绩效审计纳入工作制度（精选8篇）
绩效审计纳入工作制度 第1篇
一、绩效审计的定义
绩效审计,也称“三E”审计( audit on economy,efficiency and effectiveness) ,是对一个组织利用资源的效率性、效果性、经济性所进行的评价。其目的是从第三者的视角,向利益攸关者提供经济责任履行情况的信息,促进资源的管理者或经营者改进工作,更好地履行经济责任。同其他类型的审计一样,绩效审计也起源于经济责任审计,理论基础源自于经济责任关系。结合消防部队实际,笔者尝试对绩效审计的基本概念做如下表述:指由独立的审计机构或人员,依据有关法规和标准,运用审计程序和方法,对被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性和有效性进行的监督和评价,提出改进建议,促进其加强管理、提高效益的一种独立性的监督活动[1]。绩效审计是对部队经费投入的优劣程度的审查、测试和鉴证,是对经济活动真实性、合法性审计的延伸,它主要回答的不是经费支到哪里,干了什么事,而是事干得怎么样。总之,绩效审计可以为建设现代化消防铁军提供政治和物质保证,是从严治警的有力措施。
二、消防审计工作现状及影响绩效审计因素分析
从审计的发展阶段来看,消防部队审计工作仍处于财务合法、合规性和经济责任等传统审计阶段。但总的来看,目前实施绩效审计的条件日益成熟,在各级审计部门不断实践和总结过程中,也初步形成了对绩效审计工作一些粗浅的认识:绩效审计的范围应当以财政性资金为主,主要通过开展审计提高经费的管理水平和效能; 绩效审计不能脱离经济责任审计模式,还应当以揭露盲目决策、管理漏洞和损失浪费等方面的问题为主,通过狠抓审计问题,整改落实,进一步推动经费管理者或使用者加强管理,堵塞漏洞,提高经费管理水平。综上所述,我们开展绩效审计必须要从消防部队实际情况出发,积极探索符合消防事业发展的新模式。目前,审计工作现状也制约着绩效审计工作发展。主要有以下几个方面的问题:
1. 对绩效审计重要性认识有偏差
目前,消防部队绩效审计工作仍处于初级阶段,理论体系还不够成熟,如何组织实施,具体流程,评价标准,结果运用等方面体系还不够完善,仍处于探索阶段。一方面,由于宣传引导不到位,对绩效审计的认知还仅限于审计从业者等一部分较小的范围内,多数领导对绩效审计的概念、内容、职能还知之甚少。甚至有人认为,在经济责任审计,专项审计调查、基建物资审计、信息化审计、工程造价审计等传统审计工作基础还不牢固的情况下,重点突出绩效审计显得“避重就轻”、“不务正业”。另一方面,在审计项目实施过程中,由于一部分单位领导对绩效审计质量控制工作重视力度不够,出现审计项目组织不严谨、程序不规范、重点不明确,质量得不到提高,绩效审计整体流于形式,加上审计发现的问题和建议也得不到及时纠正和采纳,审计的时效性不强,审计结果运用不到位,长此以往,必然削弱绩效审计工作的地位。
2. 审计机构完全独立性地位有缺失
独立性对于审计工作来说至关重要,审计机构通常作为独立的第三方组织开展审计工作。但是,目前消防部队审计部门具有明显的内部审计色彩,在本级行政首长的领导下组织实施审计,虽然隶属关系由原来的后勤部门调整到政治部门,然而,人事管理、行政关系、经费保障及日常工作仍归本级单位领导,上级审计部门只行使工作指导权,并不能反映第三方的独立性。其地位及监督权力必将受到影响,绩效审计质量明显有偏差。同时,由于在单位内部各级审计部门和其他后勤职能部门并列平行,“同级监督太软”的弊端存在比较明显,在一定程度上使绩效审计难以保持超然的独立性,影响了绩效审计质量的提高[2]。
3. 绩效审计质量控制标准不明确
审计质量控制标准是质量控制体系的重要组成部分,是指由审计组织根据职业特性,为适应自身规律需要而设定的。目前,消防部队审计准则体系建设过多集中于法律法规和职业道德规范建设,对绩效审计质量控制标准建设重视程度不高,尚未建立起一套完整的绩效审计质量控制体系。这导致在组织绩效审计过程中,缺乏一个衡量事实鉴定经济效益的标准。开展绩效审计最直接的难题来自于概念和评价标准,消防部队尚未建立一套普遍公认、可接受、具体的绩效审计规定和标准,绩效评价无据可依,必定影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度[5]。
4. 实施绩效审计的条件还不够成熟
消防部队当前开展绩效审计的面还比较窄,也存在许多死角。经费开支业务牵扯的部门较多,业务知识面相对较广,绩效审计对审计人员自身业务能力要求较高。一些涉及部队建设、人员编制、后勤规划等方面的重大课题,虽然也属于绩效审计范畴,但是长期以来部队并未开展。再者,随着近几年消防部队后勤改革的深化,出现了许多新的审计项目,比如后勤保障社会化效益审计、物资采购效益审计、信息化建设审计,等等,在这些方面目前做得还很不够。对物资、装备集中采购审计依然以真实性、合法性为主,效益性方面的审计涉及的不够深入。
三、提高绩效审计质量的对策分析
综上所述,影响消防审计向绩效审计转型发展的因素是多方面的,可以概括为机构设置、思想认识、质量控制、评价标准、制度建设、人员素质等几个方面。笔者认为,可以从机构改革、标准制定、队伍建设等方面采取有效措施进一步提高消防部队绩效审计质量。
1. 保持审计机构审计独立性
绩效审计目前在消防部队覆盖面还不广,有价值、相对成熟的理论成果不多。为了保证审计机构的独立性,审计部门要建立独立的专职机构,直接受本级党委领导,合法行使其监督权,确保审计质量,逐步建立垂直型审计模式,将审计机构现行的双重领导体制改为半垂直领导体制。要并充分借鉴国家和军队审计机构设置的经验做法,选定一些事关消防部队绩效审计发展的课题进行专题研究,尽快出台理论成果,发挥机构独立性的便利条件,做到“有为才有位”。
2. 建立绩效审计评价标准体系
依法审计是审计的基本原则,建立一套规范完整标准的绩效审计评价标准体系,对开展绩效审计工作显得尤为重要。一是要完善绩效审计理论体系,要尽快出台组织实施绩效审计的具体实施办法,以规章制度的形式明确下来形成长效机制。审计人员在进行审计时才依法审计,制定和完善绩效审计法规体系是实施绩效审计的制度保证。二是制定绩效审计的实施细则,审计质量是审计工作的“生命线”,只有把绩效审计的实施细则建立起来,才能强化质量管控,提升审计的针对性和时效性,做能做到规范审计。三是尽早建立评价体系,要尽快建立一套科学可行的标准评价体系。绩效衡量标准体系是审计人员对效益的高低优劣进行评价或判断的参照物,具有科学性、系统性、层次性和计量性等特点[3]。
3. 注重绩效审计工作实效
目前,消防部队内部普遍开展的是财务收支合法、合规性审计,在这种基础上开展绩效审计完全脱离传统的财务收支真实、合规性审计也于实际条件不相符。因此,在审计过程中,要把绩效审计同财务收支审计、专项审计调查、经济责任审计、基建和物资审计等结合起来,采取“1 + N”审计模式,逐步加大绩效审计的成分,不断提升绩效审计的广度和深度,在提高审计质量的同时要切实发挥参谋作用,敢于较真碰硬,切实把部队经费管理使用效益不高、损失浪费严重,决策机制不健全等方面的问题揭露出来,进一步突破传统审计方法,培养锻炼审计人员。在具体实践中,审计人员要进行必要的审前准备,做好审计调查。如发现被审计单位财务管理存在严重问题,则不宜开展绩效审计,而应开展财务收支审计; 如财务管理没有大的问题,则可重点开展效益审计。
4. 努力培养复合型审计人才
绩效审计纳入工作制度 第2篇
作的通知
长组通〔2011〕54号
各县（市）区委，市委各部委，市直机关各单位、各人民团体党组（党委）：
根据《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》和《公务员考核规定（试行）》，经研究，定于2011年底启动本年度未纳入绩效考核市管领导班子和市管干部年度考核工作，考核工作与全市党政领导班子和领导干部绩效考核同步进行。现将有关事项通知如下：
一、考核对象
2011年未纳入绩效考核、市委直接管理的领导班子及市管干部；由纳入绩效考核单位协助市委管理的、未纳入绩效考核的领导班子及市管干部；已纳入绩效考核单位中未纳入绩效考核的市管干部。
新提拔任职、交流任职的市管干部，按现任职务进行年度考核。交流任职不足半年的，其交流前的有关情况由原单位提供。
二、考核内容
（一）市管领导班子年度运转和工作目标完成情况。在广泛听取干部群众意见的基础上，形成文字材料。主要包括本年度执行党的路线方针政策、完成目标任务、执行民主集中制、干部选拔任用、加强基层党建和开展创先争优活动、反腐倡廉等方面情况。按照《关于将开展创先争优活动情况纳入年度考核和民主评议等工作的通知》（湘创先发〔2010〕40号）要求，要把组织创先争优活动情况作为材料的重要内容。
（二）市管干部年度履职情况。撰写个人述职报告并填写《长沙市市管干部年度考核登记表》（附件
3）。包括本年度个人思想政治状况、履行岗位职责、完成重点工作、廉洁自律和带头创先争优等情况，以及存在的突出问题、改进措施和其他需要说明的情况。
三、考核步骤
（一）前期准备。提前准备和发放领导班子工作总结、市管干部个人述职报告、测评要点和年度目标任务完成情况等材料。市管干部填写年度考核登记表。
（二）大会述职。未纳入绩效考核的市管领导班子要召开述职测评大会，党政正职在会上要口头述职，其他市管干部提供书面述职报告。参加测评的人员为：单位（系统）干部职工人数在50人以下的，全部参加；50人以上的，班子成员、县级干部、内设机构和下属单位负责人参加，参加测评的人数一般不得少于50人，人数不足可抽取其他一般干部参加。
绩效考核单位中未纳入绩效考核的市管干部，在本单位绩效考核述职述廉测评会议上，与纳入绩效考核的市管领导干部一并提供书面述职报告，并进行民主测评。
（三）民主测评。参加测评会议人员填写《年度考核民主测评表》（表格样式附件
1、附件2，请按
要求使用）。测评时要严格纪律，与会人员隔开就座，确保互不影响。
（四）综合反馈。未纳入绩效考核的市管领导班子党组（党委）要召开年度考核总结分析会议，各区县（市）委组织部、主管单位党组（党委）要做好年度考核情况综合汇总，并向市委组织部归口联系处室呈报领导班子测评结果和市管干部测评结果及等次评定建议。
（五）情况通报。市委组织部综合有关情况，向部务会汇报并审定评定等次。民主测评情况和年度考核结果，在所在地方或单位领导班子内通报。对各地各单位年度考核综合情况，市委组织部将采取适当方式在一定范围内予以通报。
四、评定标准
年度考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。评定优秀等次的名额，一般掌握在本地本单位市管干部总数的15%以内。评为优秀等次的，其民主测评优秀票应达到三分之二以上，不称职票在5%以下；党政正职评为优秀等次的，其优秀票应达到85%以上。对不称职票超过三分之一的，一般应评为不称职等次。对基本称职票超过50%，或不称职票未超过三分之
一、但基本称职和不称职票合计超过40%的，应当确定为基本称职等次。受党纪、政纪处分的，其年度考核按省纪委、省委组织部、省监察厅、省人事厅《关于执行党纪政纪处分决定的实施办法》（湘纪发〔2004〕5号）有关规定执行。
五、结果运用
考核结果将作为加强领导班子建设和领导干部职务升降、奖惩、培训、调整级别和工资等的重要依据。对领导班子和领导干部在年度考核中总体评价好、表现突出的，予以表扬鼓励。
领导班子在年度考核测评中总体评价好和较好得票率达不到三分之二或者总体评价差得票率超过三分之
一、经组织考核认定确实存在问题的，将在指出问题的基础上督促领导班子加强整改，必要时进行组织调整；主要负责人确有责任的，应对其进行诫勉谈话。
市管干部年度考核为不称职的，应视情形分别作出免职、责令辞职或降职处理。年度考核为基本称职的，应对其诫勉谈话或组织调整，一年内不得晋升职务；连续两年考核为基本称职等次的，按不称职处理。对测评中单项评价明显偏低、在某方面存在明显不足的领导干部，由上级组织部门或党委（党组）主要负责人找其谈话，指出问题，督促整改。
六、组织实施
2011年未纳入绩效考核市管领导班子和市管干部年度考核工作，从2011年12月开始，到2012年1月基本结束。
年度考核按以下四种方式进行：对未纳入绩效考核的市委直接管理的领导班子及市管干部，由市委组织部派人到单位指导述职述廉和民主测评；对由纳入绩效考核单位协助市委管理、未纳入绩效考核的领导班子及市管干部，市委组织部委托主管单位党组（党委）根据有关文件精神和要求，结合各单位实际组织实施年度考核，市委组织部派人指导或参加单位年度考核总结分析会议，听取单位考核情况汇报；对个别
规模较小、人数较少的市直所属单位，由市委组织部委托单位党组（党委）进行年度考核，派人随机抽查；对绩效考核单位中未纳入绩效考核市管干部的年度考核与绩效考核同步组织进行。请各地区各单位于12月31前与市委组织部各归口联系处室衔接，确定本单位或所属领导班子及市管干部年度考核相关事项。各地各单位要结合实际，统筹结合绩效考核、党风廉政考核等工作，制定工作方案，抓紧组织实施，于2011年1月10日前完成年度考核工作，并与2月6日前将年度考核有关材料报送市委组织部归口联系处室。材料包括：党组（党委）年度考核工作情况总结、关于考核结果评定的请示、年度考核情况汇总表（附件4）、长沙市市管干部年度考核登记表、领导班子和领导干部述职报告。所有材料按一式2份报送，均用16开纸印制，并附电子文档。
各归口干部处室联系人及方式：
干部一处 傅永超 88667269
干部二处 徐 颖 88667271
干部三处 陈宝龙 88667273
干部四处 杨立志 8866728
5附：
1．×××（单位）年度考核民主测评表一；
2、×××（单位）年度考核民主测评表二；
3．长沙市市管干部年度考核登记表；
4．领导班子和领导干部年度考核情况汇总表。
表格下载
中共长沙市委组织部
政府绩效审计与制度保障分析 第3篇
一、政府绩效审计具备条件的调查
(一) 全面开展政府绩效审计条件成熟度调查
为了解政府审计人员关于我国开展政府绩效审计的看法, 笔者分别向新疆自治区审计厅、新疆生产建设兵团审计局、新疆石河子审计局的政府审计人员发放了调查问卷。为了得到个人相对真实的观点, 调查问卷采用的是匿名填写的方式。问卷共设计了22个问题, 其中, 17道单选题, 4道多选题, 1道问答题。本次问卷调查是在2007年9月份完成的, 发放和回收采取了面访与电子邮件相结合的方式, 共发出137份, 回收137份, 有效问卷为116份。 (选择题未回答完整的问卷则视为无效问卷) 本文的观点是基于本次问卷的部分统计结果得以验证的。关于我国现有政府审计人员认为目前全面开展政府绩效审计条件的成熟度, 调查情况详见表1:
从表1中数据可以看出, 关于被调查者认为我国目前全面开展政府绩效审计的条件, 认为“完全有条件”的仅占1.72%, 认为“条件基本成熟”的占46.56%, 而45.69%的被调查者认为“条件尚不具备”, 另外, 6.03%的被调查者回答“说不清”。这说明政府审计人员对我国目前全面开展政府绩效审计并不赞成, 因为条件还不是很成熟。
(二) 试点开展政府绩效审计条件成熟度的调查
我国现有政府审计人员认为我国目前试点开展政府绩效审计条件的成熟度, 调查情况详见表2。从表2中数据可以看出, 79.31%的被调查者认为我国目前有条件试点开展政府绩效审计, 其中回答“完全有条件”的占10.34%, 回答“条件基本成熟”的占68.97%, 这说明绝大多数政府审计人员认为我国目前已具备了试点开展政府绩效审计的条件。当然, 另外分别有14.66%和6.03%的被调查者回答“条件尚不具备”和“说不清”, 说明有一小部分政府审计人员认为当前我国开展政府绩效审计还存在一些障碍。
政府绩效审计涉及面广、难度较大, 审计方法又与传统审计有很大的区别, 而我国目前开展政府绩效审计的基础还较薄弱, 因此, 笔者认为在当前情况下不宜全面开展绩效审计, 而应进一步开展政府绩效审计的试点工作。
二、政府绩效审计的方式
(一) 适当扩大绩效审计范围, 妥善选择试点项目, 单独开展政府绩效审计
在开展政府绩效审计时, 可以适当扩大绩效审计的范围, 妥善选择试点项目, 单独开展政府绩效审计。选择的试点项目要有针对性和代表性, 既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面, 也要考虑到其是否是政府有关决策部门比较关注和重视的方面, 还要考虑到审计难度问题。
我国现有政府审计人员认为选择政府绩效审计项目应考虑的因素请见表3。从表3中数据看, 选择政府绩效审计项目时, 116名被调查者中, 认为需要考虑的因素主要包括:“群众关注”占63.79%, “该项目的重要性和风险性可能存在较大问题及有较大的可改善空间”占57.76%, “审计机关能力所及”占56.90%, “财政投入大”占54.31%, 其他占0.86%。以上数据说明, 在未来的几年时间里, 我国的绩效审计估计还是属于尝试阶段, 因此, 选择试点审计项目要以群众关注的项目为切入点, 在考虑该项目的重要性和风险性可能存在较大问题及有较大的可改善空间的同时, 还应该考虑选择那些财政投入较大且相对比较容易操作的项目。可选择公共财政、投资等重点领域、重点部门, 对资金投入占用较大、政策性强及社会关注的焦点项目, 积极开展绩效审计。如财政支出的重点是行政管理、国家安全、政权建设等政府运转和维护国家利益领域;科技教育、环境保护、公共卫生等社会公益事业领域;社会保障、民政等国家救济领域;大型基础设施建设、宏观经济调控等弥补市场缺陷领域。因此, 可从中选出一些典型的行业、单位或项目进行绩效审计。
我国现有政府审计人员认为适合开展政府绩效审计的试点工作的项目请见表4。从表4中数据看, 被调查者认为适合开展政府绩效审计试点工作的项目重点集中在“政府投资项目”和“财政专项资金”方面, 二者分别占96.55%和91.38%, 认为适合在“行政事业单位资金使用”方面开展的占31.90%, “其他”为0.86%。以上数据说明政府投资项目和财政专项资金可以作为进一步开展试点工作的重点, 在行政事业单位资金使用方面也可适量选择项目开展绩效审计。
(二) 将政府绩效审计穿插到其他类型的政府审计中
进一步开展绩效审计工作, 还可选择将政府绩效审计穿插到其他类型的政府审计 (财政财务收支审计、政府投资项目审计、经济责任审计、财政专项资金审计) 中, 尽可能与其他类型的审计结合起来, 这样可以利用其他类型审计的结果, 减少重复劳动、提高工作效率, 还可为今后全面铺开政府绩效审计积累经验并培养人才。
《审计法》明确规定, 对财政收支的真实、合法和效益, 依法进行审计监督, 就已经包含了效益审计的内容。当前财政预算执行审计的深入和发展, 不断地提出了对财政资金使用效益审计的要求, 部门预算执行情况的审计, 专项资金的审计, 政府投资项目的审计, 都可以在真实性的基础上, 进一步做经济性、效率性和效果性的检查和评价。特别是近年来广泛开展的党政领导干部任期经济责任审计, 审计的目标和范围往往会超越传统的财务收支审计, 带有效益审计的成分。
我国现有政府审计人员认为尝试将政府绩效审计暂时穿插在其他类型的政府审计中的必要性请见表5。从表5中数据看, 绝大多数被调查者认为, 目前有必要将政府绩效审计暂时穿插在其他类型的政府审计中, 该比例占91.38%之多, 认为“没必要”和“说不清”的分别占6.03%和2.59%。这充分说明了我国目前从实际出发, 将政府绩效审计暂时穿插在其他类型的政府审计中开展, 也不失为一种可行的选择。
三、政府绩效审计工作的制度保障
(一) 建立审计结果的问责制度
审计结果问责制, 即建立一套相应的制度, 使政府部门及其官员和其他被赋予公共权力的主体有义务向特定主体解释说明其行为, 接受后者的质询, 对其要求作出回应。目前出现的各种问题, 很大程度上与疏于严格的制度监管有关。因此, 应尽快建立和健全审计结果的问责制度。具体包括: (1) 建立和完善行政领导在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度; (2) 健全行政机关出现违法行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿的行政责任制度; (3) 进一步健全公务员因违法失职、滥用权力、贪污腐败等行为而受到行政处分和刑事处罚的制度; (4) 建立行政机关和公务员因失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的责任制度。
实施审计结果的问责制度, 应对目前的行政责任追究制度进行改革。从行政问责转向法律问责, 加深问责的程度;从组织问责走向个人问责, 扩大问责的范围;从行为问责到后果问责, 提升问责的效率。通过实施审计结果问责制度, 来达到开展政府绩效审计的效果。
我国现有政府审计人员认为建立审计结果问责制度的必要性调查详见表6。从表6中数据看, 绝大多数被调查者认为有必要建立审计结果问责制度, 这一比例占93.11%。而认为“没必要”和“说不清”的, 分别只占1.72%和5.17%。以上统计结果充分说明建立审计结果问责制度在开展政府绩效审计过程中十分必要, 是保证政府绩效审计质量的有效手段。
(二) 推行审计结果公告制度
绩效审计报告是审计机关集中体现审计结果、反映审计目标实现程度的一种书面文件, 审计报告的公告制度目前已得到普遍认同。2003年7月我国国家审计署曾公布过一份审计工作发展规划, 表示将改进现行审计报告的形式和内容要求, 建立适合于对外公告的审计报告制度。规划提出, 我国要积极实行审计结果公告, 逐步规范公告的形式、内容和程序, 2007年做到所有审计和专项审计调查项目的结果, 除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外, 全部对社会公告。我国现有政府审计人员认为政府绩效审计的结果向公众公开的必要性调查详见表7:
从表7中数据看, 116位被调查者当中, 有95.69的被调查者认为有必要将政府绩效审计的结果向公众公开, 选择“没必要”和“说不清”的, 分别只占0.86%和3.45%。以上统计结果充分说明了现有政府审计人员对于在开展政府绩效审计时进一步推行审计公告制度普遍持赞成态度。
近年来, 我国审计公告制度已初步实行, 审计署和部分地方审计机关将部分向人大常委会作的审计工作报告和一些专项审计及审计调查结果向社会如实公布, 引起了广泛关注。此外, 审计署已将部分审计工作 (包括绩效审计) 的结果、审计建议、责任追究、落实情况刊登在审计署网站上, 任何人随时随地都可以查询。然而, 所有这些与美国97%的公告率相比, 还远远不够。
在推行审计公告制上, 我国可借鉴国外先进的经验。审计部门与固定的有影响力的新闻媒介保持良好的关系, 将重大的、社会公众关注的政府绩效审计项目的绩效审计报告刊登在重大报刊、电视等信息媒体上;如果绩效审计项目很重大, 还可以举行专题新闻发布会, 让全社会关心、了解、支持政府绩效审计, 提高对政府绩效审计的认识。除了政府绩效审计报告外, 审计署还可印发一些宣传资料, 将绩效审计项目的内容、结果以及审计建议的执行情况进行详细介绍。另外, 审计结果公告也要注意保密性原则, 应按国家有关保密制度的规定, 做好保密工作, 避免泄漏不该泄漏的国家和被审计单位的秘密。
随着我国政治经济体制改革的进一步深化, 积极有效地开展政府绩效审计是我国政府审计必然的发展趋势。但我国开展政府绩效审计是一个渐进的过程, 还需要经过较长一段时期并付出相当大的努力, 既不能闭关自守、徘徊不前, 也不能盲目照搬西方国家的审计模式, 必须根据我国的实际情况, 学习和借鉴国外政府绩效审计经验, 有计划、分阶段地探索出具有中国特色的政府绩效审计发展道路, 循序渐进, 逐步完善。
参考文献
[1]邢俊芳:《效益审计中国模式探索》, 中国财政经济出版社2005年版。
[2]齐兴利、邵辉:《我国政府绩效审计发展途径研究》, 《审计与经济研究》2007年第2期。
[3]刘秋明:《国际政府绩效审计研究:一个文献综述》, 《审计研究》2007年第1期。
食品安全首次纳入地方政府绩效考核 第4篇
食品安全首次纳入地方政府绩效考核
作者：肖丽
来源：《农业知识·科学养殖》2012年第09期
日前印发的《国务院关于加强食品安全工作的决定》提出了我国食品安全的阶段性目标，计划用3年左右的时间，使我国食品安全治理整顿工作取得明显成效，违法犯罪行为得到有效遏制，突出问题得到有效解决。
重处食品安全违法
《决定》强调，要坚持重典治乱，始终保持严打高压态势，使严惩重处成为食品安全治理常态，对各类违法犯罪行为，坚持“严”字当头，露头就打、毫不手软。要认真贯彻落实《决定》的要求，进一步加强行政执法和刑事司法的衔接，对涉嫌犯罪案件，及时移送立案，并积极主动配合司法机关调查取证，严禁罚过放行、以罚代刑，确保对犯罪分子的刑事责任追究到位。要严惩重处食品安全违法犯罪行为，切实解决“违法成本低”的问题，让不法分子付出高昂的代价，从根本上扭转食品安全违法犯罪频发的势头。
健全食品召回制度
决定提出，用5年左右的时间，使我国食品安全监管体制机制、食品安全法律法规和标准体系、检验检测和风险监测等技术支撑体系更加科学完善，生产经营者的食品安全管理水平和诚信意识普遍增强，社会各方广泛参与的食品安全工作格局基本形成，食品安全总体水平得到较大幅度提高。
这个决定要求加强食品生产经营监管，建立健全食品退市、召回和销毁管理制度，防止过期食品等不合格食品回流食品生产经营环节。食品经营者要建立并执行临近保质期食品的消费提示制度，严禁更换包装和日期再行销售。
纳入地方政府考核
决定还提出，建设食品生产经营者诚信信息数据库和信息公共服务平台，并与金融机构、证券监管等部门实现共享，及时向社会公布食品生产经营者的信用情况，发布违法违规企业和个人“黑名单”。在动员全社会广泛参与方面，这个决定要求地方各级政府加快建立健全食品安全有奖举报制度，实现食品安全有奖举报工作的制度化、规范化。
绩效审计纳入工作制度 第5篇
(一) 考评价值导向需要强化。在工作具体执行中, 对党员考评价值导向存在重工作业绩、轻道德品质;重汇报资料、轻工作实效;重季度考核、轻日常跟踪;重考核评价、轻结果应用等问题, 从而削减了党员考评对各项工作的促进作用, 弱化了党员考评的目标激励、责任激励、效果激励和道德激励等价值导向作用。
(二) 考评指标设计需要完善。一方面, 有的人认为党员的政治学习、思想教育、党性修养和服务群众的能力等内容不易转化为考核指标, 不易细化量化, 大都以个人感官直觉判定, 缺乏客观合理的度量标准。另一方面, 个别组织对党员的考评采取“一刀切”, 没有结合党员个体岗位和职责的差异, 没有区别考核标准。此外, 当前对党员的考评多是以年终个人自评、民主测评和领导点评等方式进行, 评选“优秀党员”大多以先进材料、民主推荐、资格审查等进行, 尽管这些关键环节必不可少, 能帮助党员分析自我, 但人为因素不易做到客观公正, 很难让职工群众真正信服。
(三) 考评激励机制需要健全。有的基层党组织对党员进行考评后, 并没有将其考评结果有效运用, 缺乏与之相适用的制度作保障;或是将考评结果的运用仅仅体现在精神和物质的短期奖励层面, 而对党员最关心的待遇和岗位调整及晋升等利益相关性不强, 激励效果不明显。
(四) 群众监督力度需要强化。在具体工作中, 职工群众监督权的方式单一, 参与的深度和力度不足, 缺乏有效的表达途径, 发挥监督作用的渠道不畅通。党组织在考评过程中不能有效地听到或收集到群众真实的声音。
二、提升党员先进性纳入员工绩效管理水平的几点思考
(一) 科学设计绩效考评指标体系。衡量一名党员是否合格, 是否发挥了模范带头作用, 要将工作业绩、党性修养和服务群众的能力进行综合测评。一是党员绩效考评指标要科学合理, 真实客观地衡量党员的综合素质, 将党建和行政内容纳入其中。二是坚持分层分块的原则, 有针对性地设计考评指标。针对企业的党员组成结构及不同岗位, 区分干部和普通党员的不同身份分类设置指标。三是确保操作易行, 合理确定指标值和比重;要突出重点, 兼顾全面, 把“软指标”变成“硬指标”, 体现科学性。
(二) 建立党员绩效考评信息数据系统。适应网络信息化发展趋势, 建立党员绩效考评信息数据系统。系统包括党员的基础信息, 年终、季度、月末以及日常动态考评的信息, 党员加分和扣分项等板块。相关数据要及时录入、随时更新。信息要在一定范围内及时公示。
(三) 加大职工群众监督力度和深度。为确保绩效考评工作民主化, 考评信息客观真实, 可建立职工群众评价党员体系, 最大限度地提高职工群众的参与热情。一是在保证党员的民主生活和年终测评的同时, 尽可能广泛吸收各职能部门和基层一线的职工群众代表参加。二是随时更新和公布党员的信息, 接受群众监督的平台, 如在公共区域设置“党员服务评价箱”。根据被评价对象与评价主体关联度和知情度, 合理设置评分标准, 制定不同的评价方法和相应权数, 力求使评价对象的“针对性”和考评结果的“公正性”有机结合。三是拓宽考评者范围。尽可能扩大座谈、测评和访谈等范围, 鼓励群众说实话道实情。对群众反映的意见要认真进行核查和反馈。
(四) 规范考评流程和反馈申诉渠道。规范考评流程, 让党员和职工群众知晓工作相关要求和进度。职工群众反映的有关问题以及民主测评等情况要反复核查, 确保内容真实。考评要根据不同层次的党员所履行的职责按岗、按职、按责提出具体要求, 并在实施前, 将相关内容、程序、方式等进行意见征集和公布。考评结束后, 要在一定工作日内以书面形式向考评对象反馈结果, 内容应包括工作业绩、主要不足和今后努力方向、尤其对成绩和问题要在一定范围内进行公开, 有效接受职工群众监督。
绩效审计纳入工作制度 第6篇
政府绩效审计在政府职能转变进程中发挥着极为重要的功能。政府绩效审计的有效开展, 有利于推进我国的民主化进程和政府执政效率的提高。目前我国政府绩效审计体系由于体制环境等因素, 存在着较多的问题。我国政府绩效审计尚未构建起相对完善、全面的政府绩效审计法律规范。因此, 尽管各级审计机关积极的开展政府绩效审计工作, 但却始终没有脱离财务审计的思路, 这样就极容易造成绩效审计发展的偏颇。政府绩效审计是指按照客观、公正的原则, 对政府及其管理的部门的行政资源、公共资源的配置效率, 采用具体的定量或定性的方法, 进行规范性地测定与评价, 从而形成相应的审计结论的过程。政府绩效审计是具有较高层次性的政府审计行为, 从西方国家对政府绩效审计的界定可以发现, 政府绩效审计是对社会资源利用的经济性、效率性、效益性的考察。但由于各个国家国情不同, 相对于这三种特性的考察也就有所区别;从政府绩效审计的实施过程以及审计的内容来看, 有的是通过明确如何实施政府绩效审计来对其进行定义, 有的是通过审计的内容来对政府绩效审计进行解释。不同的定义代表了不同国家对本国政府绩效审计的不同理解, 对政府绩效审计的职能目标要求也就不同。已有文献较少对制度背景下政府绩效审计框架进行研究。本文认为, 政府绩效审计研究具有重要的理论意义和现实价值。
二、我国政府绩效审计的现状及意义
(一) 我国政府绩效审计的现状
目前我国政府绩效审计的现状是: (1) 政府绩效审计体系不健全。相比外国政府绩效审计体系而言, 我国政府绩效审计是产生于国家审计制度的确立以后, 起步相对较晚。没有建立符合我国国情的政府绩效审计体系。 (2) 政府绩效审计体制不合理。西方国家政府绩效审计采用的是立法制, 审计机关地位高、独立性强, 其审计结果直接向议会报告, 不受行政当局的干扰。而我国的绩效审计体制属于行政体制, 并且接受本级人民政府和上级审计机关的双重领导, 监督与被监督同时隶属于政府部门, 所以这就难免政府为了自身利益考虑, 而减弱审计的相对独立性。使得审计机关的审计独立性被弱化, 无法实现审计的最终目的。 (3) 政府绩效审计评价标准缺乏。政府绩效审计体系中的评价标准是衡量审计对象的工作效益、审计质量以及确定审计责任的标尺。西方国家已经建立起相对完善的政府绩效审计的标准评价体系。保证了政府绩效审计工作的质量、能够让审计人员在审计工作中有章可循、有法可依。相比之下, 我国没有公认、统一的标准来衡量政府对社会公共资源的使用效益, 现行体制下政府绩效审计体系在指标衡定上存在缺陷。 (4) 政府绩效审计方法落后。一般情况下, 审计机关从理论中是无法获得绩效审计的开展程序和方法, 只能通过大量实践总结归纳出相适应的方法步骤。西方国家很早就认识到这一点, 通过将审计案例与审计实务进行整合分析, 从而形成科学的绩效审计方法体系。如运筹学方法、行为科学方法、统计抽样方法、系统论方法、科学管理方法等。而我国绩效审计方法体系还未建立, 对绩效审计典型案例的研究与总结相对于其他国家来说仍属于比较浅的层次, 离形成较为成熟有效的方法和技术还有很大的距离。 (5) 政府绩效审计人员素质低。目前西方国家审计人员构成是多元化, 在美国会计总署中, 很大一部分审计人员除了是来自财会专业, 其他更多的是由法律、工商管理等专业的专家组成的。而我国审计人员大多是来自审计专业的毕业生, 人员结构单一、视野狭隘、达不到目前的审计的发展要求。目前还有相当一部分的审计人员对绩效审计概念模糊, 对其操作步骤就更知之甚少。在经济快速发展的大背景下, 新的审计观念尚未形成, 旧的审计观念也未完全消除, 审计的社会地位不能与其应发挥的职能相对应。
(二) 我国政府绩效审计的意义
为了满足经济发展的要求, 以中国特色为背景, 构建符合我国国情的政府绩效审计体系具有重要意义。 (1) 是职能分工细化的历史选择。随着经济发展, 政府绩效审计的职能要求也越来越高, 划分越来越细。我国已经进入了从财务审计向绩效审计过渡的重要阶段。这一系列条件促使开展政府绩效审计。 (2) 是政府职能转型的客观需要。随着政府职能向服务型转化, 人民大众的地位提高, 政治意识也开始增强。期望了解执政的国家政府在公共财政支出领域的效率, 大型公共工程项目决策的过程是否科学, 是否有利于整个社会的发展, 是否符合人民对这项决策的公共期望, 是否满足了广大民众的审计意愿等。 (3) 公众经济意识增强的需要。广大公众在进行投资时, 最关心的是投入和产出的比例。一方面, 及时、足额的缴纳应缴税款是应尽的义务;另一方面, 关注纳税资金的用途及其使用是否经济有效是其权力。如果纳税人发现上缴的税金没有得到有效的使用, 而是为满足公共部门部分人员得个人需要而被挥霍浪费。就有权拒绝对这部分支出进行支付。这种经济意识的提高, 经济需求的增强实际上是授权给国家审计机关, 要求对政府部门、公共机构的支出绩效、社会公共资源的使用责任开展政府绩效审计。 (4) 政府责任意识增强的需要。政府近一直致力于在广大社会民众面前树立取信于民、廉洁高效的政府形象, 通过满足人们的信息需求, 向公众说明把取得的财政收入经济而有效地投入到为改善整个社会状况的各个领域。政府通过绩效审计评估政府职能履行责任, 促进其效率的提高。控制脱离客观现实的行政性腐败行为, 如“政绩工程”等, 防止造成不必要的严重浪费。开展政府绩效审计还能通过权力的制约和监督, 来增强政府官员的工作责任感, 做到不盲目决策、不轻率决策等, 从而推动社会经济的发展。 (5) 审计事业发展的需要。政府绩效审计已经成为当今审计发展的趋势。在美、英等发达国家, 政府审计工作的中心内容已经转变成绩效审计。我国随着经济体制的改革和发展, 在国家审计署的审计发展工作规划中, 已明确指出我国的审计重心也将逐步向绩效审计转移, 以推动我国政府绩效审计的广泛和深入开展。我国审计事业的发展随着政府绩效审计的发展而发展。通过开展绩效审计来扩宽和延伸审计范围和领域, 使得审计内容更加完整和连续。我国目前的审计体系尚不完善, 可以通过发展政府绩效审计, 确立政府绩效审计评价标准, 从而实现我国审计事业的大跨步发展, 提高我国审计理论研究的水平。
三、我国制政府绩效审计框架的构建
(一) 政府绩效审计框架构建的原则
为了有效提升我国政府绩效审计的运行效能, 应当坚持以下原则。 (1) 注重体系构建的可操作性。具有中国特色政府绩效审计体系的构建, 最终目的是为了更好为审计事业提供发展动力。一个完整绩效审计体系的建立如果缺乏可操作性, 那么这个绩效体系的构建将毫无任何意义, 因为永远都是停留在理论阶段, 而无法付诸实践。 (2) 制定合理有效的实施标准。要建立以中国特色为背景的政府绩效审计体系, 必须完善相关法律制度的建设, 确立政府绩效审计的权威性、强制性, 形成具有我们中国自己特色的审计体系。 (3) 既要坚持理论特色也要强化实践性。本文所提出的构建具有中国特色政府绩效审计体系, 是我国所有审计人在不断经验总结的基础上总结出来的, 同时也是顺应了时代的变迁, 是经济飞速发展的产物。我们所有构建的这个特色体系, 并不是靠空想而来的, 而是要真真正正经得起考验的。正是因为这套理论的提出, 我们的审计实践才会有更加明确的发展方向, 真正做到理论与实践的完美融合。 (4) 有利于持续地推进政府绩效审计。我国坚持用科学发展观来构建社会主义和谐社会。同样, 构建的具有中国特色的绩效审计不仅在于满足社会公共资源, 也要满足私人个别需要, 而这也正是科学发展观的核心内容。
(二) 政府绩效审计框架构建的指导思想
审计署也在其工作发展规划中提出要加快绩效审计发展, 促进经济发展转变方式, 健全政府绩效管理制度, 提高社会公共资源的配置和有效利用。 (1) 科学设置绩效审计的职能机构。我国的审计机关受国务院领导, 地方的审计机关则是受地方政府领导为主, 审计署领导为辅, 这样就使得政府全力比较集中。而其作为审计机关的被监督对象就难免会削弱审计机关的独立性了。为了增强审计机关的独立性, 也有的专家学者建议采取机构重整的办法来实现。即对审计机关内部机构的调整, 设置独立的部门来单独负责绩效和财务的审计。 (2) 界定政府绩效审计的功能。刘家义审计长提出了国家审计“免疫系统”理论, 认为绩效审计在经济发展中的作用就相当于人体当中的“免疫系统”, 是保障审计工作健康、有序运行的重要条件。这个理论为开展政府绩效审计工作提供了新的审计理念和今后我们审计工作应当努力的方向, 为打造具有中国特色的政府绩效审计, 发挥其应有效用, 以实现审计工作的全面发展。 (3) 定量与定量分析指标体系进行科学评价。开展绩效审计的重要意义在于科学、合理、客观、公正地评价政府绩效, 是考核被审计单位的一个很重要的综合考核指标。在国家审计署的工作规划当中我们也了解到, 现在我国不仅要将开展政府绩效审计, 而且还要将我国政府部门所有的项目都纳入绩效审计之中。这就意味着现在审计的不仅仅只是政府钱花得对不对、合法不合法, 还要对其钱花得好不好, 值不值、有没有效果进行全面“把关”, 这将避免政府花钱重投入不重结果, 解决怎么把钱花得“物有所值”的问题。
(三) 政府绩效审计框架要素
政府绩效审计框架由以下要素构成。 (1) 政府绩效审计框架要素。政府绩效审计主体。本文认为审计机关作为一个大的审计主体, 应当发挥一个外部整体协调和内部互相补充的作用。逐步形成一个以国家审计为主, 其他审计为辅的, 并将两者适时结合的一种新的审计格局。政府绩效审计客体。一般情况下开展政府绩效审计主要包括机构和项目这两个被审计对象。根据中华人民共和国审计署提出的《20082012国家审计工作五年规划》, 我国可以根据自身的实际情况, 将政府机关、事业单位以及各类财政资金支出确定为政府绩效审计主要的被审计对象。政府绩效审计目标。绩效审计从一般意义上来说, 是对社会公共资源经济性、效率性、效益性的考虑。当然, 审计手段与审计技术方法会因为审计项目的出发点和归宿点的不同而发生改变, 从而最终影响他的表达方式以及最终的处理结果。 (2) 政府绩效审计范围。为了适应当前中国社会经济的飞速发展, 所致力于构建的政府绩效审计体系的范围应该由项目和机构这两方面构成。当然这只是两个大的方面, 全面的进行绩效审计, 必须要有所侧重。目前对于政府机构的绩效审计不会成为审计发展的重点。而项目的绩效审计, 包括各种专项资金支出、投资支出、国债和外债支出项目等, 就显得尤为重要。当然还可以在项目这个审计大类下, 再进行细分, 如项目管理的有效性、项目预期目标的实现等。 (3) 政府绩效审计模式。政府绩效审计模式主要包括绩效审计的主要方向和审计范围, 而本文所要构建的具有中国特色的政府绩效审计是要在充分考虑我国特殊国情的基础上, 制定相适应的审计模式。根据现如今的经济发展要求, 我们所要的绩效审计不仅仅只是静态的审计, 而是主动、全面、动态的审计。以前我们的审计模式注重的是对所发现的问题的查处, 而现在绩效审计模式下, 强调的则是审计的预警和分析能力。“免疫系统”理论模式的提出就非常符合经济社会发展的需要。本文认为, 构建具有中国特色的政府绩效审计, 应当以免疫系统理论模式为导向。构建以预防、揭露和分析问题为目的的绩效审计模式。我们要正确处理好揭露问题与解决问题的关系, 要提出有针对性、可操作性的审计建议。构建以风险权重为导向。我国现有的绩效审计评价标准大部分还是以单纯的“3E”标准来进行评价。而目前提出的“免疫系统”, 其拥有揭示风险、强化控制、改进管理的功能, 使政府绩效审计具有导向性与可参照性。 (4) 政府绩效审计法律体系。当前我国在政府绩效审计方面的立法还不健全, 法律制度还不明确、规范。在越来越多的国家将绩效审计的权限和依据纳入法律当中的大前提下, 我国也要开始着手将审计工作通过法律来对其加以规范和明确。目前现行的法律制度并没有规定开展绩效审计需要何种资格, 只是对传统财务审计进行解释性的说明。所以, 应当致力于在国家立法中进一步明确开展绩效审计的资格限定, 做好绩效审计机关的资格审查, 明确审计机关的审查权限, 为政府绩效审计的发展营造良好的发展环境。 (5) 政府绩效审计方法体系。根据现有的审计经们总结出大致的审计程序, 每个程序的内容都会随着审计对象或者审计目标的变化而发生变化。主要分为以下步骤:一是立项和计划。主要是对审计项目进行筛选, 对选定的被审计对象制定审计项目计划。然后是开展审前调查其结果、最后是编制审计方案。二是根据被审计项目所要达到的效果目标, 从而选择相应的评价指标。每一个作为被审计对象的机构或项目可能因为各种原因而存在多重目标, 所以我们在审计评价的选择依据上尽量考虑其来源的权威性, 再根据被审计单位的总的审计目标, 制定出相适应的指标评价体系。三是测算指标评价结果。根据上一阶段已经确定的审计目标和审计评价指标, 对审计过程中所需要的数据、资料等进行广泛的搜集并作出相关的分析。四是报告和传递审计结果。我国的主要做法是, 对于政府公开审计结果的报告, 应当以公开的形式对外传递审计结果。相对于审计程序, 审计方法的确定主要有风险分析和目标评价两种。这两种审计方法可以在绩效审计工作中分开使用, 也可以将两者相结合。如果正在进行的政府绩效审计刚好处于一个期中的绩效审计, 那么就可以采取风险分析法。因为在这一阶段的审计主要是对正在执行的项目或行为管理控制情况进行的效益评价。而如果是出于对项目结果的评价, 就可以选择目标评价法, 对事后效益进行一个审计。 (6) 政府绩效审计评价体系。要建立全方位、多层次的具有中国特色的政府绩效审计体系, 要以科学发展观作为我们的理论指导, 对社会公共资源实现资源合理配置, 形成科学、有效的绩效评价体系。以科学发展的眼光, 来制定科学的的绩效审计综合评价指标。在社会经济飞速发展的新形势下, 建立政府绩效评价体系始终要坚守最基本的原则, 即通过深入贯彻落实科学发展观, 让广大的政府官员树立正确的政绩理念, 政府致力于其效能的执行。故此, 政府绩效审计应建立政府绩效审计的综合评价制度。深化国家政府的服务性职能, 为广大民众实现其根本利益。人民大众是国家的根本, 政府应当从人民的角度出发, 不断加强公共服务能力, 以提高公众对政府的满意程度。这个满意程度的衡量就需要建立一个政府绩效评价标准, 对通过这个标准, 来对政府的工作进行科学的评价。建立项目绩效评价体系, 实现项目资金和公共资源分配最优化项目资金的公共资源的是否有效、合理分配是我国目前政府管理考核的重头戏。为了更好地提高资金使用效率以及实现公共资源的合理配置, 最好的方法就是建立一个有效的项目绩效评价考核制度。建立将绩效考评与领导干部个人政绩“挂钩”的问责制度。需要建立明确的、相对统一的绩效考评标准来对政府官员们的工作作为进行识别和测量。对行政优良的进行政策激励, 对自身本职工作不作为的要其承受一定的惩罚, 并承担一定的责任。这样将政绩与绩效考评相结合的做法, 能够有效地保证政府绩效审计的健康有序的发展。
四、结论
本文所致力于构建的以中国特色为背景的政府绩效审计体系, 是针对我国政府绩效审计的缺陷不足和健康开展的障碍而提出的, 目的是为了能够更好的开展政府绩效审计, 发挥其应有的作用。本文所提出的我国现行审计体系存在各种问题, 都是目前面临的实际问题, 所以具有中国特色的政府绩效审计体系的构建是具有现实意义。当然, 本文所构建的中国特色政府绩效审计体系仍存在一定的缺陷, 仅从理论上分析指标评价体系的重要性, 而并没有提出切实标准的具体指标框架。在构建新政府绩效审计体系时, 更多的是理论上的考虑, 而忽略了实际工作中的困难, 这是本文需要进一步研究的重点。
参考文献
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绩效审计纳入工作制度 第7篇
如何结合人民银行实际, 尤其是分支行的工作实际开展绩效审计是摆在我们面前的一项新课题。我们需要在把握绩效审计本质特征的基础上, 结合人民银行工作实际进行规划设计, 进而为在人民银行分支行开展绩效审计探索出一条有效途径。
一、概念和目标分析
绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审单位是否高效、有效地利用各种资源发表审计意见的过程, 因而绩效审计也被定义为:对被审单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性进行的综合考核和评价, 也称“三E”审计。经济性是指“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”。经济性主要关注的是投入和整个过程中的成本, 只有以较低的价格获得同等质量的资源时才能够实现经济性。效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”。在使用人、财、物和信息资源时, 当一定量的投入取得产出最大化, 或者取得一定量的产出时实现投入最小化都可以称之为效率性。有效性是指“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果与实际取得的成果之间的关系”。有效性主要关注的是一个项目是否实现了目标。
绩效审计以判断组织活动的经济性、效率性和有效性为审计目标, 与以往其他财务和业务专项审计“为确定关于经济行为及经济现象的结论和所制定的标准之间的一致程度”为目标有很大的不同, 相对于绩效审计我们可以将以往的各种审计归类为合规性审计。
二、指标的设置与运用原则
二者目标的不同决定了它们作出审计结论的方法不同, 也决定了它们对审计证据的采集和运用都有较大的区别。绩效审计以审计对象工作运行的各种数据指标为证据, 通过对指标数据的分析对比得出审计结论, 这与以往合规性审计将收集的证据与相应规章制度对比来得出结论的方法有很大的不同, 因此绩效指标的设置、采集和运用成为绩效审计工作的关键和建设的重点。
(一) 在投入和产出两方面的指标中, 投入指标的设置相对简单客观, 其构成大概可以分为人、财 (物) 、时间三个方面
成本指标 (投入指标) :
1.人力资源的投入, 包括员工数量和有效工时。
2.财务经费支出, 包括与审计项目相关的各项开支, 财产设备的投入等。
3.时间上的耗费, 除了工作耗时的计量外, 更应突出时效性, 即是否按照规定的时限完成了规定任务。
人民银行作为国家的专业化管理机构, 有着完备而健全的各项管理制度, 如会计财务制度、人力资源管理制度、政务督办制度等, 对这三个方面的成本投入进行了严格规范的管理, 并形成了直观、完善的档案资料。因此, 通过调阅相关资料, 或要求被审计单位报送相关数据就可以用非现场审计方法取得相关的指标数据。
(二) 效果指标的设定和采集相对复杂
由于人民银行各个工作部门的工作内容和领域各不相同, 有对内管理部门、有对外服务部门还有对外监管部门, 其工作职能各不相同, 因此指标的具体内容也会不同。这里我们仅从各部门职能的共性出发, 将其归纳为下面五个方面的指标:
效果指标 (产出指标) :
1.履行职责效果指标。
重点评价履行信贷政策、金融稳定、金融服务三大职能的效果情况。
(1) 评价信贷政策类指标主要有:信贷增长率、信贷投向 (偏离度) 、特定 (政策性) 信贷业务等指标, 主要考查信贷增长、投向和政策性信贷业务是否符合当时的政策导向, 是否在这三个方面忠实执行总行的政策。
(2) 金融稳定类指标主要有:银行流动性指标、金融生态环境建设指标包括逃废银行债务、金融案件发生、贷款起诉执结率等、信贷资产质量指标、金融风险状况指标等;
(3) 金融服务类指标主要有:支付系统推广运行情况、会计国库发行业务工作情况, 其他金融服务工作情况等。
2.专业工作目标完成情况。
主要评价各职能部门完成上级职能部门规划布置的工作, 特别是年度专题工作任务的情况。
3.重点工作完成情况。
主要评价完成上级行下达的重要工作任务或本级行年度重点工作。
4.内控制度建设及执行效果。
重点评价内控制度是否建立健全, 各项制度是否得到有效落实, 有无因内控管理不到位导致的风险和事故。
5.工作创新、荣誉及调研成果。
重点评价各职能部门或各单位被上级行或本级行以会议或文件形式推广的创新项目、获得的各级荣誉及取得的调研成果。
由于各类效果指标的产生方式多样, 而且需要综合多方面的评价, 因此其采集方法也不尽相同:如各种指标中的自我评估部分可以由被审计部门报送, 上级评价和客户评价也可以采用调查问卷的方法, 这两部分可以采用非现场审计方法。而审计评价部分则需要审计部门采用现场审计的方法。
(三) 指标数据应用的原则
1.灵活运用原则。
在绩效审计工作的过程中, 指标采用和权重设置不应该面面俱到, 而应该根据审计对象的实际情况灵活掌握, 有所侧重。这首先是因为, 人民银行各部门工作差异较大, 以上各方面指标尤其是效果指标并不能完全反映各部门实际工作的特点和重点。比如, 象征信、国库、营业部、货币发行、外汇管理部门等对外提供金融服务的部门, 其工作具有事务性的特点, 其日常业务完成量和质量构成了它们的主要工作绩效;而监察、保卫、内审等对内服务管理部门, 其日常工作固然重要, 但是日常工作的目的是为了杜绝事故、差错的发生, 所以, 就不能以日常工作量等常规性指标作为主要标准进行考察。因此, 在进行绩效审计时要根据不同部门的工作实际要求选择不同的考察指标, 也要根据其工作内容来设定不同指标在数据分析计算时的权重。
其次, 以上成本与效果指标是按照对各部门总体绩效进行考核这一模式设置的。在对具体项目进行绩效审计时, 则需要进行取舍和侧重, 如对某一工程资金使用情况进行绩效审计就在成本指标中重点锁定为资金的投入与使用上。对专项的绩效审计, 审计人员就必须为每一个项目“量体裁衣”, 根据具体审计项目的特点和审计目标, 有针对性地选择、采用某方面的指标。
2.与部门自身绩效考核体系相结合的原则。
人民银行作为专业化的管理机关, 从总行到支行, 其内部各部门已经按业务系统建立了垂直化的绩效考核体系, 在整个人民银行系统内设置了各类型部门自身的业务绩效考核指标。应该说, 在对人民银行这种非营利的管理机构进行有效的量化管理方面, 各专业部门的绩效考核体系能够较完善地反映出其工作的基本情况, 有效借鉴现有考核体系的数据, 能够提高审计效率, 做到事半功倍。
3.注意工作实绩与最终效果相区别原则。
绩效审计关注的经济性、效率性、有效性三个目标的具体内容是有所不同的, 归根结底是工作实绩和工作效果的不同。工作实绩是指审计对象具体做了哪些工作, 采取了什么措施等, 是其实际行动和努力工作的表现。而工作效果是指审计对象在完成其最终职能方面达到的程度, 也是工作实绩的最终效果。工作效果和工作实绩的关系正如同人们常说的那样是“功劳”和“苦劳”的关系, 有“苦劳”不一定有“功劳”, 有“功劳”则必然有“苦劳”。
二者的内涵不同决定了二者的表现形式和指标数据的采集方法不同。工作实绩表现为审计对象工作质量和数量, 尤其是数量的统计, 它能够较容易地以量化的形式表现出来。而工作效果则较复杂, 不同部门的职能各不相同, 其最终效果的表现形式也不尽相同。比如, 征信、国库、货币发行等部门, 其工作的最终目的是提供良好优质的金融服务, 其工作效果表现为服务对象的评价。货币信贷、金融稳定等监管部门的职能是有效监管、监测和及时向上级报送当地的金融运行情况, 保障当地金融经济的平稳运行, 其工作效果表现为上级部门的评价和当地金融运行的实际情况。而监察、保卫、内审等对内服务管理部门, 它们的职责是防范案件, 杜绝事故, 其工作效果就要从履行工作职责状况、信息管理、内控管理效果、内部控制制度等资源利用等方面进行综合考察。
提高审计对象的履行职能的效果是绩效审计的最终目标, 所以工作效果也是绩效审计最关注的指标, 以工作效果为核心有利于绩效审计不被表面数据所困惑, 有利于抓住工作的关键和达到实质效果。
三、审计结论的做出
(一) 审计结论的做出和数据库建设
绩效审计的结论主要建立在对指标数据进行分析评价这一基础上。某些结论的作出可以建立在以常识为基础的直观判断上, 如某部门在某一项目上明显过高的费用支出和明显过低的产出和利用率。但是在人民银行工作效能的评价方面, 更多需要通过对数据指标进行对比分析来得出的分析性结论。
数据指标的对比分析主要可以采取纵向对比和横向对比两种方法。纵向对比分析是指的将现有指标数据与被审计对象以前的相应数据做对比分析, 其目的是反映被审计对象在审计期限内工作绩效的变化情况。而横向对比分析是将审计对象的指标数据与人民银行系统内其他分支行同类数据进行对比分析, 其目的是通过与其他分支行的比照, 找出审计对象工作中存在的问题和缺陷。
要做好这两种对比分析, 前提是建立完备的绩效审计数据库, 记录保管人民银行系统内绩效审计数据。当然, 人民银行内各业务部门已有自身的绩效考核体系, 并形成了大量数据, 但是正如上文所说, 这一体系的数据在反映最终工作效果方面还有不小的差距, 因此, 建立绩效审计数据库仍然是必要的。另外需要强调一点的是, 在对相同业务部门或同类型项目进行绩效审计时, 各地审计部门的数据采集口径、方法或者是调查表格等应该尽量一致, 这样做是为了保持同类指标数据的质量一致性, 数据质量一致也就保证了这些指标数据具有了横向的可比性。
(二) 审计结论的权威性
相对于合规性审计将审计证据与所制定的标准进行对比得出结论, 绩效审计的结论主要建立在对指标数据进行分析评价这一基础上, 因而缺乏具体的规章制度予以支撑, 因此, 确保绩效审计结论的具有权威性就显得尤为重要。
由于缺乏规章制度提供的支撑, 绩效审计结论要具有权威性有赖于与审计对象取得共识, 要做到这一点就必须使相关方面对于审计方法和过程, 包括评价指标的采集、数据指标的对比分析等予以认同。首先是要做到数据指标采集的合理、客观, 在工作实绩方面由于和各业务部门已有的绩效考核体系相结合, 问题不大, 关键是在工作效果指标的采集方面, 需要设计相关表格以最大限度地排除人为因素的干扰, 客观地收集服务部门和内部管理部门的工作效果指标, 确保审计结论的客观合理性。其次要做到对比分析过程的客观合理, 指标数据的计算是否考虑了审计对象的工作实际, 对比分析的参照对象是否与审计对象的工作实际具有可比性, 是否充分考虑客观因素对审计对象工作绩效的制约。最后, 要尽量做到审计方法、过程的客观透明。让审计过程客观透明化不仅能保证审计质量, 而且能尽量取得被审计对象的理解和支持, 透明和可预期的审计过程可以降低审计对象的抵触情绪, 缩小其预期与实际审计结果的差距。
只有绩效审计的结论取得了审计对象的认可和支持, 绩效审计才能在缺乏硬性规章制度支撑的基础上站得住脚, 立得起来。
参考文献
[1]蔡春, 刘学华等.绩效审计论[M].中国时代经济出版社, 2006.
绩效审计纳入工作制度 第8篇
关键词：公共政策,绩效审计,效果
引言
中国公共政策绩效审计实施已近10 年。当前, 检查领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况, 检查重大决策和内部控制制度的执行情况及效果, 是中国公共政策绩效审计的主要内容。认真研究中国目前公共政策绩效审计中存在的困难, 对于促进和完善政府审计机关的工作具有理论和现实意义。笔者认为, 中国目前开展公共政策绩效审计工作存在以下几个难点。
1 公共政策绩效审计证据难以界定和获取
审计证据是指审计人员获取的据以得出审计结论的所有信息。公共政策绩效审计是以结果为导向的绩效审计。公共政策绩效审计证据最终表现为公共政策的三类效果即经济效果、生态效果、社会效果。什么是某项公共政策的经济效果、生态效果或社会效果呢?怎样去划分它们之间的界限呢?中国大多数已经颁布的公共政策并没有详细而具体地界定出来。从公共政策的接受对象上来看, 政策效果有着不同的体验或感受。政策效果优劣与否, 政策参与各方各有说辞。同时, 公共政策制定或执行者对公共政策的预设效果可能不同于受众的实际感受到的效果。究竟哪种效果是审计人员和机关应该选择的评价证据呢?这三类效果之间的权重怎样确定, 由谁来确定?公共政策效果量化极其复杂且难以得到社会各界的统一认可, 可谓“众口难调”。怎样的审计证据才是充分可靠的呢?公共政策绩效审计人员常常陷入“困境”。
公共政策绩效审计证据具有分散性、广域性、宏观性等特点。怎样的以政策效果为核心的证据才是审计人员所需要的充分而可靠的审计证据呢?审计证据的收集需要借助于政策学、社会学、工程学、统计学学科知识的支撑, 需要大数据的支持。近年来, 国家审计机关通过开展大型审计项目, 如国债审计、社保资金审计等, 采取了数据大集中的信息资源存储及共享模式。通过实施这类审计, 为政策绩效审计的证据收集提供了良好的借鉴。
政策绩效审计人员运用数据概化, 可把大量数据集从较低的概念层抽象到较高的概念层;通过使用属性相关分析等技术将详细的证据在较高层次上以“效果”的一般属性特征描述出来;审计人员运用数据描述或模型, 根据分析的预测值和审计值进行比较;审计人员运用聚类分析识别密集和稀疏的区域, 来发现数据的分布模式;审计人员可利用关联规则找出被审计数据库中不同数据项之间的联系或异常;通过上述的技术或方法, 帮助审计人员锁定重点审计证据[1]。
2公共政策绩效审计缺乏可操作的具体审计标准
公共政策绩效审计标准是判断政策效果优劣的准绳, 是提出审计意见、做出审计决定的依据。公共政策绩效审计标准是评价和检查公共政策三类效果的尺度。对于一个具体的公共政策, 什么是最佳的经济效果、社会效果、生态效果?最佳实务标准是什么?由于多种原因, 公共政策的制定和执行大多不具体地涉及三类效果的标准。由此导致中国审计人员很难在政策的字里行间找到现成的审计标准。同时, 由于政策绩效审计评价指标及权重的确定主观成分过多, 难以被公共政策的各方及审计人员所共同接受。此外, 虽然各级政府制定了相关试行办法和方案, 也大都是针对局部地区的不同情况而设定, 审计标准不统一, 致使各地的政策绩效审计评价结果相差悬殊, 无可比性可言, 达不到公正客观进行审计的要求。
政策绩效审计评价标准包括经济效益的评价标准、社会效益的评价标准以及生态效益的评价标准。评价标准按照性质可以划分为定性标准和定量标准两大类。在制定审计评价指标时, 应遵循定性与定量相结合、长期效益与短期效益相结合等原则。从长远来看, 中国需要制定比较完善的政策绩效审计法规、评价制度、指标体系等, 以切实保证政策绩效审计规范化、标准化地顺利进行。建立统一的政策绩效审计评价标准和方法、颁布相关的准则法规是促进政策绩效审计健康、持续发展的关键问题之一。
公共政策绩效审计的范围广泛, 审计评价的对象也并非固定不变, 审计人员必须利用其专业素质针对具体政策问题具体分析, 选择符合具体政策情况的审计标准。公共政策绩效审计标准体系关系到审计结论的科学性、合法性、公平性。在遵循全面兼顾、可操作性、成本和效益等原则基础上, 政策绩效审计评价标准体系可以分为三个层次。第一个层次为抽象性审计评价标准, 以政策、法律为出发点, 对政策绩效审计评价标准体系确定原则性;第二个层次以政府部门法规为评价标准, 结合部门法规特点制定具体的公共政策审计评价标准;第三个层次是以衡量具体的政策效果优劣的具体指标为审计评价标准[2]。
3政策绩效审计人员政策素养及专业素养亟待提高
长期以来, 审计人员关注微观或中观的财务审计、财经法纪审计较多, 而忽视了关注宏观的公共政策绩效审计的重要性。公共政策绩效审计未能长足发展的主要因素之一就是审计人员缺乏必要的政策素养。公共政策绩效审计人员素养包括政治素养、道德素养、专业素养等。政治素养是指审计人员应有的政治理想、政治立场及其修养, 政治素养包含政策修养。在公共政策绩效审计中, 审计人员应具有对公共政策理解和把握的政策素养。理解和把握政策的制定和执行中的要领和精髓, 有助于他们正确把握具体的某项政策的“经济性”、“效率性”、“效果性”、“公平性”及“环境性”的含义[3], 有助于他们设定审计目标、审计评价标准, 是审计人员实施公共政策绩效审计的基本前提。按照国务院《关于加强审计工作的意见》要求, 审计人员要踏实学习邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观, 学习党的十八大和十八届二中、三中全会精神, 努力提高自身政策素养。
审计机关要结合政策绩效审计的实际, 将政策理论学习与其它专业学习、工作有机结合起来, 如院校培训、函授学习等要安排重要的政策学习内容;考核审计干部要把理论政策水平, 把认识政策、分析和解决政策问题的能力作为一项重要内容;使审计人员和审计干部突出理论政策学习, 不断接受理论政策的熏陶, 且在理论政策的学习积累中提高政策修养。
中国公共政策绩效审计机关和审计人员隶属于政府部门, 人员的选拔和使用属于半封闭状态, 与高校教师、研究人员及社会审计人员之间没有畅通的人才交流平台。招考进入政府审计机关的人员, 绝大多数人的知识背景仅限于微观或中观的财务会计、法律等专业。大多数审计人员缺乏对公共政策所涉及的政策学、公共管理学、统计学、社会学等学科的深入学习、研究和实践。在人才引入方面, 审计机关应适当录用计算机、数学、工程等专业的人才, 并对这些人才进行系统地审计知识培训, 改善目前审计人员专业结构过于单一的状况[4]。
参考文献
[1]王会金.国外政府绩效审计评析与我国绩效审计战略[J].会计研究, 2010 (5) :76.
[2]谢慕廷.国外政府绩效审计的启示[J].审计月刊, 2015 (2) :27.
[3]李保伟, 张孝友.论政策绩效审计的本质[J].财会月刊, 2008 (12) :61-62.
