-12-25 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】广东省
广东省人民政府转发国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知
(粤府〔2006〕131号)
各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
现将《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）转发给你们，请认真贯彻执行。农村综合体制改革是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是对农村生产关系的深刻变革，是建设社会主义新农村的重要内容。各地、各有关部门要高度重视，切实按照党中央、国务院的统一部署，加强组织领导，积极探索实践，稳步推进广东省农村综合改革各项工作。我省具体实施意见将于近期印发各地执行。
广东省人民政府
二○○六年十二月二十五日
国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知
国发〔2006〕34号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为巩固发展农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设，根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）精神，现就做好农村综合改革工作的有关问题通知如下：
一、充分认识农村综合改革的重大意义
农村税费改革经过六年的改革实践，取得了历史性重大成效。全面取消了农业税等专门面向农民的各种税费，初步规范了农村税费制度，农民负担大幅度减轻，公共财政覆盖农村步伐明显加快，统筹城乡发展取得实质性进展。推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村政治、经济、文化、社会等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重大意义。通过农村综合改革，切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担反弹；通过农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障；通过农村综合改革，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过农村综合改革，转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉。
二、明确农村综合改革的指导思想、目标和总体要求
改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届五中全会精神，全面落实科学发展观，坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，紧紧围绕社会主义新农村建设的总体要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，进一步解放和发展农村生产力，巩固发展农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设。
改革的目标是：按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。
改革的总体要求是：统一思想认识，加强组织领导；解决遗留问题，扎实稳步推进；加强调研总结，完善政策措施；积极探索实践，实行重点突破。各地区、各有关部门要把农村综合改革工作与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接。
三、扎实推进农村综合改革试点
当前，农村综合改革重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革，以此带动农村的各项改革。有条件的地方要在广东省范围内开展试点，暂不具备条件的省份要进一步扩大市、县试点范围，以便在更宽领域、更深层次上认真探索，为全面推开农村综合改革提供经验。
乡镇机构改革的总要求是：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。乡镇政府要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。要合理调整乡镇政府机构，严格控制领导职数，改革和整合乡镇事业站所，创新服务方式。全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。按照国家规定做好乡镇事业单位人员社会保障工作，妥善安置分流人员。积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。上级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。
农村义务教育管理体制改革的总要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。各地要按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）精神，切实管好用好中央财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实地方各级政府的经费分担责任，进一步规范农村中小学收费管理。深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，提高农村教师素质。加强农村中小学编制管理，坚决清退不合格和超编教职工。合理配置城乡教育资源，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系。合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。
县乡财政管理体制改革的总要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制，明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，加大对县乡政府的转移支付力度，进一步完善财政奖补政策，切实提高基层政府经费保障能力。改善县乡财政困难状况，落实和完善财政对村级的补助政策，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。进一步加大支农资金整合力度。有条件的地方要继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。加快农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。
四、全面落实取消农业税政策
各地区、各有关部门要全面执行和落实2006年在全国范围内取消农业税的各项政策，及时研究解决取消农业税后出现的新情况新问题。取消农业税后，中央财政将继续安排专项转移支付资金，对地方减少的收入给予适当补助，省级财政和有条件的市（地）、县（市）也要加大转移支付力度。妥善处理历年农业税尾欠，是否清收由省级人民政府决定。决定清收的地区，要明确政策界限，严格清收程序，实行张榜公示，确保社会稳定，坚决防止借机侵犯农民利益。各地要切实转变农业税征管机构职能，做好农业税征管体制调整和征收人员的转岗安置工作。有关部门要抓紧提出涉及农村税费改革相关法律法规的制定和修订意见，为巩固和发展农村税费改革成果提供法律保障。要进一步深化国有农场税费改革，切实减轻农场农业职工负担。
五、稳妥开展化解乡村债务工作
各地要继续按照中央要求，高度重视和扎实开展化解乡村债务工作，健全和落实对县乡领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度。要在合理划分债务类别、加强监察审计、规范乡村财务管理的基础上，清理核实债务底数，锁定旧债，结合实际情况确定化解债务的优先顺序，区别轻重缓急，注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务，把确因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。有计划、有步骤地选择部分县（市）开展化解债务试点，积累经验，逐步推开。县级以上地方人民政府要采取切实措施，集成现有政策，整合现有资金，有条件的地方还可以安排一定的资金，建立偿债奖励机制，支持基层推进化解债务工作。国务院农村综合改革工作小组要会同有关部门加强调研，总结经验，进一步研究制定清理化解乡村债务的意见，及时指导地方工作。要继续按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）精神，不折不扣地贯彻落实制止新债的“三个不准”和“两项制度”，加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。特别是在社会主义新农村建设中，决不能盲目举债搞建设，形成新一轮乡村负债。
六、创新农民负担监督管理机制
各地要继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主，不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等的管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格等生产性收费的监管。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，规范村级会计代理制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。加强对农民专业合作经济组织收费的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。
七、加强对农村综合改革工作的组织领导
各地区、各部门要从政治和全局的高度，充分认识推进农村综合改革的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性，坚持正确的改革方向，加强领导和协调，统筹规划部署，精心组织实施。各地要继续坚持主要领导亲自抓、负总责的做法，建立健全农村综合改革领导小组及办事机构，赋予相应的工作职能，配备必要的专职人员，为推进改革提供组织保障；要在改革的总体框架内，结合实际，把握切入点，选准突破口，有计划、有重点、分阶段实施；要充分发挥基层和群众的创新精神，积极探索适合本地区的改革路子。国务院农村综合改革工作小组及其办公室要发挥综合协调作用，各有关部门要密切配合，总结经验，完善政策，加强指导，积极支持地方改革，确保改革顺利进行。
中华人民共和国国务院
二○○六年十月八日
