论中国村民自治制度与（精选6篇）

论中国村民自治制度与 第1篇

论中国村民自治制度与《村民委员会组织法》的重构

一、村民自治——中国社会转型的出发点。认为不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”。分析了20世纪初和80年代两次引入村民自治的特点和区别。提出村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷。一是“小马拉大车”。用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。

二是所谓农村“两委”问题。认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款。

三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》。不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

世界近代历史发展表明，个人自治和团体自治是宪政制度和民主政治的基础，它的学理基础就是人民主权的思想。村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。自人民公社体制解体后，村民自治（村民委员会）由农民自发的行为逐步成为我国农村社区法定的组织形式，1982年写入宪法，到1987年《村委会组织法（试行）》出台，以及1998年《村委会组织法》正式颁布实施，村民自治成为我国农村社区的基本制度。

经过一百余年的社会转型，中国已经积累了一定的物质资源、体制资源、素质储备和文化准备，在广大的农村实行的村民自治在世纪末的全面活跃，为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。

但是，随着农村民主改革的深化，村民自治与现有的政治体制的制度性矛盾日益突出，村民自治发展进程中出现的问题远远超出人们的预料。九十年代后期开始，三农问题日益突出，村民自治作为农民最广泛的自我管理形式也引起理论界的质疑和否定。人们不禁疑问：实行村民自治对我国而言究竟有何裨益？应当以何种方式促进村民的自治才能在最大程度上发挥其效能？

一、村民自治——中国社会转型的出发点

（一）村民自治的第一次引入

自治作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村落居民有权自主地决定本区域的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。村民自治从某种意义上讲是地方自治的延伸，在我国不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”，从源流上追溯是发轫于中世纪欧洲的城市自治。事实上，在一般政治学文献中，自治也多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。自治权作为一个法律概念，最早出现在这些欧洲城市的宪章和特许状里。城市宪章是一种具有宪法性质的法律文献，它一般由封建国王或一个有立法特权的大主教颁发给取得一定自治权的城市，用以从法律上确认城市的自治特权。特许状同样由国王或城市所属的封建主颁发。城市宪章和特许状是城市获得自治权、城市市民获得自由权和财产权的法律凭证，这在当时被归纳成为一个原则，即“城市之空气使人自由”（the air makes free）。[1]

罗马帝国时期，欧洲的一些城市通过城市宪章或特许权取得自治特权而成为自治市。自治市是一个社会，是一个具有法人资格，并拥有自己特殊的法律和制度的自治共同体。按照享有自治权程度的不同，自治城市可分为不同类型，主要有：城市共和国，这种城市不仅有自治权，还控制着郊区农业区域，类似古代城邦国家；城市公社，享有完全自治权，但不控制郊区，只拥有城区；只有不完全自治权的城市，由国王或所属区域的大贵族派代表和城市代表共同管理。获得完全自治权的城市，只向国王或领主交纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。城市通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、司法、财政大权。这种城市组织形式，是由原来的马尔克脱胎而来的。[2]自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自主权的城市，形成一个聚合体并持续地运转”。[3]这样，城市要求拥有事实上的共同的权力，也就是说，附属的单个个人只是借助其他成员的力量，才能够在一个组成的集体中作为统一体来行动。“事实上，在所有的城市中市民组成一个团体——全城公会（universities）、共同体（communities）、公社，其全体成员相互依赖，构成一个整体中不可分离的各个部分。”[4]市民能运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务，和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力，就是城市宪章或特许状给予的自治权。

地方自治的概念是19世纪初清政府“预备立宪”时，为了推行“新政”从西方国家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期间，对英国的地方自治尤为关注，载泽当时深为感触的认为：“夫伦敦地方自治，为英国宪法之起点，英之立宪，先于各国。其地方自治，又为各国所推崇取法者”。[5]回国后他们建言朝廷，“宜取各国地方自治制度，择其尤便者，酌订专书，著为令典，克日颂行，各省督抚分别照行，限期蒇事”。[6]光绪三十四年十二月二十七日颁布了《城镇乡地方自治章程》（共9章112条），同时颁布的还有《城镇乡地方自治选举章程》（共6章81条）。这是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民国时期，南京国民政府根据自身政治需要，将乡村自治纳入地方自治制度，从而贯彻了孙中山三民主义理论。按照孙中山的构想，县为中国传统的国家行政管理单位，地方自治也当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。只有实行县自治才能实现直接民权。他认为：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[7]。在其思想的影响以及当局的推动和宣传下，一些省份纷纷进行乡村自治实践。

山西省推行乡村自治最早，各地视其村制为乡村自治制度的范例，纷纷效仿。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。随后，为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，他进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定，[8]这是村民自治在中国的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特点

第一，村民自治的第一次引入体现了现代民主思想，是乡村民主自治的开端。与中国传统治理模式相比，三民主义本身就体现了西方近现代民主思想。在其影响下，各省关于村民自治的立法一般都规定了自治机关，包括权力机关、执行机关、监察机关，自治职员的资格和产生，地方财政以及自治范围等内容。尽管不甚完善，但是，这些规定及其所体现的精神，显然已经摒弃了封建传统统治格局下非“民主自治”的“无为而治”。尤其是关于权力、权力的来源和对其监督的规定，更是体现了以权力制衡为核心的现代民主思想。它所蕴含的直接民权思想也可资借鉴。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干预的结果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是当局对“总理遗教”三民主义的演绎。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于当地行政首脑极力推广。为促进乡村自治等内政工作的全面展开，1928年12月，南京国民政府内政部专门召开民政会议，检讨了乡村自治的意义和运作方式，审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全国的普遍实行过程中扮演了重要的角色，从而使村民自治的第一次引入演化为政府主导型的政治改革。

第三，村民自治在中国的第一次实行并不彻底。有些地方如江西、江苏两省的自治立法，均未规定村民会议的内容，村长副等公职人员皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，因此，这种自治制度下的村制组织就成为政府的行政末梢机关，演化为间接民主方式，而背离了基层直接民主的本意。另外，在政府主导下推行的村民自治，包含着行政力量和行政权威的作用，必然不是彻底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中国建立后，国家通过政社合一的公社制管理农村社会，但公社成员并不是国家单位的成员，也不能享受国家单位成员的待遇与保障。他们的生活更多地是依靠自己的生产条件和生产状况，并有一定的社会自主性，即“三级所有，队为基础”的体制。[10]随着社会经济的发展和农民自身的探索，公社制越来越难以满足农民日益增长的需求，公社制随即被以各种方式突破。尤其是改革开放以后，农村广泛开展家庭联产承包责任制的改革，不仅最终造成了公社制的废除，而且使农民有了更多的自主权，农村社会的培育和发展开始重视农民的人身自由和自主经营。

为了保护改革成果和维持稳定公平的乡村秩序，在广西的宜山、罗城县，农民自发地组织建立村民委员会之类的自治组织，共同维持公共秩序，创造公共福利。这种农民自己管理自己的组织和方式很快得到肯定和推广。并在1982年宪法第111条被明确规定为群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1998年《村委会组织法》正式颁布实施，在这个过程中，一些省份也相应制定了配套法规，为村民自治制度的推行和确立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特点

与第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特点在于，它是真正意义上的基层民主自治。按照余英时教授观点，传统封建乡村治理结构中，“皇权只能下伸到县一级而至，县以下皇权便鞭长莫及，基本上是民间自治。”农村中，权威来自于宗族。费孝通先生在《乡土中国》里描述中国农村的权力结构为“长老统治”（Rathermalism）。[11]老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。作为“长老统治的核心”和地方精英，“乡绅”行使着“长老”的权威。而要成为“乡绅”，必须同时具备“知识”和财富。也正是由于这两个要素，使得乡绅成为集传统权威（家族势力的代表），感知权威（自己的知识和财富）和法定权威（地方行政首长）于一身的地方精英，在乡土社会中延伸和捍卫着国家权力，完成了地方权威从“血缘”到“地缘”的转化。这种以习惯法为背景的自治，在国家权力只能到达县级政权的封建时代广泛存在着，从某种程度而言，可以称之为“自治”，但只是也只能是“乡绅自治”，而绝对不是现代意义上的基层民主自治。相反，第二次引入的村民自治却是实质上的基层民主，是真正意义上的基层民主自治。根据现行《村民委员会组织法》所确立的原则及其立法精神，村民自治有三层基本含义，其一，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排，是国家正式制度的延伸。其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元，承担着协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。其二，村民委员会是群众性自治组织，是农民依法管理本村的权力性机构，故而，村民的意见才是村委会权力的真正来源，即称之为农村现代化内生性要求。农民们通过村委会表达意见，对国家正式制度进行监督，提建议。[12]其三，村民委员会是自治组织，这是其最重要的特征。所谓村民自治，就是全体村民组织起来，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，真正行使当家作主的民主权利；村民委员会按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。

这样看来，与传统“乡绅自治”不同，村民自治的第二次引入体现了更为广泛的民主，贯彻了现代民主思想中直接民主理念，而且，由于对自治机关、人员的权力来源和监督机制做出了较为全面的安排，因而也是更彻底的基层民主形式。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷

《中华人民共和国村民委员会组织法》是规范村民委员会建设的基本法律。我国现行的村民委员会组织法，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。与（试行）组织法相比，更全面、具体，符合中国农村的实际，具有明显的进步性，对中国农村村民实行自治，发展农村基层民主，建设农村三个文明，都发挥了一定的积极促进作用。通过多年的努力，村民自治取得了实质性的效果，广大农村逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强。

但是，由于历史和自然条件的原因，当前村民自治还存在许多突出问题，距离真正的实施还有很长的路要走。而且，随着中国农村经济社会的快速发展，农村的形势已发生了深刻的变化，特别是通过近几年来依法实行村民自治的实践证明，该法的有些规定已经与当代中国新时代新任务的客观要求很不适应，有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷，难以适应实践的需要。行政村是我国广大乡村社会最基本的聚落单元，村民委员会，是以行政村为基础的自治组织形式，村民自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展。因此，有必要从制度安排层面上探讨现行立法缺陷，完善村民自治制度，推动新农村建设与农村社会的进步。关于现行《村民委员会组织法》的立法缺陷已有许多学者从不同的角度进行了论证与分析，在这里只就二个问题论证它的立法缺陷，我们认为这是造成《村民委会组织法》缺陷的关键所在。

一是“小马拉大车”。现行立法从性质上讲，它是一部组织法，决定了它不能从制度的层面去规范村民自治制度，结果必然是规定调整范围过于狭窄。从内容上来看，我国现行《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的。虽然村民委员会的建设是村民行使自治权的重要途径，但是，毋庸置疑，这并不能成为基层民主自治的全部内容，村民自治权的行使也不仅仅局限在村民委员会的运作上。所以，用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。另外，我国村民自治制度尚未立法保障，却先提出组织法，并将之并入制度的构建之中，有违立法逻辑。就村民自治制度而言，组织法是其下位概念，是村民自治制度所应当包含的内容，建立了村民自治制度，才存在围绕如何建立自治机关、行使自治权而产生的组织法方面的问题。我国立法机关试图以组织法为中心构建村民自治制度，这一解决问题的路径选择是错误的。

二是所谓农村“两委”问题。这已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”问题了，也是目前许多学者研究《村民委员会组织法》都必须面对和回答的问题，稍做检索就会知晓，凡是研究村民自治的论文或著作都有关于调整“两委”内容而且篇幅都不小，有的学者也提出了解决这一问题的措施或方法，如“两票制”、“二选票联动制”等等，一些机构也把如何调整“两委”关系作为研究的命题。但是，到目前为止，我们还没有看哪一项研究的论文或著作中，提出了起码在逻辑上能够很好地解决这一难题方法或措施。为什么会这样呢？我们认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。首先，村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款，这是我们下步如何提高执政党执政能力的问题。党支部与村民委员会是性质不同的组织，在规范自治组织的国家法律中出现有关政党活动和行为的规范在法理上讲不通的，两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。村民自治的本质是自治权，而自治权的实质是自主地行使职权，自主就是不受外部力量的干涉，而村委会上面临驾着具有“领导核心作用”的党支部，与《村民委员会组织法》规定的“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”本身就是矛盾的，这是制度安排的悖论，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是两个中心，《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。而第三条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这样，“自我管理”和“领导核心”孰是孰非？制度安排就是两个中心，每个中心必然是围绕各自的圆点来运行，怎么可能通过“调整”来使两个中心在同一轨道上运行呢？即使可以那也是暂时的状态，绝不可能成为一种常态，这是由于任何调整都是柔性的，而制度安排则是刚性的决定的。因此，实践中出现的情况：或者是党支部包揽、干预过多，或者是有的村委会把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至与党组织比高低。

1999年3月中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定:村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，“需由村民委员会村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”和《村民委员会组织法》第二条相比，在条文上明显地存在矛盾：一是重要问题与涉及村民利益问题交叉；二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题，导致党支部与村委会在许多问题上拥有同样的决定权，权责不分明。而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。在许多重大问题上两者都有发言权，且两者的权力都有合法的来源。村主任的权力来源于村民选举，具有很强的合法性，而村支书的权力来源主要是由于中国共产党的执政党的法律地位决定的，长期以来村支书都是唯一的权力中心。因此，其合法性也不容质疑，并得到了民众的认可。村主任和村支书分庭抗衡现象是制度安排的结果，真正解决就是在法律条款中剔除关于党支部的规定，回归真正意义上的村民自治，具体政党的作用如何发挥那是另外的一种法律关系，这是需要我们探索的课题。

上述两点是我国现行村民委员会组织法实施过程中存在的较为明显和亟待解决的问题，关系到我们思考问题的方式和角度，是解决其他可能存在的问题的关键。

三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》

这里使用的概念是“重构”而不是“修改”，表明我们不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

正如英国学者戴维·赫尔德所言，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。”[13]现行立法在实践中固然存在种种问题，但这些不应成为我们大刀阔斧改革的阻碍。应当明确，不仅仅是民主政治的运作, 而且民主制度本身的形成也都是一个历史的过 程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且长期受封建专制影响的国家来说，民主建设不可能一蹴而就，期望在短短的十多年时间就使占人口绝大多数的农村完成民主建设的目标是不现实的。另外，民主不是万能的，它不能解决一切社会政治和经济问题，在任何国家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治现存的种种问题来否定村民自治制度，那是草率之举，也违背历史发展的潮流。因此，我们应当在更加清醒认识民主本质的基础上，摆脱传统农村治理模式和西方既有经验的束缚，结合我国实际情况，大胆创新，形成有中国特色的村民自治制度。

（一）制定《中华人民共和国村民自治法》，全面规范村民自治制度。

我们建议制定《中华人民共和国村民自治法》（以下简称《村民自治法》），构建起基层民主自治的基本框架。从位阶上来说它是一部基本法，不仅应当成为组织法，还应当是行为法。组织法应当成为其中的一章或单独成为《村民自治法》的特别法。

首先，现行《村民委员会组织法》与自治实践不符。在农村基层行政村一级内部，能够用来使村民实现自治的组织，不仅只有村委会这一组织，而且还有包括其它类型的多个组织。从目前中国农村现实政治状况来看，村委会在村民自治组织体系中，是行使自治权能的自治机关。所以，作为国家的基本社会制度应由一部基本法去规范，单纯制定《村委会组织法》不仅不严谨，而且不利于具体操作。

其次，从国内外的立法模式和逻辑本身而言，使组织法成为自治法中的一章，便于理解和操作，更为立法者接受。如南京国民政府时期的《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等均对组织法的相关内容加以规定，使之成为这些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主体框架的构想

我们认为《村民自治法》的主体框架应当包括：第一章：总则；第二章：村民自治的设立；第三章：村民的权利义务与村民自治章程；第四章：村民代表大会与村民委员会；第五章：村民自治事务；第六章：监督委员会；第七章：乡、镇人民政府的义务；第八章：附则。

《村民自治法》制定的法源是宪法和国际人权法，是一部具体实施宪法关于村民自治规定的基本法，使村民自治成为我国一项基本的社会制度。

（三）《村民自治法》的主要内容

1、关于总则

《村民自治法》总则部分应明确村民自治的基本原则：自治原则、民主原则和制约原则三个方面。

一是自治原则。所谓“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）”。[14]“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”。“依据默契或者制定成章程的制度，赋予一个人员圈子的自治，在本质上也不同于纯粹的缔约自由”。[15]由此可见，自治是一种在一定的社会团体中，由其成员独立自主地制定章程，并由章程支配其成员行为的能力。它的核心是独立自主，也就是不受外力的干涉和影响，否则就是他治了。[16]自治作为政治概念是与集权专制相对应的，是指一定的主体有权处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村民有权自主地决定本区域内部的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。[17]而现代意义上的自治建立在人民主权基础上，是国家与社会分离，以法定的分权方式治理社会的产物。人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利。[18]自治权是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力。自治权是通过“章程”规定而行使的。简言之，是一种权力的体现，它的本质属性是团体内的合法自主的权力。[19]

相应地，村民自治中的自治原则主要应体现在：村民通过村民委员会、村民大会等方式自我管理、自我教育、自我服务。所谓自我管理，是指在国家法律和政策规定的范围内，按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，组织村民群众依法管理本居住区的各项自治事务。自我教育的内容主要包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；在多民族村民居住的村庄，教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助；教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；通过召集村民大会讨论制定村民自治章程、村规民约进行自我约束等。自我服务意指为本村的生产和村民的生活做好服务。

这里需要注意几个问题。其一是自治权行使的范围，也就是说村民自治究竟可以在多大范围内行使自我管理、自我教育和自我服务的权力。我们认为，自治权的范围应当是广泛的，这里的广泛是指自治的对象或事务，但效力的空间是有限的，即只限于聚落的空间，在不违反国家法律法规的前提下，村委会有权根据本村实际情况和村民的意愿，拒绝执行乡以上各级政府机关的指示和命令。其二是自治权的内容。虽然各国对自治权内容的规定各不相同，但在警察事务、教育事务、工程建设事务、公共卫生事务、社会事业和商业事务等方面还是比较一致的。这些方面涉及农村的稳定和繁荣，与广大农民的生存发展息息相关，自治权在这些内容上的扩大，也意味着农村基本人权水准的提高，我国村民自治的内容应该是法定的，对此《村民自治法》应采取列举的方式明示。

二是民主原则。不少学者以我国农村尚不具备实施民主制度的条件为由反对基层民主自治。同时，一些学者对乡村社会及农民的实证研究也表明，乡村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件，农民自身也有着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。[20]人类文明史已证明，人是制度的人，有什么样的制度，就有什么样的人，并不是人具备了什么条件，才能建立什么制度。难道索马里、柬埔寨的农民素质就比中国农民的素质高？他们能进行直选为什么我们的农民就不行？这是从任何方面都说不通的。任何事物的产生和发展都是由多方面原因决定的，民主的发育的成长亦是如此。强调乡村社区民主发育的内在基础和条件并不是否定外在因素的作用和影响。一方面，从我国村民自治制度的成长来看，外在的示范效应及国家部门的推动发挥了极为重要的作用。亨廷顿在分析90年代一些国家的民主化进程时就发现，“在某些环境中民主化是相互传染”，示范效应、感染、播散、仿效是推动民主发展的重要原因。[21]另一方面，实证调查表明，我国农民对民主自治的需求和热情也是非常高涨的。我们没有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治权的实现和基本人权得以尊重。

三是制约原则。绝对的权力导致腐败，权力不加以制约和监督，必然导致滥用和无序。自治权的行使不是绝对的，也需要监督和制约。一般而言，可以从立法、司法、行政这三个方面对自治权的行使加以制约。立法方面，要求国家立法机关用法律规定自治权的范围及其行使的方式，行使自治权的主体必须遵循，自治权的行使只能在此范围内进行，超出此范围者，法律不予保护。司法和行政发面是指国家通过司法机关和行政机关来对自治权进行制约。例如，我国现行立法中关于村务监督委员会的规定就是行政制约的一种方式。但是，这种方式远远不能满足实践的需要，而且，此类组织的监督在不同自治权主体间的效力如何等问题也有待澄清。我们主张在《村民自治法》中按照权力制衡的要求设置自治权的运作模式，同时也设立专门的监督机构对其予以监督。

2、关于村民自治的设立 主要是明确村民自治为法人团体，设立村民自治的基本要件，如最低要求的户数、村落区域的确定、集体土地和山林、草原以及湖泊水面的财产的权属、分散村落合并实行自治的条件等问题。关于是否在人口较少的村落设立村民小组的问题，我们的主张是不设立村民小组，居住分散的村落，村民可以根据居住条件、生活习惯在自愿、便利的基础上联合设立自治单元，建立村民委员会。当然，也应规定村民自治撤销的条款。

3、关于村民的权利义务与村民自治章程

用列举的方式，明确村民在自治事务中有哪些权利和义务。村民自治章程在村民自治过程中有着举足轻重的作用，可以说是村民实行自治的“小宪法”，是日常行为的基本规范。村民自治章程由必备条款和任意条款构成，对村民行为有拘束力。

这里有一个问题需要讨论，就是村民意志的表达即权利的行使与义务的承担主体是自然人还是家庭？根据我国农村的社会形态以及主要的农业生产方式来看，我们主张是以家庭即户为主体。因为在农村家庭的传统社会功能保存完整，而且在短时期内不会有质的变化，家庭联产承包责任制是农业生产的基本方式，家庭是农业社会的基本细胞。从我国目前农业生产力水平而言绝不能估计过高，大多数农村、尤其是广大的西部地区农业生产力仍然停留在锄耕农业阶段，即使是中东部的一些山区也是如些，所谓现代化农业只是集中在发达地区与自然条件良好的平原地区。家庭仍然是农业的基本生产单位，以户为主体的方式符合我国现阶段农村社会的实际情况，二元结构的社会将是我国未来相当长时间内的社会结构状况。

实践中，我国农村现在一般都以自然人为主体，这样会造成几方面的问题。对于大户家庭来说，家族势力庞大，人员众多，个人意见可能受到家族内其他成员的影响，从而无法真正表达自己的自由意志，使自治权的行使仍不能摆脱宗族势力的影响。此外，随着经济发展，农村外出务工人员增多，留守乡村的多为老幼及妇女，劳动力的外流，加之我国现行户籍制度的制约，使得这部分外出打工人员的自治权实际上无法行使。另一方面，以自然人为单位行使自治权尤其是选举权，会造成管理成本的大幅增加，对于我国农村社会资源本来就不富足的实际而言，无疑是一种资源的无形损耗。

因此，我们主张村民行使自治权的主体应当以户为单位。这不仅能够解决上述现实问题，而且与我国实行家庭联产承包责任制是一致的。因为后者本身就是以户为单位进行，与个人作为主体相比更乐于关心其生产生存的大环境，更容易调动起农民自我管理、自我教育、自我服务的积极性。

4、关于村民代表大会与村民委员会

村民代表大会是村民自治的最高权力机关，要规定村民代表大会的组成、代表的资格、职权、权力行使程序、表决方式、活动规则等内容。

村民委员会是村民自治的执行机关，是村民自治的法人代表，对外代表全体村民承担责任。要规定村民委员会的组成、候选人的资格、村委会的职责和义务、村民委员会的选举和任期、村民委员会职权行使的程序、村民委员会的罢免等内容。另外，村民代表大会和村民委员会的选择应实行一户一票制。

5、关于村民自治事项

用列举的方式明确村民自治的事项，也就是具体明确社会生活中哪一些公共事务和公益事业是村民自治的事项，民间什么性质的纠纷可由村民委员会来调解，调解结果的效力等等，其实就明确是村民自治管理的范围。法律明示村民自治的事项，从某种意义上说是为村民自治筑起一道防护墙来防止公权力的侵入，这对于真正实现村民自治有着十分重要的作用，在我国现阶段尤其必要。因为，我们长期行成的自上而下的行政运作方式，在没有真正转变政府职能的情况下，行政干预村民自治事务的行为随时都在发生。村民自治发展的本质要求是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预，只有国家权力对社会直接控制和干预有所减弱，村民自治才有自主发展的基础与空间。

6、关于监督委员会

主要是明确监督委员会的设立、性质、与村民代表大会和村民委员会的关系、职权和义务、议事规则、任期和工作程序等，监督村民委员会工作、村财务开支和罢免村民委员会成员等方面的民主监督权，这是保障民主决策权、防止滥用职权的行为和解决权力制约与监督的问题。

7、关于乡、镇人民政府的义务 这一章主要是规范村民委员会与乡、镇人民政府的关系，要明确尊重、指导、协助、保障村民自治的实现、保障和维护村民的权益，是乡、镇人民政府的义务。

村民委员会与乡、镇人民政府的关系是指导与协助而不是命令与服从的关系。但是，在目前的体制下，乡镇政府对村委会仍有一定的控制权。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定，但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织，以各种方式影响和控制村民委员会的活动，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村民委员会的人事权；或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令；从而压缩村民自治的空间，使村民自治在一定程度上名存实亡。

为此，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权，而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系，双方在交换过程中的地位是应该平等的：村民委员会需要乡、镇人民政府的资源，乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此，用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。

8、关于附则

主要是规定有关修改和实施生效的条款。

总之，我们在对现行《村民委员会组织法》进行重新梳理、研究的基础上，提出《村民自治法》的基本理论框架。当然，最广泛基层民主的实现不能也不可能一蹴而就，理性化社会的建构和自治组织发育是一个长期的过程。这也决定了村民自治的成长必然会经历一个漫长的成长过程。对此，我们应当有充分的心理准备和勇气。惟有如此，村民自治的改革才能迈开最为艰难的一步。

注释：

[1] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37页 [2] 同上，第39页

[3] [美]贾恩兰科·波齐著：《近代国家的发展》，商务印书馆1997年版，第42页

[4] [比利时]亨利·皮纳著：《中世纪的城市》，商务印书馆1985年，第111页

[5] 《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第11页

[6] 同上，第112页

[7] 陈旭麓等.孙中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36页

[8]《阎锡山与山西村制变革》，《晋阳学刊》2001年第5期

[9] 内政部第一期民政会议纪要[Z].南京：内政部第一期民政会议秘书处，1929.第 77页

[10]“绿色崛起”与“都市突破”：中国城市社区自治与农村村民自治比较，时间：2005-12-2，来源：强国论坛 作者：徐勇

[11] 费孝通《乡土中国》三联出版，1985年版

[12] 转型期乡村关系的嬗变与国家法的调适，田成有，http:///readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年2月，第1页

[14] 马克斯·韦伯，《经济与社会》（上卷），商务印书馆1997年版，第79页

[15] 马克斯·韦伯，《经济与社会》（下卷），商务印书馆1997年版，第56页

[16] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4页

[17] 宋甫涛：“简论乡村自治”，见中国人民大学刊印《宪法理论与问题研究》（第一辑）。[18] “绿色崛起”与“都市突破”：中国城市社区自治与农村村民自治比较，时间：2005-12-2 13:05:51 来源：强国论坛 作者：徐勇

[19] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4页

[20] 参见：辛秋水：“村民自治：第三次农村包围城市”，《荆门职业技术学院学报》1999年第5期；肖唐镖：“国家、乡村社会与村民自治”1999年；仝志辉：“程序的凸现及其背后：民主选举与乡村社会的遭遇”“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 参见亨廷顿：《第三波――20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月版，第113页

论中国村民自治制度与 第2篇

一、引言

村民自治是社会主义民主在中国农村最广泛的实践。

无疑，民主选举村委会是村民自治的关键环节，它是实现村民民主管理、民主决策和民主监督的基础和前提。村民自治自实施以来，全国农村的民主氛围大为高涨。仅有3.6亿农村人口参与了村委会选举，50%左右的村委会实行了民主选举。但尽管如此，仍还有少数一些村委会的选举仍停留在“上边定调调，下边画圈圈”，个别乡镇干脆指选、派选，或在选举以后随意更换、调整村委会干部。

《村委会组织法》规定，村委会主任、副主任和委员必须由村民直接选举产生。但却没有具体规定应采取何种途径、方式、进行直接选举。因此，全国各地在推行村民自治过程中，除了上述的的指选、派选以外，还出现以下几种选举模式：

在提名方式上，主要有海选、自荐、联名、户代表、村民代表会议、村民小组、选举领导小组、村党支部等几种提名方式。由于海选具有公平、平等、民主和透明的特点，深受人们的欢迎，已在一些地方推广。

在投票选举程序上，主要有平行式、职次式、叠加式和累计式四种投票选举方式。

1、平行选举，就是分别提名村委会主任、副主任和委员候选人，同时投票选举村委会主任、副主任和委员（与基层人大选举方式相同）。目前，各地大多采取这种选举方式。由于一位候选人只能竞选一次职位，这种选举方式对于高职位落选者不公平，没有机会参加较低职位的竞争，容易导致“能者下、庸者上”的不正常现象。

2、职次选举，就是依次选举村委会主任、副主任和委员，或是先选委员，再从委员中推选村委会主任和副主任（与各级党委选举相似）。这种方式的优点是高职位落选者有机会参加较低职位的选举，缺点是操作复杂，社会成本太高。

3、叠加选举，就是三项职位一次投票，高职位候选人同时也是低职位候选人。这种方式保证了高职位候选人的入选机会，但选举缺乏竞争性，由于高职位候选人挤占低职位候选人的选票，容易导致一次性选举失败，复选机率较大。

4、累计选举（倒叠加式），就是每位候选人可以同时竞选三种职位，一位候选人可能有主任、副主任和委员三种职位的选票。这种方式虽然简单易行，缺点是职位竞争意识模糊，民意不清，不同的统计方法可能得出不同的选举结果，容易发生争议。

以上四种选举方式，从选举制度本身来看，均重视了个体素质的选择，是从传统“选贤举能”政治理念中产生出来的。其最大的缺点是忽视了整体的优化组合，并形成如下民主的悖论：在提名上越是充分发扬民主，越是难以形成协调合作的班子。在实践层面上分析，容易产生班子不团结，聚合力差，工作效率低等现象。据一项权威调查表明，全国农村处于“松散、瘫痪”状态的村委会占了1/3以上。我们认为，之所以产生这种现象与选举制度本身深层次的不合理性不无关系。

事实上，选举方式和选举程序是否科学合理，是民主选举成败的决定性环节。为此，我们对村民自治选举制度进行了长达13年的探索和试验，积累和创造了村委会“组合竞选制”的经验。

二、村委会“组合竞选制”试验基本情况

早在十三年前，我们遵照中共安徽省委负责同志的指示，在岳西县莲云乡腾云村开始了村委会“组合竞选制”试验。所谓“组合竞选制”，指首先由村民自由民主推选村委会主任候选人，按得票多少确定3—4名正式候选人，各候选人提出自己村委会其他组成人员的名单并在竞选大会上发表演说时公布于众，接受村民审查，然后投票选举村委会主任，最后对当选人提出的“组合”名单中的村委会其他委员候选人进行差额选举。村委会“组合竞选制”在历次试验的基础上不断的和总结完善。

第一次试验是在1989年元月17日。在岳西县莲云乡腾云村进行的这次选举的特点是打破过去上级提名、村民举手通过的老框框，采取选区推荐、联名推荐和本人自荐的办法，不限额地产生村委会主任候选人并张榜公布，让选民们评头论足加以比较，经过各村民小组会议民主投票，最后确定4名正式村委会主任候选人，竞选村委会主任。然后召开全村选举大会，4个村委会主任候选人在会上一一发表竞选演说，讲自己为村民服务的诚意和施政宏图，同时把自己的“组合”名单公布于众，一一介绍他们每人的优缺点，并接受选民们的质询，让全体村民鉴别审查。经过两轮无记名投票，一名农民技术员击败了原村长和另外3名候选人，当选为腾云村首任民选村委会主任。选举大会从上午8时开始到下午4时结束，外面下着雪，室内却是暖洋洋的，285名选民忍着饥饿，一直坚持到底，唱票一结束，村民们纷纷议论：“这样选举才是真选举，上面不定框框，我们自由选择，硬抵硬选出的干部，我们信服！”选举取得完全成功。

腾云村民主选举出来的村委会没有辜负村民的信托，1989年元月，这个民选的村委会上任伊始，就建立了一个专门监督村委会的机构（监事会），还聘请了本村离退体干部

担任顾问，指导村委会工作。继而又成立了财务清理小组，对该村“学大寨”以来的从未公开过的村财务账目进行了清理，通报全村，实现了财务公开。他们还收回了前任村干部占用的一笔茶叶款，用这笔钱使多年架不起电线的西岭组当年腊月通了电。随后，村委会又带领村民大搞杂交稻制种，修复了4处年久失修的河岸田坎，加强了山林管理，当年全村粮食产量比前3年平均产量翻了一番，经济收入是常年收入的2倍。民主选举村委会，既调动了广大人民群众的积极性，又增强了干部为人民服务的意识。腾云村这次选举是在《村委会组织法（试行）》刚公布不久仅半年就进行的，这在全国来说应该是最早的。

腾云村第二次试验是在1995年4月25日、第三次试验是1998年5月。这两次腾云村选举比第一次有了较大的改进，即村委会主任候选人在竞选大会上提出的“组合”成员也必须经过村民差额投票选举，从而完全吻合了村委会所有成员都由村民直接选举产生的《村组法》规定。值得一提的是，地处贫困山区的腾云村前后三次选举出来的村委会主任都不是本村大族，而是单门独户，这就充分说明了即使如腾云村这般封闭落后的山村，也并不是某些人担心的那样：宗族宗派势力如何严重干扰民主选举。

后来《组合竞选》试验扩大到一个乡的范围。1998年3月，我们应原滁洲市委书记张春生同志之邀，在安徽省来安县邵集乡进行村委会“组合竞选制”试点，对全乡8个村同时进行了换届选举。从宣传发动到最终竞选投票，一共10天时间，顺利完成了试点任务。邵集乡通过“组合竞选”村委会，重新选出的村委会班子年龄、文化结构都有了较大改善，新班子中党员干部占总数的86.6%，文化程度全部为初中以上，其中高中以上18名，8名女同志当选，班子平均年龄降至34.9岁。

《组合竞选》对于鼓于群众的选举热情十分有效。从这几次选举来看，广大村民不但十分珍视自己手中的民主权利，而且还表现出极大选举积极性。在邵集乡选举过程中，北涧村赵学东等9名在外打工的农民，在选举前夕连夜赶回家参加投票选举。在3月2日选举日那天，全乡3165户农民的参选率达99%。广大村民“组合竞选”不但能正确行使自己的民主权利，还能选举出比较得力的村委会班子，这表明当今中国农民不仅具有成熟的民主意识，而且有成熟的民主参政能力。

三、村委会民主选举为什么要采用“组合竞选制”？

众所周知，城市社区和农村社区的明显区别之一是城市社区居民的人口流动率比农村高的多。在中国农村，农民大都是世代相居一地，由于这一基本特点，村民之间遍布血亲网，存在着错综复杂的宗族和血缘关系；也是由于这种世代相居一地，某些邻里、门户之间往往世代冤仇，见面就眼红，说话就顶撞。如果采用“海选”模式或其他选举方法选举村委会，选民选择的个人，而无法顾及其班子组合情况，一些血亲很近的人，如父子、兄弟、郎舅等很可能同时选到一个村委会班子里，这固然不妥，违反了近亲回避的原则；而把世代冤家对头选到一个村委会班子里，也无法工作。由此可见，如果采取传统的选举办法，是无法克服上述些弊端的。

而采取“组合竞选制”，就能避免这种弊端。首先由村民推选村委会主任候选人3—4人，每位村委会主任候选人提出自己的“组合”名单，在竞选大会上，他们在发表“竞选演说”的同时，公布自己“组合”的村委会其他委员候选人的名单。为了争取村民的信任，谁也不敢把自己“九亲六族”拉进来，更不会把名望不好、明显带有某种集团利益和经济利益关系的人，作为自己的竞选伙伴，否则他就会丢失选票。当然，为了他当选后能做好工作，取得成绩，他们也不会把同自己谈不拢的人和不会把缺才少德的人“组合”到自己的班子中来，这样，当选后的村委会不会是“软”班子、“散”班子；而将是深受众望的，优化的，能干事的团结班子。

需要特别指出的是这里组合的村委会其他成员，最终都必须经过投票选举来决定。当某一村委会主任候选人“竞选”成功后，在同一大会上，我们将这一当选村委会主任的“组合”名单位作为村委会其它成员候选人，进行差额选举。这等于是把村委会主任同他提名的“组合”班子进行“联选”，得票过半数者当选，否则落选。由此可见，“竞选”充分发扬了民主，“组合”体现了民主基础上的集中，而“组合竞选制”则是民主与集中完美的结合，达到了优化组合班子的目标。

四、“组合竞选制”试验引起党政领导高度重视和国内外反响

安徽省村委会“组合竞选制”试验，经过广播、电视和报刊等传媒的宣传报道，已在社会上产生巨大反响，引起理论界的高度重视。

1998年7月中旬，上海社会科学院派出了以副院长左学金博士为首的专家考察组，专程来安徽省考察文化扶贫与村委会“组合竞选制”。7月17日，安徽省社会科学院与上海社会科学院联合举办了“文化扶贫与村民自治研讨会”。经过为期一周的实地考察，上海市专家们认为，“组合竞选制”所设计的程序十分科学，由此选举出来的村委会工作效率好。它是理论结合实际、是对传统村委会选举制度的创新。与会专家、学者还建议安徽省委、省政府进一步加大推广力度，并希望把安徽省首创的这一经验及时报告给全国人大常委会，以利于新的《村委会组织法》的修订和完善。1999年9月，日本著名研究中国问题专家早稻田大学毛里和子教授、日本静冈县立大学菱田雅睛教授、日本东京女子大学茂木敏夫副教授在上海市社科院吴书松研究员陪同下到安徽省岳西县、来安县考察文化扶贫和村民自治，他们认为辛秋水教授的这种社区实验在社会学学科建设上很有价值。对村民自治中的民主选举采取“组合竞选制”方式表示充分肯定，认为“组合竞选制”对于优化班子，加强团结，提高工作效率有很大的推动作用。

2001年4月，国务院发展研究中心杨希雨所长、岳颂东副部长、周戎研究员、卞晓春副主任一行四人专程到安徽省岳西县莲云乡，对文化扶贫与村民自治进行了为期两天的实地考察。他们走村串户，访问了许多因受益于文化扶贫与“组合竞选制”选举村委会而脱贫致富的农民，大量生动的事实证明了“组合竞选制”对于调动广大干部群众的积极性、主动性，对于贫困封闭的山乡从根本上摆脱贫困具有重要意义。考察组的专家们对此做了充分的肯定。我们相信，新的《村委会组织法》在广泛充分吸收各地经验的基础上，必将进一步推进中国乡村民主化进程，中国式“草根民主”终会在广袤的中国大地上生根，开花，结果。

论中国村民自治制度与 第3篇

但是, 通过国家强制干预公司自治来规范市场, 减少市场自发的无序、混乱时所造成的损失又是必不可少的。就公司担保来说, 如果没有厘定公司自治和国家干预的界限, 用来防范、控制风险的措施就有可能会起到相反的作用。本文侧重从公司自治与国家强制干预的角度入手, 探讨我国有关公司担保制度的特点, 并对不尽完善之处提出一些浅见。

一、公司担保的含义、风险和效应

(一) 公司担保的含义

债的担保是指法律为保证特定债权人利益的实现而特别规定的以第三人的信用或者以特定财产保障债务人履行债务, 债权人实现债权的制度。②在市场经济条件下, 担保不仅有利于积极保障债权的实现, 保障交易的安全, 还可以有效促进商品流通和资金融通, 最大限度的发挥财产效用。公司担保即指公司以其财产或者信用对第三人对他人所负债务承诺, 在第三人到期不能履行债务时, 由公司承担给付责任。

(二) 公司担保的风险和积极效应

1. 公司对外担保的风险

公司担保行为往往存在潜在的风险, 被担保人如不能按期履行债务, 公司作为担保人就必须以公司资产代为履行或清偿。这不仅损害到公司本身利益, 而且损害到公司相关利益主体的利益。与此相比, 更严重的是如果公司滥用意思自治, 恶意实施对外担保, 导致信用完全丧失, 则可能会引起市场动荡, 对整个社会经济的发展造成严重后果。

2. 公司对外担保行为的积极效应

首先, 公司作为市场上最重要的主体, 其对外担保不仅具有促进商品流通和资金融通的效果, 还有利于促进市场交易的发展。其次, 公司对外担保有利于自身的不断发展壮大, 增强公司的核心竞争力。反之, 对公司担保行为过多的干预和限制, 将会导致担保制度的功能得不到有效发挥, 进而增加交易费用, 浪费社会资源。

二、公司担保中的意思自治

法律在公司治理之中起到的作用并非如我们所想象的那样强大。凡是公司自治范畴可以解决的, 没有任何理由去动用司法资源干预, 这既涉及对私法自治的干涉, 也更加不具有比较优势而与效率原则相违背。③

(一) 公司自治

公司自治涉及的实质是公司参与各方在不断博弈、调整的过程中逐渐形成的一般均衡。这其中包括:股东和公司这一对私权利之间的配置, 公司是民主性团体, 公司的参与者可以通过公司章程协商决定公司的目标、决策规则、争议的处理等一系列事宜;公司和政府这样的私权利和公权力之间的较量, 公司作为独立的法人, 其享有自主决策公司事务、自行负担盈亏的自由和能力。公司自治的特质在很大程度上决定了公司法具有任意法的性质, 公司自主经营、管理公司事务, 以最大限度发挥公司活力, 促进经济增长和增加社会财富。

(二) 公司担保中的意思自治

公司对外提供担保的行为, 属于公司自身的自治活动范畴。尽管公司在实施某些担保的行为中受到一些限制, 但是对于这种限制而言, 是以承认公司的自治作为前提。这不仅不构成对公司自治的背叛, 反而是为了在某种程度上克服公司自治的局限, 是为了更好的实现公司的自治。这种干预的本身是基于社会公平的考虑, 避免公司资产的实质性减少, 以造成交易风险的加大。

三、公司担保中的国家干预

公司法中的国家强制是指国家基于公共目的在公司法领域所施加的强制, 它是一个动态的、体系的概念, 涉及公司法立法、行政、司法等环节, 因此, 它比公司法强制性规范的概念外延要大得多。④我们强调公司在对外担保中的意思自治, 但自治不完全等于自由, 强化公司自治并不是给公司以无限自由。法律之所以作出一些强制性的规定, 其目的就在于对公司的利益进行保护, 尤其是对无利害关系的股东的利益进行保护, 使其免于遭受公司对外担保而导致的损失, 这体现出国家干预对公司对外担保的一般要求。

而公司的意思自治是公司活力的源泉。公司是法人的典型形态, 作为独立的法人, 法律、规章及政策在实质性规定上不应过细过死, 而应尽量完善公司的内部构造, 减少强行性的规定。但强调公司的意思自治并不是排斥国家强制, 相反, 有秩序的自治离不开国家的有效干预。⑤同样, 公司担保制度的完善也需要适度的国家干预。

但是, 国家对公司对外担保的干预并非万能, 过深、过广的干预很可能会带来相反的效果, 这是我们必须予以考虑的问题。

四、完善公司担保需要公司自治与国家干预的持续互动

一般而言, 实现个人的权利与行使公共权力、崇尚个人利益与公共利益的追求, 会导致公司自治与国家强制间产生不可避免的冲突。⑥伴随着公司这一企业组织形式的出现, 这种公司追求自治与国家进行干预之间的冲突就一直存在。

但从另一个角度来看, 这种冲突又并非不可调和。公司自治和国家干预不是非此即彼的逻辑关系, 它们往往表现为相辅相成的共生关系。公司自治追求效率, 通过主体对个人利益的追逐从而实现资源的优化配置, 进而促进整个社会经济的发展;而国家强制从某种程度上讲追求的是社会公平, 最终使主体在公平的基础上实现自由竞争, 以促进公共福祉的实现。⑦因此, 法律的规范功能体现在公司法上, 应该是对公司章程中的意思自治进行保障, 并非是一般意义上的限制, 后者应被视为是对公司自治实现的手段。

就公司担保而言, 既要发挥国家干预在保障公司对外担保实现其积极效应的作用, 又要重视公司自治效力的发挥。公司自治是第一位的, 国家干预应倾向于完善和保障公司自治, 二者相互配合, 共同维系着公司担保制度的健康发展, 这是在担保问题上实现公司自治和国家干预融合的关键。

至于在公司担保中, 国家强制在多大的程度上能够实现担保的积极效应, 以及以何种路径实现, 则会涉及到国家强制的有效性和有限性问题。应当承认, 法律只能部分地解决部分问题, 除了法律之外, 还有许多其他的因素会影响到公司的担保行为。另外, 由于市场的环境、法律制度以及行政和司法的廉洁和效率方面的不同, 有效的国家强制通常必须回应国家强制实施下环境的特殊性。

总体来说, 国家的干预对公司担保制度的保障会反映在两个方面:一是国家通过不断建立健全法律制度, 完善现有的制度, 从而为公司的担保持续提供良好的制度环境:二是, 国家利用适度的司法手段, 对公司担保的运用和管理进行适当的干预和指导, 以保障、监督公司担保发挥积极的效应。

五、结语

综上所述, 公司滥用担保权利会存在着一定的风险, 这种风险不仅对于公司和公司股东利益造成威胁, 更对债权人利益造成损害。这都需要国家进一步干预, 在国家合理标准的规范下, 公司经过正当的程序对外担保, 便可将公司担保所带来的风险进行化解。但最大的原则仍然是把握好国家干预的限度, 将公司自治与国家干预的平衡作为指导思想, 在充分尊重公司自治的基础上, 适当进行干预, 以形成二者的协调和统一, 以期更好地完善公司担保制度。

最后, 由于我国公司担保的相关配套制度尚存在缺陷, 在实践中也并未形成明确的共识, 且本文是基于理论的角度对公司担保的有关问题进行简单分析, 亦缺乏有效的实证调查研究, 因此, 对于在该问题上的论述会存在诸多的缺陷和不足, 这需要不断反思总结, 也有待于在今后的学习研究中进一步细化、完善。

参考文献

[1]王永强, 陈玉.“公司自治的法经济学分析”[J].学术论坛, 2009 (8) .

[2]王玉梅.“论公司担保能力限制”[J].现代法学, 2004 (4) .

[3]郭明瑞.担保法[M].北京:法律出版社, 2010.

论村民自治制度的现状与完善 第4篇

关键词：村民自治；民主；现状；完善

中图分类号：DF92文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）08-0111-01

一、村民自治的理论内涵

我国现行《宪法》第111条和相关法律只对村民委员会做出了定义，对村民自治并没给出具体解释。村民自治是指依法实行的通过村民选举产生村民委员会，通过村民会议决定村内重大事务，制定村规民约；由村委会具体负责贯彻执行国家政策和法律，贯彻执行村民会议的决定，以村民自治权为核心的基层民主形式、社会自治制度和农村法治模式。

村民自治的宪法学思考。设立村民自治制度，立法者的意愿是实现基层民主，地方自治，不仅是每个个体通过自己的意志来选择村民代表，并且还要积极参与到公共决策当中，这才算得上真正意义上的民主。

二、我国村民自治制度的现状

《村民委员会组织法》自1998年11月实施以来，我国农村经济体制改革中有诸多因素仍束缚着农村村民自治的健康发展。

农民大量外出，自治缺主体。现今留守农村的大多是老人和小孩，而他们的文化水平是不足以开展村民自治的。农村集体经济薄弱，村民与村集体利益联系较弱，对村委会选举莫不关心，亲自回家投票或寄票参与选举的农民工极少。

在村民自治的过程中，村委会与村党支部的矛盾在一些地方相当严重。有的村党支部书记把党的领导简单理解为村党支部或书记的个人领导，村委会则是村党支部的一个部门，对村委工作大加干预，俨然成了党员、党支部甚至书记的个人自治。

乡镇政府对村委会的干预较大。乡镇政府一方面直接介入村委会选举，部分地区的村干部，由乡镇党政部门直接任免，甚至包括主任；另一方面非法干预村级财务，而且在村委会选举中遇到了选民资格和贿选的界定不明确的问题。另外在村民自治权利的保障机制方面的规定也不明确包括程序和相应的处罚。

三、导致村民自治进程缓慢的原因

农村市场经济使得农村贫富差距加大，利益分化更严重。另外，农村人口流动频繁，绝大多数年轻人外出务工，留下的老少妇孺很难推动乡村社会管理和自治的进程。

由于村民会议和村民代表会议的召开成本大，效率低，加上村民行使民主决策的积极性也不高，所以村委会行使的公共权力就愈来愈多，越久行政色彩就越浓。再加上民主监督和乡镇指导的缺失，村委会成为地方土皇帝也在所难免。

相关法律的缺失。孟德斯鸠说，法治首先需要良法，其次是其得到普遍的遵守。目前我国刑法还没有把村民自治权利纳入保护范围，民诉、刑诉、行政诉讼法也侧重于公民的财产权和人身权的保护，村民自治权不在其调整范围之内。该制度现在最大的问题是无良法可依，无据可循。

四、村民自治制度的完善

（一）大力发展农村集体经济和社团组织。

集体经济力量是村民自治的正常运作的重要物质支撑，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性也不会高。要大力发展集体经济，增强村委会服务功能，才能留住进城务工的村民，凝聚民心。比较个体而言，组织化的农民社团不仅能成为集中反映民意，增强自治能力，维护自身权益，还能有效促进农村经济发展。

（二）理顺“两委”关系，规范村务决策和管理程序。

①各地普遍反映，“两推一选”是缓解“两委”矛盾、增强党支部成员群众基础的一项有效措施。使得群众对支部成员有了发言权，村务大事由村民群众说了算，这条原则要明确并有必要的程序作保证，还须明确村委会和村党委的职责，划分各自工作，使之分工明确，权责统一。

（三）乡镇政府实现职能转变

要想处理好乡镇政府与村委会的关系，要正确认识“领导”与“指导”的含义及区别。乡镇政府按照《村委会组织法》的规定做好本村的各项工作，不能像对待行政组织那样，采用行政手段指控村委事务；同时也要注意到若乡一级政府对村务不闻不问，不利于推进村民自治，还会导致过度自治化问题。

（四）完善村民自治的法律体系和制度保障

完善关于村民自治的立法。现行的《村民委员会组织法》已不能适应村民自治的发展要求，必须制定更具科学性的“村民自治法”。该制度的推进更多实体性法律的确权和程序性法律的保障，达到有法可依，依法自治。

给予自治权司法保护。乡镇政府违法干预自治事务，选举和财物等，只能运用组织条例，行政综合措施或按党纪政纪处分。要健全保障机制，教育、引导农民学会行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。对乡镇干部和村委会干部要分期分批培训，教会他们如何发展基层民主。提高乡村干部法制观念，使得最基层确保村委会选举不至于流于形式。

综上，村民自治制度丰富了社会主义民主的内涵，推进了我国基层民主法治建设。村民自治适应了时代的需要，对农村政治文明建设也会产生深远的影响。现阶段我们必须以依法治国为依托，加快完善该制度，才能使其更好地服务于社会主义民主事业。

注释：

①即党员推荐、群众推荐，党内选举，是目前全国各农村党组织实行最广泛的一种换届选举方式。

参考文献：

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关于中国村民委员会制度之概况 第5篇

陈明德

前言

目前, 基层民主的内涵仍有不同的观点：一种观点认为，基层民主至少涵盖三个方面的内容：一是“城乡基层政权机关”，二是“基层群众自治”, 三是“以职代会为基本形式的企事业民主管理制度”等；一种观点认为，我们这里所说的基层民主，主要包括村民委员会、居民委员会、职工代表大会以及其他民主形式；另一种观点认为，在中国，基层民主实际上由两层面的政治生活构成：一是以基层政权为主体所形成的政治生活，二是以基层群众为主体形成的政治生活，其中基层群众自治是作为社会主体的居民行使民主权利，实现自我管理的最直接形式，在城市，基层群众组织是居民委员会，在农村，基层群众自治组织是村民委员会1。根据中共十六大报告，扩大基层民主所指包括村民自治、居民自治、职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度2。本文主要探讨村民委员会制度的问题。

近年来中国通过立法形式逐渐确认了村民自治制度的法律地位。1982 年中国宪法第一百一十一条明确规定村民委员会是中国农村基层社会的群众性自治组织。1987年11月，中国全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，使村民自治活动逐渐法治化。在村民自治实行十年之后，1998年11月中国全国人大常务委员会审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治制度作为国家在乡村社会的一项制度安排最终定型化。至2010年10月中国全国人大常务委员会第又进行修订村民委员会组织法，再一次村民自治制度更加完善。在村级基层民主法制假设方面，目前中国政府中央有村民委员会组织法；省级有村组法实施办法、村委会选举办法等法规；村级有村民自治章程、村规民约、村民会议制度、村务公开制度等。村民委员会发展积极性成果总体上可以概括为四种取向：民主选举更加规范，民主决策日臻科学、民主管理日趋有序，民主监督作用增强。本论文根据中国宪法、村委会组织法和其他的有关法律法规，对村委会进行初步介绍，其中包括三个部分：第一部分是，村民委员会的性质；第二部分是，村民委员会的选举；第三部分是，村民会议和村民代表会议。

一、村民委员会的性质

林尚立，《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年，215-216页。杨爱民，《中国社会主义基层民主政治建设研究》，河北大学出版社，2007年，134-135页。村民委员会组织法说明：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”1。根据村民委员会这一概念有一些以下含义：

首先，村民委员会是农村基层群众性自治组织。它的性质是农村基层群众性自治组织，包括三个显著特点：其一是基层性，村是中国农村最基层的建制单位，是村民长期生产、居住、生活的单位，跟村民关系最直接、最紧密，因此村民委员会是中国农村社会最基层的组织形态。其二是群众性，村民委员会既不是一级政权组织，也不是乡镇政府的派出机构，而是一种在农村基层设置的群众性的自治组织。村民委员会成员来自于本村村民；村民委员会代表和维护村民利益，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；村民委员会进行工作，应该走群众路线，坚持说服教育。其三是自治性，村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构，由村民选取产生。同时村民组成村民会议和村民代表会议，讨论决定涉及村民利益和村民普遍关心的事项，村民委员会应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。为什么，不办什么，后办什么，如何办理，都由村民自己决定。对于村民自治范围内的事项，任何组织和个人都不得非法干预。

其次，村民自治的内容是自我管理、自我教育、自我服务。其中，自我管理就是村民组织起来，主要是指村民委员会自主进行的未回社会秩序、民主管理村务、促进农村社会协调发展的管理行为。与行政管理和经济管理不同，村民自治中的自我管理具有以下四个特点：（1）自我管理依靠的是说服教育、村民之间的互相帮助、先进模范的带头作用以及每个村民的自觉意识，不靠国家强制力来保障；（2）管理人员和被管理人员是同一的，村务管理首要和基本的是全体村民来管理，日常事务的管理者由村民选举产生，并接受村民群众的监督；（3）管理的方式是通过村民会议和村民代表会议集中全体村民的意见，制定村民自治章程、村约民规，作出相关规定，由全体村民遵守执行，从而形成良好的社区秩序；（4）管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务，调解解决本居住地区内的各种纠纷，如村民之间、邻里之间、村民与集体之间的纠纷等。

自我教育就是通过开展村民自治活动，使村民受到各种教育。在这种自我教育中，教育者和被教育者是统一的。每个村民既是教育者，又是受教育者，每个村民通过自己的行为影响其他村民，主要担当教育任务的村民委员会也来自于村民。自治活动与教育是统一的。村民进行各种形式的自治活动，本身就是对村民进行的丰富多彩的教育。村民通过行使选举权和被选举权，参加村民会议，监督村民委员会的工作，受到社会主义民主的教育。从而在实践中认识民主、学习民主、习惯于按 1 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第二条。民主的原则和程序办事。村民通过制定和遵守村民自治章程和村规民约，受到社会主义法制和道德的教育。

自我服务是指村民委员会根据群众需要为本村村民的生产和生活提供各种服务。在基层群众自治中具有重要作用，有利于增强自治的吸引力和凝聚力，团结村民开展自治。自我服务的特点是：服务项目根据村民需要确定，重大项目由村民会议讨论决定；村民一起动手，共同兴办，村民委员会负责组织协调。自我服务的内容主要有四个方面：一是维权服务。村民委员会可以通过调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。二是生产服务。生产服务包括产前产中产后服务，如播种、灌溉、植保、收割、销售等。它可以大大提高生产效率，促进农村的生产发展。三是生活服务。村民委员会通过行使自治职能，努力实现村民共同富裕，改善村民的生存环境，维护安定祥和的社会秩序，不断满足村民日益增长的物质和精神需要。四是村级公共服务。也就是办理本村的公共事务和公益事业，如兴办农田水利，兴办托儿所、敬老院，开展公共卫生工作，合理利用自然资源，保护生态环境，社会保障、社会救助、社会福利等。自我管理、自我教育和自我服务三项内容是紧密联系、相辅相成、不可分割的。自我管理本身就是一种自我教育，自我教育又推动自我管理，自我服务增强自治的吸引力和凝聚力，为自我管理和自我教育创造条件。

最后，村民自治的方式及基本途径是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。中国的农村自治实行的是“直接民主”，直接民主形式的村民政治制度的内容主要包括：一是以直接选举农民委员会为主要内容的民主选举制度；二是以农村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事、民主决策制度；三是以村民自治章程或村规民约为重点的民主管理制度；四是以村务公开、民主理财、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，即指“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。换言之，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度已经成为农村社会管理的一项基本制度。可以说四个民主是村民自治的核心、也是村民自治的关键。“四项民主”制度也是村民有序政治参与的主要方式和途径。

民主选举一般是指村、组工作人员和代表都由民主选举产生，包括村民委员会成员的选举、村务监督机构成员的推选、村民代表的推选、村民小组长的推选等；特别是指村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员。选举实行公平、公正和公开的原则。凡是年满十八周岁的村民，只要享有政治权利，都有选举权和被选举权。选举村民委员会，由登 记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐 奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。另外，本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。民主决策是指涉及村民利益的事项，必须由村民民主讨论，在村这个层次，由村民会议或者村民代表会议按多数人的意见作出决定；在组这个层次，由村民小组会议按多数人的意见作出决定。村民议事的基本形式是由本村十八周岁以上的村民组成的村民会议。村民会议由村民委员会召集，有十分之一以上的村民提议，应当召集会议。召开村民会议有困难的时候，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。民主管理是指对村内的社会事务、经济建设、个人行为的管理，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见。这一原则要求，村民委员会在对村内事务进行管理时，要坚持走群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。民主监督是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行民主监督。实践中，主要体现在以下几个方面：一是对村民委员会成员实行罢免制度；二是实行村务监督制度和民主评议制度；三是实行村务公开制度；四是实行经济责任审计制度1。二，村民委员会的选举

关于村民委员会的选举，1998年的原村民委员会组织法作出了一些规定，但是较为简略，对于选举中涉及的候选人资格、竞选程序、委托投票等问题没有作规定。在该法实施过程中，各地依据该法并结合地方实际进行了不少创新，但也存在缺乏直接充足的上位法依据、各地做法差异较大等问题，这在实践中引起了一些矛盾和争议。针对这些情况，2010年的村民委员会组织法时，总结了一些地方的好的做法，对村民委员会选举作了进一步的具体规定。其中本文主要介绍以下内容： 首先，对于村民委员会成员的产生方式和其成员的任期，根据委员会组织法规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”2，就是指由本村登记参加选举的有选举权的村民，直接投票选举产生，不需要经过任何其他环节。这就意味着：第一，村民委员会主任、副主任、委员三种职务都必须由村民直接投票 12 主要参考李飞主编,《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，法律出版社，2010年,6-10页。

《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十一条。选举产生，不得先选举村民委员会委员，然后再由委员自己推选主任和副主任。第二，不得采用户代表选举，更不得采用推选村民代表，然后由村民代表选举村民委员会主任、副主任和委员的做法。只有实行直接选举原则，保证选民充分行使自己的选举权利，才能真正体现村民自治的本质，真正实行村民自治。为了防止选举不民主，法律也规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，这也就是说：村党组织、乡镇党委、人大、政府和其他政府机关都无权任命、指定或委派村民委员会组成人员，更不得随意撤换。凡是采取上述做法的，都是违背法律的，一律无效，应当予以纠正。选举之后，村民委员会与村委会成员相同每届任期三年，届满应当及时举行换届选举，但村民委员会成员可以连选连任，不受连任届数的限制，它不仅可以激励村民委员会成员在任期内热心为村民服务，办好事、办实事，努力做出工作成绩，争取下届连任，而且可以保持村民委员会的连续性、稳定性和积累工作经验，这对于加强村民委员会的组织建设，无疑将起到积极作用1。其二，关于村民委员会选举的组织机构，1987年的村民委员会组织法（试行）对村民委员会选举工作由谁主持，没作规定。1998年的村民委员会组织法规定：“选举村民委员会，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”2。2010年的修订村民委员会组织法，依据近些年村委会选举的工作实践经验，完善了村民选举委员会的组成、回避和推选程序。村民委员会的选举由村民选举委员会主持3。村民选举委员会由主任和委员组成，由推选产生，具体的产生方式有三种：一是由村民会议推选产生，二是由村民代表会议推选产生，三是由各村民小组会议推选产生。在选举实践中，村民选举委员会由某些原因可能出现缺额，为了保证村民选举委员会能够正常顺利地开展工作，有必要及时增补，增补方式可以按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。

其三，关于村民选举资格及选民名单的公布，根据中国宪法、选举法、村委会组织法的规定，村民具备以下三个条件就享有选举权和被选举权：第一，依法具有中华人民共和国国籍，属于本村村民；第二，到选举日为止年满十八周；第三，享有政治权利，即未被剥夺政治权利。村民具备三个条件就享有选举权和被选举权，不论他是哪个民族、是男是女，信仰什么宗教，教育程度和经济状况如何。这对于每个公民来说体现了选举权的平等性，而对社会来说体现了选举的普遍性。另外，2010年修订村民委员会组织法的一个新内容，对登记参加选举的村民做了明确规定：第一，居住生活在本村、户口在本村的村民，属于本村村民，应当纳入选民登记。第二，随着经济社会的发展，流动人口的增加，人户分离的现象越来越多。有的村民长期在外工作、生活，但户籍还在原居住地的村，为了保障他们的选举权，12李飞主编,同上书,54-56页。

《中华人民共和国村民委员会组织法》1998年，第十三条。3 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十二条。只要其本人表示参加选举的，在进行选民登记的时候，也应当将其列入参加选学的村民名单。第三，也有一些人虽然户籍不在本村，但长期在本村居住生活，只要其在本村居住超过一年，本人如果提出参加选举的申请，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的，也应当进行选民登记、将其列入选民名单。但是为了避免重复参加选举、保证选举权的平等性，法律同时规定，已在户籍所在村或者居住村

1登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。

同时，有选举权和被选举权的村民，经村民选举委员会登记确认，列入选民名单，由村民选举委员会在选举日的二十日以前公布。公布选民名单具有重要意义。本村谁有资格参加村民委员会成员的选举，谁没有资格，通过选民名单可以得到公开确认。如果对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果2。

其四，对于候选人的规定，“选举村民委员会，由本村登记参加选举的村民直接提名候选人”3，也就是说，只有经过登记参加选举的本村有选举权的村民才能提名候选人，其他任何机关、团体和个人都无权提名村民委员会成员候选人。村民直接提名候选人可以有两种方式：一是村民个人提名候选人，二是村民联合提名。由村民个人提名候选人，俗称“海选”，由吉林省梨树县率先实行。所谓“海选”，就是由每个村民完全凭自己意愿采用投票的方式提出候选人，以得票多的作为正式候选人，然后进行正式投票，选出村民委员会成员。由村民联名提出候选人，即由村民采用联合署名的方式提出共同候选人。村民提出的候选人过多时，可采用预选的方式确定正式候选人。所谓预选，就是将所有候选人都列入预选名单，由村民进行无记名投票，然后以得票多的为正式候选人，再正式投票选举。经过预选确定的正式候选人必须多于应选人数，实行差额选举4。同时，2010年修订村委会组织法也增加了关于提名候选人的要求的规定，要求候选人的资格条件“应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人”5，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人，选进村民委员会领导班子。当然，这个积极方面的要求仍然较为宏观，具体资格条件可以由省级选举办法作出规定。

关于差额选举，根据规定，候选人的名额应当多于应选名额，这就是说，由村 12李飞主编,同上书,61-68页。

《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十四条。3 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十五条。4李飞主编,同上书,73页。5 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十五条。民提名产生村民委员会成员候选人后，在正式选举中都应实行差额选举。这一规定可以使村民在选举中对候选人进行比较，选出他们最为满意的人，保证村民充分行使民主权利。这里应当注意的一个问题是，对村民委员会主任、副主任和委员的候选人，应当分别规定差额数。选举之前，为了保证村民的民主选举权利落到实处，加深村民对候选人的了解，增强选举工作的透明度，村民选举委员会应当组织候选人与村民见面。候选人可以通过发表竞选演说等方式向村民介绍自己的基本情况以及履行职责的设想，并当场回答村民提出的各种问题。通过见面，候选人与村民面对面地进行交流，候选人彼此之间也可以以此方式进行正当竞争，有利于村民挑选更合适的村民委员会成员人选。

最后，关于投票程序，根据规定，选举村民委员会成员，遵循“双过半”的原则，即有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。如果经过投票选举，获得过半数选票的候选人不足应选名额，则对不足的名额进行另行选举。但要注意的是，在另行选举的场合，按照法律的规定，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。同时，另行选举的情形，既包括应选代表名额没有选满，也包括一个代表名额也没有选出的情况，即所有的候选人所得选票均未超过半数时，也要进行另行选举1。

对于投票方式，选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。同时，为了保障选举期间外出不能参加投票人员的民主权利，各地较多地使用了委托投票的方法。目前，这种投票方法仍有其存在的必要性。根据法律规定，登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。这里有两个问题应当明确：一是接受委托的“近亲属"的范围，对于近亲属的范围，不同的法律和司法解释有不同的界定，因此可在实施过程中进一步明确；二是接受委托的“本村有选举权的近亲属”的范围，即“近亲属”必须是本村村民，并有选举权。另外，具体选举办法还由省、自治区、直辖市的人大常委会规定，如：山东省村民委员会选举办法（2011）、广东省村民委员会选举办法（2010）、苏州省村民委员会选举办法、四川省村民委员会选举办法（2003）等。三，村民会议和村民代表会议

在村民基层民主建设中，民主选举只是为村民自治打下了基础，选举结束以后，就要把功夫下在民主决策、民主管理、民主监督上。其中村民自治中的民主决策，1李飞主编,同上书,76页。就是按照有关法律法规，设立村民会议或者村民代表会议，研究决定村中重大事项和群众共同关心的问题，按多数人的意见做出决定。在中国的村民制度中，村民主要通过村民会议和村民代表会议两种组织形式来行使对村务的决策权。本文的这部分主要对村民会议和村民代表会议的某些方面进行初步介绍。

首先，可以说，村民会议是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的重要组织形式，是村民自治组织的最高权力机构，是村民行使自治权利的根本途径。依照法律规定，在村民自治中，凡涉及全村村民利益的问题都应由村民会议集体讨论决定，这对于充分发扬民主，培养村民的民主生活习惯，增强村民当家做主意识具有极其重要的意义。

关于村民会议组成和召集来说，根据村委会组织法，村民会议由本村十八周岁以上的村民组成1，其中有两种形式：一种是由本村十八周岁以上的村民参加的会议（还称为村民大会），这是村民会议的最高形式，也是最完整的形式，这种形式常适用于规模小、人数少的村民；另一种是由每户派户代表参加的会议，是特殊情况下召开的不完全的村民会议，这种形式适用于规模较大、人数较多、居住分散的村子2。一些重大的村务活动，如选举村民委员会成员、罢免村民委员会成员、讨论通过村民自治章程等，都不能采取户派代表的村民会议的形式。要注意的是，依照法律被剥夺政治权利的人作为村民的一员，可以参加村民会议，对村民会议讨论的各项问题发表意见，但是不享有选举权和罢免村民委员会组成人员的权。

根据村委会组织法规定，召集村民会议由村民委员会负责召集。村民委员会作为村民自治的组织者和执行者，召集村民会议既是它的职权，又是它的职责。根据村民委员会组织法的规定，村民会议在下列情况下可以召开：(1)村民委员会的设立、撤销、范围调整；(2)推产生村民选举委员会；(3)罢免村民委员会成员；(4)审议村民委员会工作报告，评议村民委员会成员的工作；(5)讨论决定涉及村民利益的事项；(6)制定、修订村民自治章程、村规民约；(7)对外来人口在本村参加选举的选民资格认定；(8)有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议等3。村民会议一般由村民委员会全体成员集体主持。召集村民会议，应当提前十天通知村民。召开村民会议时，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，符合法定的人数，村民会议的召开才是合法有效的；表决村民会议所作的决定，必须由与会人员的过半数通过，即村民会议所作的决定应当经到会人员的过半数通过。

《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第二十一条。

参看陈浙闽，《村民自治的理论与实践》，天津人民大学出版社，2000年，156-157页。3参看李飞主编,同上书,100页。村民会议讨论决定的事项包括涉及村民利益的下列事项：1，本村享受误工补贴的人员及补贴标准；2，从村集体经济所得收益的使用；3，本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；4，土地承包经营方案；5，村集体经济项目的立项、承包方案；6，宅基地的使用方案；7，征地补偿费的使用、分配方案；8，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；9，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉

1及村民利益的其他事项等。

其二，关于村民代表会议，2010年修改村民委员会组织法，明确提出了“村民代表会议”的概念，从法律上确立了村民代表会议，使之成为经常性议事组织，代行村民会议的部分职权，同时，增加了对村民代表会议构成、村民代表产生、任期等的规定。

关于设立条件，村民代表会议的设立取决于两个条件：一是村的规模，要求人数较多的村才能设立村民代表会议，但是有多少人的村为人数较多的村，法律没有规定，可由各地根据本地区的人口密集程度和居住状况确定；二是村的区域分布状况，只有居住分散的村才可以设立村民代表会议，一个村由几个甚至十几个自然村组成，地域面积较广，交通不便，可以认为是村民居住分散的村。但是要注意的是，法律规定“可以”设立，并不是“必须”要设立，要是有的村虽然人口较多，但居住比较集中，经济条件较好，召开村民会议比较方便；或者有的村虽然居住分散，但交通方便，人口也不多，召开村民会议也比较方便，在这些情况下，仍应坚持召开村民会议2。

村民代表会议的组成人员主要包括两部分：村民委员会成员和村民代表。为了保证村民代表会议组成的民主性，避免村民代表会议中村民代表人数过少，也要防止村民代表会议被村民委员会操控，法律明确规定，“村民代表应当占村民代表会议组成员的五分之四以上”。同时，为了保障妇女权益，鼓励农村妇女参政议政，女性村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。

根据村委会组织法规定，村民代表由推选产生，不必经过村民委员会选举的复杂程序，具体方式有两种：一是由村民按户推选产生，按每五户至十五户推选产生一名代表，户数较多的村可由十五户推选一人，户数较少的村可由五户推选一人，具体由多少户推选一名代表合适，由各地根据实际情况确定；二是各村民小组推选产生，具体每个村民小组推选产生多少名代表合适，也由各地根据具体情况确定。村民代表的任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第二十四条。李飞主编,同上书,118页。关于召集、召开和表决，村民代表会议是村级民主决策的基本形式之一，为了保证村民代表会议根据村民会议授权及时有效地实施民主决策，2010年修改村民委员会组织法增加规定了村民代表会议的召集，召开及进行民主决策的法定条件。根据法律规定，村民委员会不但有权召集村民会议，也有权召集村民代表会议。村民代表会议应当定期或不定期召开，但至少每季度召开一次。为了防止村民委员会无故不召集村民代表会议或者临时发生重大事项应当召开村民代表会议，法律规定，有五分之一以上的村民代表提议，必须召开村民代表会议。召开村民代表会议应符合法定人数，三分之二以上的村民代表会议组成人员参加方为合法，可以召开。村民代表会议的表决与村民会议相似，实行少数服从多数的原则，经过到会人员的过半数同意的决定才是合法有效的1。

总之而言，从实践来看，目前中国村民委员会是广大村民群众在基层经济、政治、社会和文化事务领域直接行使当家作主民主权利的制度建设和实践活动，村民委员会作为中国特色社会主义民主政治建设的重要内容之一，它的推行和发展对于中国社会主义政治文明建设具有极为重要的意义。近年来，中国共产党和政府通过立法形式逐渐确认了村民委员会的法律地位，从1998年村民委员会组织法到2010年修改村民委员会组织，村民委员会制度不断完善，村委会的性质、选举，村民会议，村民代表会议进一步法制定型化，但也受到了诸多原因的限制和制约。因此，中国村委会建设在实践中必须完善一系列的困难和问题，比如：经济发展、文化教育与民主建设进程不够适应；公推直选工作在程序设计上还有进一步规范和完善；基层民主发展进程中政治合法性与法律合法性的关系问题，或者基层群众的参与不足的问题，“四个民主”的发展不协调，村委会行政化趋势较为明显等。参考材料

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论中国村民自治制度与 第6篇

课题名称:民族区域自治制度——适合中国国情的基本政治制度 科目：高中思想政治

教学对象:高一学生 课时:1课时 姓名:王伟

学号：2011150143

一 教材分析

民族区域自治制度——适合我国国情的基本政治制度人教版第 2 册第 7.2 节在此之前已经学习了处理民族关系的原则对于民族关系有了基本了解也为下一节民族区域自治做了一定的铺垫，通过学习民族区域自治制度能够进一步加深对于国家处理民族关系政策的理解所以这一节具有重要意义。

二 学习者特征分析

高一学生通过对于本节内容的学习学生能够明确的知道我们国家的民族政策在以后的学习生活中能够有意识的去关心国家民族方面 的大政方针。但是呢因为教授的学生多为汉族所以对于此制度的优越性没有那么直观的感受，学习起来估计有难度。三 教学目标（知识与技能，过程与方法，情感态度与价值观）

知识目标：

1、识记民族区域自治是我国的基本民族政策，也是我国一项基本政治制度。

2、明确民族区域自治制度的含义，了解自治机关和自治权。

3、理解民族区域自治适合我国国情，具有显著优越性。

能力目标：

1、我国解决民族问题的政策，坚持了从实际出发，适合我国国情。让学生尝试用历史的、辨证的眼光观察、评价问题，提高学生的比较、鉴别能力。

2、引导学生利用已有历史、地理知识，深入学习本课。培养学生善于将不同学科知识综合起来，不断提高综合运用知识的能力。

情感态度价值观：

教育学生理解并拥护我国的民族区域自治制度，进而承担起坚持和完善这一制度的历史责任

四 教学重难点

教学重点：

掌握民族区域自治含义及其基本内容以及自治权。

依据：1对于民族区域自治含义及内容的掌握对于学生来说不会太难但是对于这一概念的掌握关系到学生对于国家的民族政策的理解并且这是本节的中枢是教材的重点内容。2自治权的内容要着重讲因为自治权是民族区域自治制度的核心内容。

难点：

对于民族区域自治的优越性要加以突出因为绝大数学生是汉族对于民族的一些政策不是有太深的感触所以是个难点。

五、教学策略选择与设计（1）问题探究法。引导学生以问题带动知识，以学生为主体，培养学生的自学能力、思维能力；

（2）直观演示法。利用多媒体等手段进行直观演示，激发学生的学习兴趣，活跃课堂气氛，促进学生对知识的掌握；

（3）集体讨论法。针对教材提出的问题，组织学生进行集体讨论，促使学生在学习中解决问题，培养学生的团结协作的精神；

（4）讲授法。通过叙述、描绘、解释等来传授知识、讲解概念，引导学生分析和认识问题；（5）读书指导法。通过引导学生看书归纳出知识点，培养学生独立学习能力；（6）练习法。通过习题巩固学生所学知识，培养其运用知识解决问题的能力。

六、教学环境及资源准备 教学环境：多媒体教室

教学资源：PPT课件 ；视频《民族区域自治与中国的繁荣发展》；课堂习题

七、教学过程 导入：

师：同学们在开始之前呢请大家看一则材料并且思考问题（PPT展示材料与问题）在民族问题日益突出的当今世界，为什么中国各民族能够长期团结和睦繁荣发展？ 生：1国家民族区域自治制度对于国家民族团结中起了重要作用。2平等共同繁荣的处理民族关系的原则

师：同学回答的非常好，大家的思想非常的敏锐。今天我们要接触的呢就是民族区域自治——适合我国国情的基本政治制度这一框题。首先让我们来看一段视频《民族区域自治与中国的繁荣发展》。大家看了以后呢请同学来谈谈感想。生：看了视频后觉得国家是日益的繁荣与发展了而中国的发展与民族区域自治制度的一定保障作用是分不开的。因为中国是个多民族的国家，民族区域自治制度为少数民族地区的发展提供的保障。

师：非常好，同学们对于国家的发展有自己的很好的见解。那接下来我们就一起来深入的学习民族区域自治制度。来具体的分析为什么民族区域自治制度能够为中国的发展与繁荣提供重要的作用。

师：现在就让我们来了解一下民族区域自治的含义：在国家统一领导下，各少数民主聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权,使少数民族人民当家作主,自己管理本自治地方的内部事务。对于含义我们要从内部了解适当的分解加以分析抓住关键词：国家的统一领导

自治机关

自治权通过对这3个词 的把握进而更加深刻的了解我们的民族区域自治的含义。前提：国家的统一领导民族区域自治的要在国家的统一领导前提下进行，没有国家的统一领导民族区域自治无从谈起。其次自治机关含义：民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县(旗)的人民代表大会和人民政府。自治机关的特点：自治机关作为统一国家中的一级地方政权机关具有二重性特点：既是统一的中华人民共和国的地方政权机关，即行使同级一般地方国家机关职权的机关，又是在国家统一领导下，少数民族自主管理、当家作主，行使自治权利的机关。既是行使管理国家权力的权力机关，又是管理地方行政事务的行政机关。最后自治权含义：自治机关的自治权是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，根据本民族、本地区的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的权力。同学们现在有没有对民族区域自治制度的含义有了了解啊！生：有 师：好那接下来我们再具体的来了解一下自治权的内容。大家看到书上相关的地方或者看PPT看看我们的自治权包括哪些？ 生：看书或者看PPT 师：看了上述的内容那我们就一起来总结一下有哪些自治权呢？

生：内容：

1、制订自治条例和单行条例等地方性自治法规

2、自主地安排和管理本地方的经济建设事业

3、变通执行权

4、自主地管理和发展本地区的教科文事业

师：很好，那接下来我们再一一对上面的权力进行分析。首先是经济自治权，这个怎么理解能，上数民族地区是怎样来实现的呢？大家可以畅所欲言就你知道的了解到的来谈谈 生：少数民族地区能够依据自身的实际情况来制定发展方针与战略，实现经济的发展。师：是的，少数民族地区能够依据自己的情况来制定发展经济的战略方针，比如有的地区适合养牛羊而不适合种植，那就不能盲目地种植等等。那接下来在看看立法自治权，关于立法自治权大家又有什么看法呢 ？

生：民族自治地区能够依据本民族的情况制定法律法规。

师：是的，从上面的材料（PPT）能够看出民族区域地方能够充分的发挥立法自治权对吧！生：对。

师：好那我们在来看看什么是变通执行权呢？请大家看了材料在来回答老师（PPT）生：在不与国家法规相抵触的前提下，民族区域自治地方可以根据本民族的特点制定相关政策。

师：是的，在不与国家法规相抵触的前提下，民族区域自治地方可以根据本民族的特点制定相关政策（在执行全国性法定节假日的基础上，西藏自治区还将“藏历新年”、“雪顿节”等藏民族的传统节日列入自治区的节假日）

师：最后再来看看文化管理权。民族自治地方的自治机关在执行职务时，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字 师：从上述的各种权利来看：民族自治地方的自治权能够最大限度的为少数民族地区的人民带去实惠，所以能够得到少数民族人民的拥护。（体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族事务的权利的精神。

师：对于民族区域自治有了一定的了解，那我们接下来一起来思考一下：特别行政区与民族区域自治地区的异同。

师：对于异同老师给列举出来了大家一起看看共同点：都是中华人民共和国的地方行政区，与中央的关系都是中央与地方的关系，都不是国家主权实体 不同点：目的不同民族区域自治地方是为了社会稳定解决民族问题而特别行政区制度是为了祖国的和平统一。权限不同：民族区域自治地方可以根据本民族的实际观察国家法律的自治权而特别行政区拥有除外交，国防外的高度自治权。

范围不同：特别行政区是港澳。民族区域自治是5大民族自治区。

师：关于民族区域自治知道这些还不够，我们还要知道为什么民族区域自治制度适合国情 师：第一，从历史情况来说，中国长期以来是统一的多民族国家。这是中国实行民族区域自治的历史基础。

第二，从民族组成来说，中有56个民族，汉族人口多，少数民族人口少，聚居区域宽广，只有在统一国家内团结互助，通力合作，才能得到共同的发展。

第三，从民族分布来说，中国各民族大杂居、小聚居、相互交错居住。只有实行具有很大灵活性的民族区域自治，才能适应中华民族分布的特点和最大限度地满足少数民族人民的自治要求。

第四，从民族关系来说，在长期的历史发展中，各民族之间形成了经济、文化、政治上的密切联系。各民族合则两利，分则两害。中华民族关系的特点，决定了只有实行民族区域自治，才能适应并促进民族关系的协调发展。

第五，从革命发展来说，各民族人民在长期的反帝反封建斗争中，结成了血肉相连的兄弟情谊。这是中国实行民族区域自治的政治基础。总之，民族区域自治中国历史和现实决定的中国各族人民必然的正确的选择。对于上述的其中几点予以分析

师：只有好的东西人民才会支持正是民族区域自治的优越性才使其持存了这么久那民族区域自治制度有哪些优越性呢：

1、有利于维护国家统一和安全。

2、有利于保障少数民族人民当家作主的权利得以实现。

3、有利于发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系

4、有利于促进社会主义现代化事业蓬勃发展。师：今天学习的内容差不多了现在进行一个小结：

一）民族区域自治的含义

二）民族自治机关的自治权

三）民族区域自治适合我国国情

四）民族区域自治制度的优越性 师：最后做些联系题来巩固一下今天所学知识 选择：

2010全国卷

1、江西卷、湖北卷）34.2010年全国宗教工作会议强调，要认真贯彻实施《宗教事务条例》，充分发挥宗教界的积极作用，树立宗教和谐理念，推广宗教和谐价值。宗教和谐价值的推广是基于

①宗教团体已成为联系信教群众的爱国组织

②信教群众是建设中国特色社会主义的积极力量

③宗教和谐价值可以消除不同宗教教义上的差别

④宗教存在和发展的阶级根源已完全消失

A①②

B①③

C②④

D③④

答案】.A 【解析】我国是多种宗教并行流传的国家，各种宗教教义各不相同，宗教和谐价值可以消除不同宗教教义上的差别的说法错误，材料没有涉及宗教存在和发展的阶级根源问题，故不选④，本题正确答案为A。

（2010江苏卷）16.新疆维吾尔自治区建立以来，在党和政府的正确领导下，各族人民团结奋斗，经济社会各项事业蓬勃发展。这一事实表明

①积极发展是民族地区繁荣和稳定得关键

②民族团结是各民族共同繁荣的前提 ③我国民族区域自治制度具有显著优越性 ④ 民族团结是实现民族平等的政治基础 A①③

B②④

C①④

D②③

【解析】本题考查民族团结的重要性。需要学生准确把握题干主旨。①④与题目意思无关。【答案】D 材料分析

1959年，西藏掀起一场轰轰烈烈的群众性民主改革运动，废除了政教合一的封建农奴制度，解放了百万农奴和奴隶，开创了西藏人民当家作主的新时代。1965年，西藏自治区成立，标志着民族区域自治制度在西藏全面确立。昔日的农奴和奴隶享有了平等参与管理国家事务和自主管理本地区和本民族事务的政治权利。西藏自治区不仅享有一般省级国家机关制定地方性法规的权力，而且享有广泛的自治权。1965年以来，共制定了250余件地方性法规和具有法规性质的决议、决定，有效地维护了西藏人民在政治、经济和社会生活各方面的特殊权益，促进了西藏各项事业的发展。

材料二 民主改革50多年来，西藏经历了从黑暗走向光明、从落后走向进步、从贫穷走向富裕、从专制走向民主、从封闭走向开放的光辉历程，实现了由封建农奴制向社会主义制度的历史性跨越，经济建设取得了巨大成就。

据统计，1959年至2010年，西藏生产总值由1.74亿元增长到507.46亿元。2010年西藏的经济增长率为12.3%，比全国平均水平高2个百分点。1959年至2008年，中央财政向西藏的财政转移支付为2019亿元，平均增长近12%。“十二五”期间，中央财政计划对西藏的财政补助达到2124亿元。

(1)结合材料一，说明西藏实行民族区域自治的根据，并分析民族区域自治对西藏经济社会发展的作用。

答案】(1)根据：民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，在西藏地区实行民族区域自治符合我国国情和西藏的实际，是国家的集中统一领导与西藏区域自治的有机结合，有助于增强中华民族的凝聚力，促进国家富强和西藏的繁荣，维护国家的统一和安全。作用：使西藏自治区充分享有广泛的自治权，保障了西藏人民当家作主的权利；能够自主管理本地区、本民族内部事务，提高了对公共事务的管理效能；巩固和发展了平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进了西藏经济社会的发展。

八学习评价设计 1）形成性评价：。课堂上，学生通过课堂练习对新课进行巩固学习，了解自己知识的掌握水平，教师也能适度了解学生的知识掌握程度，能够有针对性地安排复习和调整课程内容；学生通过小组讨论与个人看书归纳相结合方式进行学习，可以检查自己获取新知识、分析和解决问题的能力是否得到增强，与人合作交流能力是否得到提升。