公共政策范文（精选11篇）
公共政策 第1篇
关键词：公共政策,执行力,政策效能
一、基本概念及公共政策执行的重要意义
公共政策是政府实现其对社会各领域事务的管理, 保证良好的社会、经济、政治秩序的工具, 公共政策执行则是把公共政策从观念形态的分配方案转化为现实效果的动态过程。在现实生活中, 随着政策问题和政策环境的日益复杂、多变, 公共政策执行的难度越来越大, 政策执行中的问题日益突出, 严重影响到公共政策目标的实现, 不仅降低政策的效益、削弱政策的权威性、损害政府的公信力, 甚至将可能造成整个社会各个领域的无序和混乱。在我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下, 研究解决我国的公共政策执行失灵问题, 无疑是一个十分重要与十分紧迫的, 对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。
(一) 公共政策的含义及其系统构成
公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则, 它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例的总称, 其实质表现为一种权威性的社会价值分配方案。公共政策系统是由公共政策、政策相关者和政策环境组成, 包括三者之间的关系以及三者内部各种相互关系的整体。
(二) 公共政策执行的含义及其重要性
公共政策执行是政府为有效的管理各项事务, 根据社会政治、经济、文化的发展需要和态势, 针对现实生活中的重大政策问题制定适合的解决方案, 而且经过公布在社会上之后, 就会进入该项政策的最终执行。它具体是指政府运用相关政策, 采取对外宣传、组织实施、监督等具体手段, 将公布的政策通过执行逐步得到具体的执行效果, 来实现政策制定到实施的全过程。政府也通过其实现执行力的和政策效能的显著提高。
公共政策执行的重要性主要体现在以下几个方面:第一, 公共政策的执行是实现该项政策目标的最基本的前提因素。例如:某项政府的决策若没有得到及时的转化, 并付诸于实施和执行, 该项公共政策的目标就很难达成。第二, 政策执行是检验政策正确是否的唯一标准。公共政策经过贯彻执行, 会推动经济建设和生产力的发展。公共政策的执行过程会体现出政策在制定过程中的不足和问题, 还可以根据政策执行的实际情况去及时修正和补充。使公共政策的执行效果更加明显执行效率更加高效。第三, 公共政策的执行会对政策执行的效果产生重要的影响。具体的执行人员和政策执行的相关部门如果不能正确的地把握该项政策的内容和目标, 不能够充分利用现有的条件, 适应社会的环境, 则会产生政策执行失真, 预期目标难以实现。反之, 如果采取有效的方式, 对政策的要求完成良好, 政策所要达成的目标就会大幅度的提高。
(三) 公共政策执行力的内涵
1. 公共政策
公共政策是政府履行行政职能的主要手段之一, 其目标实现程度的高低, 直接决定着各级政府的行政绩效水平。公共政策执行力作为管理领域的新概念, 它不仅决定着政策方案能否实现, 以及实现的程度和范围, 也是衡量政策运行质量的重要指标。因此, 对我国公共政策执行能力状况进行科学的考察和分析, 就显得十分必要。
2. 执行力
执行是实现既定政策目标的具体过程, 执行力就是指组织执行战略, 实现组织目标的能力, 或者说是完成执行的能力和手段。也就是说, 在形成了决策, 制定了具体的计划之后, 达到目标的具体行为就是执行, 而确保执行完成的能力和手段就构成了执行力。在此基础上, 我们可以把执行力定义为:通过一套有效的系统、组织、文化或操作方法等把决策转化为结果的能力和手段。在具体的政策执行过程中, 有了想法没有行动, 或者有了行动看不到预期的结果, 都是执行不力的表现。
3. 公共政策执行力
公共政策执行力就是指在不断变化的公共政策执行环境中, 政策执行主体依据一定的理论、原则和模式, 采取一定手段和方法, 能动的利用各种资源, 把公共政策转化为预期目标的能力。公共政策执行力是一种综合的、系统的能力, 是一个动态的过程, 它在不同时期会表现为不同的形式。执行力具体包括:领会力、创新力、思考力、计划力、预测力、组织力、决断力、控制力、应变力、学习力、指挥力、沟通协调力、评估力、调整力、问责力等等。从公共管理的角度理解, 它是各级政府部门执行党和国家的路线方针政策、政令法规以及上级决策指令的能力, 是政府通过人员流程、决策流程和运行流程来保证工作目标实现的能力。公共政策执行力贯穿于政府活动的整个过程。它不仅受到执行者自身素质的影响, 同时还受到政策本身、政策主体、政策资源, 政策环境等因素的影响。它是公共政策执行过程中最为关键的因素, 其考核、度量和提升都具有一定的难度。
二、我国公共政策执行力与政策效能的现状与问题分析
(一) 中央与地方利益关系不相协调
人们在社会生产和生活中会处于不同地位和不同的分工, 相应的利益需求也会为不同层次、不同性质的需求。这些利益需求经相互影响、相互交流、相互碰撞会产生利益冲突。公共政策的执行应有效解决利益不相协调的问题, 处理利益冲突。
目前我国的利益主体是多元的, 我国的市场经济体制使中央不断将权利下放至地方, 地方政府的权力得到增强, 这也有效地调动了地方政府的积极性。而随着地方政府权力的扩大与财力的增强, 也使地方的利益需求进一步膨胀, 从而出现了地方与中央的不同。部分地方政府在施行政策时, 经常从自身利益出发, 甚至把自身利益凌驾于国家利益之上。在地方政府执行政策时往往会出现部分执行、选择执行等情况。由此可以看出, 中央与地方的利益冲突是导致公共政策执行力与政策效能得不到很好发挥的主要原因。
(二) 政策执行的监督机制不够健全
政策执行是在政府组织和领导体制的基础上, 通过配置分配权力和政策目标得以实现的行政行为。对政策执行进行的监督是防止政府在执行政策时失控的有效方式, 其也是政策执行过程的重要组成。特别是在利益主体较多的前提下, 每个主体为满足自身所需, 都会想方设法影响该政策的执行, 这时加强政策执行的监督就显得尤为重要。我们所需监督的政策执行对象主要是相应的政策执行人, 所需监督的主要内容是对政策执行人员的行政行为进行监督。
随着我国政治民主化进程的不断加速, 人们对权力制约、反腐防腐的认识已经逐步深入, 参与社会监督意识日益增强。但公众往往更注重于廉政监督, 而轻效能监督。对政策执行监督仍然是我国行政监督体制建设的一个薄弱方面。目前, 我国政府某项政策在执行中出现了重大失误, 我们所采取的措施多半是突击检查、重点整顿的办法, 监督的方式局限于听汇报, 看材料, 难以取得理想的效果。因此监督机制的不健全, 使政策执行失控的现象时有发生。
(三) 政策执行人员的素质需要加强
政策需要由执行人员实施, 而执行人员的素质会对政策执行的效果产生直接影响。合格的政策执行人员应是严格按照政策规定、敢于负责的。他必须将政策的实质与当地的实际结合, 在严格按照政策规定执行的前提下, 有创造性地执行政策。如若政策执行人员缺乏理解政策、把握政策和制定执行计划的能力, 就会导致政策执行的失真和失误。我国在政策执行中所出现的问题, 很大程度上是政策执行人员素质不高造成的。
三、提升政府政策执行力, 有效提高政策效能的对策
公共政策执行力的提升是国家政治的重要前提, 是实现政策目标、解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。而公共政策执行是政府有效实现国家职能的重要环节, 政策执行的成败直接关系到社会的发展和经济的进步。在社会转型时期, 为防止公共政策执行失控, 有效提升政府政策执行力, 提高政策效能可采取如下措施。
(一) 进一步建立和完善公共政策的执行环境
公共政策的执行环境虽然是客观存在的, 但是人是具有主观能动性的, 可以不断改善客观的环境为我所用, 使其朝着有利于公共政策执行的方向发展。一方面, 公共政策诉求在环境中产生, 而所形成的公共政策又受环境的制约;另一方面, 公共政策反作用于环境, 使政策环境发生一定的改变。政策环境制约着决策者的行为, 限制共政策实施的规模和范围, 因此公共政策必须与环境相适应。同时, 也要求公共政策本身要有前瞻性, 提高适应环境的能力。
(二) 完善中央与地方的权限配置, 加强中央与地方的利益整合
在加强中央对政策宏观调控的同时, 给予地方对具体政策的自主权, 确保中央政策的权威性、严肃性和稳定性, 使其朝着公共目标方向有效执行。我国是单一制国家, 强调政治体系的整体与统一。对体系内各层次、各要素进行利益整合可以实现政治体系整体性和统一性的客观要求。鉴于中央与地方利益冲突会使得政府政策执行不力, 那么提升地方政府的政策执行能力必须加强中央与地方的利益整合。首先, 地方利益要服从中央利益, 应把全局利益、国家利益放在首位。二是中央政府政策制定时要综合考虑地方的利益需求。由于我国各地区政治、经济发展不均衡, 各地利益会出现较大差异, 这种差异必然会在政策的制定与执行中得以反映。
(三) 健全政策执行的监督机制
公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础。一方面为了使合法化的公共政策得到有效执行, 另一方面为防止公共政策实施过程中的权力滥用, 侵害社会公共利益行为的发生, 因此在政策执行过程中, 必须强化对公共政策执行过程的监督和建立有效的责任机制。首先, 必需确保监视机构的位置独立。监视人员的选拔、任用、分配等不受同级党委和政府管辖, 确保位置的独立。其次, 要强化政府的监督职能。我们要通过健全和完善监督机制, 从制度上加以保证, 为其提供更为完善的制度保障。第三, 实现政策制定信息的公开, 加大政策执行的透明度。可以通过举行政策制度的听证会等方式让公众参与到公共政策的执行并实施监督。第四, 发动公众、媒体对政策执行加以群众监视。推行民主监视制度, 并将其落到实处, 用法律作为其有力的后台, 确保民众监视体制的有效运转和起到应有的作用。第五, 建立树立行政责任制, 对执行进程中出现严重问题导致政策失灵的官员要追究其责任。
(四) 提高公共政策质量, 完善政策执行的各个环节
公共政策的制定反映了国家意志, 只有体现民意, 反映民情、符合实际情况并且科学合理的政策才能被社会公众认可。因此, 良好的公共政策必须保证其法制化、科学化及民主化。
1. 公共政策的制定必须合法化
公共政策制定合法化就是利用法制手段规范、约束决策行为, 将公共政策的制定过程纳入法制化轨道, 使公共政策更加合理、公正, 避免重大决策的失误。首先, 公共政策的制定过程要规范经过论证, 公共政策只有经过了严密的论证征求意见, 才能保证公共政策制定程序的规范与可靠。其次, 政策的制定要保证其法定程序的合法性, 这种法定程序的获得可以通过立法机关通过, 或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。
2. 公共政策的制定必须科学化
公共政策制定过程中的科学化是公共政策具有合理性、明晰性的保证。政策的制定过程中, 从问题的提出、目标确定、调查研究、方案评估、咨询论证至拍板确定, 都应按照科学决策的要求严格规范, 自始至终都要有一套科学合理的必经程序, 建立科学的决策体系, 以保证决策程序的完备化、决策论证的民主化、决策方法的现代化以及决策方案的优选化。
3. 加强公共政策制定中的公开和民主
公共政策制定的过程必须是一个民主的过程, 必须体现出人人平等的原则, 所以在政策的制定过程中需要公众的积极配合, 只有集中了公众的智慧, 才能很好的避免和解决决策失真的问题, 以提高公共政策的执行力和政策效能。
(五) 提高政策执行人员的素质, 提升群众对政策的认知程度
1. 提高政策执行者的素质及其政策认知水平
公共政策的执行人员可以比作是是政策实施中的“舵手”, 政策执行者的素质直接决定了该项政策执行的方向和结果。所以, 我们要求政策的执行者提高其自身的能力和水平, 在执行政策时要规范其行为, 不被环境因素所影响导致政策执行力的降低, 这一点是十分必要的。
对于具体政策来说, 应提高政策执行者的政策认知水平。使政策执行者对执行的目的、内容及实施步骤有正确的了解、认知。当一项政策制定和公布后, 首先应组织好相关的政策执行者对政策深化学习, 使其真正了解政策的目的、价值及、顺应范围、实施条件以及与自身的利益关系, 已达到对政策的认知。其次, 努力进一步完善政策执行主体的知识结构。执行人员的知识存量大, 有利于对政策的充沛看法, 不至于导致政策问题的片面性。
2. 加大政策宣传力度, 完善政策传达机制
政策的传达离不开对政策信息的宣传, 加大对政策的宣传力度, 有利于执行人员及群众对政策的了解。充分了解政策的顺利执行与他们自身利益之间的关系。首先, 树立完整的信息传达网络。传统的信息传达渠道是单一的、垂直的, 由各级政府之间传达, 难以满足群众对政策知情要求, 也无法顺应现代社会对政策进程高效要求。随着传达技术的开展, 电子邮件、电话会议等传达方式的出现, 促进政策信息传达开展的多元化。政府的微观政策可以经过媒体、电视、互联网等方式传达给群众, 提高政策的时效性的同时, 不仅实现了信息的保真度, 还可以及时失掉市民对政策及政府的反应信息。再次, 建立政府与群众之间的互动机制。任何的政策都触及利益的调整、分配, 假设执行一项公共政策的成本钱大于收益, 群众就有能够对政策采取不协作、规避的态度, 因此, 政府应该和群众之间建立互动机制, 及时听取群众的意见和要求, 及时对政策作出必要的修正。
(六) 加强政策研究, 制定科学合理的政策
科学合理地制定和执行公共政策, 可以很好地解决“上有政策, 下有对策”的根本措施。科学合理的政策应当具体而明确, 含糊不清、不可衡量的政策在执行中实际上是无效的。因此, 必须加强政策科学的研究, 在坚持实事求是前提下, 制定科学合理的政策, 并使其得到有效的执行。首先, 政策的制定要有科学合理、指导思想明确。我们在政策时制定必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为政策制定的理论指导。其次, 政策制定要建立在社会客观实际的基础上, 要坚持实事求是, 充分反映客观现实, 切合我国实际, 给予地方适度的自主权。第三, 政策制定要遵循严格的程序, 严格按照科学的程序来决策、确定政策实现的目标、拟定方案、征求意见等, 按照科学严密的系统过程完成政策的制定。最后, 要建立起民主化的决策机制。要保证广大人民群众和各种社会团体以及政策的研究组织能够参与到公共政策制定的过程当中去, 使公共政策真正充分集中民智、反映民意, 体现广大人民群众的利益。
参考文献
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公共政策 第2篇
关键词：公共政策；制定；政策认同
中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0025-02
在公共政策的研究中，政策的认同是很重要的一个问题，甚至可以说在政策过程中占有十分重要的地位，一个政策要能够很好地实施，目标群体的认同可以说是第一位的，在以往的研究中，大家对政策制定中的决策方法的选择、政策模型、政策分析等各方面的关注度一直比较高，但是对于政策认同这一问题的研究却比较少，本文试图从政策认同的界定出发，对这一问题加以研究。
一、政策认同的界定与特征
政策认同是指一项政策在制定出来之后获得目标群体认可和接受的情况。一项政策被制定出来之后，在实施的过程中，能够获得目标群体的认可和接受就成了一件十分重要的事情，政策认同就指的是政策在制定出来之后获得目标群体的认可和接受的情况。
政策认同的特征。从政策认同的界定我们可以看出，政策认同首先是在政策制定之后的一个重要环节，是政策实施的前提和基础，这是政策认同的第一个特征。其次，政策认同的关键是目标群体，政策认同不同于政策制定和政策分析，政策制定的关键主体是政府机关和参谋咨询机关，政策执行的主体则是政府工作人员，而政策认同的主体则是政策的目标群体。第三，政策认同是一种心理状态，是目标群体对公共政策的一种心理感受情况，而不是实际的行为状态。在政策制定和政策执行方面，一般都有确实可见的外部行为表现，但是政策认同却仅仅是一种心理层面的活动，这是政策认同的第三个特征。第四，政策认同受到政策内容和政策目标群体两方面的影响，政策认同虽然是目标群体的事情，根据马克思主义的观点，人的意识虽然是人脑的机能，但是也是客观存在的主观反映，所以政策认同除了受到目标群体的影响之外，还受到政策内容自身的影响。
二、政策认同对公共政策的作用与意义
政策认同对公共政策的意义和作用首先体现在对政策执行方面，政策认同决定着政策执行的成败，其次政策认同可以密切政策主体和目标群体之间的关系，实现双方之间的良好互动，最后政策认同对于政策主体的合法化造成影响。
政策认同是政策更好执行的前提，决定着政策执行的成败。一项政策制定出来之后，要想使政策作用很好地发挥出来，政策执行是必不可少的一个环节，在这个环节中，目标对象对政策的接受和认可就成为很重要的一件事情，如果一项政策被制定出来之后，目标群体的认同程度高，政策执行中的阻力就比较少，相反，如果一项政策被制定出来之后，目标群体不认可和接受，或者认为对自己的利益造成了损害，在政策执行的过程中必然会造成很大的阻力，使得政策难于执行下去，甚至严重的会使得政策执行失败。
政策认同也是密切目标群体和政策主体之间的关系，实现双方良好互动合作的一个重要方式。在政策制定的过程中，如果政策主体能够重视目标群体的政策认同，必然会采用各种方式加强同目标群体之间的联系，而目标群体也通过政策认同更加了解政策主体在政策制定过程中的各种努力以及各种社会问题的关键和政策目标的要求，通过这种认同的活动，双方不但可以增进了解，而且可以加强合作，互相促进。
政策认同对政策主体的合法化造成影响。政策是由政策主体为了实现一定的目标而制定的解决问题的方案，在各个政策主体中，政府在政策制定中起到十分重要的作用，是政策制定中决策系统的中枢环节，可以说在政策的各个环节的关键。但是政策主体要想使自己的政策方案得到实施，达成自己的政策目标，政策获得目标群体的支持和认可接受就是十分关键的一个环节，如果一个政策主体制定的政策认同程度高，能够得到政策目标群体的不断拥护，那么政策主体的合法性和权威性必然不断得到提升和加强，相反，如果一个政策主体制定出来的政策不能得到目标群体的认可和接受，政策主体的权威性就会不断下降，合法性也会不断受到质疑，严重的情况下可能还会发生政治危机。
三、影响政策认同的因素
我们界定政策认同是政策目标群体对政策的认可和接受情况，那么影响政策认同的因素我们也可以从目标群体和政策两个角度来分析，同时我们还可以加上社会环境的因素。从目标群体的角度来看，包括目标群体的政治社会化程度的高低，目标群体的知识思想文化观念认识情况。而从政策自身来看，包括政策的合理性情况、政府的权威性、政策对目标群体利益的影响。环境方面包括影响政策环境的各个方面情况。
（一）影响政策认同的目标群体因素
在影响政策的目标群体因素中，居于首要地位的就是目标群体的政治社会化程度，所谓政治社会化指的是一个人接受一个社会政治文化观念，并且按照这个政治社会文化方式行为的过程，这些政治文化包括社会中对于国家、政党、制度、权威意识形态等各个方面的看法，如果社会成员的政治社会化程度比较高，对于政府认可程度高，那么这个社会的政策认同情况就必然高。
政策认同的目标群体因素中居于第二地位的就是目标群体的思想认识情况。对于同样的事情，由于不同人的思想认识水平不同，必然会产生不同的看法，我们知道，公共政策的对象是社会问题，社会问题是指实际条件与应有条件之间的差距，而对于社会问题的差距看法，最主要的就是人的一种主观认识，和人们的价值观念有很大的相关性，一项政策制定出来之后，如果政府的看法和目标群体的看法一致，那么政策认同度就高，反之就低。
（二）政策认同的政策因素
政策认同的政策因素的第一条是一项政策的合理性情况，政策合理性包括政策的形式合理性和实质合理性两个方面。形式合理包括政策制定的主体权限范围、政策制定的程序等各项因素，如果政策主体超越了自己的权限，或者没有按照法定的程序行动，政策必然会不被政策的目标群体认同。实质合理性指的是政策对现实社会问题解决方案的情况，看政策是不是抓住了社会问题的关键，是否能够很好地解决目前的社会问题，能够给目标群体带来好处，有没有现实的根据，政策实质合理性更是政策合理性认可的关键。
政策认同的政策因素的第二个要素是看政策对目标群体利益的影响情况。一项政策制定出来之后，在解决社会问题，调整社会关系的过程中，总会对社会各个方面的利益造成影响，或者对某些群体的利益造成损害，或者使某些群体的利益得到增加，很显然，一些能够对目标群体利益有益的政策目标群体的认同度就会较高，例如增加医疗保障，提高养老金等等，但是当一项政策在目标群体看来将会对自己的利益造成损害的时候，政策认同的困难就很大，即使这些损害只可能是眼前的或者暂时的，目标群体的抵触情绪也一样很大，典型的例子比如城市的拆迁和改造。
政策认同的政策因素的第三个要素是政府的权威性情况。在公共政策制定和实施的过程中，政府的权威性一直是一个十分重要的问题，它以合法性为基础，以政府强制力为后盾，使得任何政策能够在最终得以实施。在政策认同的过程中，政府权威性首先表现在公众对政府合法性的认同上，这种认同一方面是公民长期政治社会化的结果，另一方面也是政府公共政策在社会发挥效用方面的结果。同时政府权威的另一个表现还在于政府强制力，这种强制力能够保证政策在实施的过程中遇到困难的时候得以强力推行，对政策的反对者具有一种威慑作用，这种威慑造成了政策认同的另一种心理机制。
（三）社会环境的因素
在公共政策活动的各个环节中，社会环境因素都发挥着十分重要的作用，这些因素包括政治要素、经济要素、社会要素、文化要素以及国际要素等各个方面，当然，与政策活动的其他环节不同的是，政策认同的环境因素的影响主要是通过环境的改变作用于政策目标群体的心理，是目标群体的心理和认识发生变化，从而对政策认同活动产生影响。例如随着我国农村进入城市打工人口的增多，城市和农村人口情况和社会情况都发生了改变，对于我国实施了很久的户籍制度，大众的认同程度也越来越低。
四、小结
通过对政策认同的分析，我们可以看出，政策认同在政策制定和执行过程中间发挥着十分重要的作用，而政策认同的关键在于目标群体的认识情况以及政策自身，在公共政策的制定中，我们必须从目标群体出发，更多地考虑目标群体的利益和需要，这样的政策才能更好地为目标群体接受和认同，才能有更好的执行效果。
参考文献：
[1]谢明.公共政策分析概论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
公共政策特点分析 第3篇
公共政策的决定以及政策制定的合法化的基础和前提, 必须是理性和科学的思维和决策。一般来讲, 公共政策的制定和运作中涉及的主体为国家公共的法权主体。也就是说, 公共政策的主体是指公共政策的制定主体以及参与主体, 具有广泛的涉及和影响范围, 具有严格的公共性, 这种公共性体现在三个方面, 主要是公治性、公有性以及公享性。
公共政策公有性是指为每一个公民的权益以及意愿设立, 是政府为了管理国家事务, 维护社会稳定和发展的方式, 并非某些精英或者某一个精英集团所独有。
公共政策的公治性是指公共政策的制定和运作是需要每个公民的力量和智慧, 也就是说是依靠公众共同来治理, 并不是说公共权力机关自己的权利和义务, 其实, 每一位公民或者政策的权益涉及者都是公共政策制定实现过程的主体, 每一位公民和政策权益涉及方对公共政策实现都有不可推卸的责任。
公共政策的公享性是对于公共政策的效果来说的。社会的每一个政策的制定都需要达到一定的效果和效益, 所以说, 公共政策所带来的效益是被全体社会公众和利益涉及方所共享, 惠及了全体公民, 体现社会公会的意愿。
另外, 无论是直接地参与公共政策或间接地参与公共政策运作的主体, 主要是指国家法律意义上的公共权力者, 主要包括国家法定的公共权力者、政治权力者和非法律权力者。公共法权者指那些具有一定的法律认可的权力机构或者获得法律的承认、享有一定的公共权威影响力的精英或者精英团体, 他们是公共机关和具有官方性质的决策者, 可以称为公共政策的直接制定的主体。社会政治法权主体和社会非法权主体被称为体制外的政治力量, 可以称为公共政策的参与主体。
二、公共政策的公共性分析
公共政策的公共性, 可以体现在以下的三个层面意义上:
首先, 公共政策的公共性, 是不同于传统意义上的公共政策。公共政策主体的公共性必须具有合法地位, 因为公共政策是要求获得公众全体同意或者支持的, 这就是说公共政策涉及的是全体公众的利益以及权利。其中, 公共权力机构是用来维护我国社会公正同时弥补市场经济造成的制度缺陷。与此同时公共政策的制定、实施全程都要求公众来一起参与其中, 公共政策主体的公共性体现在除了传统意义的公共权力组织外, 公共政策制定实施过程的主体是每一位公民。
其次, 公共政策价值观的公共性有别于市场机制追求的效率优先, 公共政策是一种用来弥补市场不足造成的缺陷的制度, 公共政策的目的是追求社会公平、正义、民主并且承担社会责任。其中, 公共政策价值观的公共性表现在社会公共利益上, 它关系的是全体公众的利益, 是公众的选择, 而不是个别的团体或者组织的谋私工具。
再次, 公共政策手段的公共性, 公共政策的实施和公共政策的执行都依靠的是公众的权力, 并且通过国家强制性来实施与执行。它在一定程度上凝聚了公共意识的力量和体现出公共意志的力量, 是“公意”的表现, 而不是个别人或者利益集团实现自身利益的工具或者手段。因而从某种意义上来说, 凌驾于社会之上的精英运用的公共权力的私有化严重地影响了公共政策的公共性的特征。
三、确保公共政策的公共性
为确保公共政策的真正公共性, 应当有效地通过以下几个方面来保证。第一, 要加大公众的参与机制, 主要解决政策公共性“弱化”的问题, 打破精英的主体控制能力, 分化限制他们通过政策制定过程中的谋私行为, 加大公众的知情权, 使政策制定的过程更为完善。第二, 完善政策的评估机制。实际情况下, 由于人为因素, 政策会沦为某些团体谋取自身利益的手段, 从而使公共政策丧失了公共性, 这就是所谓的政策的公共性“异化”。如果在政策的整个运作过程中, 在政策的价值取向问题前提下, 完善政策的效果评估, 打破精英迷信的行为, 建立健全政策负责的制度, 对于非法、失误的政策制定者追究其责任, 以期加大精英的责任意识, 减少政策运作过程中的政策缺失。
参考文献
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3.公共政策 第4篇
公共政策是社会公共权威机构为解决来自于社会需求、属于政府职责和能力范围的政策问题，实现公共利益，经由政治过程所作出的普遍的、正式的和权威的回应。
（一）公共政策的概念
公共政策是社会公共权威机构为解决来自于社会需求、属于政府职责和能力范围的政策问题，实现公共利益，经由政治过程所作出的普遍的、正式的和权威的回应。
（三）公共政策的功能
1、规范和导向功能。
2、控制和协调功能。
3、管理和发展功能。
二、公共政策的分析模型
（一）公共政策学
政策科学产生于20世纪中叶的美国。美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔和丹尼尔·勒
纳的《政策科学：范围和方法的近期发展》（1951）一书，首次提出了“政策科学”概念，标志着政策科学的诞生。
公共政策学以改进政策系统和政策活动，提高公共政策质量，实现社会公共事务的有效管理为目标；对公共政策进行科学的分析是其主要的任务
（二）公共政策分析
所谓公共政策分析指的是，相关主体依据一定的政策理论和知识，运用各种分析方
法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程。
（三）公共政策分析模式
公共政策分析的方法有许多，研究者对于这些方法进行了概括和提炼，提出了以下
一些较为重要的分析模式：
1、内容过程模式
提出者：美国学者麦考尔和韦伯。
主要观点：公共政策分析的对象有两类，一是公共政策的内容，二是公共政策的过
程。公共政策的研究方法有两种，一是描述性研究的方法，二是规范性研究的方法。由此公共政策分析有四种类型：关于政策内容的描述性研究，关于政策内容的规范性研究，关于政策过程的描述性研究，关于政策过程的规范性研究。
2、系统分析模式
提出者：美国学者沃尔夫。
主要观点：强调政策分析既要分析政策制定，也要分析政策执行。
3、信息转换模式
提出者：美国学者邓恩。
主要观点：公共政策分析主要是解决事实、价值和规范三大问题；由此相对应的研
究方法有，经验的方法，评价的方法和规范的方法。经验的方法提供的信息是描述性的，评价的方法提供的信息是评价性的，规范的方法提供的信息是指导性的。
第二章 公共政策体系与结构
（一）公共政策体系的含义
公共政策=文件+过程+体系
公共政策体系，是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相
互作用的有机整体。
（二）公共政策体系的特征
1、整体性。指政策体系是一个有机的整体，各个组成部分之间存在有机的联系。
这是政策体系的首要的基本的特点。
2、相关性。指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质。
3、层次性。从纵向结构来看，政策体系从高层到低层分为若干等级。
4、有序开放性。政策体系结构和运动按照一定程序有规则地进行，它对环境开放
并且相互影响。
（三）公共政策的结构
公共政策的结构指的是政策体系内的各项政策的排列组合方式。
1、纵向结构
总政策。指一定历史阶段内指导全局的原则性的政策。
基本政策。用来指导某一领域或某个方面工作的指导原则、基本方针。它是总政策
在某一领域或者方面的具体化。
具体政策。是针对某一具体问题而制定的具体措施、准则或者规定，是对基本政策的具体化和分解。
2、横向结构
公共政策的横向结构指的是公共政策的横向分类。
如政治政策、经济政策、文化政策社会政策、对外政策。
二、公共政策的运作规律
公共政策运作规律指的是公共政策在产生效用的过程中所表现出来的各种现象背
后的本质的、必然的和稳定的联系。
1、公共政策效力作用规律。
政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响。它有正效力和
负效力两种形式。
政策效力的运作规律包括三个方面：正效力作用规律、负效力作用规律、正效力向
负效力转化规律。
2、公共政策利益调控规律
（1）主导群体优先规律：任何社会，在运用公共政策调整利益关系时，总是优先
满足在该社会占据主导地位的群体的利益要求。
（2）损益补偿规律：在一项政策中受到损害的利益，应该由其他的政策予以相应的补偿，以保持社会利益关系的平衡。
（3）多数满意规律：虽然每一项公共政策都有其利益取向，但是其最后结果应该
是使多数人普遍获益，而不是使大多数人的利益受到损害。
3、公共政策生命周期规律
公共政策的生命周期是指政策运行所经历的产生、发展和消亡的过程。
政策生命周期规律包括：单项政策生命周期规律、政策现象生命周期规律。
第三章 公共政策过程
公共政策不仅是一个文本、是一个体系，它还是一个过程。从过程的角度看，公共
政策分为政策制定、政策执行、政策评估等环节。
一、公共政策制定
（一）公共政策制定的重要性
公共政策制定是公共政策过程的首要环节，是决定政策成败的基础。
（二）公共政策制定者
一般而言，公共政策的制定者主要包括立法机关、行政机关、执政党、利益团体、公民。
西方学者基于西方的实践提出了以下几种主要的关于公共政策制定者的理论模式：
一、公共政策制定
（一）公共政策制定的重要性
公共政策制定是公共政策过程的首要环节，是决定政策成败的基础。
2、精英决策模式
这一模式认为，只有社会中掌权的少数人才参与社会的价值分配，其他无权的大多
数人并不能参与公共政策的制定；公共政策反映的不是大众的要求，而是杰出人物的价值观。
3、政党决策模式
美国学者林德布洛姆认为，政治决策是一个互动的政治过程，而政党在这一过程中
起主导作用。
阿尔蒙德和鲍威尔认为，政党常常起着利益聚合的功能，将利益集团的要求转变为
一般的可供选择的政策方案。
4、团体决策模式（又称利益集团决策模式）
莱瑟姆认为，公共政策决策实际上利益集团之间相互斗争的一种势力均衡，政府是
团体争斗的仲裁者，公民只有加入团体才能维护自身利益。
5、公民决策模式
这一模式强调公民个人在公共政策制定过程中的作用，认为公民参与决策是一个客
观的事实。公民参与决策的方式主要有，全民公决、选举、个别公民通过自己的知识和行动对公共政策决策产生重大影响，以及公民整体所拥有的民主权威。
(三)公共政策制定程序
从宏观层面来说，公共政策制定过程就是把社会上各种利益需求输入政策制定系统
中并将其转化为政策输出的过程。
从微观层面来说，公共政策具体的制定过程具体包括五个环节：诊断问题、确立目
标、拟定方案、优选方案、采纳方案。
（1）政策议程的建立
政策议程的建立指的是公共政策问题进入执政党或者政府的议事日程的过程。 政策议程建立的条件：政治领导人的倡议；突发性或者危机性的事件；广泛的民意；
大众传媒。
（2）政策规划：
是政策制定过程中最重要一环，指的是对于政策问题进行分析研究并提出相应的解
决方案的过程。
（3）政策合法化：
指的是由法定的政策主体依照法定程序予以审议、批准、发布等，使得政策方案具
有法定的地位和强制力的过程。
（四）有关公共政策制定的主要模型
公共政策制定的模型可以划分为两类：一是决策思维模式，二是决策过程模式。
1、公共政策决策思维模式
（1）经验决策模式
主要特点：经验性；历史借鉴；分析比较；轻视理论。
是最古老的决策思维模式。
（2）理性决策模式的假设
又称科学决策模式。指决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对
确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式。
（3）非理性决策模式
指的是决策者依靠直觉、信仰、意志、情感等非理性因素对于公共政策做出选择和
决定的思维方式。
（4）渐进决策模式
美国学者林德布鲁姆针对理性决策模式的缺点而提出。他认为，政策决定是人们根
据过去的政策经验，经过政治互动和渐进调适的过程，而获得共同一致看法的过程。决策者追求的不是最优决策，而是参与决策的人能一致同意的决策。
西蒙在此基础上提出了有限理性决策模式。
（5）综视决策模式
美国学者艾米伊特·艾特奥尼提出。他认为，应该运用渐进决策模式方法从宏观角
度找出重点政策问题之所在；运用理性决策模式方法从微观角度对重点政策问题作细微的分析决策。
这一模式实际上是理性决策模式和渐进决策模式的结合。
2、公共政策决策过程模式
（1）政治系统决策模式
戴维·伊斯顿提出。他认为，公共政策是政治系统对全社会价值所做的权威性分配。政策系统的公共政策过程有以下概念支撑：环境、输入、要求、支持、输出、反馈。
（2）功能过程决策模式
将决策划分为若干功能环节。
如安德森提出的五阶段功能过程决策模式：问题的形成、政策方案的制定、政策方
案的通过、政策的实施、政策的评价。
（3）制度程序决策模式
注重静态的制度、结构和动态的政治过程对于公共政策决策的影响。
（4）公共选择决策模式
代表人物：布坎南。
从公共选择的角度研究公共政策决策。其前提假设是：人都是理性的自私自利者；
在涉及公共利益的公共政策决策上，人也是根据“经济人”的本性作出选择的。
（5）追踪决策模式
将决策视为在一项公共政策已经决定并且付诸实施后，根据追踪所得到的反馈信息，决策系统对原政策方案进行补充、修正，使之完善更新的过程。
（一）公共政策执行的含义
1、对于公共政策执行的两种理解
行动学派的观点：政策执行乃是将政策付诸实施的活动。执行行动的质量最为关键。代表人物：C·琼斯。
组织学派的观点：公共政策执行是一个有组织的活动体系，组织问题是政策执行中的关键环节。代表人物：J ·佛瑞斯特。
2、公共政策执行的性质
公共政策执行是整个公共政策过程的有机组成部分。
公共政策执行是由一系列行动构成的，而不是一两次行动的一个短期行为。 公共政策执行是一个有组织的活动体系，而不是单个人、无序的活动。
公共政策执行过程实际上是一个公共政策执行主体和公共政策目标群体在相互作
用中对利益加以选择的过程。
（二）公共政策执行的总目标和过程
1、公共政策执行必须坚持一定的原则，总的目标是确保政策执行的有效性。
2、政策执行有一系列活动环节构成，其中最为重要的活动有：宣传解释活动；组
织协调活动；监督反馈活动。
（三）影响政策执行的因素
1、公共政策执行体制的质量
2、公共政策执行者的质量
3、政策客体的质量
4、政策本身的质量
5、政策执行的资源
（一）公共政策评价的意义
1、公共政策评价是政策制定活动的重要前提和基础。
2、公共政策评价是政策实践活动的关键条件。
3、从政治上看，政策评价是社会公众政治生活的重要内容。
（二）公共政策评价的标准
第一类：一般标准，即公共政策评价活动中共用的和通用的标准。包括政治标准、生产力标准、公共利益标准、社会实践标准。
第二类：特殊标准，依照不同的公共政策有所不同。但是目前人们比较认同的有成本标准、效果标准、效率标准、效益标准。
第三类：主观标准，包括评价者主题的价值观、利益观乃至兴趣爱好等。
（三）公共政策的评价方法
比较分析法：具体有前后对比法分析、投射和实施后对比分析，有—无政策对比分
析，控制对象—实验对象对比分析。
整体评价方法：运用系统的方法，侧重于从整体上评价政策。评价内容包括：政策
发挥了怎样的整体功能；政策各个组成部分是否发挥了应有的功能；政策各个组成部分的功能是否相互促进；政策发挥的功能是否与政策环境相适应。
成本效益分析方法：政策运行成本与政策实施效益加以对比的方法。
（四）影响公共政策评价的因素
政策评价主体的主观因素
政策目标的不确定性
政策资源的混合 政策评价资源的稀缺性
社会环境因素
（一）政策调整的含义、内容和类型
1、政策调整的含义
政策调整时政策制定者依据政策评价所获得的结论，对政策的内容和形式予以部分或者全部改变的行为。
2、政策调整的内容
政策目标的调整（调整目标使之符合实际）；
政策方案的调整（调整方案使之可行）；
政策实施措施的调整（调整实施步骤、方法和手段，使之得以有效贯彻）； 政策效能的调整（调整效能，使之达到需要的范围）；
政策关系的调整（调整政策纵向和横向之间的相互关系，以达到减少摩擦、矛盾和
冲突）。
3、政策调整的类型主要有：
增扩型和缩减型：
合并型和分解型：
激进型和渐进型：
终结型和延续型：
一、公共政策的宏观环境（一般环境因素）
1、经济—资源环境。经济—资源环境对公共政策产生的影响是决定性的。
2、政治—法律环境。政治—法律环境对公共政策的制定和执行有着直接的影响。
3、社会—文化环境。社会-文化环境因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为
公共政策运行提供了一定伦理和心理基础。
4、国际环境。
二、公共政策的微观环境（工作环境因素）
每个公共组织都有自己特定的工作环境，即每个具体的公共政策所处的环境实际上
政治文化与公共政策 第5篇
公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范,是政府的政治行为。任何政府的公共政策活动与过程都必须在一定的环境下进行。
每一个社会都有自己的文化,并因而使该社会成员的价值观和生活方式不同于其他社会中的成员。政治文化,是人类社会文化的一个重要组成部分。美国政治学家加布里埃尔·A·阿尔蒙德认为“政治文化是一个民族在特定的时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是在本民族的历史和现实社会、经济、政治活动进程所形成。人们在过去的经历中形成的态度类型对未来的政治行为有着重要的作用。政治文化影响各个担任政治角色者的行为、政治要求内容和对法律的反应。”根据公民在政策系统中作用的不同,阿尔蒙德在大量实证研究的基础上,把政治文化区分为三种不同的类型,即狭隘型、臣属型和参与型。
二、我国特有的政治文化及其对中国公共政策的影响
任何一个国家的政治文化必然包括传统政治文化和现代政治文化两个部分。中国政治文化实质特征是:传统政治文化遗留的痼疾颇多,而现代政治文化的民主还停留在宪政层面,实质性民主缺乏。中国传统政治文化实际上可以说是臣属型;而现在政治文化则是宪政层面的参与型,实际意义上却介乎于臣属型与参与型之间。
(一) 传统政治文化
传统政治文化是在过去的政治文化中居于主导地位,并对现在以至将来都有深刻影响的政治文化。中国传统政治文化是近于臣属型的。中国统一、仁德、和平等优良政治文化,对诸如中国对外政策、民族政策等政策制定与执行上起着非常重要的作用。但是,随着国际和国内政治、经济、文化、科技等的发展与进步,中国传统政治文化也表现出许多弊端:
1、 家长本位
在中国,家长制是两千多年封建王朝的主要统治模式,从而在人们心理和意识中形成惯性思维。作为一种非理性存在,家长制的体现是在政治生活的序列中,由上而下拥有绝对权力而无相应的义务,由下而上只有绝对的义务而无相应的权利。家长制的主要表现就是权力的过分集中、一言堂和下级对上级的依附、公众对政府的顺从。与家长制相伴的中国特有的三纲五常这一礼制秩序,又固化了家长本位的政治文化。家长的全能地位必然造就培养出“权威主义人格”。这种权威主义人格主要表现为权力崇拜思想、奴性仆从习惯、虚饰欺骗习惯等。
2、 权力本位
权力本位是指以权力作为谋求社会利益资源和衡量个人价值的基本手段。权力本位作为一种社会价值取向,其存在的前提是政治的功能泛化,这必然形成权力崇拜的政治文化现象。权力本位的政治价值取向导致了中国历史上读书为仕传统、官僚机构的臃肿、社会自主空间的不断萎缩并成为政治生活的附庸,并强化了国民的臣民意识,形成对权威的依附心理和奴性仆从习惯。
3、 臣民心理和小农意识
家长本位和权力本位必然会导致臣民依附心理,即公众对权力及领导者的狭隘顺从和政治上的依附心理,其本质特征是它的绝对服从性和义务性。在这种臣民心理支配下,个体只有义务观念而无权利意识,个人处于被动地位,对政治冷漠。基于小农经济的小农意识成为社会的主导意识,小农心理和意识必然造成人们的政治冷漠和疏离感,扼杀了政治责任感和使命感,对公共政策的制定与执行过程缺乏关心,表现出“事不关己”的心态。
(二) 现代政治文化
随着国内外民主的发展与需求,中国在政治民主方面做出了很多努力,一直致力于建立一个民主国家,使公民享有充分的民主权利。我国宪法明确规定了公民享有的基本权利和义务,在很多方面赋予了公民自主权和自由权,并在制度上规定了公民在诸多公共事务上的民主参与权。例如:听证会制度、公民质询制度和政府回应制度等。中国的现代政治文化,目前在宪政层面上确立了公民本位、民主本位、公民参与的参与型政治文化,虽然在很多方面还有待改进和完善。但实际上,由于传统政治文化的顽固存在,使得民主和公民参与的施行困难重重,往往还处于萌芽或畸形状态,是一种缺乏实质性民主的现代政治文明。在宪政的民主参与制度与现实民主参与状况之间还存在着很大的空隙。这一空隙使得公共政策体系实际上还是处于传统政治文化的影响之下,并不能体现真正的民主。
(三)我国目前的政治文化对公共政策的影响
政治文化在公共政策的制定、执行等方面发挥着重要的作用。就我国而言,一方面,由于我国公民有较强的政治认同感、政治信任感和良好的政治宽容精神,政策资源的动员及调控组合较为容易,从而使党和国家的政策选择能够在一种较为平和的气氛中进行;另一方面,由于受到传统政治文化中保守和僵化的、与现代化建设格格不人的政治准则、政治情感的影响以及现代实质性民主的缺乏,我国公民从整体上看,对自己的公民角色的认知程度还比较低,政治能力感和政治效应感相对贫弱,致使我们党和国家在新时期的多项重大政策实施都遭遇到来自政治文化方面的困境。我国特殊政治文化对公共政策体系的负面影响主要表现在:它使得公共政策体系缺乏民主性、科学性。
在公共政策体系中,公民往往主动或被动地被排除在政策制定和执行等过程之外。它们一方面使得决策者拥有绝对决策权;另一方面使得公民缺乏主体意识。作为公共政策中重要的两方主体,不是均衡或协调的关系,而是一方绝对优势、另一方几乎退出政策体系的关系,其结果必然会导致公共政策缺乏民主性和科学性。
三、构建参与型政治文化,进一步促进公共政策的科学化、民主化
当前,经济全球化、中国改革开放和加入WTO等国内外形势的变化和发展,使得以传统政治文化为支撑的政治文化体系面临前所未有的冲击。我们必须根据国内外的形势,实现中国政治文化的现代化。政治文化现代化的具体途径就是建设一种社会主义的民主文化,主要表现为公民广泛参与政治。在公共政策系统中,参与型政治文化指的是社会公民通过一定的方式直接或间接地参与和影响公共政策的制定及其执行过程中所形成的对公共政策系统的政治参与思想、心理和道德习俗规范等的总和,是政治参与在人们心理和精神上的反映。
(一) 转变决策者的观念,以民为本
决策者必须改变以往工作的思维方式,要充分理解公民参与在政策制定与执行过程中的重要性。要认识到人民当家作主的主体地位,摒除过去的官本位和权力本位思想,要以民为本,为公众服务。要对决策者进行培训和教育,帮助他们转变传统观念,以开放、积极、肯定的态度看待和认识公民参与在公共政策制定和执行中的重要作用。不过我们要清醒地意识到,权力的腐蚀性和利益性必然会使得决策者观念的转变困难重重,因此,转变决策者观念是一个漫长的、各方面力量联动的过程。除了加强决策者自身的教育和培训外,还必须辅以公民权的强化和制度完善,进而保证决策者能逐步地从官本位和权力本位转变为以民为本,服务公众上来。
(二) 培育公众的主体意识、公民意识
在人民当家作主的现代,必须要培育公众的公民意识、责任意识、监督意识等。使公民认识到自己并不是政治的附庸和随从,而是国家的主人和享有公民权利的独立公民。由于公众构成的复杂性和不均衡性,使得公民意识的培育十分困难,要采用多个途径共同入手:家庭教育、学校教育、媒体引导等。
家庭生活是一个人社会化的第一站,家庭教育很大程度上会影响孩子有关社会与政治生活的情感基调、价值倾向、行为选择等。例如家长制家庭中出来的人一般是那种主奴性格。要改变成年人的思想观念,改变不利的亲子关系,从而使公民意识“从娃娃抓起”。在家庭成员、父母子女之间建立平等关系,进行平等对话等。
学校教育是个人人格成熟所必须的阶段。在公民文化和政治社会人格的培养上,学校教育也是很重要的方面。学校教育,既要强调知识普及和公民受教育程度,也要强调知识内容的选择和人为关怀引导,使得学到的知识能用到对社会有积极作用的方面。
大众传播媒介是当代政治文化社会化中最具有效力和最具有影响力的一个主渠道。通过主流媒体,正面引导公民建立公民意识、责任意识、监督意识等。
(三) 完善公共决策体制,提高公民参与的深度和广度
在我国,公民参与权很难得到落实的一个重要原因便是体制不完善,缺乏良好的制度保障。要健全公共决策体制,就必须要完善听证制度,使公众能参与到政策制定和执行中来,规范听证受众和程序,保证听证的公平公正;必须建立民意调查制度,加强与公众的沟通,广泛收集政策信息;必须建立政策反馈制度,将政策具体执行情况及时反馈给公民,让公民了解政策的执行情况和结果,便于公民进行监督与配合。
政治文化对公共政策体系影响深远,要实现政治文化与公共政策体系之间的良性互动,将使一个复杂而漫长的过程。不仅仅要转变观念、完善制度,还要进行制度训练,例如社区自治、村民自治,通过制度训练,逐步强化公民的主体意识和民主参与意识。
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公共政策 第6篇
1.1 典型的精英政策制定模式
公共政策的制定是一个由政府主导的、各公共政策主体之间的利益冲突、协调、妥协的交易过程, 包括政策制定阶段和后政策制定阶段。中国的决策模式是一种典型的精英决策模式, 主要表现在以下几个方面: (1) 党和政府机关在政策制定过程中起主导作用。 (2) 政策制定过程呈现“内输入”的特点;“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下, 由政府精英代替人民进行利益的综合与表达。 (3) 强势利益集团在政策制定上处于优势, 利益集团参与我国公共政策的制定过程, 并在其中扮演着不可忽视的角色。
1.2 公共政策制定存在的问题
1.2.1 公共政策制定程序不明确
公共政策制定程序有待进一步完整, 其可操作性有待进一步加强。公共政策制定的程序依次为:政策问题认定、政策方案规划原则与标准的确定、政策目标的确定、政策手段的确定、提交上级政府或立法部门审议。然而, 在实际的公共政策制定中这些程序体现得并不明显, 很多环节交叉和融合在一起, 很难区分开来。这使得政策制定者往往依靠自身经验制定公共政策, 政策的随意性较大。结果, 政策刚刚公布即引起民众的强烈不满, 或因各种原因不得不“朝令夕改”。同时, 由于政策制定者的“经济人”特点, 缺乏明确的程序规定, 使得政策的公平性遭到质疑。
1.2.2 公共决策监督机制不健全
监督机构监督权力的运用, 直接关系监督人员自身利益。社会民众对政府决策的监督在宪法和法律中都有规定, 因此理论上人民群众对行政机关决策监督本不应该成其为问题。但在实际生活中, 人民群众对决策监督所发挥的作用微乎其微。主要原因在于信息不对称, 政府垄断政策制定的大量信息, 社会监督主体无法获取公共决策的相关信息, “知情权”受到制约。其次, 虽然法律规定公民可以通过选举、信访制度、听证制度、参与政党和政治团体等方式参与公共政策制定, 实现自己的利益表达。但实际上监督权力无法落实, 社会监督缺位。
1.2.3 政策制定中的政府失灵问题
政府在公共政策制定过程中不可能超脱利益纷争, 只要公共政策的资源掌握在政府手中, 腐败就是一种潜在的威胁。从当今的社会腐败现象和政府官员“经济人角色”来衡量, “政治精英”们在对社会资源进行分配时不可能做到“公平、公正和大公无私”。为了满足自己金钱和物质方面的私欲, 有相当一部分作为“经济人角色”的“政治精英”会充分利用自己手中权力向社会进行“诱租”。政府制定的公共政策, 每一个都代表着资源的稀缺, 这种稀缺意味着寻租活动的潜在出现。
1.2.4 利益集团影响的非均衡性
对公共政策施加影响的不是普通大众, 而是中国的政治与经济精英集团, 他们有力地影响着地方政府的公共投资、资金分配、财政税收、政策法规等。利益集团对公共政策制定影响力的非均衡性, 结果可能损害整个地区的公共利益, 特别是严重损害弱势群体的利益。强势利益集团在资源占有上处于绝对的优势, 所以在利益的分配上无疑也是最大的受益者;在政治上, 由于强势集团掌握着左右政治政策的经济实力, 或本身就是政策的制定者, 因此在政治上也处于优势地位。
2 公共选择理论的基本思想
2.1 基本观点和方法论
公共选择理论认为在经济市场和政治市场活动的是同一个人理性的“经济人”, 政治市场和经济市场的“善恶二元论”是不成立的。因此他们主张:政治市场中的主体政治家、政客、选民和利益集团, 与经济市场中的主体消费者和生产者的行为目标并无差别。其区别在于, 在经济市场交易的私人物品, 而在政治市场交易的是公共产品;前者的最大化目标表现为效用和利润的最大化, 后者的最大化目标表现为公共利益和政治支持的最大化。
公共选择理论的逻辑起点是“经济人”的概念, 它是采用基于“谋求最大发展自我利益”的个人的逻辑演绎方法来研究集体行为, 是把经济学方法运用于政治学研究的一种理论。所谓“经济人”或理性人假设, 也就是认为, 个人无论处在什么地位, 其本性都是一样的, 都以追求个人利益的最大化或极大化个人的效用作为最基本的动机。
2.2 公共选择对公共政策制定的意义
公共选择理论把政府当作是一个有自身利益的实体, 政府失败是不可避免的, 这就打破了传统政治学理论对政治人假设的幻想, 即政治家会为了公众利益而工作, 政府失败只是偶尔的操作失误, 可以由政府自身加以纠正。因而, 要提高政府效能, 不能仅指望为公共利益而奋斗的代理人的觉悟和努力, 更重要的是改革约束政府运转的规则。在公共政策制定的研究中, 无论从理论层面还是从现实层面, 公共选择理论都能够在一定程度上揭示政治决策过程的真实面目, 为我们了解与完善公共政策制定过程提供一个全新的视角。
3 完善我国的公共政策制定机制
针对我国公共政策制定机制存在的障碍和不足, 可以从以下几个方面来进行优化。
3.1 制定重大公共政策的规则和程序
公共选择理论认为, 非市场决策的主体政府公务人员的行为往往具有自利性的倾向。仅仅通过政府行为的自律来约束决策主体很显然是远远不够的, 公共选择理论有关“寻租”行为的分析其本质原因就在于政府也是“经济人”, 政府官员与其他社会成员一样都追逐个人效用最大化, 因而可能会为了其自身利益而“越位”。这提醒我国政府要重视决策的制度化和程序化。将决策规则和程序固定下来, 不单纯以领导人的意志而改变, 要让决策过程“有章可循”, 以最大限度地减少政府行为的任意性和随意性, 降低决策的主观程度, 提高公共政策制定和执行的质量, 确保政策的权威性。
3.2 加强与完善我国公共决策机制
完善政策制定信息的沟通渠道;首先, 改进政策发布和信息发布渠道。政府和公民应该在平等的基础上对话, 信息交流。例如政府新闻发言人制度, 人大、政府会议的旁听制度等等。其次, 完善政策信息反馈渠道。长期以来, 政策的反馈方式单一、效率低下, 如信访、上访, 在新形势下要广泛利用报纸、广播、电话、网络等现代传媒来进行沟通, 保证公众公平的向决策者反馈信息。建立和落实公共决策问责制;必须建立和落实真正的问责制, 使官员自己承担或者部分承担决策失误的后果。有权必有责, 用权受监督, 这是权力运行的基本规则。
3.3 加强政府法治及监督制度建设
公共选择理论认为, 面对公共政策制定中存在的政府失灵, 最根本途径就是对政府进行限制约束。通过加强法治建设, 将政府公共政策制定的全过程纳入法制轨道, 以最大限度地减少政府行为的逐利性及寻租与腐败, 提高公共政策制定的质量。同时以法律形式规定对政府公共政策制定的监督, 使监督真正做到有法可依、有法必依, 以提高政府工作效率, 减少政府失灵的现象。公共选择理论认为, 民众是通过投票行为表达自己的偏好的。因此, 人民群众对政府机关决策的广泛参与是民主政治的核心。为了保证人民群众参与政府决策权利的实现, 确保政府决策符合人民利益, 应通过法律形式赋予人民群众对政府重大决策信息的知情权、参与权和监督权。
3.4 充分发挥利益集团的作用
针对我国利益集团发展的现状以及在政策制定过程中的非均衡性, 应从立法上规范强势利益集团的逐利行为, 加强对弱势利益集团的引导和保护, 构建不同利益集团公平博弈的法律平台。确立政府在与利益集团博弈以及不同利益集团博弈中的权威, 使利益集团政策参与行为程序化和法治化。规范强势利益集团参政议政的行为, 加强对强势利益集团的管制, 从而遏制强势利益集团利用其强大的资源优势进行“寻租”并形成垄断。
摘要：公共政策作为规范公众行为的社会准则, 对公众行为具有重要的引导作用, 公平有效的公共政策能够引导社会政治经济生活的正确走向, 实现政策目标。然而我国的公共政策制定存在着制定程序不明确、公共决策监督机制不健全等缺陷。从公共选择理论的视角出发分析了用该理论解决公共政策制定的意义, 并提出了相应的对策建议。
关键词：公共选择,公共政策制定,经济人,利益集团
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公共政策 第7篇
关键词：农村公共服务供给,公共政策,农民组织,参与
农村公共服务是指农村地区为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定非排他性的社会服务。农村公共服务的供给在我国社会主义新农村建设中具有重要地位, 对于确保农村社会经济持续健康发展, 从根本上解决“三农”问题具有重要的战略意义。然而, 由于受城乡二元结构和经济赶超战略的影响, 农村公共服务持续性供给不足是一个不争的事实。它不仅直接影响了新农村建设的成效, 也影响了社会主义和谐社会的建设进程。在贯彻基本公共服务均等化政策的过程中, 如何规避公共服务建设方面的传统缺陷, 提升公共资金的使用效率, 并提高农村公共服务建设的效率与水平, 正成为摆在社会各界尤其是各级政府面前的焦点问题。本文试从公共政策的视角出发, 管窥农村公共服务供给, 抛砖引玉, 以增进相关问题的理解与解决。
一、农村公共服务供给落差的现状表征
中央对“三农”问题的重视, 不可谓不大。尤其是新世纪以来, 政府更是连续推出农业税减免、新农村建设、全面普及义务教育, 并在十七届三中全会上提出了农村公益事业建设的系统性方案。然则, 众多理论研究和实际调研均表明, 就农村公共服务的供给而言, 在政策与实效之间、期望与现实中依然存在巨大的落差, 普遍存在总量落差、结构落差、区域间落差等问题。
1.总量落差
长期以来, 农村公共服务的历史欠账一直未能得到有效的解决, 而随着经济社会发展水平的提高, 养老保险、技能培训等新的公共服务需求也随之而不断产生, 但受地方资源和政府能力的影响, 农村公共服务建设投入普遍捉襟肘见。在相当多的农村地区, 政府和村集体对农户服务所起的作用相当有限, 只能小规模解决相关问题的农户自身, 依然还是农村公共服务的主要渠道。例如, 据有关对甘肃省农村公共服务需求的调研[1]结果显示, 农村公共服务由农户自行安排解决的占了57%, 而由政府及其职能部门提供的服务仅占18%, 村集体提供的为13%。此外, 受访农户普遍认为政府在农村市场建设 (规范和整顿市场) 、提供更多的技术服务及加大对农民的培训力度、农村医疗保险和加大农业贷款发放力度等方面的力度不够, 不能满足其有效需求。
2.结构落差
受典型培育或供给难易度的影响, 农村公共服务经常存在短缺与过剩并存的结构问题。据有关对台州市黄岩区的一份调查再次证实了这点。[2]该区农村公共服务供给呈现出“硬性设施优先”和“形象设施优先”两个方面的明显特征。“硬性设施优先”是指在水利设施、道路建设、技术培训、医疗保障、养老保险、文化卫生和信息服务等涉及农村生产和生活的公共服务中, 现有的供给大多倾向水利设施、道路等基础性的生产服务供给, 而在养老保险、文化卫生等软性的生活服务方面, 投入存在较大的不足。乡村“赌”气盛兴、封建迷信重新抬头, 与此不无关系。“形象设施优先”在新农村建设中最为常见。为培育典型和塑造形象, 投入大量集中于搭建凉亭、“外墙粉刷”和健身设备、电脑房等实用性相对偏弱的项目。虽然总体上就连此类性质的公共产品的提供也存在着短缺, 却使得政府公共服务供给与农村需求之间存在着结构性和方向性的偏差。
3.区域间落差
受发展政策、发展水平、农村人口密度与农村空间分布以及区位条件等影响, 不同区域因条件和能力不同而供给差距明显。一般而论, 东部地区在农村公共服务方面具有自主供给能力强、规模经济性高而运输成本相对较低的优势, 供给数量和质量都明显优于西部。以山东和甘肃两省的调研结果为例, 山东农民对公共服务的供给满意度得分加总平均为74.22, 而甘肃农民则仅有一半左右的满意度。 这样一种不均衡, 也同样表现在省域范围内。王谦 (2008) 对山东省菏泽郓城、济宁曲阜、维坊寿光三地的抽样调查充分证实了这点。[3]这三地的农村公共服务供给水平, 与经济发展差距一样, 存在明显的梯度差异。例如, 农民对道路建设供给的满意度评价, 三地分别为85.57%、87.17%和88.45%;对医疗卫生的评价, 分别为73.38%、76.42%和79.49%。若将道路建设、医疗卫生、义务教育、技能培训、文化娱乐和农业信息各项等分进行简单加总平均, 三地分别为68.92%、76.14%和77.60%, 与经济发展差异基本一致。
二、农村公共服务供给矛盾归因:公共政策过程的缺失
农村公共服务设施基础差、自主供给能力薄弱, 增强政府在农村公共服务供给中的作用, 是各界关于当前提升农村公共服务供给能力和水平的共识, 也是十七大所提倡城乡基本公共服务均等化的必然指向。然而, 就进一步的解决方案, 基于种种原因, 各界的认知并不一致。如巩玉涛 (2008) 从供给角度提出国家财政支付力度不够;[4]而韩剑萍 (2008) 从需求角度认为农民的文化素质低。这些看法确有其合理性, 但也存在一定的不足。
相对于日益增长的农村需求而言, 财政资源总是稀缺的。但这不但不能成为政府在提供公共服务上不努力作为的理由, 反而应该更加重视这一问题的研究, 使之达到更加符合农村需求的供给模式。而认为农民文化素质较低的观点, 不仅是实质否认了农民理性和农民对地方知识和习俗、文化等方面的优势, 也在一定程度上暗含了政府可以将农村公共服务延期供给的可能性。既然当前农村供给服务的落差与短缺是在政府公共政策主导下的诸多不对称所引起的, 因此, 考察并解决这一问题, 首先就要回归公共政策过程。而回归公共政策过程的重点, 就是要从输入、转换和输出等政策环节上仔细梳理农村公共服务供给的缺失与疏漏, 以从源头上、制度上解决农村公共服务供给的相关问题。
1.输入环节:失声的农民
输入环节, 是政策对象意愿充分表达与汇集的环节, 也即政策制订者在政策制定之前实施的自下而上的信息收集过程。输入在社会过程中的作用, 虽然弱于输入决定结果的自然过程, 但信息容量、信息代表性和真实程度, 在客观上至少起了基础性的作用。然而, 不管是理论研究还是实地调研均表明, 农村公共服务的政府供给, 农民大多是被动接受者而非主动选择者。也就是说, 在制订关于农村公共服务的政策时, 农民这个直接受益群体的呼声往往被弱化甚至被忽略。农民话语权缺失的原因主要归结为:一是村民自治组织能力的不足, 分散、弱小又充满竞争性的农民不能形成强有力的利益集团以同一个声音说话;二是城市“社会精英联盟”凭借经济社会成就形成了较强的舆论和政策影响力, 客观上存在对农民声音的压制;三是各级政府都坐落在城镇, 政府工作人员大多为“城里人”, 距离农民相对较远, 在情感上和利益上可能会偏离农民诉求;四是相对于农民, 政府工作人员具有知识优势和“专家”的身份优势, 客观上存在以“专家”替代农民、以知识替代经验的倾向。因而, 在农村公共服务供给方面, 经常性地存在农民表达不足、政府替代农民决策的情况, 不能形成切实可行的系统性、区域性的整体解决方案。
2.转换过程:无力的农民
转换过程也是各方利益博弈的政策决策过程。一般而言, 博弈的结构与规则决定了博弈的结果。受历史逻辑延伸和中国特殊现代化进程的影响, 作为中国最大的弱势群体的农民, 由于其不能以组织的、集团的形式与其他利益团体进行博弈, 他们的合理要求即便能够顺利向上表达, 也不可能在政策中得到完全的反映。事实上, 地方政策供给意愿的形成受到了三个方面因素的影响:中央政府的行为目标、地方政府自身的利益要求以及广大公民的切身利益需求与分布。在不违背中央政府的基本要求的前提下, 当公民的利益与地方政府自身的利益不一致时, 政策产品往往会倾向于政策制订者一方;当三者的利益一致而供给能力又受相当限制时, 政策产品往往取决于公共产品的利益分布与相关公民的博弈能力。因而, 虽然地方政策供给是三方力量对比与均衡的结果, 但并非所有力量的改变都会影响博弈结果。由于中央政府不可能在全国形成完全一致的农村公共服务供给方案, 农村公共服务的供给只能更多地落实在省级, 尤其是地市级和县级政府的身上。受地方经济发展水平和地方财力的影响, 大多数欠发达区域, 只能一方面将有限财力“锦上添花”地集聚于“典型”村庄, 以契合中央精神与政绩考核;另一方面, 以对口支援、扶贫开发等形式, 将少量财政资金拨给那些“会叫的孩子”型乡村与“乡村能人带动”型村庄, 在客观上助长了富裕乡村和贫困乡村的进一步分化。此外, 政府各部门利益的分歧也强化了农村公共服务供给政策一致性的困难。目前, 分别存在农、林、水、民政、科技等多个对农部门, 很难就农村公共服务建设形成系统化、一体化的解决方案。
3.输出和反馈过程:缺乏参与的农民
输出和反馈的核心是对政策实施效果进行评估。通过这一过程, 可以有效纠偏和改进相关政策。对于那些输出的本身就是错误的政策来讲, 评估和反馈可以使之得到及时的纠正;而对那些原本正确但实施过程中受新问题、新情况影响的政策而言, 有效的评估和反馈可以推动已出台的政策进一步地完善, 使问题得到系统的解决。从现实运行看, 大多数地区尚未形成科学的评估体系。而已有的评估, 由于政府大多将自己定位于地方公共服务供给的投资主体, 大多为以政府为主体的项目建成验收评估, 往往缺乏由农民参与的整体绩效评估。也正是由于缺乏农民参与的整体性的评估体系与评估机制, 政府往往重投资轻管理、重建成轻成效、重典型轻一般, 也往往使政府在具体的农村公共服务供给上存在随意性与向“典型”过量供给的现象。
公共政策的三环节对于制订科学合理的农村公共服务政策缺一不可, 任一环节的缺失都会导致公共服务供给的不合理。输入过程的农民失声, 使农村公共服务供给政策形成的信息不足与失真;转换过程的农民无力, 使农村公共服务供给更倾向于具有典型示范意义的政绩工程;输出过程的农民缺乏参与, 则强化了农民的失声与无力, 助长了政府的随意性与向政绩工程聚集的动力。正是农民的失声、无力与缺乏参与, 造成了农村公共服务供给现有的各种矛盾与困难。
显然, 农民组织化程度低、碎片化的农民力量薄弱是农民失声、无力和缺乏有效参与的根本原因。因此, 有必要依靠各种正式组织和非正式组织来整合并提高农民的组织化程度。只有当农民以组织的形式形成团体效应时, 才能顺利地表达自己的意愿, 较好地在与各类精英联盟的博弈中获得理想的分配份额, 在有效实现城乡基本公共服务均等化同时, 推进乡村内部基本公共服务的均等化。
三、政策建议:让组织起来的农民全程参与公共政策过程
农村公共服务供给的薄弱与不足, 根源在于相关公共政策过程的缺失。而公共政策过程的缺失, 实质上又在于农民的失声、无力和缺乏参与。因此, 要从源头上解决或从制度上保障农村公共服务供给的合理性, 就要让农民全程参与相关的公共政策过程。
1.完善自下而上的农民利益表达机制
公共政策是政府对整个社会价值作权威性的分配 (伊斯顿, 1993) 。由于社会价值的稀缺性, 政府作为代理人、政策的制订者, 只有在拟订价值分配方案时充分吸收社会公众的意见, 才能使公共政策产品的结果符合价值主体的诉求, 接近满意的结果。同时, 政策作为一种博弈结果, 各博弈主体必然为追求自身利益的最大化而努力影响政策制订。作为弱势群体, 农民只有有了自己的组织才能充分表达自己的意愿, 才能够与精英抗衡以争取自己的利益。因此, 整合农民阶层的碎片化, 提高农民的组织化程度, 可以说是农民参与利益博弈并确保收益份额的根本。
当前, 提升农民的组织化程度, 可以考虑从以下几个方面入手。
(1) 村民委员会作为维护农民利益的基层法定正式组织, 要不断完善和强化其作用。《中共中央关于推进农村若干重大问题的决定》规定村委会要实行政务公开, 依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权, 以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践;以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践, 推进村民自治制度化、规范化、程序化。显然, 如果各村委会能够切实保障农民以上“四权”的实施, 这个农民的基层正式组织就能有效汇聚农民的呼声, 成为村民利益的切实代表。
(2) 建立和完善非正式的农民组织。村委会作为基层政权组织, 受内外部制约因素较多, 农民利益的有效表达, 还需辅之以社会组织, 如农民专业经济合作组织、农民社区组织、农民协会、老年协会等。一方面, 它们可以用来监督和制衡基层政府和村委会对权力的不当运用;另一方面, 非正式组织作为农民群体的代表, 也能扩展农民意愿表达的渠道。
(3) 增加农民代表在人大代表中的比例, 应成为农民利益诉求的重要政治手段。农民代表对农民需求了解最直接、最深刻, 也最为迫切, 他们也是农民利益最有力的捍卫者。近年来, 我国对农民代表重要性认识日益强化, 党的十七大报告明确提出了“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的部署和要求, 有关方面应着力推进相关过程, 切实扩展农民的政治身份与利益呼声。
2.完善政策决策的形成机制
政策决策形成的过程就是利益综合的过程。而利益综合, 实质上也就是各利益主体为满足其最大利益而竞相博弈的过程。在农村公共服务政策制订中, 政策博弈主要在政府、精英联盟和农民群体之间展开;在空间上, 则表现为城乡间、区域间的博弈。
(1) 政府要进一步强化偏向弱势群体的公共服务理念。
理论研究、历史实践和现实需求均表明, 政府不可能是一个利益中性者。现代政府有一个较为明显利益偏向, 就是为保障弱势群体的生存和发展权利。以以人为本为核心的科学发展观强调发展成果由人民共享和公共服务均等化, 实际上也是提出了政府要抑制马太效应, 避免“锦上添花”, 努力“雪中送炭”。因此, 在农村公共服务供给方面, 不管是基于历史欠账, 还是关爱弱势, 亦或是扩大内需整合全国市场, 政府都需要做出明确的构想与规划, 在利益协调与输送中为农村预留空间。
(2) 在机制设计和执行层面, 要加大农民群体的权重。
在实际工作中, 就是要加大各级政府财政支农惠农的力度, 逐步提高“三农”投入占GDP的比重;就是要加大中央财政对欠发达地区的支持力度;就是要引导市场和社会资金向农村转移。
3.建立政府的回应机制
这里, 它涉及两个方面:一是农民利益诉求是否在政策输出中得到应有的回应;二是农民对政策结果的反应是否得到了政府的及时回应。
(1) 如果要想切实保障农民利益诉求在政策输出中得到真切的反映, 就应从输入、转换、反馈三环节来着手解决。其一, 完善各种正式与非正式的农民组织, 拓宽输入渠道。随着农民组织化程度的提高、农民利益表达机制的完善, 农民的利益表达能够顺利地下情上传。其二, 转换过程中, 平衡决策各方力量, 以达到相互制衡的状态。政府要转变观念, 由过去的管理主体中心主义, 转向管理客体中心主义, 这种转变客观上提高了农民的地位, 回应农民利益诉求的可能性大增;农民凭借自己的组织力量在一定程度上与精英联盟博弈。其三, 农民的满意度, 即农民对政策输出的反馈进入了政策决策的中心;同时, 政府谋求秩序、效率的目标也被包含在公众的满意度之中, 以前政策结果的考核是自我评价、自我判断, 而现在成了农民的评价和判断。所以, 政府应该认真聆听农民的利益需求并给予快速准确的回应, 以提高农民的满意度。
(2) 政府应该采用绩效评估的方式来提高农民对政策结果反馈的回应。对政策结果的回应基本是针对政府提供公共服务的效果、农民的满意度等情况所做的政策调整。但是, 由于政府一贯以“正确”、“谨慎”等代理人的形象出现, 或由于沉淀成本的原因, 它们一般不会主动承认自己的错误, 回应能力偏弱。因此, 采用绩效评估的方式来促使政府提高自身的回应能力势在必行。评估的主体由三部分构成:内部的政府部门、来自外部的社会中介组织和对政策输出有切身体会的农民。评估的内容:农民是否真正参与到政策制定的各环节、农民的利益是否得到切实的反映、农民对政策输出的反映是否得到了应有的回应等。最终要将评估的结果及时反馈到政策的决策部门, 以此作为相关人员或部门奖惩的依据, 从而激励政府提高其回应能力。
参考文献
[1]韩剑萍.甘肃省农村公共服务需求调查研究[J].甘肃省经济管理干部学院学报, 2008, (21) .
[2]袁小燕.农村公共产品供给分析与路径选择——以台州市黄岩区为个案[J].台州学院学报, 2008, (30) .
[3]王谦.基于农民视角的农村公共服务供给合意度和需求程度分析——以山东省三县市的调研为例[J].山东社会科学, 2008, (03) .
公共政策 第8篇
关键词：车牌拍卖,交通拥挤,政策效应
2007年4月的上海有两件值得人们关注的事件:一是4月20～27日第12届国际汽车工业展览在浦东盛大召开, 本次车展不仅规模空前, 而且车展功能有了大转变, 即由以前的以汽车生产为主的行业展转变为以汽车消费为主的大众化生活展, 这宣告了中国汽车消费年代的到来;二是当月上海车牌平均中标价再创新高, 达到43, 623元, 这一数字成为继2004年4月的45, 492元之后, 上海车牌拍卖史上第二高的当月均价, 而此前3个月的车牌中标价均超过4万元[1], 这意味着购车人不得不为获取上海车牌而付出不菲代价。这两件事件的对比使我们有理由再次对上海车牌拍卖政策予以关注, 本文将从公共政策角度, 主要对该政策的政策效应进行分析。
一、上海车牌拍卖政策的发展历程及其政策实质
上海车牌拍卖政策始于1986年, 当时只适用于私车牌照, 所拍车牌统一使用“沪Z”牌照, 实行10万元起价的有底价、不公开拍卖。1998年初, 为刺激沪产轿车的销售, 上海推出针对桑塔纳轿车的私车牌照 (当年底上海通用公司投产后也适用于别克) , 这种牌照2万元起拍, 只能用于购买沪产轿车;而购买非沪产车, 则须10万元起价参与竞拍。此举引起轩然大波, 遭到以湖北为主的汽车工业大省的强力反击。该政策实行了整整两年, 直到2000年1月, 上海终于取消了此种具有强烈地方保护主义色彩的差别牌照拍卖政策, 改为国产生活小轿车上牌额度无底价、公开拍卖政策, 并决定每月举行一次。上海现行的车牌拍卖政策就是2000年开始的。2004年9月, 上海市又将公车牌照也纳入与私车牌照一起拍卖。此后, 该政策一直在上海持续实行, 目前为止尚没有任何取消该政策的官方表示。
上海车牌拍卖政策从诞生之日起, 就始终伴随着种种争议, 赞成者有之, 反对者也大有人在。特别是在2004年5、6月《道路交通安全法》和《汽车产业发展政策》先后颁布实施以后, 更是引起了一场关于车牌拍卖的全国范围的大争论:有人从法律的角度对该政策的合法性进行质疑, 有人从政策角度对该政策在解决城市交通拥挤问题的有效性进行质疑, 并认为车牌拍卖违反国家汽车产业发展政策, 有人从地方政府行为角度, 提出该政策存在地方保护倾向、不利于全国公平、统一大市场的形成, 如此等等;而此政策的支持者的理由主要有两点, 一是认为牌照拍卖政策仍是目前解决交通拥堵问题的最有效方法, 并且新加坡、丹麦、挪威以及香港等都有类似做法, 二是可以筹集一定的资金用于交通基础设施建设。
车牌拍卖政策为何会引起如此多的争议?这主要和汽车消费的双面性有关, 一方面, 汽车消费给人们出行带来了更多便利, 也促进了我国汽车产业的发展;另一方面, 日渐增多的汽车也带来了大城市的交通拥挤和空气污染。为了减少汽车消费的消极效应, 限制汽车消费就成了可选之策。汽车消费潜力最大的上海就选择了车牌拍卖政策, 该政策的反对者考虑得更多的是汽车消费的积极效应, 而支持者考虑得更多的则是过多汽车消费的消极效应。汽车消费的积极与消极效应的边界并不明晰, 而且在很大程度上取决于汽车消费数量是否过多, 而“过多”标准通常要结合道路资源状况、城市交通管理水平、城市人口等多种因素确定。于是不同的人就有了不同的看法, 从而对车牌拍卖政策也产生了不同的意见。
为了正确看待车牌拍卖政策, 关键是要分析其政策实质。上海现行的车牌拍卖政策实行的是无底价的额度拍卖政策, 即政府每月投放一定的车牌额度, 希望获取上海车牌者可以参与竞投, 出价高者获取车牌额度。按照上海市官方的说法:该政策的主要目的是控制汽车总量, 缓解交通压力, 促进公共基础设施建设;而采取拍卖方式, 则是利用市场化手段来配置短缺资源 (这里应该是指道路交通资源) , 也更能体现公开、公平、透明原则。但车牌额度拍卖并非一个单纯的市场化资源配置手段, 因为这里的车牌额度决定者不是市场而是地方政府。因此, 上海现行车牌拍卖政策的实质是:用市场化和行政化结合的混合性手段来配置稀缺的道路交通资源, 用行政决定的稀缺车牌额度来衡量道路交通资源的稀缺性, 并通过竞拍抬高购车成本, 最终达到限制汽车保有量的目的。
二、上海车牌拍卖政策的积极效应
(一) 在一定程度上缓解了城市交通拥挤问题。
上海车牌拍卖政策自1986年开始实施以来, 其间几经调整, 虽然在实施过程中也曾阶段性地被用来充当其他政策工具 (比如1998至1999年间曾作为保护本地汽车产业的工具;2000年曾短暂推出“车房组合”政策, 以刺激当地房地产业) , 但缓解交通压力在大多数时期, 特别是在2000年以后, 仍是这一政策的主要目标。从缓解交通的政策效果来看, 车牌拍卖政策也确实发挥了一定的作用, 这可以通过北京和上海交通拥挤程度的差异来加以说明。从定性角度来看, 有过北京、上海两地生活经验的人, 虽然都对两地交通拥堵不无怨言, 但更多的人还是认为上海的交通状况要比北京略胜一筹, 有的甚至认为上海交通比北京要好很多。2006年9月发布的《2006年中国城市生活质量报告》也显示:在交通通畅性满意度方面, 北京要排在上海后面。从定量的角度看, 部分公开的数据表明:北京市中心高峰时段车辆时速平均只有10多公里[2];而2004年上海城市综合交通发展报告显示, 上海中心城区平均时速近20公里, 最低时速为9公里[3]。根据历年统计情况, 上海常住人口比北京要多, 但上海的交通状况总体上却优于北京, 这虽然可能与居民交通意识、道路建设、交通管理水平等多种因素有关, 但其中车牌拍卖对上海汽车总数的限制发挥了不容忽视的作用。
(二) 提高了地方财政收入, 增加了基础设施建设资金来源。
由于社会经济的发展以及家庭收入的逐步提高, 汽车消费总量的增加是确定无疑的事, 特别是经济发展处于全国前列的上海, 更是如此。而车牌额度拍卖意味着一定时期内投放的车牌额度又是有限的, 这导致的必然结果就是车牌中标价会持续上升。表1的实际数据也证实了这一点, 表中除了2004、2005年因特殊原因车牌年均中标价较2003年有所下降之外, 其他年份的年均中标价是一路攀升, 2007第一季度更是高达4万元以上。高昂的车牌中标价给上海市政府带来巨额财政收入。根据上海市政府对外公布的数据, 1994年至2004年6月, 上海市共获得车牌拍卖款40.5亿元。而根据表1数据作简单计算, 可以发现:2004年至2007年4月, 上海可获得总计高达80多亿元的车牌拍卖收入, 年均达25亿元, 并且呈增长趋势。
资料来源:根据有关网站的公开数据汇总而得, 其中2004年根据相关数据估算, 可能存在一定的误差。
巨额拍卖资金的收支在2004年也曾像车牌拍卖本身一样, 引起了人们广泛的关注。对此, 上海市政府的回答是:所有拍卖收入按“收支两条线”原则, 全部上缴市财政专户储存, 并由有关部门专项用于城市道路基础设施建设。截止到2004年6月底, 已安排支出39.3亿元, 其中, 用于中环线道路建设25亿元, 用于轨道交通建设12亿元, 用于道路交通装备设施建设2.3亿元[4]。应该说如果将车牌拍卖的全部收入都有效地用于道路基础设施建设, 其对城市道路基础建设的改善作用是明显的, 但如果缺乏完善的资金使用监督机制, 则可能又为政府相关职能部门提供创设租金的机会, 并引发贪污腐败。
三、上海私车牌照拍卖政策的消极效应
(一) 抑制了私人购买汽车, 不利于消费驱动型经济增长模式的形成。
前文的分析表明:车牌额度拍卖的一个必然结果是车牌中标价的不断上涨。表1的数据显示, 2007年一季度的车牌中标价与2000年相比, 上涨了近3倍。高昂的车牌牌价在给地方政府带来可观收入的同时, 也给购车者带来沉重的经济负担, 并会因此大大抑制私人对汽车的购买 (虽然公车车牌在2004年以后也纳入与私车车牌一起拍卖, 但公车对价格的反应并不灵敏, 因而对其影响不大) 。我们可以通过北京与上海历年人均收入与私汽保有量的对比 (见表2) , 来说明车牌拍卖对私人汽车消费的抑制效应。
资料来源:根据《中国统计年鉴2001～2006年》、《上海统计年鉴2006》、《北京统计年鉴2006》整理得出;其中每百人私汽保有量数据是用历年年底北京与上海的常住人口数分别去除两地当年私汽保有量而得到。
根据经济学的一般原理, 私人汽车消费主要受收入水平与汽车消费成本两种因素影响, 私人汽车消费量往往与个人可支配收入成正向关系, 而与汽车消费成本成反向关系。表2的数据却显示:上海历年的人均可支配收入均高于北京, 但每百人汽车保有量却远低于北京。这只能从汽车消费成本找原因。汽车消费成本一般主要包括购置成本和使用成本, 前者主要包括汽车买价及购买时的各种附加费用;后者主要包括养路费、保险费、停车费、燃油和维修服务等费用。从目前来看, 与北京相比, 上海的汽车消费成本中除了要额外承担一笔高昂的车牌费之外, 其他方面差异并不大。因此, 我们完全有理由得出结论:正是动辄几万的上牌费用抑制了上海私人汽车的消费。考虑到部分上海车上外地牌的因素, 假设将上海历年每百人私汽保有量翻倍, 其与北京的差距依然是明显的。这说明车牌拍卖政策对私人汽车消费量的抑制是非常显著的。
从目前来看, 抑制私人汽车消费显然会对我国经济产生不利影响。这是因为:长期以来, 我国经济增长中投资驱动型特点十分显著, 消费驱动则不明显, 而自2001年以来, 全国私人汽车保有量每年均以20%以上的增长率增长[5], 私人汽车消费正日益成为新的消费热点;与此同时, 汽车行业又是国民经济中带动力最强的行业之一[6]。国务院发展研究中心的一项研究成果显示, 汽车工业每创造一个单位的增加值, 就会带动相关工业创造两个单位以上的增加值, 而全社会新增的增加值在3个单位以上;汽车对金融、保险、法律咨询、产业服务、科研设计、广告公司等各种服务业也有着明显的带动作用。因此, 抑制私人汽车消费不利于我国消费驱动型经济增长模式的形成, 也不利于宏观经济增长。
(二) 扭曲了市场主体行为, 不利于正常的交通管理。
车牌拍卖导致的高昂上牌费使得部分上海车主不得不寻求其他途径。当可以在其他地区以比上海更低的费用获取车牌, 且没有太大阻碍时, 异地上牌就成为购车者的必然选择, 甚至不惜为此忍受一些不便。自2000年上海全面实行私车牌照拍卖制度以来, 异地上牌在上海已逐渐形成产业链。上海车主异地上牌, 绝大多数都是选择代理商, 这片“市场”的逐渐扩大, 除了吸引众多的汽车销售商开始代理外牌业务之外, 也催生了众多民间外牌代理商, 他们为购车者提供上牌、年检、审证一条龙服务。[7]
上海车主异地上牌的直接后果是就是出现了大量挂外地牌照却常驻上海的车辆。有人估计, 常驻上海的外地牌照车辆至少在10万辆左右, 其中有相当大的份额是上海私家车主所上的外地牌照。这一方面使本应构成上海财政收入的部分汽车附加费用流入外地;另一方面, 更是给上海的交通带来诸多管理问题。因为挂外地牌牌照的上海车每年到外地年检, 其违反交通规章后, 上海交通管理部门的监管难度加大, 此外, 收缴通行费也成为难点。针对异地上牌带来的问题, 上海有关部门也曾采取过与周边城市互通相关信息、对滞留上海一个月以上的外牌车征收与上海牌照车辆一样的通行费等措施, 但异地上牌现象仍在相当程度上存在。
车牌拍卖导致的市场主体行为扭曲, 除了上海车异地上牌之外, 代理商操纵车牌拍卖及车牌贩卖与黑市交易等现象也比较普遍。自私车牌照全面拍卖以来, 一些经销商通过为购车者代拍车牌、虚拍 (即以超过实际需求量40%左右的比例囤积车牌, 多余部分以备不时之需) 、相互间合谋等多种手段来操纵车牌拍卖, 并从中获取暴利。高额的利润也催生了职业贩牌人, 这些人主要通过买卖车牌, 赚取差价。
(三) 有鼓励汽车拥有者增加汽车使用量的倾向。
上海车牌拍卖的政策实质是:通过抬高购车成本来控制汽车保有量。但汽车保有量与汽车使用量并不是同一个概念, 而且当汽车家庭普及率较高的时候, 二者之间存在着相当大的差距。有关数据表明:美国、日本和法国的轿车保有量分别是中国的15.51倍、7.31倍和3.29倍, 但是年消耗汽油却分别只是中国的2.52倍、2.94倍和0.995倍。油耗差距和轿车保有量差距之间存在着如此巨大的不匹配, 合理的解释只能是美国、日本和法国的轿车实际使用量远远低于它们在统计上的保有量。根据前面两组数据可算出:美国6.15辆轿车与中国1辆轿车的实际耗油相当, 即中国与美国的轿车使用率之比约为6.15∶1, 中国与日本的轿车使用率之比为2.49∶1, 中国与法国的轿车使用率之比为3.31∶1。[8]
上海车牌拍卖政策在解决交通拥挤方面的效果不理想, 很大程度是因为没有细分汽车保有量与使用量。决定和影响交通拥堵程度的不是汽车保有量, 而是汽车使用量, 但车牌拍卖政策控制的主要是汽车保有量。不仅如此, 由于车牌费是一次性交付的固定费用, 汽车使用量越大, 分摊到单位汽车使用量的车牌成本也就越小, 于是以相同成本取得车牌的不同汽车拥有者, 使用量大的反而更划算, 特别是当车牌价格越高时, 消费者的这种心理可能越强烈。再加上我国目前每年按汽车保有量而不是使用量, 固定收取的车辆购置费、车船费、养路费等附加费用, 更是强化了汽车拥有者提高汽车使用量的倾向。
(四) 不利于自主汽车品牌的发展。
上海高昂的车牌价在相当程度上制约着经济型轿车的消费, 除了部分上海人寻求异地上牌 (因为觉得上沪牌太不值得, 购买经济型轿车的上海车主绝大多数在异地上牌) 之外, 大多数经济型轿车的消费需求被高昂的上牌费给压抑了。有数据表明:在2003年上海78, 043辆的轿车总销量中, 20万元以上轿车的销售比例为38.04%, 10万～20万档次的车型所占比例为57.32%, 10万元以下车型的销量只有4.64%。2004年1～8月份的统计数据也表明, 价格在15万元到20万元之间的中级车销售最火爆, 同比增长22.59%。[9]
对经济型轿车消费的抑制也意味着对自主汽车品牌消费的抑制, 因为目前自主汽车品牌占据了经济型轿车的主体。虽然自主汽车品牌在2007年上海国际车展上的表现值得国人欣慰, 但依靠低价取胜仍是自主汽车品牌短期内难以摆脱的现实, 对于像吉利、奇瑞这样的本土企业而言, 更是如此。国内的这些自主品牌要变强变大, 还是非常需要依靠国内的消费市场, 然后才能与跨国汽车集团竞争。可现行的车牌拍卖政策却明显不利于自主汽车品牌的发展。
此外, 因车牌拍卖而增加的拍卖资源, 也可能引发拍卖行的寻租行为, 并在一定程度上影响拍卖行业公平竞争环境的形成。有关数据表明, 由于垄断着车牌拍卖业务, 上海国际商品拍卖有限公司2004年全年41.19亿元成交额中的一大半22亿元来源于车牌拍卖。对此, 上海的其他拍卖行颇有微词。
四、上海车牌拍卖政策的评价及结论
从前面的分析我们知道:现行的上海车牌拍卖政策既有一定的积极效应, 也有诸多消极效应。但总体来说, 消极效应大于积极效应, 而且从该政策的主要目标即缓解城市交通拥挤来看, 该政策的效果并不理想。最新的调查数据显示:上海驾驶员上下班平均行驶速度26.9公里/小时, 而私车牌照“敞开供应”的北京市, 相应的数据是26.6公里/小时, 两者情况是相近的。因此, 从公共政策视角来看, 笔者认为上海应尽快取消车牌拍卖政策。
虽然有人会以伦敦、香港、新加坡等国际性大都市通过限制汽车消费解决交通拥堵的做法, 来为上海车牌拍卖政策辩解。但这里需要说明的是:其一, 部分国际大城市限制汽车消费, 多是在对城市交通资源开发利用已臻饱和的基础上的一种无奈之举。相比之下, 上海的汽车保有量还很低, 且每辆车拥有的道路面积也相对大, 达到119平方米, 新加坡、纽约、东京分别为12、43和26平方米[10], 这说明上海交通还有潜力可挖, 还可以通过优化路网、提高管理水平、进行公车改革、加强交通意识与交通违法执行力度等其他途径来缓解交通拥堵[11]。其二, 伦敦征收的交通拥挤费, 一般是对特定时间、进入特定区域的车辆实行每日征收一次[12], 它限制的主要是汽车使用量, 而不是购车量;但上海车牌拍卖导致的高昂车牌费对购车数量的影响非常大, 甚至有鼓励汽车拥有者多使用汽车的嫌疑。其三, 虽然香港、新加坡都同时采取提高购车成本 (实行类似上海的高昂牌照税) 和汽车使用成本 (如采取高额停车费、征收交通拥挤费等) 来缓解交通拥挤, 但这两个城市都不用太担心当地的汽车产业发展, 因为汽车产业对它们来说不足轻重。但中国早在2004年颁布的《汽车产业发展政策》中就提出, 要推动私人汽车消费, 要使我国汽车产业在2010年发展成为国民经济支柱产业。在我国汽车产业竞争力与国外汽车产业有明显差距的情况下, 我们只能主要通过推动国内汽车消费来促进本国汽车产业发展。如果最具汽车消费潜力的主要省会城市都效仿上海, 实行牌照拍卖政策, 这对中国的汽车产业乃至整个宏观经济, 都是极为不利的。据悉, 广州、温州、兰州、吉林、太原等城市已开始实行私车牌照拍卖了, 好在这些城市多半还只是实行“吉祥车牌号”拍卖, 但今后是否会像上海那样走向所有车牌全部纳入拍卖还很难说。
综上分析:笔者认为上海应尽快取消车牌拍卖政策, 其它大中城市更不应该以交通拥挤为借口而效仿上海。对于北京、上海这样交通拥堵比较严重的特大城市, 即使要限制汽车消费, 也应该通过提高停车费、征收交通拥挤费等措施来提高汽车使用成本, 而不是购车成本。
参考文献
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[7].金恒.上海私家车为啥挂“苏浙”牌照-探秘挂外地牌照上海车的“前世”“今生”和“来世”[N].新民晚报, 2006, 11, 20
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[11].王中亮.治理城市交通拥堵的对策思考-以上海为例[J].上海经济研究, 2006, 2:76～81
人力资本公共政策实践初探 第9篇
一、明确人力资本公共政策的目标任务
(一) 推动教育培训提质升级
1. 继续加强基础教育
推动义务教育优质均衡发展, 健全城乡一体化的义务教育发展机制, 在财政拨款、基本建设、教师配备等方面向农村校、薄弱学校倾斜。普及高中阶段教育, 提升高中教育质量, 改善普通高中办学条件, 配足、配齐专用教室、教学仪器、现代信息技术装备等设施设备。
2. 加大发展职业教育
做大做强职业教育品牌, 促进职业教育与行业、产业、企业深度融合, 健全学历教育与职业培训并举制度, 全面实行学历证书和职业资格证书“双证书”制度。建立专业动态调整机制, 根据紧缺产业的人才需求及时调整专业设置。加强职业生涯规划指导和创新创业教育, 着力培养学生创新精神和创新创业能力。支持通过校企合作、引企入校、订单培训等方式, 共建兼具生产、教学和研发功能的、产权明晰的实训基地。
3. 支持发展培训机构
积极引进高端国际培训机构, 大力扶持社会培训产业发展。支持百度开发者创业中心等培训机构开展高端技术培训, 按市场化定价原则实行政府购买培训成果。依托产业园区, 围绕现代制造技术、现代信息技术、现代控制技术、现代服务技术和产学研公共服务平台, 打造高技能人才公共实训鉴定基地。
4. 大力开展全员培训
依托科研院校、培训机构、行业协会和骨干企业, 运用沙龙、大课堂、在线平台等各种方式, 分层开展企业高管人员、中层骨干人员、生产班组长、技能人才和新员工的业务提升培训、一专多能培训和适岗培训, 尤其是邀请行业前沿顶尖专家开展互联网+智能制造生产+服务等方向的提升培训。
5. 落实企业培训责任
推动建立企业培训师制度、职工培训制度、新型学徒制度, 推动企业建立技师研习中心、技能大师工作室, 大中型企业设有专门机构和人员负责组织实施职工技能培训。督促企业依法履行职工教育培训和足额提取职工教育培训经费的责任, 建立职工培训提升的通道和机制。
6. 深化推进校企合作
积极推行“校中厂”、“厂中校”和“招工即招生”、“招生即招工”, 形成校企联合招生、联合培养、资源共享、协同育人的长效机制。鼓励学校面向行业企业开展以在职学习为主的多种形式学历继续教育, 鼓励企业联合或依托学校进行职工培训教育。大力实施“金蓝领人才培养工程”, 开展校企合作培育金蓝领人才, 对企业参加市、区组织的校企对接外出活动给予经费支持。
(二) 加大科研投入力度
1. 支持大型企业发挥创新骨干作用
实施大型企业研发机构全覆盖行动, 支持厦门理工 (集美) 工业设计技术中心、立林物联网研究院、建霖工业设计中心、快速制造国家工程研究中心厦门分中心的建设。支持工业骨干企业创建市级以上企业技术中心、重点实验室、工程中心、工程实验室、协同创新中心等科技创新平台, 支持大型骨干企业牵头组建产业共性技术研发基地, 实施国家和省、市级科技重大专项。通过这些平台项目集聚科研人才, 带动科研人才成长。
2. 推进科技创新成果产业化应用
依托“6·18”项目成果交易会、集美区产学研科技合作项目成果对接会等, 促进企业、高校、科研院所、创新平台联合产业化需求方建立产学研用协同创新平台。支持和引导高校、科研机构及科技人员积极参与企业技术研发、推广和产业化工作。引进具有与集美主导产业相关优势专业的部属高校在企业设立研究生创新基地和博士后工作站。
3. 扶持工业企业实施技改与转型升级
加强与财团法人台湾生产力中心合作, 辅导传统工业企业转型升级;支持企业对产业链中的关键领域、薄弱环节和共性问题等进行整体技术改造;支持优势传统工业企业购置先进适用设备;开展两化融合贯标专项行动, 推动一批传统工业企业与信息技术企业开展交流对接。
4. 提升先进制造业智能化水平
支持路达—思尔特机器人等智能制造装备与自动化控制系统项目建设, 支持智能制造装备企业积极向产品设计、工程承包、远程故障诊断、第三方维修维护、协同制造、再制造等多元化、服务化方向发展。推进工业机器人示范应用, 实施“机器换工”计划。
5. 发挥高科技企业聚集创新人才作用
加大财政金融扶持力度, 鼓励风险投资基金和天使投资人在集美区投资创设高科技企业, 鼓励猎头公司为本区企业引进高端人才和研发团队, 鼓励成长型高新技术企业通过新三板上市募资聚才。发挥市场竞争激励创新的根本性作用, 强化竞争机制对产业创新的引导。
(三) 加强心理资本建设
1. 心理资本建设工作目标
通过心理资本建设, 提升企业员工自信、希望、乐观和坚韧四种积极的心理能力, 营造和谐良好的心理状态与组织氛围, 建立有效沟通与信息互动的企业文化, 打造具有集体效能感的科技创新管理团队, 帮助企业提升人力资本核心竞争力。
2. 推动企业文化建设与交流
突出以嘉庚精神锻造企业精神, 传承弘扬“诚毅”之追求、“创新”之理念、“奉献”之觉悟, 建设优秀企业文化, 为员工和企业提供内在的发展动力。积极倡导幸福企业理念, 不断提升员工价值认同和主观幸福感。
3. 实施员工“心灵绿洲”计划
深入开展关爱企业员工“心”计划, 办好面向企业员工的心理咨询热线6102345, 帮助大中型企业建立并实施员工心理健康支持计划 (EAP) , 建立一支由企业工会、人力资源部门组成的心理健康辅导骨干队伍, 及时、专业地为员工提供帮助;逐步将积极心理学和组织行为学辅导融入“心灵绿洲”计划。
4. 鼓励企业开展团队拓展训练
统筹双龙潭户外运动景区等资源, 延伸政府购买服务工作领域, 建立全区企业共享的团队拓展训练营地。支持企业提升员工心理协同能力, 提升心理资本与集体创造力。
5. 支持企业开展人岗匹配度测评
引导企业建立人力资源筛选机制, 健全岗位分析和招聘流程设计, 开展人岗匹配度测评。区财政对辖区企业委托人才测评中心进行的评鉴给予50%费用补助, 力促企业筛选更好的人才, 应聘者能在相应工作岗位展示自身的特长和才能。
二、落实人力资本政策的四大保障措施
(一) 建立人力资本开发投资机制
1. 加大财政对教育培训与科技开发支持力度
区财政每年教育、科技和农业三项发展基金, 分别有不少于15%比例用于职业教育、科技创新平台扶持及农民职业技能培训, 并对其重点项目予以优先保障。把财政对企业员工教育培训各项补助与企业依法足额提取职工教育培训经费联系起来, 把科技经费补助与企业R&D投入结合起来, 有效发挥财政资金的杠杆作用。
2. 扩大创新创业投资基金规模
加大本区产业引导基金参股天使投资基金等创新创业投资基金的力度, 尽快形成种子投资、天使投资、风险投资的产业投资体系, 推动软件信息服务等高科技行业的快速发展, 通过投资推动高端人力资源转化为高效人力资本。
(二) 健全人力资本良性流动机制
1. 推动人力资本优化配置的市场化进程
深入辅导企业建立内部人才流动机制。建立健全统一规范、便捷高效的人力资本公共市场, 大力发展机制创新、活跃有效的人力资本市场中介, 持续完善专业化、国际化的人力资源服务体系。把高端培训、高端职介等人力资源服务业作为重要产业给予扶持。
2. 开展面向企业的人才引进服务
以奖代补方式鼓励猎头公司开展为辖区企业引进高端人才的专项服务;引进国内外权威专家开展高端培训;鼓励企业面向高校和科研院所柔性引进人才。实施人力资源服务能力提升计划, 不断推进人力资源服务领域的管理创新、服务创新和产品创新。
(三) 探索人力资本有效激励机制
1. 加大经济激励以保障人力资本产权权益
完善和落实按个人所得税一定比例给予人才奖励的政策;鼓励和推动企业技术、管理等要素参股分红, 通过推行企业职工持股等激励措施来实现知识、技术、经验等向经济效益的转化, 同时通过获取经济效益促进人力资本作用的进一步发挥。
2. 重视政治激励以推动人力资本价值实现
大胆探索聘任制公务员制度改革, 注重从企业中遴选聘任党政领导干部, 力促领导能力卓越的企业人才通过职务提升、身份转换等激励方式, 带动各领域人力资本的开发与提升。同时, 积极营造全社会尊重人才的良好氛围, 提高企业人才的社会责任感和荣誉感。
3. 积极引导企业构建全面激励体系
注重精神激励与物质激励的有机统一, 引导企业积极构建立体化、精确化的激励机制, 让员工得到充分尊重, 有归属感;价值得到发挥, 有成就感;工作得到认可, 有荣誉感, 最大限度地发挥人才的作用和实现人才的聚集。
(四) 完善人力资本社会保障机制
1. 建立健全人才社会保障制度
重视社会保障与人力资本投资的相互促进作用, 建立健全人才住房政策、人才住房公积金补助和人才子女异地就学保障等制度, 不断完善人才医疗保健制度, 逐步探索鼓励非公企业建立高端人才企业年金制度的新机制。企业柔性引进的高校和科研院所高端人才, 可部分享受本区人才优惠政策。
2. 大力营造国际一流引才环境
加快宜业、宜居城市建设, 完善城市生活服务设施配套, 大幅度提高医疗保健服务水平, 建设更多更好的中小学校和幼儿园, 提供更多高品位文化服务, 全面提升公共服务能力, 深化平安城区建设, 构建和谐劳动关系, 引导人力资本流入留在本区。
三、提高人力资本公共政策的执行力
(一) 加强组织领导
完善和落实人力资本公共政策体系是个系统性工程, 需要加强组织领导和综合协调。为此, 成立区人力资本建设工作领导小组, 统筹推进行动计划的实施。领导小组办公室 (简称“区人建办”) 挂设在区人社局。
(二) 落实目标任务
各年度任务由区人建办定期分解落实到各成员单位。各部门要将企业人力资本提升工作纳入工作重点, 结合实际进一步细化分解目标任务, 并加强重大行动项目动态跟踪, 并且每年定期向区人建办报送落实行动计划工作进展情况。
(三) 强化督查考核
公共政策的价值取向分析 第10篇
一、公共政策的内涵
公共政策的创始人之一哈罗德.拉斯维尔认为公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划（H.D.Lasswell，1951）。这个定义不仅肯定了政策的目标性，而且强调了政策的价值特征，也就是说，公共政策应该关注合法性、合理性和公正性等社会价值，同时，对于策略的关注可以说是确立了公共政策面向社会问题、旨在解决社会问题的特性。
而政治学学者戴维.伊斯顿（David Easton，1981）认为，公共政策是对全社会价值的权威分配。这个定义与其他学者的说法不同，或许大家注意到了公共政策的分配功能，但是，基本上是对于物质领域的分配功能，而伊斯顿的定义则较多地关注了公共政策的价值分配功能，它这里所谓的价值是一种宽泛的概念，包含了一切可用的资源，有物质形态的，也有非物质形态的。这就给我们一些有益的启发，首先，价值问题不仅仅是公共政策的一种基础，公共政策是政府依据社会价值对于物质领域的分配，而且本身也是公共政策研究的对象，政府必须研究并确立自身的价值标准，这里实际上就隐含了一个重要概念，利益问题是公共政策的核心议题，所谓的遵循社会价值就是要将公共利益作为公共政策的核心。
二、公共政策的特点
1、政治性
政策属于上层建筑的范畴，是阶级和国家意志的体现，直接反映了统治阶级的政治意志和根本利益。在阶级社会中，公共政策的制定总是代表着统治阶级的利益，具有强烈的政治倾向，这种政治倾向反应到政策之中，就是公共政策的阶级性，公共政策的制定者总是要把本阶级的利益放在首位。因而在任何社会中，政策都具有鲜明的政治性的特點。说政策具有政治性，并不等于说政策就是政治。政策同政治有联系，也有区别。政治决定政策，政策服务于政治。因此，政治是目的，而政策则是为了达到一定政治目的而施用的手段。在实践中，我们要防止把手段当目的的错误做法，更要避免把目的当手段。
2、权威性
公共政策的制定主体是具有社会公共权威的国家，无论是转化为法律形式的公共政策，还是以条文、规定形式存在的公共政策，都具有依靠国家强制力得以贯彻的性质。这也是公共政策能够发挥其协调功能的基本保障。具体来讲，公共政策之所以具有权威性，主要由以下三个因素决定的：一是公共政策的制定主体，只有特定的组织或机构才具备公共政策制定主体的资格，而这种特定性来自于法律的明确授权或者在长期的历史发展过程中逐渐形成的；二是公共政策的运作程序和规则，无论是公共政策的制定，还是执行，都必须是法定主体严格按照法定程序进行的，任何组织和个人都不得违反程序和规则的严格性，且在公共政策面前人人平等；三是公共政策的实施具有强制性，公共政策的实施是依赖于外在强制政府和第三部门制定的政策，而这是由国家强制力保证实施的。
3、公共性
公共政策的公共性是由现代社会的政治特征和现实状况所决定的。现代社会的基本政治特征是民主政治，政府只有获得多数民众的支持，才能行使公共权力。政府是国家公共权力的行使者和社会公共事务的管理者，而公共政策是其为维护和实现一定的公共利益，在公共领域采取的一系列法令、措施、办法等的总称，因此，政府的公共性决定了公共政策的公共性。公共政策的公共性特征，主要表现在公共政策问题取向和目标取向这两个方面。一方面，在一个政治系统中，会有各种各样的矛盾和问题，但并非所有的矛盾和问题都会成为公共政策解决的对象，只有那些有助于保障和增进公共利益的矛盾和问题，才能进入公共政策的议程。另一方面，公共政策的问题一经确立后，就将进入公共政策问题的解决阶段。在这一阶段，公共政策的制定和执行都必须按照实现公共利益帕累托最优的原则，确定公共政策的目标和选择行动方案。因此，公共组织在借助公共政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决政策问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能为自己谋取私利。
4、原则性
政策是阶级和国家意志的体现，直接关1系到阶级和国家的根本利益。因此，统治阶级在制定政策时，都会表现出坚定不移的原则性，以维护自己政策的严肃性和权威性。一般的公共政策对公共事务的安排和对公共利益的调整只指明原则性的行动方案和行为依据，而不可能把全部特殊情况和具体细节都概括无遗。这样，公共政策就只能以普遍适用的原则或指导方针存在。这种原则性要求人们去服从、去执行。然而，政策又是一种策略和手段，也具有一定的灵活性。这种灵活性主要体现在政策的执行过程中，有些政策可以根据具体的对象、情况、时间和需要进行适当的变通，但不管政策在执行时如何变通，都必须坚持一定的原则，必须尊重客观现实。因此，变通并不等于改变政策，而是灵活地执行政策。政策也不能一成不变，应允许在一定原则基础上灵活掌握，适当变通。
三、公共政策制定的价值取向
公平的实质是一种社会权益的正当划分。以《正义论》而闻名的约翰罗尔斯，是研究公平正义最为深入和体系化的学者。他提出了一般的公平正义观：“所有的社会基本价值—自由机会，收入和财富，自尊的基础—都要平等的分配，除非对其中一种或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。”进而，他又提出了自由平等原则，差别原则和机会公平等原则。他的公平正义理论可以作为中国目前公共政策制定的价值取向的理论基础。
1、公正性是指公共政策的合理性、合法性
理性是现代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性：技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时，要求制定者重视“分析”的作用，占有充分的信息，重视数据和资料，建立数理模型，进行严密的逻辑推理，以降低未来预测的不确定性；同时，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益，能被公众认可和接受，而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序，并且是由特定的法定主体做出的，形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性，也就无从谈起合法性，没有合法性，那当然就缺失公正性，公共政策也就丧失了存在的基础。
2、公平性指公共政策体现出来的公平价值观
公平是现代社会个人拥有的基本权利，这种权利是与生俱来的，而不受制于政治的交易和社会利益的制约，同时，公平已不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出，作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则，第一个正义原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利（平等自由原则）；第二个正义原则，社会的和经济的不平等应这样安排：使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。
3、公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度，尤其是公民的参与程度
在公共领域和公共事务中，公民通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是，民主政治的发展，民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”，民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准，我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度，具体说来，可以增强公民的组织性，拓宽公民政治参与的渠道等等。总之，只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲，公共政策就是公众政策，它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。
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国外公共政策转移研究述评 第11篇
1 政策转移的背景和概念
1.1 政策转移的发端
作为公共治理领域普遍存在的现象,英国学者多罗维茨和马什指出,政策转移是一个(过去或现在的)政治系统中的政策、行政安排、制度和想法,被用在另一个政治系统的政策、行政安排、制度和想法的发展。20世纪早期,公共政策研究只集中于正式的政府机构,呈现出“国家中心主义”的时代特征。20世纪中期,西方国家公民意识逐渐萌芽,原来只重视政府权力机构研究的传统被打破,公共政策研究也慢慢地拓展其领域,开始考察公民社会与国家相互关系及其功能。20世纪60年代后,比较政策分析方法成为政治研究主旋律。众多学者,以沃克为代表,把研究的着眼点放在政策扩散中,此后教训吸取、政策趋同等比较研究相继出现。虽然这些研究内容偏颇不一,但皆是围绕一个中心来开展,即政策、制度等在不同国家和地区间的制定和实施。
随随着政策扩散的发展,政策的趋同研究,一些学者如罗维茨和马什,提出了“政策转移”的概念。在20世纪80年代,一些学者批评指出:“这项研究的主要问题是新政策的内容还没有被揭示出来,”在他们看来,政策扩散研究忽视问题越来越明显,这导致了公共政策的分析开始讨论教训吸取和政策转移问题。。进入20世纪90年代以来,私人部门、公共部门和第三部门影响力逐渐扩大,国际间的政策转移成为家常便饭,尤其“政策转移”和“教训吸取”。有关政策、行政措施或机构被跨越时空用于在其他国家沿用、发展甚至创新。无疑西方政治学界紧紧抓住时代潮流,将兴趣与关注集中在政策转移,由此导致了政策转移研究的兴起。为了更好的理解政策转移,有必要理解和区分与政策转移相关的概念。
1.2 政策转移的相关概念
1.2.1 政策扩散
政策扩散是指政府权力机构在制定和决定政策时受到其他政府政策的影响,或者说一个政府的政策影响了另一个政府的政策制定。罗杰斯认为,扩散是“一项创新通过某种渠道经过一段时间在一个社会系统的成员中传播的过程”。斯特朗则认为,政策扩散是指首先采纳某种做法或实践的地区会改变尚未采纳区域采纳这一做法的概率。扩散研究由来已久,但进入公共政策研究领域是1969年以后的事情,并以沃克发表的专门探讨政策创新扩散为代表。在政策扩散与政策转移的关系上,其中亚当?纽马克提出了一个扩散的连续统。他认为扩散包含在连续统内的所有点,即政策转移包含在政策扩散范畴之内,是政策扩散的一种具体形式。另外黛安?斯通认为政策转移包含政策扩散。一般认为,政策转移涉及政策扩散,政策扩散并不一定意味着政策转移发生,政策扩散和政策转移之间既有联系又有区别。
1.2.2 政策趋同
政策趋同是指由工业化、全球或地区化所驱动的国家间在经济、社会和政治组织方面相似性的增加。政策趋同起源20世纪60年代,在80年代达到新高潮。其中,柯林j·班尼特认为政策趋同包含五个方面,(1)政策目标;(2)政策内容;(3)政策工具;(4)政策结果;(5)政策方式。政策趋同在哲学角度下处于运动状态,以时间为主要维度测量政策围绕共同点发展状况。而政策转移研究则主要依靠空间变化来测量,是政策从一个地方到另一个地方的移植。因此,政策趋同与政策转移是不一样的,存在着差异。当然,政策转移过程中有可能发生政策趋同的现象。
1.2.3 政策学习
政策学习是权力机关决策者学习已执行成功政策和试图调整信息。在这个过程重点在于学习政策基本信念和观点。其中,彼特·华尔指出,政策学习是正式公共政策议程的一个构成部分,是从过去的政策案例中吸取经验教训,从而调整公共政策目标和方向。而赫克则持与华尔持相反观点的观点,他认为,政策学习仅仅是政策决定者基于外部环境变化的反应所采取的一种活动,是政策决定者被动地根据外部环境所进行的政策行为调整。
政策扩散、政策趋同、政策学习与政策转移在概念上确实有相似之处。它们都是用来说明和解释不同时期不同国家政策选择的方式和工具;三者出现是政府间交流学习的产物。但三者同样存在明显差异。首先,着重点不同。政策扩散、政策学习和政策转移着重政策研究中的过程;而政策趋同更加偏向于政策研究的结果。其次,从起源上看,政策转移源于政策扩散;从发展角度看,政策学习可能会导致政策转移,而政策转移亦可能会导致政策趋同。
2 政策转移的模型和理论
2.1 政策转移的模型构建
经过长期努力,政策转移的模型主要以“多·马模型”为代表。多罗维茨和马什认为政策转移的对象都是转移过程和政策内容。根据转移的程度,多罗维茨和马什把政策转移分为四种类型,分别是复制、效仿、混合和启发。学者罗伯逊对此分类包含五种情况:完全的阻挡、完全的转移、广泛的阻挡、广泛的转移和难以归类的非正常情况。罗斯在研究政策经验吸取问题时也提出了自己的分类:照搬、仿效、合成和获取灵感。根据转移的过程,埃文斯和戴维斯提出有关的几个阶段:(1)对需要关注的问题的识别;探寻潜在的解决办法;(2)通过代理人和别处的精英联系,信息流入的网络出现,认识、接受和发展一个转移的网络;(3)信息的评估;(4)政策决定;(5)执行过程和结果。对于失败的政策转移,多罗维茨和马什把它们分为3种类型:未充分知悉的转移、不完整转移和不恰当转移。
2.2 政策转移的衡量标准
何为政策转移?如何判定政策转移?用什么标准来衡量政策转移的发生?一些西方学者提出了各自不同的衡量标准。班尼特提出:(1)特殊的本国因素并不是单独支撑着政策转移的发生;(2)在现代化因素是相似的情况下,政策的采纳在不同的国家有不同的影响;(3)国外的经验引进首先是国内的政策辩论。另一个学者钮马克并不赞同班尼特的观点。他认为:(1)政策转移要排除现代化因素是存在问题的;(2)政策转移研究实体过少导致难以归纳结果。学者们指出,政策转移发生的标准是很明确的,但是政策转移终结的标志是什么呢?学术界对这个问题仍然缺乏充分的研究。
2.3 政策转移的分析框架
在政策转移提出初期,多洛维茨和马什认为,政策转移有两种类型:自愿转移和强制转移。随着研究的深入,他们认为,简单的区分和界定自愿转移和强制转移是一个过度简化政策转移的过程。政策转移究竟是怎么按照什么方式运行的呢?多罗维茨和马什用“政策转移连续体”向我们提供逻辑模式说明政策转移机制运作。连续体,即以教训吸取为起点到另一个政治系统直接强迫一个政治系统执行某种计划、政策或机构安排的强制性转移所构成。连续体左端是吸取教训,连续体右端是不同的强制类型。不同的强制类型分为附条件转移和义务转移。附条件转移是指采用某项政策是需要支付一定的资金,技术为代价;而义务转移主要是政府成员按照条约进行的责任和义务。左端的吸取教训发展成为的政策转移是基于决策者的完全理性,可是事实上完全理性的情况并不存在。这时决策的信息往往是不成熟的,政策转移失败的情况也会增多。多洛维茨和马什根据“连续体”理论构建了政策转移的理论框架,提出了连续统理论。随着科技和经济全球化迅速发展,政策转移研究不断深入交流和推行。
3 政策转移的结构和体系
西方学者埃文斯和戴维斯认为,政策转移是多维发散在许多不同的实体、组织和政府之间进行。政策转移的多维层面包括全球的、国际的和跨国的层面。随着21世纪信息社会的来临,全球范围内政治、经济、信息交流更加频繁,政策转移的发生也将越来越普遍。不同国家可以进行不同政治文化交流,国家间的公共政策存在差异,这为国家间的政策转移提供了发生的现实基础。我们知道,国家之间虽然所处的地理环境、发展水平、政治制度、文化传统各不相同,但是常常会遇到共同的政策问题,政策转移成为了解决这些问题的有效途径。公共政策的差异性和相似性是构成政策转移发生的条件之一,但政策转移并没有绝对的限制,它是否发生取决于政策主体的决策。在形式上,埃文斯和戴维斯提出政策转移的过程模型是一种“嵌入”转移个别优秀政策。政策转移打破原有政策制定的规定程序,借助“他山之石”,借鉴别处正在运行的成功的政策,向外求助类似问题的解决方法。
4 结语
通过以上分析,我们可以看出,目前国外政策转移研究主要集中在欧美发达国家。政策转移也已经成为了一个较为成熟和完善的学术概念,尤其是多·马模型很好地界定了政策转移的范围,并且提供了一个很好的分析框架,同时也存在不少质疑和批评之声。有学者认为,“教训吸取”和“政策转移”的概念很难从政策制定中分离出来,这两个概念互相缠绕。政策转移的相关冲突理论还处于比较模糊的局面,对于政策转移成功还是失败的效果难以界定。另外政策转移的开展是否有效提高制定政策的理性,在这个问题上仍存在争议。但是现有的政策转移研究成果,为研究者提供了很好的理论基础与参考。
摘要：政策转移作为公共政策研究领域关注热点之一,是各国政策学习借鉴中必不可少的方式和工具。公共政策转移研究最早发生在国外发达国家,涉及政策扩散、政策趋同、政策学习等多个学术概念,国外的政策转移研究形成了不同的理论与模式,并设计出了各具特色的分析框架,而且代表政策转移研究的前沿及最高水平。总结国外公共政策转移研究的现状,分析其所取得的学术成就,对推动我国的公共政策转移研究具有重要的借鉴价值。
关键词：公共政策,政策转移,政策扩散,政策学习
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