耕地利用范文（精选12篇）
耕地利用 第1篇
关键词：农村耕地,使用现状,合理利用
耕地是人类赖以生存的基础, 为我们提供了充足的粮食和丰富的生产原料, 是工业等其他物质生产部门和一切非物质生产部门存在与发展的必要条件, 更是社会安定、国家自立的基础。我国耕地面积只占世界耕地面积的9.5%左右, 却承担着养活世界22%以上人口的重任, 这对我国农业事业发展是个严峻的挑战。笔者通过多方面的资料调查, 结合实际分析了目前中国农业耕地利用现状及其问题, 探索性提出了合理利用农村耕地的对策。
一、目前中国农村耕地使用现状
由于现代化建设逐步推进, 一方面, 促进农村发展, 提高农民生活质量;另一方面, 大量的耕地转为非农业用地, 使耕地数量逐年递减。目前, 我国的耕地存在着种植结构不合理、转为非农用地以及闲置耕地大量出现问题。
(一) 农村耕地种植结构不合理
根据传统经验和农业发展新阶段的到来, 各地大都注意到因地制宜的改变单一的粮食种植结构, 恢复和发展间作套种技术。在保证粮食稳增长的前提下, 扩大经济作物的比重, 显著增加了经济效益和农民收入。但是也应该清醒地看到, 农村耕地种植结构存在着许多不合理的情况: (1) 种植类型不能因地制宜。单方面追求地区经济的高速增长, 盲目命令农民减少或停止种植粮食作物, 形成一种恶性循环。 (2) 种植结构比例失调。我国由计划经济到市场经济转变, 农民素质普遍较低, 从而导致农民只能根据自己片面的眼界, 根据以往传统旧的种植经验来决定种植类型和种植比例, 从而导致结构比例失调。
(二) 部分耕地占用, 转为非农业用地
根据我国经济发展速度和国家建设的需求, 采取合法的途径和手段征用部分农业用地是有必要的, 不仅为农民提供了娱乐休息场所, 提高农民的生活质量, 合理利用农村土地, 建设工厂或企业, 既利于农村交通的改进, 又带动了农产品销售量, 同时也解决了农村劳动剩余劳动力的转移。在促进农民增收的情况下, 更加有利于国家秩序的稳定。总而言之, 合理合法地占用农村耕地, 并合理科学地利用转为非农业用地是利大于弊。
反之, 部分地区和一部分地方政府及开发商, 不正当的占用农村耕地, 转为非农业用地, 导致了盲目投资, 低水平冲建设和圈占土地, 滥占耕地, 不合理不科学地利用农村耕地, 转为非农业用地是弊大于利。
(三) 闲置耕地大量出现
所谓闲置耕地出现, 在如今中国农村实际上是一种抛荒现象。土地是农民的命根, 那又为何有如此多的农民放弃耕地呢?
1. 农业效益低和劳动力转移造成抛荒
农产品经常受结构性、暂时性和低水平过剩的影响, 市场风险大, 价格相对偏低, 特别是水稻等粮食价格近几年持续下跌, 并且农业生产成本逐年增加, 导致种田效益进一步降低。农业效益低, 直接影响农民的生产积极性, 这是耕地抛荒最根本的原因。
2. 土地流转困难和土地征而不用造成抛荒
造成土地流转难的原因, 既有土地权证不清等历史遗留问题, 也有土地流转机制不够健全、缺乏灵活性和可操作性等因素。当前, 农村中“有田无人种和有人无田种”的现象比较普遍, 特别是农业税免除后, 有些农户自己不想种也不愿别人种, 从而造成部分土地抛荒。
二、不合理利用农村耕地出现的问题
耕地对于人类意味着生命的延续, 是人类生存的基础, 因此, 常把土地比喻为人类的母亲, 母亲总是无私的奉献着, 而人类却从不考虑大地母亲的承受力, 无止境地掠夺、利用和开发。在这一系列的开发过程中, 耕地的不合理利用, 种植结构的不合理, 土地的大量抛荒, 引发了众多的农业问题出现, 影响农民增收, 阻碍农业发展。
(一) 种植结构不合理, 耕地质量逐年下降
在种植结构上由于种植比例不合理, 要么片面种植经济作物, 要么片面种植粮食作物, 不因地制宜, 错误搭配, 种植过程中不合理地使用化肥, 直接导致耕地质量下降, 耕地质量下降, 对于农产品的质量和数量都有影响, 农民对于激烈的市场竞争显得更加无力对抗。
(二) 耕地挪作他用, 影响农业发展
随着我国农村现代化, 非农业用地的需求量不断扩大, 非农业用地数量递增的趋势是必然的。然而, 在土地征用过程中和耕地征用后利用率由于某些领导人判断失误、农业法律的不健全以及农民耕地意识的减弱, 造成不同程度的问题凸显, 以至影响到中国农业发展的前景。
1. 土地资源流失, 部分国有土地使用权“私产化”
在许多地方, 从农村征来的土地的使用权似乎已通过种种方式被“私产化” (农村土地被征用后就变成了“私有资产”, 占全部出让、转让土地的90%以上) 。有些地方喊出, “只要你来, 土地不要钱”的口号, 甚至制定土地出让给投资者价格低于征用补偿的投资政策, 政府向农民征用土地时, 其自身要倒贴钱, 行成恶性竞争。在某些地方, 政府争相降低地价, 招商引资, 一些地方甚至要对外商投资实行零地价, 负地价政策。在这种情况下, 不可避免地要出现土地资产流失问题。
2. 失地农民增多, 影响社会经济发展
土地征用后, 失地农民增多, 农民成为了流动人口游走于城市边缘, 会对社会治安进行破坏。根据司法部近年来对民事和刑事犯罪案件研究成果表明:流动人口犯罪比例高, 主要是由于农村大量失业人口过剩, 生活没有基本保障造成的。由于失地农民离城市近, 群体性强, 失地农民问题没有解决好, 很可能引发社会矛盾, 农民正日益成为社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。
三、合理利用农村耕地的对策
虽然土地对于一切物质财富的生产都是不可缺少的必要条件, 但是在农业生产中却具有特殊的重要意义和作用。耕地的减少对于农民意味着减少一份生活保障, 对于社会则增加一份不稳定因素, 且耕地是一种有限的、不可再生的资源, 所以耕地保护是保障群众生活的突出问题, 也是可持续发展的需要, 耕地的合理利用更是耕地保护的核心所在。
(一) 增加农业科技投入
众所周知, 农业理论研究者认为, 农业的发展, 一靠政策, 二靠科技, 三靠投入, 但最终还是要靠科学解决问题。特别是在世界范围内科学技术迅速发展的今天, 要从根本上解决关系到国家兴衰的农业问题, 科技兴农尤为重要。在耕地数量有限的情况下, 只有提高单位面积出产率才是农业发展的趋势, 是立农之本的重要因素之一, 如何加强农业科技投入是一个值得探讨的问题。
1. 进一步稳定和发展农村科技队伍
要继续提倡和发扬艰苦奋斗、团结协作和为人民、为事业的奉献精神, 稳定和巩固现有农业科技队伍, 动员更多的科技人员走向农业生产第一线。要保证农村科技人员有更多的时间搞本职工作, 一般不要抽调他们搞与专业无关的行政工作。
2. 建立健全各种形式的农业技术推广服务组织
积极支持以农民为主体, 农民技术员、科技人员为骨干的各种专业科技协会和技术研究会, 逐步形成国家农业技术推广机构与群众性的农村科普组织及农民专业技术服务组织相结合的农业技术推广网络, 以疏通科技流向千家万户和各生产环节的渠道。
3. 多渠道多形式筹集资金, 不断增加农业科技投入
提倡科技兴农, 必须广辟资金来源, 增加农业科技投入。在不断增加农业投入的同时要采取对农业科技倾斜的政策。对农业科技成果的推广应用项目, 要安排专项贷款或低息贷款。省、市、县政府要把按规定建立的农业发展基金重点用于农业科技投入。有条件的地方, 要积极开展外引内联, 办好农业新技术和优良品种基地, 特别要办好南繁育种基地, 以满足省内外对杂优水稻、玉米种子的需要。
(二) 健全法律制度, 加强土地执法力度
目前, 我国土地法律体系还不够完善, 可操作性不强, 如我国现行的基本农田保护条件中对基本农田的利用, 保护和调整措施、手段没有做具体规定, 对政府, 土地权益人的责任、义务和行为规范没有具体说明, 致使土地违法现象、隐形土地市场比较普遍, 当务之急应加快立法进程。
1. 改革征地制度, 完善征地程序
各级政府都要制定土地利用规划, 强化规划对建设用地总量的控制, 把对耕地占用规模限制在规划数量, 范围之内, 严禁随意占用耕地行为的发生, 因社会发展需要, 占用规划外耕地的必须按法定程序进行, 国家重点建设也应尽量节省用地, 减少对耕地的作用, 同时减少非生产性建设项目占用耕地的审批。实施批中批后的全程管理, 真正把好“节约用地, 合理用地”关。
2. 完善征用补偿机制, 保障农民既得利益
农民失去土地, 并不仅仅失去那一点土地的表面价值, 而且意味着失去所看不见的土地蕴藏的价值。失去土地后, 失地农民的生存权、经济权、就业权、财产权以及政治、文化、教育等方面的权利和利益均受到不同程度的损害, 所以在土地征用制度改革的同时, 适当提高土地征用补偿标准, 进一步完善土地征用补偿制度及安置办法, 保证失地农民依法获得合理补偿, 为了真正维护农民的合法权益, 也为了抑制不合理征用土地现象, 必须进一步细化补偿项目, 扩大补偿范围, 建立和完善农用地分等定级和农地价评估体系。
3. 加大执法力度, 加强耕地监管
加大对国土管理干部的培训力度, 提高管理干部的素质, 以便及时发现研究和处理耕地利用与保护中出现的新情况、新问题, 对耕地违法现象进行严格执法, 促使国土管理干部成为合格的“国土卫士”, 国家加强对耕地资源的统一管理, 依法管理耕地, 特别是基本农田的保护, 要确实予以保障, 防止出现建设用地审批不严, 乱占滥用, 破环耕地和不批就用、多批少用、少批多占等违法、违规行为的发生。
(三) 国家实行政策倾斜, 调动农民耕地积极性
对于如此庞大的农业人口, 如此重要的经济济出, 要想实现高速发展, 国家的扶持和投入是核心所在。农民放弃耕地的根本原因在于农业耕种收入低, 农产品价格低, 所以国家要通过宏观调控, 合理调整农产品价格, 特别是粮食价格, 甚至在进入WTO后, 有必要加大农民的粮食补贴, 这是农民减税政策实行后又一应该重新考虑的政策, 其次对于农产品加工企业在政策上要有优先和优惠, 因为农产加工业是农产品销售的一大渠道, 是农民增收的一大途径, 最后重点强调继续和完善已有的保护政策, 加大农业的科技投入, 大力发展科技农业, 不断提高科技成果对农业增效、农民增收的贡献。
参考文献
[1]刘斌, 张兆刚, 霍功.中国三农问题报告[M].北京:中国发展出版社.2005:105-124.
[2]廖小军.中国失地农民研究[M].北京:社会科学文献出版社.2005:240-273.
耕地资源可持续利用论文 第2篇
摘要：耕地是人类生存之本，我国耕地资源本不富余，然而由于人口增长、经济发展引发了日益尖锐的人地矛盾，使得我们对耕地资源的使用是掠夺性开发，耕地处于超负荷利用状态，且资源在不断减少，本文试图通过对耕地现状及问题的阐述、分析来探讨耕地可持续利用的途径。
主题词：耕地 现状 可持续利用 途径
“民以食为天，食以地为本”，人们生存要以食物为基础，而生存所需最基本的食物-农产品，又必须从耕地中获取营养。耕地是具有肥力，能生长农作物的土地，它提供着人类生产生活所必须的原料。可以说，耕地是我们赖以生存的食物的“粮食”。然而，当前各地城镇建设的占用、耕地被污染等，使适合农作物生长，可用于耕种的土地持续减少，如不采取有效措施，保护耕地数量，提高耕地质量，实现耕地总量动态平衡，将直接危及社会的稳定和可持续发展。
1.耕地资源现状及问题
1.1耕地资源不足，且在持续减少。
耕地退化是指人类对耕地的不合理利用而导致耕地地力下降的过程，通常表现为耕地土壤利于农作物生长的物理、化学与生物等方面特性的下降。
一是耕地水土流失。由于植被破坏、覆盖率低，使耕地水土流失，导致耕层变薄，形成了日益严重的耕地侵蚀。据不完全统计，每年耕地流失的耕层表土，相当于全国耕地削去10mm厚的肥沃表土层，损失的氮、磷、钾养分相当于4000多万吨化肥的养分含量。
二是耕地荒漠化。全国荒漠化面积262万平方公里，占国土陆地面积的27.3%，相当于14个广东省的面积。
三是耕地盐渍化。我国目前盐碱耕地约677万公顷，其有机质含量低，微生物活力差，土壤板结，成为我国主要中低产田类型之一。
四是耕地被污染。随着城市规模的扩大，生活垃圾增加，工业发展和乡镇企业的突起，大量的工业废气、废水、废渣排放到土地中，以及农业生产废弃物处置不当等，造成大量的耕地被污染。
五是使用不合理。在现有耕地中，有相当一部分耕地由于有机肥投入不足，化肥使用不平衡，造成耕地退化，耕层变浅，耕性变差，保水、保肥能力下降，重使用轻养护，产出水平低。中低产田面积大，约占耕地面积的71.3%。
1.3耕地监管不严，闲置率高。
我国制定了《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等一系列法律、法规，并在刑法中增加关于保护耕地的法律条文，部分省区还制定了相应条例、办法，在一定程度上规范了耕地保护、利用行为，但部分人员对耕地保护意识的淡薄，造成了法律执行困难。同时由于部分地区国土执法部门监管不严，降低了耕地保护相关法律的权威。建设盲目性造成大量耕地被占用而又未开发利用，根据国土资源部公布的数据，由于城市的发展，全国开发区规划面积已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置，造成耕地严重浪费。
2.合理利用耕地资源的必要性
2.1合理利用耕地资源是农业发展的需要。
当今社会迈入了21世纪，正走向信息化时代，但农业作为原始而古老的产业，有着其它产业无法替代的作用。
2.1.1耕地是食物供应的“基地”。
土地对于一切物质财富的生产，虽然都是不可缺少的必要条件，但是在农业生产中却具有特殊的重要意义和作用。第一、农业是直接利用植物的生命力和太阳能进行生产的部门，这就要求它必须使用大面积的耕地;第二、在其他生产部门中(除采掘业外)，土地不过是一个立足和活动的场所，但在农业中，土地不仅是一个立足和活动的场所，而且农作物还以其自身的物理性质、化学性质、生物学性质必须从土壤中吸取营养，供应其生长发育。
2.2耕地是有限、不可再生资源。
所有其它生产资料都是人们的劳动可以创造、增加的东西，而耕地则是大自然本身的产物，人们可以改良已有的耕地，也可以把荒山、河滩、沼泽等改造成良田，但不可能创造比土地面积更多的耕地，而且耕地位置不可移动，因此这就决定了农业生产用地的恢复有很大地域局限性。所以，耕地是一种特别珍贵、数量有限、不可再生的生产资料，这就要求在社会发展、农业生产中必须特别重视耕地的保护，充分合理利好耕地。
2.3耕地是维持农村稳定、社会发展的基础。
农业是国民经济发展的基础，我国虽实现了农产品严重短缺到供求总量基本平衡丰年有余的历史性跨跃，然而我国是一个人口大国，食的问题始终是各级政府应考虑的战略性问题。因此农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的重要位置。
我国有8亿人口生活在农村，农村土地实行集体所有制，土地生产是他们主要就业途径和收入来源，只有农村保持稳定才能促进社会的发展。耕地是最基本的生产资料，是农民的命根子，也是生活最基本最可靠的保障，减少一亩耕地，农民就减少一亩生存“地”，就减少一份生活的保障，增加一份社会不稳定因素。耕地保护是保障群众生活的`一个突出问题，也是摆在各级政府面前的必须切实予以解决的一个重大而又现实的问题。
3.实现耕地可持续利用的途径
保护耕地数量与提高耕地质量，对于农业生产、社会稳定与可持续发展至关重要。党的十六届三中全指出，“要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，保护提高粮食综合生产能力，说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障”。为切实保护好耕地，维持我国的长远发展，必须从如下几方面着手，保护耕地，实现耕地的可持续利用。
3.1加大宣传力度，提高人们耕地保护意识。
我们通过电视、广播、报纸等大众媒体多途径、宽渠道的广泛深入宣传《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等与耕地保护有关的法律、法规及保护耕地对耕地可持续利用、人类可持续发展的重大现实意义，让所有人都真正明白耕地是人类之母，是有限资源，意识到当前耕地保护的意义和紧迫性，必须采取有效措施加以保护才能维护社会的长远发展，是关系到自己切身利益的大事。形成全社会共同遵守保护耕地的相关法律法规及以各种实际行动加强耕地保护的良好社会氛围。
3.2加大执法力度，加强耕地监管。
一是应加大对国土管理干部的培训力度，提高管理干部的素质，以便及时发现、研究和处理耕地利用与保护中出现的新情况、新问题和对耕地违法现象进行严格执法，促使国土管理干部成为合格的“国土卫士”。
二是国家加强对耕地资源的统一管理，依法管理耕地，特别是基本农田的保护，要切实予以保障，防止出现建设用地审批不严，乱占滥用，破坏耕地和不批就用，多批少用，少批多占等违法、违规行为的发生。
三是对潜在的污染企业进行整改，防止耕地污染事件的发生，同时加大对耕地污染事件的查处力度。
3.3改革征地制度，完善征地程序。
由于当前土地征用制度还有一些不完善之处，很多地方不能很好处理城镇化进程与耕地保护的矛盾，挤占了大量的耕地，为保护好耕地，必须做到：
3.3.1强化土地利用规划。
各级政府都要制定土地利用规划，强化规划对建设用地总量的控制，把对耕地占用规模限制在规划数量、范围之内，严禁随意占用耕地行为的发生，因经济、社会发展需要确需调整规划，占用规划外耕地的，必须按法定程序进行，国家重点建设也应尽量节省用地，减少对耕地的征用。同时减少非生产性建设项目占用耕地的审批。比如高尔夫球场，在我国内地高尔夫的市场并不见得成熟，但各地却热衷于建设，一个18洞标准杆的球场需地就上千亩。还加上周边房产开发等占用土地将达到几千亩，形成大规模耕地资源的占用。
3.3.2提高征用补偿标准。
在征用耕地时，对农民补偿费用少，征用成本低，一些企业特别是一小部分资金实力雄厚的大企业和私营老板，看到了土地市场的增值潜力后，在各地巧立名目，变相圈地，形成增值分配的不合理，这样就更进一步促进了一些企业的变相圈占耕地的积极性，大势圈占耕地。
3.4加大投入，提高耕地质量
3.4.1合理利用耕地，提高耕地肥力。
耕地只要使用得当，肥力可以不断提高，其它生产资料如机器设备等，在使用过程中无论怎样爱惜，都会逐渐磨损、陈旧，以致报废，相反的，作为农业生产资料的耕地，只要合理利用，大力推广保护性耕作技术，秸秆还田技术、平衡施肥技术、施用有机肥、轮作、种植绿肥等，不断培肥土壤肥力。调整种植业结构，因地置宜发展生产，提高耕地的产出效益。与此同时增加投入，加强中低产田的改造。
3.4.2改善耕地环境，提高单位产出。
在当前科学技术水平下，农业生产很大程度上取决于自然条件，我们一是可以通过植树造林、禁止乱砍滥伐等保护自然资源来改善生态环境，防止水土流失，减少自然灾害的发生频率。二是可以通过加强水利基础设施建设，如排灌沟渠硬化、增加排灌设施等，提高防预自然灾害的能力。
3.5加大复垦力度，增加耕地资源。
阜阳市耕地利用现状及对策建议 第3篇
关键词：阜阳市；耕地利用现状；耕地质量；对策建议
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）03-04-57-02
阜阳市位于安徽省西北部，辖4县、3区、1个县级市，国土面积9 775km2，人口1 053.2万，其中农业人口918.3万，常年农作物播种面积120万hm2以上。作为安徽省 农业主产区，人多地少矛盾突出，耕地利用程度较高，重用轻养现象较为普遍，迫切需要开展耕地质量保护与提升工作。
1 耕地利用现状
1.1 耕地利用程度 阜阳市耕地面积57.55万hm2，农民人均耕地面积0.06hm2。精耕细作是阜阳的农业传统。随着国家农业政策支持力度的不断加大，广大农民发展农业生产的积极性空前高涨，耕地资源得到了充分利用，荒废地全部开发利用，甚至河坡沟底都被种上庄稼。种植作物主要有小麦、水稻、玉米、大豆、红薯、棉花、油菜、水果、蔬菜、棉麻类、中药材等。主要农业轮作制度为小麦-玉米、小麦-大豆（夏甘薯）、麦-稻等一年两熟制，2014年全市农作物播种总面积122.77万hm2，复种指数为208%。其中粮食作物播种面积100.27万hm2，比2004年增加13.77万hm2；平均产量364.5kg/667m2，增加40kg；粮食总产548.2万t，增加126.7万t。自2008年以来粮食总产连续7a超过50亿kg，用不到全国0.5%的耕地产出了占全国1%的粮食，被誉为“百亿江淮粮仓”，已连续3a被评为全国粮食生产先进市。
1.2 耕地质量状况 据测土配方施肥分析数据统计，目前阜阳市耕层土壤有机质平均含量为15.3g/kg，比第二次土壤普查提高了3.0g/kg，变幅为8.0～24.1g/kg；全氮平均含量为0.97g/kg，较第二次土壤普查提高了0.08g/kg，基本变化不大，其变幅为0.22g/kg～1.94g/kg；有效磷平均含量为19.2mg/kg，较第二次土壤普查提高了13.2mg/kg，变幅为1.2mg/kg～46.4mg/kg；土壤速效钾平均含量为142mg/kg，较第二次土壤普查降低了29mg/kg，变幅为27mg/kg～346mg/kg；土壤中微量元素如有效锌、有效硼、有效硫均处于中等偏下水平。近几年，我市大力推广测土配方施肥和秸秆还田技术，实施了高标准农田建设工程、沃土工程，使农田基础条件不断增强，耕地质量逐年上升。“十二五”以来，全市新建设高标准农田10.67万hm2，高标准农田总面积达23.33万hm2，农田有效灌溉面积达70%。
2 耕地利用存在的主要问题
2.1 中低产田比重大 阜阳市中低产田面积33.93万hm2，占耕地总面积的59%。主要限制因素是地形部位、土壤质地、质地剖面构型以及排灌条件。中产田分布较广，主要表现为耕层质地不良，偏砂或偏粘或1m土体内出现障碍土层，土壤水分状况和通透性不良，土壤肥力较低，田间水利设施不配套，较易受旱受涝。低产田主要分布在沿淮、沿河低洼地和行蓄洪区及离村庄较远、无灌排条件的旱地，主要表现为土壤耕层浅薄，结构差，养分含量低，无灌排条件，易旱易涝，在农业利用上有很大限制因素，对作物选择性强。
2.2 耕作制度、方式不合理，重用轻养 农村土地分户承包，经营规模小，使得劳动生产率低，机械化水平低，统一规划、连片种植难度大。浅翻浅耕现象普遍，造成犁底层上移，耕层变浅，土壤物理性状变劣，土壤板结现象普遍。农作物复种指数高，重农轻副，主攻粮食作物，放松经济作物，致使土地的经济价值较低，商品率不高。由于农业收入低，部分农民对土地经营管理不当，只种不养，施肥结构不合理，重无机、轻有机，农业生产发展后劲不足。
2.3 耕地质量存在隐患 一是连年的旋耕整地方式使土壤有效耕层厚度大幅下降，目前一般10～13cm，比20世纪80年代末下降7～8cm；二是土壤有机质平均含量为1.53%，仍处于中等偏低水平，土壤持水保肥能力较差；三是土壤呈现酸化趋势，目前全市土壤pH值平均6.96，pH值小于6.5土壤面积占43.4%，其中pH值小于5.5的土壤面积占4.5%，而第二土壤普查时90%的土壤pH值在7.5以上。
3 对策与建议
3.1 提高合理利用、保护耕地的认识，加大资金投入 耕地产出关系到农民的生存和国家的稳定，市、县、乡级三级政府应将耕地质量保护与提升列入重要议事日程，从财政拿出一定资金设立耕地质量保护与提升专项资金，用于农田基本建设和培肥地力，制定可操作性的培肥措施和验收标准并加以具体落实，实现“取之于土，用之于土，取之于民，用之于民”。
3.2 改善耕地的生产条件和生态环境，提高耕地的综合生产能力 改善耕地的生产条件和生态环境，要从治水和改良土壤等多项治理措施入手，实现田、水、林、路等综合治理。积极实施耕地质量保护与提升、旱作节水、中低产田改造、有机肥产业开发利用等项目，做好土肥水新技术、新产品的引进与推广应用。通过政府补贴调动农民秸秆还田、增施有机肥的积极性。
3.3 完善耕地质量监测体系，加快高标准农田建设步伐 扩大市、县耕地质量监测点规模，坚持常年定位监测，对全市耕地质量进行适时、动态、长效、有效监管。加快中低产农田改造，在完善田间基础设施建设，提高灌排设施的防御洪涝能力和抗旱能力的基础上，用地养地相结合，提高土壤有机质含量、改善土壤结构，培肥地力，提高耕地综合生产能力。
3.4 积极推进化肥农药零增长行动，防控农业面源污染 加强对农药、化肥、农膜等投入品的精准使用，积极开展农作物病虫草害的统防统治，倡导绿色防控理念和使用高效低毒生物农药。不断扩大测土配方面积和覆盖作物范围，推广水肥一体化技术，倡导有机肥的替代使用，减少化肥使用量。
黄河金三角耕地利用研究 第4篇
1黄河金三角概况
河南省的三门峡市、山西省的运城市和临汾市及陕西省的渭南市,共同组成了晋陕豫三省边缘的 “黄河金三角经济区”,该区域位于我国中、西部交界地带,还处在陇 海经济带 的中段,共辖47个县(市、区),国土总面积5.78万km2,其中:临汾市2.02万km2,运城市1.41万km2,渭南市1.30万km2, 三门峡市1.05万km2。总人口1 668.84万人,其中:渭南市524.04万人,运城市504.60万人,临汾市417.22万人,三门峡市222.98万人。耕地总面积175.60万hm2,其中:临汾市49.44万hm2,运城市54.87万hm2,三门峡市16.69万hm2,渭南市54.60万hm2。粮食种植面积134.93万hm2, 粮食产量582万t(运城、临汾两市粮食产量占山西省的40%左右),水果产量546.5万t(苹果产量占全国的50% 以上 )。2013年地区生 产总值2 243.5亿元,工业增加值989.9亿元,一般预算收入94.4亿元。该经济区地处北纬半干旱、半湿润季风气候区,属温带大陆性气候,所以农业生产条件优越。但是由于受到地形地貌差异的影响,该区域的耕地利用表现出明显的地带性和区域性。
2耕地利用中存在的主要问题
2.1耕地利用方式粗放
黄河金三角区域内黄土面积广布,耕地有效利用面积和单产水平不高,广种薄收的现象非常普遍。此外,该区域人口众多,为了养活更多的人口,农田耕作强度过高,过度开发利用陡坡耕地。 很多耕地区域水利设施差,工程不配套,农田水利化程度低,复种指数较低。而且耕作制度不合理, 重用轻养,有机肥料施用量逐步减少,农药的使用量却逐渐增加,重化肥,轻农家肥,重氮肥、轻磷肥,使得土壤各成分的动态平衡被打破,陷入恶性循环中;高强度经营,使得大面积的耕地长期得不到休耕,直接导致土壤肥力下降。
2.2水土流失严重
黄河金三角地区位于我国的黄土高原,由于黄土具有质地疏松、多孔隙、易被侵蚀等特点,加之该区域植被破坏严重和降雨量集中等因素,使得该区域的水土流失现象非常严重。大面积的水土流失使得耕作层营养成分损失比较厉害,土地的生产能力下降,所以农业收入普遍偏低,且具有不稳定性,致使许多农民纷纷投入到二、三产业中,使得农村出现大面积的耕地被闲置的情况,撂荒的现象比较严重。
2.3建设用地挤占耕地
黄河金三角地区从20世纪80年代以来得到了国家的大力支持,经济建设和城镇化发展速度很快,大量的城市建设和规模扩张不可避免地占用了相当数量的耕地,其中包括一些质量级别较高的优质耕地。而且在城市化过程中,某些开发商买下一定量的土地后,因为赢利或其它原因,在规定的时间内没有对地块进行开发利用,也造成大片土地被空置,占而不用也是造成该区域耕地紧张的一个原因。
2.4耕地后备资源不足
黄河金三角地处北纬半干旱、半湿润季风气候区,属温带大陆性气候,水热矛盾突出,耕地利用率低;耕地后备资源贫乏,开发利用制约因素较多。2013年末,全区耕地后备资源占全区土地总面积的2.32%,主要类型是盐碱地、沼泽地、荒草地和滩涂地等,一方面由于其中很大一部分分布在山地丘陵地区,自然条件差,开发利用难度大; 而另一方面,像沼泽地及滩涂地受生态保护政策条件的制约,不能大面积开发,这就使得耕地的后备资源更加不足。另外,该区域80%的耕地都分布在丘陵山区,质量级别一般为三级或四级,总体质量不高。
3发展思路
3.1利用严格的制度保护耕地
全面贯彻落实《基本农田保护条例》,认真贯彻执行基本农田保护制度,实行土地用途管制,占补平衡制度。严格按照规划和法律程序审批土 地,实行土地利用总体规划审查和基本农田占用审批制度,对未经批准违规用地者必须追究行政责任、经济责任和法律责任。各级政府要明确土地利用总体规划在土地利用调控上的主导地位, 把土地利用总体规划纳入法制轨道,城市发展规划必须服从于土地利用总体规划,引导城乡建设用地优先占用非耕地,尽量少占或不占耕地,控制非农建设扩展占用耕地,实行占用耕地和开发复垦挂钩[4]。从“节流”和“开源”两方面提高建设用地的土地利用率。建立耕地保护目标责任制,将耕地的保护和领导的政绩考核联系到一起。
3.2利用科技和生物技术保护耕地
大力推广实用新技术,如保护性耕作技术、土地开垦技术、土地熟化壤肥技术、选用良种、推广配方施肥和改进播种技术等。强化农田基本建设,将较小的耕作地块合并为较大的田块,兴修水利,扩大水浇地面积,将明渠改为暗渠和变大水漫灌为喷灌或滴灌,加强对耕地污染的监测和治理, 提倡科学地种植方式,提高抗灾能力,提高复种指数和单位面积产量[5]。改变传统的耕作方式,改善耕作条件,利用科技和生物技术,采用坡地改梯田措施,加强以梯田和坝地为核心的基本农田建设,在坡度较缓的地区主要进行梯田的改造,在坡度较陡的区域主要发展林业和草业,对地势较高的农田要 设置防护 林,变粗放利 用为集约 节约利用。
3.3多渠道整理耕地
耕地整理是指通过采取工程、生物等措施,对田、水、路、林、村进行综合整治,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率的活动。对于黄河金三角区域来说,应该本着“先易后难、投资少、见效快、数量和质量并重”的原则,主要改造中低产田,提高单产,提高耕地利用率,充分利用闲置土地和撂荒耕地,合理开发耕地后备资源,大力开展土地整理复垦[6]。土地整理复垦所需要的资金量比较大,应鼓励单位、集体和个人共同参与到土地开发复垦整理工作中,同时确保新开垦耕地尽快熟化,成为中高产耕地。
4耕地资源面临的挑战
当前和未来的一个时期,是黄河金三角经济区城市化、工业化和新农村建设的关键时期,是全面建设小康社会,实现城乡统筹发展,打造中部增长的重要战略机遇期。而经济建设的快速发展又会带来建设用地的强劲需求。但是在未来的一段时间里,黄河金三角经济区土地资源尤其是耕地资源减少的趋势仍会继续,这主要是由4个方面造成的:一是城市化和工业化的大力推进必然挤占具有生态功能的农用地和未利用地,造成生态用地数量的减少;二是生态建设和农业结构调整仍将占用部分耕地;三是一些地方虽然编制的城市发展规划和土地利用总体规划没有明显的冲突之处,但是在实际的建设中,却盲目地扩大建设用地规模、擅自将农用地转为建设用地,这在一定程度上给耕地资源的保护带来了巨大挑战;四是为了实施耕地占补平衡需开垦一定数量的未利用地,而未利用地大多分布在生态条件脆弱区,对其开发不可避免地会对生态环境造成影响。综上所述,黄河金三角经济区的土地资源面临着诸多挑战,尤其是耕地保护形势十分严峻。
5结论与展望
2014年4月14日,国务院发布关于《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》的批复,该规划的批复意味着未来的3~5a定将是其快速发展的重要战略机遇期,而耕地资源作为城市化和工业化快速发展的基本保障,对其利用是否合理,是否得到最大化,最高效的利用是否能够充分满足经济快速发展的需要,是对经济发展起推力作用还是阻力作用,这无疑将对黄河金三角经济区的快速发展起到非常重要的作用。所以该经济区必须严格执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地” 的基本国策,切实保护耕地特别是基本农田,优化城乡用地结构和布局,集约节约利用土地,坚持从保障粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定出发,按照建设资源节约型社会的要求,合理控制城乡建设用地总规模,统筹保障发展和保护资源,正确处理局部与整体、近期与长期、供给与需求的关系。从而使该区域的土地资源既可以为经济又好又快发展提供用地保障,又可以促进该经济区经济社会与人 口、资源、环境的全 面协调可 持续发展。
摘要：耕地资源是人类赖以生存的基本保障,是最重要的农业生产资料,虽然我国国土面积广阔,但是由于人口众多,人均耕地占有量不到世界平均水平的40%,人多地少,耕地的压力非常巨大。尤其是进入21世纪以来,随着人口不断地增多和耕地资源的粗放利用,人地矛盾更加地突出。基于这种人多地少的矛盾,合理利用好每一寸耕地显得尤为重要。为了推动黄河金三角土地利用的可持续发展,从黄河金三角耕地利用的现状出发,结合当地的实际情况分析研究其所存在的问题,进而提出合理化利用的建议。
关键词：黄河金三角,耕地,合理利用
参考文献
[1]陈利根.我国耕地资源可持续利用的研究[J].中国生态农业学报,1999(1):28-31.
[2]蒋承菘.对保护耕地的再审视——从科学发展观谈耕地生产能力保护[J].中国土地,2006(3):14-16.
[3]张士功.中国耕地资源的基本态势及其近年来数量变化研究[J].中国农学通报,2005(6):374-378.
[4]魏海宁,郑新奇,徐劲原,等.节约集约用地与土地整治关系剖析[C]//发挥资源科技优势保障西部创新发展——中国自然资源学会2011年学术年会论文集,2011:487-490.
[5]张虹,李月臣,汪洋.近10年重庆市城镇化与土地利用非农化的演变过程及空间格局研究[J].重庆师范大学学报:自然科学版,2014(4):45-51.
建立耕地保护和利用的长效机制 第5篇
建立耕地保护和利用的长效机制
吴江市土地学会诸镇康 邮编：215200
论文摘要：从我国土地资源耕地保护和利用的国情现状分析，提出建立十大长效工作机制。关键词：耕地，保护，机制。
耕地是人类赖以生存和发展的基础，耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。1986年，党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1992年党中央、国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》；1994年发布《基本农田保护条例》；1997年，中共中央、国务院发出《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》（11号文件）；1998年，耕地保护写进了《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。2005土地变更调查结果显示，我国现有耕地为18.31亿亩，人均耕地为1.4亩。这意味着，要完成1.2亿公顷（18亿亩）耕地保有量的硬性指标，今后我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。这是一个艰巨的任务。2011年公布国土资源大调查结果显示，目前全国集中连片耕地后备资源７３４．３９万公顷，可开垦土地７０１．６６万公顷，可复垦土地３２．７２万公顷，且主要分布在北方和西部干旱地区。国土资源部耕地保护司司长严之尧表示，我国依赖大规模开发后备资源补充耕地的模式难以为继，仅仅保住１８亿亩耕地数量是不够的，必须从数量管护转向数量质量并重管护。“十二五”规划提出的“落实科学发展观、加快转变经济发展方式的新要求，大力推进节约集约用地，切实保护耕地，更好地保障和改善民生”新要求，宣传党中央、国务院对资源管理工作提出“落实节约优先战略”的指导方针和战略举措，坚守耕地红线，保障粮食安全，促进全社会充分认识土地国情国策、倍加珍惜和合理利用土地资源，在全社会营造节约集约用地的良好氛围。
面对我国可耕地严重不足的严峻形势，国家采取各种措施：一是严格控制耕地转为非耕地；二是实行占用耕地补偿制度；三是实行基本农田保护制度，制定耕地质量保护措施；四是推进土地开发、复垦、整理。五是实现耕地环境保护。保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。
从耕地保护操作层面来看，在保护耕地的实践中还存在的不足是：
一是保护规划过于僵化。当土地利用总体规划和基本农田保护专项规划确定后，随着时间推移，动态管理就缺乏合理的调整空间，比如通过后备资源开发新增耕地长期不能划入保护范围，而遭受自然灾害等因素的农田，短期内无法恢复的又难以调整，应有规划动态管理的相应补救措施。
二是耕地保护管理机制不完善。耕地保护指标自上而下逐级下达呈刚性，与实际情况有差异，难以在规划保护中体现，一旦规划批准，要涉及调整基本农田，就必须上报国务院批准，因此在调整中暴露的一些问题，难以及时得以解决。
三是耕地保护法规不健全。现有的耕地保护法规刚性有余，而韧性不足，尤其在操作层面上，缺乏科学的可操作的运作程序和规范化的法规。在定期检测动态管理，规划审批等环节缺乏规范化的制度，导致知法难以守法，守法挡不住违法的现象时有发生。
四是耕地保护缺乏配套的保护资金的支撑。各地在落实耕地保护资金方面，缺少必要的政策法规保障，资金投入足，资金渠道不畅，尤其是对有限的保护资金缺少监管，难以真正将保护资金落到实处。
针对耕地保护的要求和现状，首先要构建耕地保护管理体系，在国家一系列耕地保护的政策法规基础上，进一步完善各项制度，根据《基本农田保护条例》的规定，可以完善四项主要制度：一是《基本农田管理办法》；二是《基本农田调整补验收办法》；三是《基本农田保护检查办法》；四是《耕地保护责任目标考核办法》。以促进耕地保护真正进入经常化、动态化、制度化的轨道，在此基础上，建议各地建立和完善十大耕地保护机制：
1、共同责任机制。耕地保护的目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，规范各级人民政府、土地主管部门以及各级领导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基本国策的贯彻落实。这是省、市、县、乡镇各级政府及相关部门，乃至农村公民共同的目标责任，要建立共同责任机制，旨在层层落实责任人，落实目标管理，明确责任范围，加强责任意识，层层量化保护责任目标，强化各级政府第一责任人的职责，落实政府相关部门的共同责任，以建立耕地保护业绩绩考评、失职问责、渎职追究制度，建立健全耕地保护奖惩制度，调动各方积极参与，对于玩忽职守的应问责到位，引起警戒。以形成政府主导、各部门联动的保护耕地长效机制。
2、资金投入机制。为建立长期稳定的资金来源渠道，从土地的耕地开垦费，新增建设用地有偿使用费和土地出让金中提取一定比例，建立基本农田保护基金，在积极争取国家、省、市级投资基本农田调整项目的同时，加强农业、水利、财政等部门协作，形成基本农田建设合力，保障政府在整合农业综合开发资金，农田水利建设资金，中低产田改造资金和土地开发整理资金等方面，进行集中使用，重点投放，扩大资金投入规模效益，形成良性循环投入机制。
3、占补平衡机制。土地复垦整理既可以恢复耕地，增加耕地，缓解人地矛盾，达到节约集约用地目的，同时还可以改善农业条件和生态环境，促进农业增产农民增收，要制订激励政策，鼓励用地单位、个人、农民搞土地复垦整理。各地要进一步强化耕地占补平衡制度，增强占补平衡运作机制，作为保证耕地总量不减少的重要措施来落实。要大力推广实行建设占用耕地补充耕地的项目挂钩制度，切实落实占补耕地的责任、任务和资金。加强按项目检查补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一。要推进耕地储备制度建立，逐步做到耕地先补后占，合理确定非农建设占用耕地和补充耕地的规模、布局和时序，要强化耕地占补平衡的管理，对占补达不到平衡的地方，坚决把住建设用地审批关。
4、用途管制机制。为实施有效的耕地保护，对土地用途严格管制，强化必要的管制机制。一是严格控制城镇用地规模，充分挖潜实现土地利用方式的转变，切实保护城郊结合部的耕地资源；二是对耕地的用途同样严格管制，防止耕地变形而改变用途，特别是耕地表面耕作层的保护，国土资源管理部门，农业部门要严格把关，会同农村基层组织一起，下达耕作计划，经常检查监管，要运用政策、经济、行政、法律的手段落实耕地用途，以确保粮食生产安全稳定。
5、环境保护机制。一要坚决执行环境影响评价制度，通过执行建设项目环境影响评价制度，保护耕地，控制新环境污染和生态破坏；二要全面推广排污总量控制和排污许可制度，依法加大排污费征收力度，以确保耕地环境质量；三要严格环境执法和责任追究，要强化环境执法，对各类环境违法行为进行严厉打击，特别是对耕地环境的破坏坚决追究法律责任；四要建立科学的环境监测体系，实现耕地环境监测的科学化、网络化和现代化，在此基础上，建立环境应急体系，以提高应对耕地突发环境事件的处置能力。
6、执法检查机制。要充分利用国土资源执法动态监察体系，构建监管平台，切实加强土地批租监管和土地市场秩序的监管。一要着力构建巡防预防监管机制，以土地动态巡查，完善执法巡查网络，明确责任考核，做到违法用地早发现、早报告、早制止、早查处；二要建设批租监管机制，加强日常执法和借助卫星遥感照片进行执法检查，建立长效执法监管机制，严格落实责任追究制和奖惩制度，定期对用地情况和耕地保护开展专项检查，要加强对土地管理法律法规和节约集约用地执行情况的监督检查；三要构建案件查处机制，严肃查处土地违法违规案件，确保违法案情处理到位，尤其对重大土地违法案件公开暴光处理，确保良好用地秩序；四要加强部门联运机制，有效实施土地管理中的工作协调和相关部门的责任落实。
7、维权稳定机制。在国家建设征用土地过程中，确保征地补偿安置到位，正确处理国家，建设单位，农民集体和被征地农民的利益关系，是确保社会稳定，有效保护耕地的措施之一。建立维权稳定机制，要强化政府责任，更多考虑农民群众利益，切实解决被征地农民
长远生活生计保障问题，要通过土地换保障，解决好被征地农民的后顾之忧，要建立保护农民土地权益机制，遵循中央提出的“少取，多予和放活”的政策，严格控制征地范围，改革土地使用制度，放活土地政策，让农民获得更多土地分配收入。要建立征地补偿机制、安置机制和建立被征地农民保障机制，从而促进农民集体保护耕地的自觉性积极性。
8、社会监督机制。社会监督是指群众监督、舆论监督和民主监督，一要加强群众监督，这是一种最广泛敏锐朴实的有效监督，让群众享有知情、检举、监督的发言权，建设好群众举报体系和网络，比如举报箱、举报电话、举报接待室、举报中心等定期公诸社会，使群众保护耕地有渠道举报，安全举报，对举报准确的给予奖励，要形成群众监督的良好环境，二要加强舆论监督，马克思称新闻舆论监督是“第三种权力”，舆论具有公开性，及时性，灵活性的特点，具有时效性强、辐射面广、透明度高、震慑力大的优势，保护耕地舆论监督可以造就强大的宣传教育态势，营造保护耕地的大环境，要保障社会舆论的调查、指导和批评的权利，强化新闻工作者的义务和责任，正确发挥保护耕地的监督制的作用，三要加强民主监督，这是包括人大、政协、民主党派、群众团体的广泛监督，要发挥群体监督的作用和民主监督的实施权，以形成社会监督的合力和中国特色的监督制的机制。
9、信息公开机制。地方政府有责任定期公开耕地保护工作中的信息，确保人民群众的知情权。一要建立健全信息主动公开机制，要明确职责、程序、公开方式和时限要求，要充分运用政府网站，政府公报等各种便于公众知晓的方式，及时公开区域内耕地保护的动态信息，并不断完善网上查询功能，为公众提供优质服务；二要建立耕地保护信息采集机制，依法公开信息采集的工作规程，明确采集、审查、处理、运用等环节具体要求，使信息及时、真实、有效；三要建立耕地保护信息公开监督保障制度，加强检查监督。
10、宣传教育机制。耕地保护的宣传教育机制必须常抓不懈，这是营造良好耕地保护社会氛围的十分重要的举措，要求各级政府和有关职能部门不断加强改进宣传教育，改进方式方法，完善制度，健全行之有效的工作机制。一要建立常态机制，克服不主动、不经常、单一内容、单呆方式等问题，建立政府协调部门合力，贯穿始终，“全天候、全方位、全过程”的宣传教育网络下的常态工作新局面；二要建立责任机制，明确责任主体，党委政府负全责，明确带头职责，明确部门职责，同时落实相应责任追究；三要建立激励机制，要从人、财、物等方面给予支持，对耕地保护宣传成效好，有创新的给予激励。
耕地利用 第6篇
地图又是地理教学中最常用的教具，是一种特殊的地理教科书，它能使抽象的概念具体化，零星的知识系统化。中学地理课本中的插图、地理图片是课本内容的重要组成部分，一幅好的插图、照片可以充实和简化与课本有关内容的文字叙述，能达到以图释文、图文结合的目的，教学形象直观还有助于学生对地理知识的理解、记忆，能培养学生分析问题和解决问题的能力，还能开阔学生的地理视野，创设地理情景，激发学生的求知欲。
在讲解我国耕地资源地区分布不均时，教师可以先提出一个问题，即影响植被生长最重要的两个条件是什么？同学们答降水和温度，我国夏季南北普遍高温，对植被影响不大。教师可顺势展示我国降水量分布图，让学生直观感受到我国降水地区的变
化，再展示我国湿润地区、半湿润地区、半干旱地区、干旱地区植被图，让学生进行搭配，并让小组讨论搭配的原因。最后教师归纳：我国农、林、渔业主要分布在东部湿润、半湿润区，土地利用程度高，林业主要分布在山区。
草地主要分布在西部干旱、半干旱区，主要用于牧业。沙漠、戈壁冰川等难以利用的土地主要分布在西部内陆地区。其中，南方耕地以水田为主，北方耕地以旱地为主。最后展示中国主要土地利用类型分布图，让学生再次比对。
这样可以使学生由地图到理论、由现象到本质、由浅入深地认识事物。培养学生运用地图的习惯，使用地图的技能，提高学生学习地理的兴趣，同时也能提高学生通过地图分析问题和解决问题的能力，强化对地理知识的理解、记忆。
（作者单位 湖北省丹江口市习家店中学）
利用经济措施促进耕地保护之探析 第7篇
关键词：耕地保护,经济措施
“民以食为天, 食以土为基。”耕地是人类赖以生存的基础。近年来我国虽然采取了一定的经济补偿措施用于保护耕地了, 但耕地保护的形势依然严峻, 表现在:耕地资源数量减少、质量下降;土地利用总体规划未能达到预期效果;耕地总量动态平衡变味走形;圈地运动屡禁不止;耕地抛荒、闲置现象严重等。
一、耕地保护的内涵
耕地保护是指为了满足国家计划和区域可持续发展的需要, 维持区域人地关系在一定时间内, 一定社会经济、技术和人民生活水平协调发展, 所必须保有的具有较高的生产能力、适宜的生态环境、优越的立地条件, 直接服务于农业生产的农田以及立法、管理、监测等手段的总和。耕地保护的内涵包括数量保护、质量保护、生态保护、时间保护、空间保护及利益保护。数量保护要保证耕地总量和人均耕地水平不降低, 它是耕地保护工作最基本的要求;质量保护是耕地保护工作的另一个核心, 如果只考虑耕地数量而忽视了耕地质量, 容易出现耕地占补平衡中以次冲优的现象, 从而造成耕地总量的隐形流失;生态保护和时间保护是站在保持耕地资源可持续利用的角度。
二、我国现行的用于耕地保护的经济补偿措施
一是粮食直补政策和农资综合直补政策。为促进粮食生产和农民增收, 尤其是增加种粮农民的收入, 2004年国家决定对种粮农民实施直接补贴;2006年又在粮食直补基础上实施了对种粮农民的农资综合直补政策;2007年、2008年和2009年继续加大两项补贴的力度, 进一步促进粮食生产和农民增收。粮食直补政策和农资综合直补政策是贯彻党的“三农”政策的重要举措。二是粮食综合补贴制度。该制度以目前的粮食直补、农资综合直补为基础, 综合考虑影响农民种粮成本 (包括化肥、柴油、种子、农机等成本因素) 、收益 (主要是种粮收入) 等变化因素, 归并已有的对农民种粮的各种补贴, 通过粮食直补渠道, 直接补贴农民, 以保证农民种粮收益的相对稳定, 促进国家粮食安全。三是有关耕地保护的税收制度。税收在优化耕地资源资源配置、控制耕地的占用与浪费、促进耕地利用效率的提高等方面具有其它政策手段不可比拟的优势, 可以立竿见影地保护耕地的数量与质量。目前我国有关耕地保护的税收制度不仅包括为保护耕地而特定征收的耕地占用税, 还包括可以间接起到保护耕地作用的城镇土地使用税制度、土地增值税制度。
三、外国采取经济措施促进耕地保护的做法及给我国的启示
美国的人地矛盾不太突出, 但仍很重视耕地保护, 特别是在运用经济手段促进耕地保护方面, 有许多成功的经验。这些经济措施主要分为两类:一类是通过税收优惠与减免的方法来奖励农地农用。美国的减税法分为三类1) 没有附带条件的纯粹减税, 即农地的“特惠估税值”;2) 根据农地开发时间的不同而征不同百分比的税金, 即区别征税;3) 土地所有者与地方政府签订限制性协议, 即在规定期限内保证土地的农业用途, 从而获得税收减免的资格。西欧各国关于耕地保护的做法:英国早在20世纪40年代就实施了土地开发权的购买和转让政策。实践中的作法是:把国土区分为未开发地区和已开发地区;对未开发地区, 根据规划确定土地用途, 对将来发生的新开发权, 有偿收购成为国有土地;在已开发地区, 对土地增价部分, 用定期征收一定赋税的办法吸收回来。法国1960年制定农业指导法, 划定了可以提供给非农利用的土地, 并规定划入农业区域的土地至少在土地规划公布十年内, 保证不会受到非农化的威胁。另外, 法国也曾采用土地开发权购买的方法来保护农地, 具体做法是由政府收购开发权, 土地开发权作为资本财产, 除非经公众投票表决, 不得转让。荷兰主要依靠规划保护农地, 而没有专门的农地保护法, 其规划历史比其他西欧国家长, 其规划体系是城市规划、地区规划和国家规划相互结合, 鼓励城市和农村相互依赖。
给我们的启示:一是提高公众参与耕地保护的积极性。以上各国的耕地保护政策之所以能够取得较好的效果, 与国家对公众参与耕地保护积极性的维护密切相关。然而, 当前我国公众参与耕地保护的积极性较低, 尤其是城市居民及城乡结合部的农民。很多城市居民认为保护耕地是政府或农民的责任, 事不关己;而很多城乡结合部的农民又因为耕地农用比较利益低下, 私自将耕地使用权在土地隐形市场上流转, 从而导致大量优质耕地转为建设用地;还有很多农民为了提高产量, 滥用化肥、农药, 导致耕地质量下降。因此, 我国应该综合运用各种手段, 一方面, 通过电视、报纸、广播、标语等媒介, 加强耕地保护的宣传教育, 在公众中逐步树立起“保护耕地人人有责”的观念, 并引导农民更好地使用耕地;另一方面, 为从根本上提高公众参与耕地保护的积极性, 尤其是耕地的直接保护者--农民的积极性, 务必要加强对耕地保护中利益分配机制的调节。二是加强耕地保护中经济手段的运用。国外许多国家和地区都非常重视运用经济手段促进耕地保护, 他们大多利用地价、农产品价格、税收等经济杠杆来规范土地市场、农产品交易市场, 给予耕地保护者以补偿或奖励;还有一些国家和地区通过向耕地转用者收取税费或建立基金, 用于耕地开发的资金保障;或者推行土地发展权的购买或转让制度, 来弥补耕地保护者的外部性损失。这些经济措施在实践中都产生了较好的效果, 有力地推动了耕地保护工作的开展。中国是一个社会主义市场经济国家, 改革开放仅仅三十年, 耕地保护中的经济手段还很欠缺, 我国应该借鉴国外成功的经验, 根据自身国情, 尽快探索出一种行之有效的经济措施以更好地保护耕地。三是逐步建立起长效的耕地保护经济补偿机制。耕地保护使农民和粮食主产区承担着较高的机会成本, 可以说是为了全社会的利益做出了“特别牺牲”, 理应得到合理的经济补偿。我国一直将保护耕地作为土地工作的重中之重, 而且随着社会经济条件的改变不断探索、改进和创新耕地保护政策、制度, 近年来耕地减少呈现出放缓的趋势, 尤其是粮食直补和农资综合直补政策实施以来, 有效地调动了农民种粮的积极性, 促进了耕地保护工作的开展。
四、结语
根据我国的国情, 或许尚不具备实施诸如欧美等发达国家的土地开发权购买政策的经济实力, 但我国应该在总结国内外成功经验的基础上, 探索出适合我国国情的路子。笔者认为逐步在全国范围内建立起长效的耕地保护经济补偿机制, 可以动员每一位社会成员的耕地保护责任心, 集中财力扭转耕地保护中利益调节机制失衡的局面, 进而从根本上解决耕地保护中存在的各种问题。
参考文献
[1]徐建炜.农地保护的国际经验及其对中国的启示[J].国际经济评论, 2010.
新疆耕地资源利用现状、问题与对策 第8篇
1 新疆耕地资源利用现状
1.1 耕地资源结构现状
新疆南疆以棉花、设施农业、瓜果和特色园艺等为主, 北疆以棉花、西红柿、设施农业、牧业等为主;东疆以葡萄、哈密瓜、设施蔬菜等为主。乌鲁木齐等一二线城市实施“菜篮子”工程, 加快绿色食品、有机农产品、优质无公害等农产品基地建设, 加强农产品品牌培育、原产地认证和农产品市场开发。1997~2010年棉花种植面积增加160多万hm2, 增加了3倍, 蔬菜总面积增加了21.001多万hm2, 粮食种植面积55万hm2, 减少了46.3%, 2008~2010年种植面积不仅得到恢复, 而且有所增加。
1.2 耕地资源占补现状
1997~2011年新疆耕地面积变动分为三阶段:第一阶段1997~2001年, 耕地面积从398.57万hm2增长到416.4万hm2;第二阶段2002~2004年, 新疆耕地面积从2001年416.4万hm2减少到2004年402.55万hm2;第三阶段2005~2011年, 耕地面积得到了恢复, 与2001年相比略有增加。从耕地补充角度看, 耕地补充总面积61.09万hm2, 农业结构调整补充耕地面积89393hm2, 土地整理402903.67hm2, 土地复垦为9975.38hm2。土地整理占耕地补充总面积80.22%, 荒草地和盐碱地占54.81%, 天然草地占44.9%, 苇地、滩涂占0.50%。从耕地侵占角度看, 1997~2011年新疆耕地减少了40.64万hm2, 建设用地侵占2.92万hm2, 占耕地减少面积的8.1%, 退耕还林还草侵占面积14.01万hm2, 占耕地减少面积38.42%, 灾毁耕地面积1.49万hm2, 占耕地减少面积4%, 农业结构调整减少面积19.6万hm2, 占耕地减少面积50.07%。
1.3 耕地资源开发现状
新疆耕地后备资源包括荒草地、盐碱地、沼泽地、苇地和滩涂五类, 面积分别为1021.34万hm2、401.35万hm2、32.32万hm2、15.88万hm2、24.96万hm2, 分别占后备资源的68.28%、26.83%、2.16%、1.06%、1.67%。2030年在水资源保障下, 新疆可开发耕地后备资源331.91万hm2, 荒草地为175.2万hm2, 占52.82%;盐碱地为23.4万hm2, 占7.06%, 沼泽为1.86万hm2, 占0.56%, 苇地为2.34万hm2, 占0.71%;滩涂可开垦2.37万hm2, 占0.72%;其他占38.13%。
1.4 耕地资源保护现状
2008年中央和新疆投入财政资金1000万元, 带动农民投入2500余万元, 推广保护性耕作示范技术, 建立三个耕地保护示范区。2000~2010年新疆地方政府累计投入50亿元, 引导全区投入财政资金81亿元, 综合整治基本农田、水资源、道路、农林、农村等, 新增耕地面积7.13万hm2 (高产田占28%, 中产田占44%) , 建设全区高效节水面积191.33万hm2, 建设土壤监测点260个, 形成了国家、省、地、县四级监测网络。2000~2011年, 中央财政投资新疆小农水设施建设专项补助资金7.2亿元, 在新疆建设22个高效节水灌溉试点县, 在9个牧区建设灌溉饲草料地试点县, 建设3个农业水价综合改革示范县, 投资1.8亿元建设高效节水专项工程, 推进农业高效节水发展。
2 新疆耕地资源利用存在主要问题
2.1 耕地侵占面积与日俱增
2011年新疆建成安居富民工程30万户, 定居兴牧工程1.59万户, 保障性住房开工35.6万套。2010年区党委高推新型城镇化建设, 实现新疆跨越式发展和长治久安的重大战略, 修编了《新疆城镇体系规划 (2012~2030) 》和制定《自治区推进新型城镇化 (2011~2020) 行动计划》。图1显示了新疆工业化、城镇化和农业现代化过程中耕地损失态势, 调查面积不变, 农用地面积微量增加, 牧草地面积微量下降, 园地面积增加量大, 但基数微小, 建设面积大增, 尤其是居民点工矿用地面积和交通用地面积。
2.2 人地供需矛盾日趋紧张
1996年新疆总人口为1689.29万人, 到2010年增加到2200万人, 增加了30.23%。同期, 新疆耕地面积从398.77万hm2增加到406.34万hm2, 增长幅度为1.95%。人均耕地面积从1996年的0.2359hm2减少到2010年的0.2021hm2, 减少了0.0338hm2。人口增长幅度远大于耕地面积增长幅度, 由此导致人均耕地面积的减少。
2.3 耕地质量等级逐年下降
复种指数是耕地全年内农作物的总播种面积与耕地面积之比。张丹、罗格平等 (2012) 对新疆耕地土壤有机质、全氮、碱解氮、速效磷和速效钾的研究中, 发现耕地土壤有机质均值由20世纪80年代初期的13.06g/kg提高到15.03g/kg, 土壤全氮均值由0.83g/kg下降到0.81g/kg, 土壤碱解氮含量由4.45mg/kg上升到52.57mg/kg, 土壤速效磷从80年代初5.54mg/kg显著增加到17.96mg/kg, 速效钾含量从80年代初的196.85mg/kg下降为170.56mg/kg。新疆耕地开发已近极限, 按照现有趋势继续发展, 将会产生更严重的生态灾难。
2.4 耕地农业环境逐渐恶化
1996年新疆全区草原退化面积占80%, 其中严重退化面积2880万hm2, 占可利用草场60%。与1980年相比, 单位面积产草量减少了30%~50%, 载畜量由3200万标准畜 (羊单位) 下降到2400万标准畜 (羊单位) , 载畜量减少了800万标准畜。2011年新疆全区春、夏、秋、冬不同草场产草量减少了30%~70%, 退化最严重的春秋草场减少产草量均在60%以上, 且毒草越来越泛滥, 优质牧草大量减少。据第三次全国荒漠化和沙化检测, 新疆沙漠化面积从原来37万km2增加到目前42.2万km2。1998年耕地不同程度盐碱化面积71.61万hm2, 占耕地而积33.26%;2011年新疆盐碱化面积400万hm2, 占耕地67.7%, 其中, 强盐化耕地占18%, 中等盐化耕地占33%, 轻度盐化耕地占49%。
2.5 耕地环境污染日益严重
新疆废水排放量增长率7.0%, 其中工业废水排放增长率4.0%, 城镇生活废水排放增长率8.4%。城镇生活废水中COD排放量占COD排放总量40%, 城镇生活氨氮排放占氨氮排放总量81.5%。新疆工业废气年均增长率15.8%, SO2排放总量年均增长率15.7%, 烟尘排放总量年均增长率9.7%。新疆固体废物产生量年均增长率8.5%, 排放量年均增长率15.7%。新疆地处中亚, 耕地还会遭受周边国家化学污染、生物污染、核污染等。哈萨克斯坦铝、铅、锌、铜, 吉尔吉斯斯坦锑、汞, 乌兹别克斯坦黄金、多金属, 塔吉克斯坦铝等生产产生的大量有害物质, 严重污染土壤和水源。2010年在乌鲁木齐7个大型超市的蔬菜抽样检测中发现, 菠菜、莴苣、芹菜、南瓜、黄瓜、辣椒、西红柿都有不同程度的重金属含量超标。报告还认为, 新疆多数河段水质劣V类, 地下水的硝态氮、重金属超标, 土壤污染严重, 未来10年仍然不会改变, 污染问题已经与东部发达地区同等重要。
3 新疆耕地资源利用经济因素实证分析
主成分分析法是对数据降维的一种分析方法。根据公式计算相关系数矩阵然后根据公式计算R特征值和λ特征向量, 各主成分贡献率和累计贡献率及各主成分综合分值与排序。
根据主成分分析法的基本思路和原理, 文章选取人口总量 (x1) 、城镇化率 (x2) 、农村环境治理 (x3) 、GDP (x4) 、城乡固定资产投资 (x5) 、城乡居民家庭人均可支配收入 (x6) 、城乡居民消费水平 (x7) 、粮食总产量 (x8) 、农林牧渔总产值 (x9) 、农业科技推广 (x10) 、农业科研投入 (x11) 、农业财政投入 (x12) 、农业生态保护指标, 采用公式X=xx-x对数据进行标准化处理, 应用spss15.0统计软件进行因素主成分分析。
从表1看, 部分因素之间存在较强关联度, 如GDP与城镇化水平、城乡固定资产投资、城乡居民家庭人均可支配收入、城乡居民消费水平、农林牧渔总产值等, 这说明所选指标之间的信息存在一定程度重叠, 通过主成分分析法对指标进行重整、转化、降维, 合并同类性质因素。根据spss15.0进行主成分分析, 特征值和累计贡献率见表2。
从特征根、方差贡献率和累计贡献率看, 第一个主成分特征根为9.0321, 方差贡献率和累计贡献率为79.124%, 第一个主成分代表新疆“十一五”期间耕地利用的79.124%由社会经济发展因素所致。第二个主成分特征根为3.7791, 占方差贡献率为18.085%, 累计贡献率为97.209%, 第一组成分和第二组成分代表近97%的经济社会因素来解释新疆“十一五”期间耕地利用的变化。第三主成分特征根为1.4032, 方差贡献率为2.701%, 累计方差贡献率为99.91%, 第一二三主成分能够代表99%的经济社会发展因素解释新疆“十一五”期间耕地利用的变化。
从因子载荷矩阵看, GDP、居民家庭人均可支配收入、固定资产投资、粮食总产量、农业财政投入、居民消费水平、农林牧业总产值与第一主成分的关联系数较大, 说明第一主成分代表了经济发展。农业化肥使用量、农业生产机械总动力、农业科技投入、农业科技推广与第二主成分关联系数较大, 说明第二主成分代表了农业科技。农业生态、人口总量、农村环境治理与第三主成分的关联系数较大, 说明第三组成分代表了农业生态环境与人口社会发展。用因子载荷系数除以组成分相对应的特征值开平方根, 得到三个主成分中每个指标对应的系数。将标准化后的数据代入三个主成分方程, 得到“十一五”期间新疆耕地利用的社会经济影响因素综合排序。
从表4看, 在第一主成分中, 经济发展分值逐年提高, 提高幅度逐年增大。“十一五”期间, 新疆加快工业兴市战略, 多个国家级和地区级高新技术开发区拔地而起, 工业兴市战略实施带动人口大转移, 提高人口就业率, 居民及矿工用地、交通建设用地、公共建设用地等引致城市规模扩展, 耕地利用效率加剧。第二主成分农业科技分值逐年增大。新疆是我国传统农业生产区, 是我国西部大粮仓。工业兴市挤占耕地, 粮食安全威胁生存, 创新、引进和推广各种农业生产技术, 改变农业生产效率, 提高耕地产出率, 利用化学肥料改变耕地质量, 尽最大可能提高耕地复种指数。第三主成分农业生态和人口分值分为两阶段, 第一段2005~2008年逐年下降, 第二阶段是2008~2010年逐年增大。第一阶段受工业战略影响, 忽视第一产业发展水平和质量, 以致工业生产的“三废”污染水土, 使得农业生态环境逐渐恶化。2008年美国次贷危机严重影响了全球经济发展, 中央政府以此为契机, 加快推动我国经济产业结构优化和升级, 有注重发展水平转变到注重发展水平和发展质量上来。受全球经济及国内生产环境影响, 新疆调整经济社会发展目标, 多措并举, 加快建设生态环境, 使生态恶化的趋势得到遏制, 局部生态环境逐步得到恢复。
4 对策建议
国家耕地保护政策和新疆耕地可持续利用效益评价及预测结论看, 耕地可持续利用效益提高有如下五方面对策:
一积极完善耕地储备制度, 实现耕地占补动态平衡。在新一轮土地利用规划中将新增耕地纳入土地储备库, 实现耕地区内占补平衡, 构建用地报批与耕地、基本农田数量挂钩机制。做好用地规划, 完善耕地计划指标、用地指标和调剂追加。实行计划指标预下达、用地指标预留和调剂追加的制度, 按照严格界定公益性和经营性建设用地要求, 建立土地等级动态调整机制。
二加大耕地设施建设力度, 提高高产耕地面积比例。建立耕地治理激励制度, 将耕地质量纳入农业生态质量范畴和城镇化规划范畴, 要求新疆各地区在城镇化发展过程中, 考虑城镇化占用耕地质量问题, 设置耕地环境监测警戒线, 掌握耕地质量变化规律。
三完善耕地生态保护机制, 提高耕地资源生态效益。建立耕地生态技术创新基金, 聘请专家针对新疆耕地生态现状, 设置针对项目进行专项科研。在全区各乡镇建立耕地生态环境监测点, 监测耕地生态环境的变化情况, 建立新疆耕地生态数据库, 研究耕地生态变动趋势和掌握耕地生态变化的规律。
四提高耕地科技转化水平, 推广普及现代耕地技术。发挥政府财政资金的“杠杆效应”, 以政府财政支农资金为主导, 构建多元化农业科技投入模式。明确耕地科技财政投入, 强化项目验收管理, 注重耕地科技经济、社会和生态效应, 提高耕地科技应用创新的投入比重, 完善和健全科技创新奖励机制, 科研奖励机制逐渐与市场并轨, 由市场判断科技成功与否。
五运用先进科学管理手段, 提高耕地资源管理绩效。建立和完善对耕地资源的综合利用等技术体系, 开展新技术、新方法的试验示范。积极实施数字国土过程, 构建国土资源主干网络和多级数据交换中心, 全面建设国土资源信息系统;建立耕地资源等各种信息服务网络, 实现国土资源信息社会共享。
参考文献
[1]申云, 朱述斌, 邓莹, 等, 农地使用权流转价格的影响因素分析——来自于农户和区域水平的经验[J].中国农村观察, 2012, (03) .
[2]庞英, 张全景, 叶依广, 中国耕地资源利用效益研究[J].中国人口.资源与环境, 2004, (05) .
[3]牛海鹏, 张安录, 整治后耕地质量标准建立及其应用——以河南省为例[J].资源科学[J].2009, (01) .
[4]韩菡, 钟甫宁, 劳动力流出后“剩余土地”流向对于当地农民收入分配的影响[J].中国农村经济, 2011, (04) .
[5]朱建军, 郭霞, 农地流转对土地生产率影响的对比分析响[J].农业技术经济, 2011, (04) .
[6]黄延信, 张海阳, 李伟毅, 刘强, 农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题, 2011, (05) .
黑龙江省耕地资源可持续利用研究 第9篇
黑龙江省位于我国东北北部，是一个土地面积广阔，自然资源丰富的大省。黑龙江现有耕地1.77亿亩，占全省土地面积的25%，其耕地较平坦、土壤肥沃、土层深厚、土质较好。素以“黑土地”闻名天下，黑土、黑钙土等肥沃土壤占耕地总面积的70%以上。黑龙江省作为国家重要的商品粮基地，每年为国家提供大量的商品粮，也为国家粮食安全生产做出了重要贡献。在农业发展取得巨大成就的同时，生态、资源、环境等方面也付出了沉重代价。从上世纪90年代开始，党中央、国务院以及黑龙江省委、省政府把农业可持续发展纳入重要工作日程，采取强有力措施来抓，不断加大工作推进力度，取得了初步成效，但也存在一系列亟待解决的问题。
1 黑龙江省耕地资源利用中存在的主要生态问题
1.1 土壤日现贫瘠化
(1) 土壤机质下降明显。黑龙江省土壤有机质含量已从初垦期的11.82%下降到目前的2.5～3.5%左右。土壤田间持水量由57.7%降到41.9%。 (2) 土壤次生盐渍化严重。目前，黑龙江省中部松嫩平原腹地，大约有1800多万亩低平易涝黑土和草甸黑土耕地。由于土壤质地粘重、土壤过湿、通透性差、地温低、有效养分释放缓慢，作物前期生育迟缓；土壤聚集含盐水分，导致土壤不同程度的盐渍化。 (3) 局部地区的土壤出现酸化。在黑龙江省东部和东北部地区，出现了不同程度的土壤酸化现象。由于土壤酸性较强，土壤中的铁、铝、锰离子处于过度活化状态，并伴有毒害物质产生，其它重金属（Pb、Cr、Cd）的活性与毒性也相应增加。 (4) 土壤养分库容减少, 供肥能力下降。土壤中全氮含量初垦期为0.6%，开垦40年后下降到0.233%，下降了0.3 6 7个百分点；全磷含量由0.262%降到0.2%，下降了0.062个百分点。
1.2 土壤板结程度加重
从1983年耕地全面推行家庭承包制以来，以户为单位的浅层耕作造成的土壤板结现象十分严重，有相当一部分耕地20多年未进行过深松作业。2004年是近年来黑龙江省秋整地最好的一年，全省深松整地面积仅为2503.9万亩，占应深松面积的60%。目前的土壤耕层一般在17～20厘米，耕层厚度比1990年下降了10厘米左右。另外，土壤风蚀严重，不抗旱涝，作物倒伏，尤其是多年连作，病虫害严重，土壤环境日趋恶化。
1.3 水土流失加剧
据2000年第二次全国土壤侵蚀遥感调查，黑龙江省水土流失总面积16800万亩，占全省总面积的25%，其中耕地流失面积8500万亩，占耕地总面积的48%，每年流失的土壤总量约2～3亿立方米。 (1) 全省各地水土流失均较严重。水土流失面积6.67万公顷 (100万亩) 以上的县（市）有26个，其中龙江、讷河等县的水土流失面积达到13.3万公顷（200万亩）以上。松嫩平原的水土流失问题也很严重，累计水土流失面积达到1 7 2.9万公顷，占耕地面积的29%。乌裕尔河中上游地区是黑土区，也是我省重要的商品粮基地，水土流失面积达到了51万公顷，占总面积的56%。 (2) 黑土层急剧变薄。水土流失不仅造成土壤资源损失，更使土壤耕层变薄。其厚度由开垦初期的1米左右减少到现在的20～30厘米左右，个别地块仅有5厘米，一些地区已经出现了“破皮黄”现象。
2 影响黑龙江省耕地资源持续利用的原因
2.1 自然和人为双重因素，造成了大面积水土流失
自然因素主要表现为： (1) 降水集中，强度较大。年均降水总量虽然不多，但降水多集中在7、8、9月份，占全年降水量的60%以上，且多为大雨或暴雨，雨滴溅蚀地表土壤，而后出现超渗产流，产生水土流失。 (2) 地形复杂，起伏较大。黑龙江省总体地势是西高东低，北高南低。 (3) 春季风大且干旱。形成全省“十年九春旱”的物候特点，尤其是西部风沙区四季受强风侵袭，连年春旱，土壤干燥加之受风力剥蚀，风蚀危害十分突出。 (4) 冬季积雪多，春季融雪水量大。冻土从表层开始融化，融水难以下渗，产生融雪径流，造成水土流失。 (5) 土壤抗蚀性能较低。黑龙江省土壤多以黑土、黑钙土等为主，此类土壤土体疏松，抗冲蚀性差。
人为因素主要表现为： (1) 农业生态环境脆弱。农家肥施入量普遍较少，种植结构单一，轮作制度不够合理；作物秸秆还田数量少，耕作方式落后粗放，农田生态系统失去平衡，水土流失严重。 (2) 森林生态环境恶化。采育失调，加之在林区开荒、乱砍滥伐现象严重，森林生态系统遭到严重破坏，加剧了水土流失。 (3) 草原生态系统退化。掠夺式开发严重，特别是草原被开垦为耕地和超载放牧，即使草原面积逐年减少，也加剧了草原“三化”演变的进程。 (4) 开发建设项目不编报水土保持方案，不执行水土保持“三同时”制度，造成水土流失。另外，黑龙江省水土流失治理投入不足以及治理速度缓慢，也是水土流失加剧的重要原因。
2.2 大量施用化肥和农药，农膜回收不彻底
(1) 化肥施用量不断增加，利用率较低。黑龙江省化肥施用量呈现逐年上升的趋势，从1980年～1995年，施用化肥折纯量从34.6万吨增加到108.9万吨。2000年化肥施用纯量达到121.6万吨。全省化肥亩施用量现在已达到20公斤，比70年代增加了一倍。目前，黑龙江省化肥利用率平均为35%，比全国平均水平低5个百分点，比世界农业发达国家低10～20个百分点。肥料利用率低，不仅是肥料资源的浪费，更重要的是加重了肥料氮素的流失，造成了对土壤环境的污染。 (2) 农药使用量也明显增加。1990年我省农药使用量1.43万吨，1995年增加到1.88万吨，2000年达到2.9万吨。1982年开始禁止使用有机氯农药后，有机磷农药的使用量明显增多，对农业环境和农产品的污染程度不断加重。 (3) 农用塑料薄膜用量不断增加，回收不彻底。据统计，1 99 0年全省农膜使用量1.47万吨，1997年推广玉米大垄双行覆膜技术，农膜使用量激增到8万吨，达到历年来使用量的高峰。2000年农膜使用量有所下降，为5.3万吨。虽然近几年残膜回收率明显提高，但每年还有12%左右的残膜没有回收，这些残膜在不断释放出有毒物质的同时，不但严重影响作物的产量和质量，也破坏了土壤结构。
2.3 有机肥施用量逐年下降
目前黑龙江省有机肥源有：每年各种作物新鲜秸秆及根茬总产量近9000万吨。但是，由于农民保护耕地意识不强，用养不当，有机肥施用量逐年下降。60年代，有机肥提供的养分比重占到80%；70～80年代为60～70%；90年代只占到45～50%，1995年下降到32.1%。有机肥施用量的大幅减少，严重破坏了耕地的土壤资源，也使土壤的有机质含量明显下降。
2.4 大型农机具保有量不足、老化、配套程度低
目前，黑龙江省大型农业机械方面存在的问题是造成土壤耕层逐年变浅，土壤板结加重的核心。 (1) 大型农业机械少，拖拉机结构不合理。截止2004年底，全省农村拥有的农机装备中，中型和小型机械占98.8%，大型机械仅占1.2%。 (2) 现有农业机械严重老化。在80马力以上大型拖拉机中，大多为90年代装备，因其行驶移动速度慢且受道路条件等较多限制，不适应远距离地块和多地块作业。在大型拖拉机配套农具32445台中，70%属于老式机具，部分机械使用年限超过2 0年，科技含量很低，状态老化，工作部件技术尺寸缺损严重。 (3) 农机装备配套程度低。全省农村配套农具保有量为860279台，受小麦面积急剧减少的影响，大量小麦播种机闲置，可用配套农具仅有2.46万台，其它新式农具仅为1.1万台左右。
3 促进黑龙江省农业耕地可持续利用的建议
3.1 尽快成立专门机构，建立土壤资源培肥和耕地资源预警防御系统
首先，在黑龙江全省范围内进行一次全面的土壤普查。其次，应按照行政区分别建设黑土资源数据和后备资源基本数据库及其信息系统。再次，建立数字化的土壤资源培肥和预警防御系统，对土壤和肥力进行动态监测，对未来10～20年土壤质量的变化趋势进行预测。同时。结合平衡施肥数字管理体系建立网络施肥管理系统，对土壤进行定向培肥。
3.2 增加有机肥料投入，提高土壤肥力
有机肥料不仅能为农作物生长提供全部营养，而且肥效长，可增加土壤有机质含量。为此， (1) 要充分利用有机肥源。全省各地要积极指导农民对各种作物提倡高茬收割、秸秆还田、根茬还田和秸秆造肥。要改革施肥方法，要坚持科学施用化肥提高化肥利用率。 (2) 加强有机肥产业化的发展。除了加强农村有机肥农户分散积造之外，还要实现有机肥产业化，以推动有机肥料的使用。一方面可保证作物产量的增产，另一方面可以保护土壤，提高土壤肥力，降低化肥的使用量。
3.3 建立和完善黑龙江省测土配方平衡施肥服务体系
平衡施肥技术一般可以提高化肥利用率5～10%，实现增产10～15%，最高可以达到20%以上。为此，建议黑龙江省有关部门组建平衡施肥产业化协助网和专家顾问组，对平衡施肥进行产业化配套服务，对各级农业技术推广部门和农民进行技术咨询和培训。同时，要尽快在全省建立几个数字化施肥管理试验示范区。进行土壤养分数字化管理和分区推荐施肥。使亩施肥成本降低10～20元，粮食增产10%。从而达到经济、合理地使用肥料和提高作物产量的目的。
3.4 提高土壤培肥的认识，加强肥料科研和监管力度
(1) 进一步提高对土壤培肥工作的认识。省有关部门要切实执行国家和我省出台的《耕地培肥计划》、《沃土工程》等土壤培肥计划，切实提高土壤质量。同时，要充分调动广大农民的参与意识和自觉性。 (2) 加强对肥料等生产资料的监管力度。省有关部门要加强对耕地投入物资的监管力度，加强对肥料市场的管理。 (3) 加强肥料科学研究的投入力度。有关部门要加强土壤肥料研究工作的投入力度，开展全面深入研究，为土壤合理开发利用提供技术支撑。
3.5 加大投入力度，全面提升黑龙江省农机装备水平
各级政府要大力支持农机更新，重点发展大型农业机械。建议全省加快组建农机作业合作社的步伐，建立集体、农户、农机大户等多种经济成分参股的股份合作组织。 (1) 在发展布局上，以平原地区为主，以大豆、玉米、水稻主产区为重点，坚持因地制宜，合理布局。 (2) 在组织形式上，以发展多种形式的农机作业合作社为主，坚持多种组织形式并存，互为补充的原则。一是以村为单位，组建农机作业合作社；二是对集体机耕队进行股份制改造组建农机作业合作社；三是依托农机大户组建农机作业合作社。 (3) 在资金投放上，以农民自筹为主，国家投资为辅，坚持统筹规划、合理布局、集中投放，规模建设、分步实施的原则。
3.6 加快水土流失防治步伐
(1) 加大水土保持法律、法规的宣传力度，强化预防监督，遏制人为造成新的水土流失。要提高广大人民群众的水土保持意识和法制观念，对违反水土保持法律、法规行为，破坏水土保持设施并造成水土流失的违法案件，坚决严肃查处。 (2) 采取水土流失综合防治措施。实施以小流域为单元的山水田林路综合治理开发做到工程措施、植物措施、耕作措施有机结合，更好地发挥各项治理措施的作用。 (3) 建立水土流失动态监测网络和信息管理系统。对全省的水土流失动态进行跟踪监测预报，为宏观决策和科学治理水土流失提供科学依据。 (4) 加快水土保持科学技术研究步伐。根据黑土地的保护、治理与利用工作的需要，由单项技术措施向优化配置的综合防治技术措施发展；由坡耕地、侵蚀沟、“四荒”的专项研究向小流域综合治理及综合治理开发试验示范区发展；由山区、丘陵漫岗区、风沙区向平原区延伸；由农业、农村向非农领域的城市、交通、工矿、水电等延伸；积极探寻冻融侵蚀机制和新技术在水土保持中的应用。
4 结语
黑龙江省是重要的商品粮基地，是保障国家粮食安全，增加农民收入的关键所在。为了防止人地矛盾关系扩大，重要彻底保护耕地，提高土地的利用效率，实现黑龙江省耕地资源的可持续利用具有意义。
参考文献
[1]张晋科, 张凤荣, 张琳等.中国耕地的粮食生产能力与粮食产量对比研究[J].中国农业科学.2006, 39 (11) :2278-2285
[2]谢俊奇, 蔡玉梅, 郑振源等.基于改进的农业生态区法的中国耕地粮食生产潜力评价[J].中国土地科学.2004, 1 8 (4) :31-37
[3]郑海霞, 封志明.中国耕地总量动态平衡的数量和质量分析[J].资源科学.2003, 25 (5) :33-39
[4]陈百明, 周小萍.中国粮食自给率与耕地资源安全底线的探讨[J].经济地理.2005, 25 (2) :145-148
耕地利用 第10篇
关键词：农户类型,耕地利用效率,影响因素
1 研究目的
土地利用/土地覆盖变化 (LUCC) 研究随着社会人口、资源和环境问题的日渐突出成为全球环境变化研究的前沿和热点领域, 耕地作为土地的精华, 成为LUCC研究中的重点[1]。武隆县位于三峡库区中部, 受七曜山和方斗山影响, 地势崎岖, 且喀斯特地貌发育明显, 耕地分布零散。同时, 受三峡工程影响, 库区耕地数量、质量都呈现出下降趋势, 库区人地矛盾激化, 严重威胁着库区生态环境安全和经济发展[2]。由于农户家庭资源禀赋差距较大, 农户分化也会呈现不同趋势, 农户对社会经济政策的响应, 生计策略的调整, 生产决策以及耕地利用效率存在差别且影响因素各不相同。基于此, 有必要通过“农户分化—耕地投入—耕地利用效率”的研究, 来分析不同类型农户耕地利用效率影响因素, 为提高山区农户家庭的耕地利用率提出针对性的政策建议。
2 研究方法
2.1 数据包络分析法
数据包络分析 (data envelopment analysis) 简称DEA。将每一农户作为决策单元 (DMU) , 运用DEA模型构建最佳的生产前沿面, 并判断每一农户的耕地生产距离最佳前沿面的情况, 从而判断农户对耕地利用的相对效率。该方法在无需对指标已经统一量纲化, 对处理多投入和多产出具有绝对优势。
2.2 Tobit回归模型
由于DEA得出的效率值介于0~1之间, 因此数据被截断, 此时若用普通最小二乘法对模型直接回归, 参数的估计将是有偏和不一致的。所以在此一般用Tobit模型进行回归分析。目前普遍认同的观点是, Tobit模型适用于解决技术效率的影响因素问题, 并能找出效率改进的方向和途径, 运用DEA-Tobit两阶段法, 与其他的综合评价方法相比, 方法处理多输入、特别是多输出的问题的能力具有绝对优势[3]。
3 研究结果
3.1 农户类型划分
笔者在参考有关农户类型划分的文献同时, 结合研究目的, 将农户家庭现主要谋生方式、家庭收入来源、农户对各生计资产的依赖程度、家庭主要劳动力配置方向、农副产品配置方式等指标, 作为农户类型划分为的依据, 故农户划分为基本型、自然资产型、人力资产型3种类型 (表1) 。研究区抽样的300户家庭中, 基本型49户占抽样总量的16.3%, 自然资产型61户占抽样总量的20.3%, 人力资产型190户占抽样总量的63.3%。
3.2 不同类型农户耕地利用效率测算
3.2.1 指标选取
结合指标选取的原则以及研究的中不同类型农户耕地投入的特征, 从土地、资金、劳动力3个方面考虑来选取耕地利用的投入指标。实际耕种面积/亩———该指标用来反映农户耕地的实际利用情况;资金消费/元———该指标说明耕地的资金投入情况, 其主要包括种苗、肥料、农药、机械等方面的资金花费;劳动力用工/人———该指标反映农户耕地劳作的劳动力投入量。产出指标选取耕地总产值来反映耕地利用的最终成果 (表2) 。
3.2.2 计算结果
模型计算借助软件deap2.1来实现, 首先对得到的317户样本数据按照效率评价指标进行整理、筛选, 剔除异常值以后得到306组有效数据;其次运用软件计算出每一农户的综合技术效率、纯技术效率、规模效率;最后将得到的各个农户的效率计算结果进行汇总得到不同类型农户的耕地利用效率值如表3。
3.3 不同类型农户耕地利用效率影响因素
3.3.1 指标选取
结合研究的背景及研究目的, 分析不同类型农户的耕地利用效率影响因素, 需要考虑各类型农户特征以及耕地投入特征, 农户不同类型特征主要从家庭生计体现出来, 耕地投入特征则主要通过劳动力、资金等方面体现。因此, 本文主要从农业劳动力特征、家庭经营特征、耕作条件3个方面选取耕地利用效率的影响因素。具体如表4所示。
3.3.2 计算结果
选用eviews软件对Tobit回归模型系数进行计算, 并对模型和归回系数进行显著性检验。结果见表5。
(1) 基本型。基本型农户耕地利用效率值在4类农户中为最小值, 其耕地利用程度最低。由基本型农户耕地利用效率影响因素Tobit回归模型计算结果, 可以得出以下结论。
中老年劳动力比重在10%水平上通过显著性检验, 且与耕地利用效率的关系为负相关关系, 劳动力平均年龄越高, 耕地利用效率越低。基本型农户中老年劳动力 (50岁以上) 比重均值为0.7, 是3类型农户中最高值, 远高于自然资产型农户中老年劳动力比重0.3。同时, 家庭总人口中, 60岁以上人口占家庭总人口44%。表明基本型农户家庭农业劳动力已出现老龄化趋势, 导致基本型农户耕地利用效率偏低。劳动力老龄化现象对耕地利用影响主要表现为: (1) 农业生产时间上。劳动力年龄越大其行动越不便, 因此农业生产时间消耗越多, 单位时间内老龄化劳动力农业生产量相比青壮年劳动力差异明显。 (2) 农业生产技术应用上。老龄化劳动力由于从事农业生产年限较长, 在生产过程中大部分采用传统的耕作模式, 对于农业生产的新技术接受能力和理解水平有限, 因此在实际的生产中应用很少。 (3) 农业生产经营上。受家庭资源的限制, 基本型农户家庭高收入水平有限, 因此耕地规模以及对耕地投入水平不高, 种植方式多选择的是基本的谷类、薯类或蔬菜, 农产品大部分用于满足家庭自身的需求, 小部分参与市场配置。因此, 老龄化劳动力在农业生产中出去劣势地位, 影响耕地利用效率偏低。
地块距离指数在10%水平上通过显著性检验, 地块距离与耕地利用效率值呈负相关关系, 即地块距离指数越高, 耕地利用效率值越低。地块距离指数反映的是耕地的细碎化程度, 指数越大表示耕地细碎化程度越高。耕地细碎化程度越高, 表明耕地分散、零碎程度高, 且山区地形复杂道路交通不便, 劳动力前往耕作地块多采用步行方式, 路途时间花费较多, 单位时间内劳动力的农业生产效率低。此外, 耕地细碎化程度高, 不利于耕地的集中、连片管理, 同时受到地形、交通等因素的影响, 不能进行机械化操作, 耕作方式以人力翻地为主, 大大削减了耕地利用效率。
(2) 自然资产型。该类型农户耕地利用效率在所有农户类型中为最高值, 相对于基本型、人力资产型农户, 自然资产型农户的耕地利用程度较高。由自然资产型农户耕地利用效率影响因素Tobit回归模型的计算结果, 可以得出以下结论。
农业收入比重是影响自然资产型农户家庭耕地利用效率提高的显著性因素, 其计算结果在1%水平上通过显著性检验, 且与耕地利用效率呈正相关关系。结合农户家庭的特征, 自然资产型农户家庭年平均总收入为9120.2元, 其中农业收入为6994.5元, 占家庭总收入的77%, 农业是维持该类型农户家庭生存的重要产业。从家庭内部而言, 自然资产型农户家庭需依靠农业收入来满足家庭基本的生活, 农产品满足自身的需求, 同时家庭成员存在学前龄、无劳动能力者, 农业劳动力的生产成果还需要保障家庭其他成员的生活消费。从市场竞争而言, 农业生产品在满足家庭自身需求的情况下, 要投入市场参与配置, 并从中获取利润。利润越高, 一方面提高了劳动力进行农业生产的积极性, 另一方面促使劳动力购买良种、肥料等, 增产性、省工性投入增加, 从而有利于效率的提高。同时, 生产效率提高, 单位面积耕地农产品产量提高, 产于市场配置份额提高, 农户获取的利润越高。
劳均耕地面积影响因素在10%水平上通过显著性检验, 且与耕地利用效率呈正相关关系。自然资产型农户农业劳动力平均耕地面积为5.13亩, 在3类农户中为最高值。邵晓梅[4]研究指出农地适度规模经营有利于耕地利用效率的提高。我国在20世纪80年代初期推行农村家庭承包联产责任制, 在一定程度上提高了农户进行农业生产的积极性。但该政策实行至80年代末, 随着社会制度的改变, 农业生产出现增长缓慢的现象。基于此, 农地适度规模经营出现, 受到广大农户的重视。农户之间耕地的流转, 促进了耕地的有效管理和利用, 随着《土地承包法》将农地流转合法化, 促进了农地适度规模经营。自然资产型农户家庭农业劳动力数量较多, 对农业生产依赖性较强, 因此家庭为增加收入而扩大耕地经营规模, 耕地规模效益一定程度上得到发挥, 给农户家庭增加收益以及节约成本, 因此对耕地利用效率的提高有正向影响。
农业资金投入比重因素在1%显著性水平上通过检验, 但是与耕地利用效率之间的关系为负相关, 即农业资金投入比重是影响自然资产型农户耕地利用效率低的重要因素。结合不同类型农户耕地投入方式, 自然资产型性农户在耕地资金投入5007.9元, 为3类农户中最高值。资金投入主要包括农户对耕地增产性、省工性投入。在普遍情况下, 农户选择优势良种、增加肥料使用量、机械动力代替人力劳动, 可以提高耕地利用效率。但是, 在实证分析中, 农业资金投入比重对于自然资产型农户来说, 是制约耕地利用效率提高的重要因素。结合自然资产型农户的特点以及研究区域的实际情况来看, 自然资产型农户为追求农业生产利润会不断扩大耕地的经营规模, 从而增加农业生产量, 提高家庭收入。但是, 受到家庭农业劳动力素质限制, 农业劳动力年龄较小, 有利于学习农业新知识和新技术, 但是劳动力并未统一接受培训, 且在农业生产经营过程中缺乏经验, 盲目扩大耕地规模, 农业生产资源配置不合理导致资源浪费, 耕地利用的规模效益递减, 不利于耕地利用效率的提高。
耕地细碎化指数在10%显著性水平下通过检验, 与耕地利用效率关系呈负相关, 该因素是制约自然资产型农户耕地利用效率提高的主要因素。耕地细碎化指数反映了耕地细碎程度, 一般研究认为耕地细碎化对利用效率存在负向影响。自然资产型农户为了获取最大化农业生产利润, 不断扩大耕地规模, 但是其规模的扩大只是单纯耕地数量的增加, 从耕地性质上来看并未达到集中、连片的效果。因此, 农户在生产过程中, 无法进行集中优化管理, 高效率的机械化操作不能得以实现。同时, 耕地细碎化程度越高, 农户对生产资源的分配就越无规律可循, 造成资源的浪费, 影响耕地利用效率的提高。
(3) 人力资产型。该类型农户耕地利用效率次于自然资产型农户, 居于第2位。人力资产型农户耕地利用效率影响因素Tobit回归模型计算结果, 可以得出以下结论。
受教育程度模型回归结果在1%水平上通过显著性检验, 受教育程度与人力资产型农户耕地利用效率呈正相关关系, 劳动力受教育水平越高, 农户耕地利用效率则越高。科学技术是第一生产力, 农业产业的发展同样离不开科学技术的进步。人力资产型农户农业劳动力中接受过九年义务教育以上程度的劳动力户均比例为74%, 劳动力普遍受到正规教育。劳动力受教育程度不同:首先表现为劳动力能力不同, 接受教育程度较高的劳动力可以轻松阅读报纸、杂志、相关农业的说明书及资料 (有关种苗、化肥、农药以及农用机械的使用说明书等) , 劳动者可以从相关的资料中学习农业生产的技术知识, 而小学以下教育水平的劳动力大部分不具备阅读能力, 农业生产主要依靠以往的经验, 对新技术掌握水平有限。文化程度较高的劳动力, 可以学习农业生产新知识的渠道多, 故掌握的新技术相对文化程度较低的劳动力较多, 对耕地利用的程度较高。其次表现为耕地管理水平, 劳动力掌握农业生产新技术后, 应用在实际的劳动生产过程中, 提高单位面积耕地的农产品产量, 这在一定程度上提高了劳动力经营管理耕地的信心, 使其在以后的生产中能不断学习, 积极主动参与或者组织农业生产相关的培训交流活动, 更加高效的管理耕地资源。最后表现在学习新技术的渠道, 传统的农业新技术传播, 主要依靠乡镇政府或村社小组相关领导小组进行广播宣传, 随着社会科技的进步现阶段农业新技术传播主要依靠3类 (科技推广服务部门、大众传媒、模仿学习) , 小学文化程度以下的劳动力则大多是依靠“自己摸索, 凭经验”或者“学习其他农户”获得生产中技术知识, 而文化水平较高的劳动力则会从专业培训或者农技员等正规途径获取经验, 对技术传播科学性、先进性要求较高, 故对耕地利用效率有正向影响。
农业资金投入比重在10%水平上通过显著性检验, 且该影响因素的回归系数为负, 说明农业资金投入比重对人力资产型农户耕地利用效率存在负相关关系, 是影响人力资产型农户耕地利用效率低的一个显著因素。人力资产型农户家庭年平均收入为10382.1元, 为3类农户中收入最高值, 其中非农收徒8276.0元, 占家庭总收入的80%;农业收入1411.9元, 占家庭总收入的14%, 说明人力资产型农户家庭对农业依赖度不高, 农业生产大多是选择闲暇时间进行生产, 家庭劳动力主要配置在非农产业上。然而, 人力资产型农户家庭18岁以下以及无劳动能力老人占家庭总人口比重较大, 因此农户需进行农业生产来满足家庭基本的口粮需求。由于家庭农业劳动力人数有限, 占家庭总人口的34%, 农户多选择距离居住地近的地块进行种植, 因此家庭耕地种植规模有限。人力资产型农户投入到农业生产的资金相对于家庭总收入来说比重较低, 但是亩均耕地资金投入仅此于自然资产型, 高于耕地规模相同的基本型农户, 为了使家庭劳动力从农业生产中解放出来, 人力资产型农户会增加对耕地的省工性投入, 选用除草剂、农业机械、牲畜等代替人工劳动, 但缺少对耕地投入量的准确估计, 导致资源的过度投入, 造成浪费, 使耕地的利用效率降低。
4 结论
在重庆市武隆县4个典型村抽样调查的基础上, 运用参与式农户评估方法 (PRA) 、数据包络分析法DEA, Tobit回归模型, 分析不同类型农户耕地利用效率的主要影响因素。不同类型农户耕地利用效率影响因素不同:劳均耕地面积、农业收入比重是提高自然资产型农户耕地利用效率的显著因素, 农业资金投入比重、耕地细碎化指数是影响其耕地利用效率怕的主要原因。人力资产型农户劳动力受教育程度对耕地利用效率提高有显著影响, 而影响耕地利用效率的因素主要是农业资金投入比重。基本型农户影响其耕地利用效率低的主要因素为中老年劳动力比重以及地块距离指数。
参考文献
[1]LAMBIN E F, BAULIES X, BOCKSTAEL N, et al.Land-use and land-cover change[R].Implementation Strategy.IGBP report No.48, IHDP report No.10, 1999.
[2]任鸿瑞.三峡库区耕地资源与耕地压力时空变化特征[J].重庆师范大学学报 (自然科学版) , 2010, 9 (5) :23~27.
[3]周华林.Tobit模型估计方法与应用[J].经济学动态, 2012 (5) .
耕地利用 第11篇
关键词：耕地利用效益；指标体系；熵值法；定量评价；海南省屯昌县
中图分类号： F301.2 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2015）10-0533-05
耕地资源作为重要的基础性生产资料，对人类社会具有多方面的利用价值，是农业生产中不可替代的劳动对象、生产要素、空间场所[1]，耕地资源的合理开发利用对于社会可持续发展具有积极意义。近年来，随着我国城市化进程的加速，以及农业生态环境问题的出现，耕地资源的利用与保护面临着严峻考验。对有限且不断减少的耕地实行内涵挖潜，提高耕地利用效益，对于人口众多、资源相对短缺的中国具有重要意义[2]。近年来，为科学评价区域耕地的利用状况，学者分别从空间尺度[3-5]、研究方法[6-10]、研究角度[11-15]等方面进行了分析，积累了较为丰富的耕地利用效益评价经验，并将定性与定量方法相结合，完整体现了耕地利用的综合效益。
海南省作为我国耕地资源最少的海岛省份，在国际旅游岛建设中面临着耕地保护的巨大压力，对省内市、县耕地资源利用状况的定量化评价也较为缺乏。以海南省屯昌县作为研究区域，分析影响耕地利用效益的因素，并结合区域耕地利用特点，构建耕地利用效益定量评价指标体系。以指标-子目标层-目标层的角度，从经济、社会、生态方面对1994—2011年研究區域的耕地利用状况进行分析，并基于区域耕地利用综合效益、系统协调度值分析研究时段内区域的耕地利用协调程度，以期为海南省内市、县耕地利用效益的提高，以及耕地资源的可持续开发利用提供依据。
1 研究区域概况
屯昌县位于海南省中部偏北，地处南渡江南岸、五指山北麓，19°08′～19°37′ N、109°45′～110°15′ E，属于热带季风气候区。屯昌县东北与定安县交界、东南与琼海市接壤、西北与澄迈县毗邻、西南与琼中县接连，是海南省中部内陆县，全县辖8个镇、119个村（居）委会，平均人口密度为256人/km2。屯昌县土地总面积为1 231.50 km2，2011年耕地资源为125.05 km2，年均气温23 ℃。屯昌县地形地貌为丘陵半山区，丘陵、台地约占土地面积的80%，素有“七丘二坡一分田”之称。屯昌县总户籍人口为307 080人，其中农业户籍人口为 200 983人，粮食总产量为8.53万t，是海南省重要的农业县。
2 数据来源与研究方法
2.1 数据来源
研究所用数据来源于《屯昌统计年鉴》（1994—2012年）[16]，以及屯昌县农业局的统计数据。
2.2 评价指标体系的建立
耕地在土地利用结构中具有特殊地位，不仅为人类提供生产和生活资料，产生经济效益，还具有调节气候、净化环境、维持生物多样性等生态效益，以及保障粮食安全、维护社会稳定等社会效益[10]。为对耕地利用综合效益进行全面、科学、客观的评价，必须基于不同指标对利用效益进行量化。耕地资源的利用具有明显区域性，因此指标的选择需综合考虑区域社会经济发展状况、耕地利用条件、生态环境背景等因素，构建科学的评价指标体系是进行耕地利用效益量化的基础。
结合屯昌县耕地利用的实际情况，基于需要评价耕地利用的经济效益、社会效益、生态效益3方面的量化值，构建包含1个目标层、3个子目标层、21个指标层的耕地利用效益评价指标体系（表1），并根据指标值与耕地利用效益间的效用关系将指标分为正向指标、负向指标，指标值与利用效益正相关为正向指标，负相关则为负向指标。
2.3 指标权重的确定
评价指标体系涉及多个具有不同指征意义的指标，具有明显区域性，确定不同指标的区域权重需考虑其在区域耕地利用中的差异性。确定权重的方法有特尔斐法、贡献率法、熵值法[17-18]等，本研究采用熵值法确定指标权重。熵是物理学概念，根据熵值大小可判断系统有序或无序的状态。把耕地作为1个系统，评价指标值的大小即熵值影响系统利用的有序程度，熵值小则有序度高、对系统的影响大、重要性高，反之亦然。基于熵值理论，可利用不同指标的熵值确定其权重。指标比重pij的计算公式为：
式中，pij为第i年第j个指标占该指标总值的比重，Aij为第i年第j个指标的实际值，Enj为第j个指标的熵值，wj为第j个指标的权重。其中，i=1，2，…，18；j=1，2，…，21。权重分配结果见表1。
2.4 耕地利用效益的计算
2.4.1 指标标准化 由于21个指标具有不同的指标特征，其统计量纲、数量级等具有较大差异，无法进行指标间的直接对比，因此需按照一定标准对不同指标值进行标准化处理，使指标之间具有可比性。不同指标对耕地利用效益分别具有正向效用和负向效用，因此采用不同的标准化公式。正向指标的标准化公
2.5 耕地利用效益协调度
耕地利用效益评价体系中的子目标层，是分别从经济、社会、生态角度对耕地利用效益进行的量化评价。目标层则是基于子目标层的线性加权，虽可从整体上反映耕地利用效益的状况，但因为子目标层评价结果是基于各层下指标分别量化统计的，无法完整、客观地反映3个子目标层间相互关系对耕地利用效益的影响。耕地利用效益系统协调度可以判断经济、社会、生态3个子目标层的均衡状态，及其所反映出的耕地利用系统协调程度。耕地利用效益的协调度是指综合效益系统的各分系统在区域耕地利用过程中彼此和谐一致的程度[5]，协调度高的系统应与社会经济发展同步，并能保持耕地利用综合效益持续提高。
nlc202309010034
效益、生态效益的前提，并是影响耕地利用综合效益的基础型因子。由1994—2011年耕地利用经济效益的变化趋势（图1）可知，研究区域耕地利用经济效益可分为1994—2002年、2003—2011年2个阶段。第1个阶段的耕地利用经济效益变动起伏较大，分别于1996年、2002年形成2个明显峰值，该年份的财政投资效益指标（E5）分别为99.82、204.85，而此阶段内其他年份的该指标值均低于95.00，最低值仅为49.47，差异较大，从而形成波峰。第2个阶段的指标值变化幅度较小，呈逐年上升的趋势，此阶段的各项指标值并无较大变动，个别指标的小幅变动也因指标间的共同变化而消减，使
经济效益子目标层评价结果呈平稳上升的趋势。
3.2 社会效益评价结果分析
1991—2011年研究区域耕地利用社会效益呈上升趋势，根据上升幅度可划分为1991—2003年、2004—2011年2个阶段（图2）。第1阶段耕地利用社会效益虽每年呈上升趋势，但变化幅度相对较小，且整体处于较低水平，评价值除2001年外均低于0.050。第2階段耕地利用社会效益的上升幅度较大，评价值由2003年的0.050上升至2011年的0.280，相差近5倍。
从社会效益子目标层对应的指标值来看，人均农业总产值指标、农民人均纯收入指标是各指标中2个阶段变化幅度最大的。第1阶段人均农业总产值指标、农民人均纯收入指标的最大值分别为3 505.38元/人、2 717元，而此指标在第2阶段的最小值分别为3 981.11元/人、3 163元，最大值则分别达到8 610.13元/人、9 422元。1991—2011年，研究区域人均耕地、人均粮食产量、需求满足程度等指标虽有变动，但总体变化幅度不大，如人均耕地仅从0.05 hm2/人下降至0.04 hm2/人，加权后对整个社会效益评价值影响不大；因此，整个时间段内耕地利用社会效益呈逐年上升的趋势。
3.3 生态效益评价结果分析
研究时段内区域的生态效益评价值没有明显的上升或下降趋势，各年间起伏明显，阶段性不突出，但仍可划分为1994—2006年、2007—2011年2个阶段（图3）。第1阶段起伏相对明显，年度间最大变化幅度为3.62，有明显的波峰和波谷，其中2000年、2005年出现2个明显的波谷，评价值仅为0.089、0.059。第2阶段起伏相对较小，年度间最大变化幅度仅为1.40，且呈略微上升的趋势。
保收指数、复种指数、森林覆盖率、有效灌溉面积占比等正向效用指标的变化趋势基本一致，但最大值出现的年份各不相同；耕地用肥量、万元产值能耗、单位耕地农药施用量、灾害指数等负向效用指标也有变化，其中耕地用肥量指标值增加较为明显，而万元产值能耗指标则呈下降趋势。
研究区域作为重要的农业县，需在保收指数、有效灌溉面积比、化肥施用量等方面加以改善，从而实现生态农业、绿色农业，为耕地可持续利用和耕地生态奠定良好基础。
3.4 综合效益评价结果分析
1994—2011年研究区域耕地利用综合效益总体呈波动上升趋势，具体可分为1994—2001年、2002—2006年、2007—2011年3个阶段（图4）。第1阶段呈缓慢上升趋势，评价值由1994年的0.274上升至2001年的0.359，期间内升降幅度较小。第2阶段呈波动下降趋势，评价值由2002年的0.529下降至2006年的0.482，最小值一度达到0.296，下降幅度较大。第3阶段呈稳定上升趋势，变化幅度较小但趋势明显。
从综合效益的构成来看，经济效益、社会效益、生态效益的重要性变动趋势差异明显。经济效益比重呈先升高后降低的趋势，于2002年达到峰值，占综合效益的64.0%。社会效益比重呈明显的波动上升趋势，于2002年达到峰值57.9%，随后几年基本维持在45.0%以上。生态效益比重整体呈波动下降趋势，于2005年出现最低值19.8%，并于2006年回升至44.0%，但随后几年呈逐步下降的趋势，于2011年降至30.0%。可见，研究区域在耕地利用中对经济效益、社会效益的实现程度大于生态效益，且耕地生态环境有明显下降趋势。
3.5 耕地利用系统协调度分析
上述分析是针对耕地利用经济效益、社会效益、生态效益3个子目标层，以及三者线性加权所得综合效益目标层的分析评价，虽能在某层面上反映耕地利用的效益变化，但要分析子目标层间的关联性、耕地系统的协调程度，还需进行协调度分析。按照协同理论的观点[19-20]，协调度Ci值反映了耕地利用系统的协调程度，Ci≥0.8为高度协调、 Ci在0.5～0.8为协调、Ci≤0.4为不协调、Ci≤0.2为极不协调。
由公式（8）计算得到1994—2011年研究区域的耕地利用协调度值（图5）。耕地利用协调度值整体呈上升趋势，可按照协调程度划分为1994—2005年、2006—2011年2个阶段。第1阶段Ci值呈上升趋势，但Ci值小于0.4，耕地利用系统处于不协调状态。虽然1997年Ci值超过0.4，但此阶段中1994年、2002年的Ci值均低于0.2，耕地利用系统处于极不协调状态。1994年的3个子目标层评价值均较低，社会效益、经济效益分别只有0.020、0.085，耕地利用综合效益不高；2002年的Ci值是整个评价期间最低值，只有0.166 4，虽然该年份E5值较高，但S1、S6的结果值均低于相邻年份，导致社会效益较低。第2阶段Ci值呈波动上升趋势，Ci值均超过0.550，最低值为2008年的0.559，最高值为2011年的0.655 4，此阶段内经济效益、社会效益均逐年上升，生态效益则先降后升，3个子目标层的协调度逐年增加，耕地利用系统也趋于协调。
4 结论与讨论
通过构架指标体系，对1994—2011年研究区域耕地利用效益进行定量评价。指标体系框架的目标层-子目标层-指标层能够充分反映研究区域的耕地利用状况及利用效益，从经济、社会、生态方面进行评价符合对耕地利用系统可持续发展的目标要求，能够全面反映耕地利用整体效益。
nlc202309010034
在研究方法上将定性与定量相结合。通过定量评价模型对各层指标因子进行定量化分析，分别得到指标值、子目标值、目标值，并通过标准化处理实现各层指标间的可比分析。在此基础上，分别对耕地利用的经济效益、社会效益、生态效益、综合效益、协调度进行分析评价，最后对研究时段内该区域耕地利用的系统协调度进行定性分析，研究结果符合区域耕地利用的实际情况。
研究结果表明，研究区域耕地利用综合效益、协调程度均呈波动上升趋势，表现出明显的阶段性特征。在3个子目标层中，经济效益、社会效益具有一定同步性，生态效益则与前两者不同，虽波动明显，但整体趋势性变化不明显，个别年份形成明显的波谷。研究区域耕地利用的生态效益较低，在综合效益中所占比重呈下降趋势。近年来，研究区域协调程度有逐渐升高的趋势，并有耕地利用系统协调向高度协调发展的趋势。耕地利用经济效益、社会效益之间基本协调，若生态效益也能趋于平稳上升，耕地利用總体效益高度协调的目标将有望实现。
研究区域是海南省重要的农业县，为提高耕地利用综合效益和系统协调度，需从耕地资源的合理利用出发。增大现代农业技术在农业生产及耕地开发利用中的应用范围，进行土地整理，适当提高机械化水平和生产力水平，从而提高耕地单产、提升经济效益。通过控制人口数量、提升人口素质，使人均耕地、人均产量、人均农业总产值、劳动力素质等指标水平值得以提高，为实现农业现代化奠定基础。减少农药、化肥在农作物种植中的施用量，改善农田基础设施条件，加强农业生产抗灾能力，发展集约农业，降低万元产值能耗，从而实现农业和耕地利用的可持续发展。
参考文献：
[1]杜国明，刘彦随. 黑龙江省耕地集约利用评价及分区研究[J]. 资源科学，2013，35（3）：554-560.
[2]张文雅，宋 戈. 哈尔滨市耕地利用效益特征分析[J]. 水土保持研究，2009，16（6）：79-83.
[3]相 慧，孔祥斌，武兆坤，等. 中国粮食主产区耕地生产能力空间分布特征[J]. 农业工程学报，2012，28（24）：235-244.
[4]鲁春阳，文 枫，杨庆媛，等. 地级以上城市土地利用结构特征及影响因素差异分析[J]. 地理科学，2011，31（5）：600-607.
[5]李 佳，雷国平，柳 杨，等. 河南省耕地利用效益评价研究[J]. 水土保持通报，2013，33（3）：318-324.
[6]王燕鹏，于鲁冀，卢 艳. 基于能值分析的河南省耕地生态足迹动态研究[J]. 环境科学与管理，2010，35（10）：144-148.
[7]蔡海生，林建平，朱德海. 基于耕地质量评价的鄱阳湖区耕地整理规划[J]. 农业工程学报，2007，23（5）：75-80.
[8]施开放，刁承泰，孙秀锋，等. 基于耕地生态足迹的重庆市耕地生态承载力供需平衡研究[J]. 生态学报，2013，33（6）：1872-1880.
[9]牛海鹏，张安录，李明秋. 耕地利用效益体系与耕地保护的经济补偿机制重构[J]. 农业现代化研究，2009，30（2）：164-167.
[10]牛海鹏，张安录. 耕地利用效益体系重构及其外部性分析[J]. 中国土地科学，2009，23（9）：25-29.
[11]庞 英，张绍江，陈志刚. 山东省耕地利用效益的时空差异[J]. 经济地理，2006，26（6）：1037-1041，1046.
[12]吴得文，毛汉英，张小雷，等. 中国城市土地利用效率评价[J]. 地理学报，2011，66（8）：1111-1121.
[13]郇红艳，孙 君. 中部地区耕地非农化及其驱动因子的灰色关联分析[J]. 水土保持通报，2012，32（1）：82-88.
[14]王海涛，娄成武，崔 伟. 辽宁城市化进程中土地利用结构效率测评分析[J]. 经济地理，2013，33（4）：132-138.
[15]奉 婷，张凤荣，李 灿，等. 基于耕地质量综合评价的县域基本农田空间布局[J]. 农业工程学报，2014，30（1）：200-210.
[16]屯昌统计年鉴：1994—2012[Z]. 屯昌县统计局，1994—2012.
[17]任桂镇，赵先贵，郝鸿忠. 基于熵值法的陕西省可持续发展能力动态研究[J]. 地域研究与开发，2008，27（2）：34-37.
[18]李景刚，张效军，高艳梅，等. 基于改进熵值模型的城市土地集约利用动态评价——以广州市为例[J]. 地域研究与开发，2012，31（4）：118-123.
[19]王雨晴，宋 戈. 城市土地利用综合效益评价与案例研究[J]. 地理科学，2006，26（6）：743-748.
[20]韩玉婷，王桂波，李世平. 基于多目标协同的榆林市土地利用结构优化[J]. 国土与自然资源研究，2012（2）：24-26.徐月娥，苏 群，陈 杰. 教育对农村劳动力非农就业的影响——来自中国农村的数据分析[J]. 江苏农业科学，2015，43（10）：538-540.
对我国农村非耕地开发利用的思考 第12篇
党的十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的重大决定, 提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的宏伟目标。这是以胡锦涛为总书记的党中央在新形势下统筹城乡协调发展的重大战略部署;这是提高广大农民群众生活质量、健康水平和文明素质的必由之路;这是我国现代化进程中的重大历史任务。
土地是农民生产生活中必不可少的生产资料, 其中非耕地资源占了农村土地资源的绝大部分。所以, 非耕地资源的合理开发与统筹, 是新农村建设的关键环节, 对新农村建设起着至关重要的作用, 主要表现在以下几个方面。
非耕地资源的合理开发与规划, 有利于解决农民之间的土地纷争, 实现农村经济的和谐发展;有利于农业经营的科学化、产业化、规模化;有利于农民增产增收, 促进社会主义新农村经济建设的快速发展。
非耕地资源法律法规的完善, 土地所有权和使用权的明确界定, 能够稳定农民的生产积极性, 解除农民开发过程中的疑惑, 给他们一颗定心丸, 使他们投身于非耕地的开发建设中去。这就解决了非耕地的承包开发问题, 使农村的非耕地资源和耕地资源协调发展, 为社会主义新农村土地建设的全面、健康、稳步发展提供了保障。
非耕地资源流转市场的完善和规范, 是统筹城乡土地市场协调发展的组成部分。在土地流转市场尚未完善的今天, 建立有序的非耕地流转市场, 是对统筹城乡发展的有力补充, 不仅促进了社会主义新农村建设, 而且为建设和谐社会, 发展科学社会主义作出了贡献。
二、农村非耕地资源的含义、范围及现状
1. 非耕地的含义
非耕地在学术文献中的解释是:除农村现有耕作的其他被使用土地之外的一切未利用, 但经开发之后又可利用的土地, 它包括荒山、荒坡、沙地、草地、滩涂、低洼地、沼泽地、盐碱地等一切储备性土地资源。
按照《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定, “土地分为农用地、建设用地和未利用地农用地是指直接用于农业生产的土地, 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地, 包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二条的规定, “农村土地, 是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地。”
所以, 非耕地主要指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的除耕地以外的所有建设用地、未利用地、坡地、荒地、草地、园地等。本文的研究又把非耕地资源分成非建设用地资源和集体建设用地资源。
2. 非耕地的利用状况
我国现有耕地20亿亩, 人均不到1.7亩, 耕地资源总量丰富, 相对不足, 已经是影响我国经济发展的重要问题。通常我们所说的人地关系高度紧张, 就是相对于人均耕地占有状况来说的。但是, 未利用或者说未合理利用的非耕地资源却相对丰富。目前, 荒地和林业用地面积共5 5.6亿亩, 人均占有的这两项非耕地面积4.7亩, 是耕地面积的3.9倍。宜农宜林荒山荒地14.8亿亩, 与现有耕地面积总量基本持平。若这些非耕地资源得到充分开发, 将会大大减轻我国人口对土地资源和生态环境的压力。
自我国建国以来, 非耕地制度也和耕地制度一样, 经历了多次变动。19501956年中央政府进行了土地改革, 把原来属于地主、官僚和木材商人的林地及农牧主的牧场没收, 重新分给无地少地的农牧民。在从初级社到人民公社的集体所有制期间 (19561980年) , 所有的生产资料包括林地、牧草地和主要的农业生产工具都归集体所有, 并且集体必须以最低价格把林产品和畜产品上缴给政府。在20世纪80年代初期, 中国的家庭联产承包责任制取得成功之后, 草地、荒地、滩涂等的使用权也落实到了单个农户。《中华人民共和国农村土地承包法》规定, “耕地的承包期为三十年;草地的承包期为三十年至五十年;林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期, 经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”
三、农村非耕地相关法律要求
非耕地资源的界定和管理已经明确地写入了国家的根本大法中, 以法律的形式保护农民对非耕地的使用权, 使非耕地得到更好的开发管理。有关于非耕地的规定, 主要体现在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关的法律中。
在《中华人民共和国宪法》第十条中明确了非耕地的权属问题, “农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”
但是, 值得一提的是, 我国关于非耕地的法律法规还没有形成体系。在现行的法律体系中, 非耕地一向是作为农村集体土地的一部分, 比照耕地的要求进行说明, 对非耕地的规定比较零散, 而且部分规定不明确, 容易在现实操作中出现问题。笔者认为主要存在以下问题。
1. 非耕地的产权问题
按照《中华人民共和国民法通则》第71条, “财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”也就是说产权包括四个方面, 即占有权、使用权、收益权和处分权, 但是农民只能得到非耕地的使用权、占有权;收益权和处分权的主体模糊, 这可以说是造成现在非耕地问题的主要原因。
⑴占有权主体虚置
非耕地资源和耕地资源在本质属性上存在很大的差别, 主要表现在自然属性、生产属性、文化属性等方面。在过去很长一段时间里, 无论是理论工作者, 还是政策法规制定者都没有对这些差别给予足够的重视。在法律条文中, 对非耕地资源的规定不全面。但是, 从法律本身来看, 土地、包括耕地和非耕地的所有权归属似乎是很清楚的。不论是《中华人民共和国宪法》, 还是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等国家法律, 都明确提出非耕地资源除属于国家所有外都属于集体所有。
集体所有是一个很模糊的概念, 从法律的角度看, 是一个不具有法律责任也不能承担法律责任的虚体。在现实生活中, 农村集体土地的所有权属于村委会。由于种种原因, 村委会很难行使主体的责任。
除了这个方面, 所有权主体不明还表现在非耕地资源的界址划分模糊。在村委会和村委会之间, 自然村之间, 村民小组之间甚至农牧户之间的边界划分不清, 经常会发生纠纷和冲突。究其主要原因是由于许多地方还没有综合土地利用规划, 即使有, 也没有明确什么样的土地是农地, 什么样的土地是牧地等等。落实到具体操作中, 人为因素也是影响界址划分的重要原因。非耕地资源的边界很多是由没有经过实地调查的办公室工作人员划定, 以至于各个地方之间国家所有和集体所有差别很大, 也很不确定。
⑵使用权不完整
非耕地和耕地的性质和特点不同, 其开发周期之长, 投入资金之多, 收益额之不明确, 决定了非耕地使用权的承包经营政策要与耕地政策有所区别。自从农村改革尤其是土地制度改革之后, 我国实行了土地所有权和使用权分开的政策。但是, 几经变革之后, 农民还是没有像耕地一样完全得到非耕地的使用权。
使用权的不完整主要表现在这几个方面, 首先非耕地的承包使用权不稳定。正如上面说到的, 非耕地需要更多的时间开发, 如果承包使用权的稳定性差, 农民的长期预期不足, 那么农民作为理性的经济人, 就不得不重新考虑投入与收益之间的关系。在承包期内无法获得相应的报酬, 甚至无法收回成本, 就会严重打击农民开发非耕地的积极性。事实已经证明, 永佃制或者土地私有制行不通, 学界正在研究的是通过延长土地承包期限的方法来稳定土地承包使用权。有的人认为应该延长为5070年, 有的人认为改为2代或3代, 不管多少, 能给农民一颗定心丸就是成功的政策。
其次, 一些非体制性的因素也会导致农民对非耕地开发信心不足, 限制了非耕地资源的主人行使使用权。比如一些大的草地恢复项目要求牧民不能到一些特定地区放牧, 尽管这些地区是某户或者某几个放牧小组已分到户的草场。这些非体制性因素导致农民对非耕地的热情不高, 尽管已经分给了农民, 但是在经营的过程中却束手束脚, 没有主人的感觉。
2. 农村建设用地流转中存在的问题
集体建设用地是集体土地的一类, 它是指位于农村, 属于农民集体所有的, 已用于非农业目的土地。主要包括:⑴宅基地, 即农民住宅用地; (2) 乡 (镇) 村企业用地; (3) 乡 (镇) 村公益事业用地, 例如中小学、卫生所、幼儿园、敬老院用地; (4) 乡 (镇) 村公共设施用地, 例如道路、桥梁、码头用地。本文中的集体建设用地不包括第一类用地。
现阶段, 我国的建设用地的管理实行双轨制原则, 即城市的建设用地遵循《物权法》中的规定, 可以自由流转;农村的集体建设用地则遵循《中华人民共和国土地管理法》第五十九条至六十二条的规定, 不能自由流转。依照《城市房地产管理法》第八条规定, “城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征用转为国有土地后, 该幅国有土地的使用权方可有偿转让。”然而, 《中华人民共和国宪法》第十条和《中华人民共和国土地管理法》第二条规定, “土地使用权可以依法转让。”中发[2003]第3号文《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》中指出, “各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策, 通过集体建设用地流转、土地置换、分期交纳出让金等形式, 合理解决企业进镇的用地问题。”
在实际操作中, 在我国集体土地所有权的流转是普遍存在的, 在经济发达地区尤为明显, 如珠江三角洲地区, 从改革开始的那一刻起, 农村集体建设用地流转就开始了。现在通过流转方式使用的集体建设用地已经超过了集体建设用地总数的20%, 即使是在一些欠发达地区, 这一数字也超过了20%。
此时, 矛盾就出现了, 关于集体土地使用权流转的法律规定的矛盾, 以及法律规定和现实生活中的实际需要之间的矛盾。这两个矛盾的存在使得集体土地使用权的流转处在一个相当尴尬的地位。
四、如何发挥非耕地资源在新农村建设中的作用
1. 完善非耕地的产权
非耕地的产权改革目标是, 明确所有权、稳定承包权、搞活使用权、加强土地管理权。要实现这个目标, 笔者认为应该从以下几个方面改善政策体制。
⑴明确界定非耕地资源的所有权, 颁发土地所有权证。这是非耕地制度建设中的一项基础内容, 确定了土地的使用权, 就能很好地解决非耕地在实际操作中的界址不清的状况, 还能够很好地稳定农民的信心。与法律中的规定相比, 一个证实其土地所有权的证书更会让农民有种这是自己的土地的感觉, 会更好地调动农民开发的积极性。地方政府相关主管部门应该做好划清界址工作, 为土地所有权证的颁发提供依据。
⑵确定非耕地的使用年限, 稳定土地使用权。只有一个长期的预期, 才会给非耕地的开发者长期投资的信心。应该在现在的使用年限的基础上再延长一定的期限, 足够农民回收投资并取得一定的收益, 或者能够通过其他方式的投资流转获得收益。
⑶建立健全法制, 切实保护使用权法人的合法权益。国家有关职能部门应该尽快完善现有法律法规中关于非耕地问题的条款, 维护包括农牧民房前屋后、自留地、自留山和以承包或其他合法方式取得的、有合法使用权土地上种植的树木、牧草等一切土地上的产品的所有权, 将一些对调动农民积极性有重大影响、长期稳定、并被实践证明成功的政策上升为法律, 以依法维护农牧民及其他法人的合法权益, 依法行政、依法治农、依法兴农, 促进农村经济再创新局面。
⑷法律对于农村集体非耕地使用权流转的规定应该更加完善。非耕地的流转方式多样, 包括租赁、入股、拍卖、兑换、抵押和继承。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条规定, “荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营, 也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后, 再实行承包经营或者股份合作经营。”法律只规定了可以以多种方式进行流转, 但是如何流转, 土地的价值和价格如何体现, 并没有明确的规定, 也没有统一的衡量标准, 以致农民在非耕地的流转中并没有获得应得的利益, 甚至损害了他们的利益。不止是非耕地, 耕地市场上也存在这一问题。如何对现在的土地流转市场进行规范, 使之有序、健康地发展, 我认为应该建立合理的土地估价标准, 制定相关政策, 由专业人士专门操作, 建立完善的土地二级市场。
⑸在完善有关草地、坡地、荒地的国家法律政策上, 应该给予地方更大的灵活性, 让他们因地制宜地设计和执行包括共有资源共同管理在内的草地、坡地、荒地使用权制度安排及管理制度。现在, 有相当一部分地区存在着草地共有财产共同管理制度, 针对草地这种非耕地资源, 如果分配到户经营就会改变长期以来的传统, 牧民无法接受, 面对这种情况就有必要制定适应地方特殊情况的非耕地资源的使用权和管理制度。立法者和决策者应该给予地方一定的政策空间, 包括允许地方采取共有财产共同管理制度, 而不应该试图让不同的地方和不同的资源适应狭窄的法律政策规范。
⑹建立健全监督管理体制。村合作经济组织村民委员会, 应当对已承包给个人或已进行流转的土地实施监督、管理和服务职能。发现有“包而不治”或者破坏当地水土保持的现象, 要及时制止, 并给予一定的处罚措施。
⑺政策上的倾斜, 资金上的扶持。国家应该在资金政策等方面对非耕地给以一定的扶持;地方政府制定鼓励和促进农民开发非耕地的政策;金融部门发放的贷款要向其倾斜;国家经济技术部门在规划、设计、信息、技术等方面为农户提供帮助;鼓励社会各方面力量以资金、技术入股参与非耕地的开发。
2. 确定农村集体建设用地流转政策
现在关于农村集体建设用地是否应该放开限制, 是否应该允许自由流转而不通过国家征收, 存在很多观点, 有的认为应该加强管理, 不允许其自由流转, 有的则认为自由流转可以让农民获利, 所以应该允许其流转。农村建设用地流转是一个大的趋势, 正如有的学者指出的“实践证明, 堵不如疏。在日前的形式下, 靠堵’的办法禁止农村建设用地的交易极不现实, 当务之急是如何尽快立法予以规范。”
如果允许农村集体土地使用权流转, 就要正确处理好国家与农村建设用地流转当事人的利益分配关系, 完善土地收益分配机制, 协调各方利益关系, 相关做法可以参考广东省实施的《办法》。广东省2 005年发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中规定, 农村集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押, 并且使用权的流转所得的50%以上存入银行专户并以专款的形式用于集体经济组织成员的社会保障安排, 不得挪做他用。
如果允许农村集体土地使用权流转, 就要允许集体建设用地使用权无需通过征收变成国有土地而直接进入一级市场, 并且按照“同地、同价、同权”原则进行流转。这样也会减少在国家征收土地过程中由于公共利益的界定不清而引起的纠纷。
如果允许农村集体土地使用权流转, 就应该制定相关法律法规, 从法律上肯定农村集体土地使用权的流转, 并对其进行规范使其符合土地利用总体规划及城镇规划, 从法律法规上规范土地流转市场, 而且流转的过程要有专门的主管部门进行监督。
