从“统治”到“治理”（精选6篇）

从“统治”到“治理” 第1篇

从“统治”到“治理” 陶涛

一、“统治”与“治理”的异同

冷战后联合国有关机构文件中频频使用“治理”一词。1989年世界银行在描述当时非洲形势时，就有了“治理危机”的提法，1992年世行年报告则以“治理与发展”为题。1996年联合国开发署发表了题为“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”的报告，1997年联合国教科文组织提出名为“治理与联合国教科文组织”报告，联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版名为《全球治理》的杂志。

值得注意的是，曾风行西方的“第三条道路”也极为推崇“治理”一词。1999年11月美欧中左政党领导人佛罗伦萨峰会的议题就是“第三条道路：21世纪的进步治理”，今年6月中左政府首脑柏林峰会议题是“21世纪现代国家治理”。“第三条道路”的基本主张是实现政府统治向社会治理的转变，建立合作包容的新型社会关系和新型政治中心，同时在国际层面上实行“全球治理”。

西方国家不仅广泛使用“治理”一词，而且还赋予其不同于“统治”的其他涵义：

（一）“治理”是在一定范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理是指各种机构管理公共事务，主要作用是调和各类矛盾、协调各方利益，达到社会正常和有序运转的目的。治理是在政府和公民社会之间建立合作互动关系，鼓励公民积极参与政治生活，发挥民间组织的主动性，使它们承担更多的职能，参与政府的有关决策。同时，政府向更加透明、法治、高效、务实的方向转变，成为公民可信赖的公共机构。

（二）“治理”与“统治”的最大不同之处在于，治理需要的权威并非是政府机关，而统治的权威一定是政府。统治的机构一定是社会的公共机构，其权力来自政府授权，而治理的机构既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

（三）“治理”与“统治”在管理过程中权力运行方向不同。统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单向管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理，其权力流向是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。治理意味着中央与地方权力关系的调整，中央向地方放权，使之承担更多的地区性职能，发挥地方的积极性、主动性和创造性。

（四）“治理”范围比“统治”更加广泛。治理是一个比统治更宽泛的概念，适用于国际、国家、社区的不同领域的管理。从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有公共机构的治理。而且国际社会不可能实行某一国家或集团的统治，只能实行全球治理。总之，冷战后西方国家广泛使用“治理”一词，不仅局限于政治领域，而且扩大到社会经济领域；不仅在英语世界、而且在欧洲各主要语言中流行。“治理”一词涵盖范围超出传统意义，具有不同于“统治”的新涵义。

二、“治理”理论兴起的几点原因

冷战后国际形势和西方资本主义国家内部都发生了深刻的变化，迫使西方国家在新形势下进行治道变革，寻求更加有效的管理方式。

（一）“治理”理论的兴起是西方资本主义市场失灵和国家失效的结果。市场和国家都不足以实现社会资源的最佳配置。在资本主义国家中，市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、准确统计成本等方面存在难以克服的局限，而仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。因此，治理成为弥补市场失灵和国家失效的手段之一。

（二）公民社会的日益强大是“治理”理论兴起的基础。冷战后民主化潮流发展的结果是政治权力日益从国家政府返还给公民社会，后者在国际和国内事务中发挥着越来越大的作用。政府权力受到限制和国家职能缩小，需要公民社会通过治理来填补管理空间，国家把原先独自承担的部分责任转移给公民社会。公民社会的发展是治理理论兴起的现实基础，90年代以来治理理论及实践的发展得益于公民社会的日益强大。

（三）全球化的迅猛发展促使“治理”理论勃兴。全球化迅猛发展的结果是超国家组织和跨国公司的影响日益增强，民族国家的主权及其政府的权力手段削弱和制约，这为治理提供了广阔空间。国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但它不可能由传统的国家政府来完成，只能通过建立全球治理体制、调动公民社会的积极性、协调不同利益需求、推动不同主体之间的合作来实现。

（四）信息技术革命为更加广泛的治理提供了有效手段。冷战后迅猛发展的信息技术革命改变了人类的管理方式，提高了人们的管理效率，它为公民社会广泛参与治理提供了有效的技术手段。信息技术革命改变了国家垄断政治资源和管理信息的局面，它也为协调越来越分化的国内阶层和国际范围不同组织参与全球事务管理提供了方便。

三、从“统治”到“治理”说明了什么？

全球化迅猛发展的背景下，世界各国政府均在探求新的治国方略和管理方式，全球问题的大量涌现也迫使国际社会寻求新的合作途径。从“统治”到“治理”的转变，是西方国家在全球化迅猛发展的背景下，将其权力向国际层面和国家所属地区转移。人民参与国家事务的管理和国际社会关注全球性问题，符合民主化的潮流，具有积极的一面。但也有其他含义。冷战后西方资本主义国家强调治理，鼓励公民社会参与国家事务的管理，是其国家社会职能的一种策略调整。不好的是，西方国家主导的国际金融组织往往把治理好坏作为向发展中国家提供经济援助的标准。世界银行和国际货币基金组织认为，为了提高援助效益，确保受援国偿还贷款，必须以治理好坏作为援助标准。西方国家主导的国际金融组织的“良好的治理”标准是市场经济体制、自由贸易，包括与市场机制相适应的社会政治结构和法律制度、行政效率。这使经济援助带有政治标准，增加了发展中国家的压力。同时，治理理论还可以成为全球治理的理论根据，强调治理的跨国性和全球性，制约了民族国家决策的权限，其中的利弊得失，值得深入研究。

从“统治”到“治理” 第2篇

——中国公共治理模式嬗变的逻辑与路径

作者:王洛忠 刘金发 2012-7-3 来源:《未来与发展》2007年第 5 期

【摘要】“运动型”治理的逻辑根源在于对中国传统治理模式的依赖、对自上而下行政运行体制的遵循以及将短期政绩作为政府治理目标的错位, 最终表现出治理效果不明显、公共权力异化、政府公信力下降等弊端。“可持续型”治理作为一种替代性的治理模式, 遵循既定的制度、规则和程序, 涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念。实现“运动型”治理向“可持续型”治理转变, 确保公共治理绩效的可持续改进, 是转型期中国公共治理模式嬗变的路径与方向。

【关键词】运动型治理;可持续型治理;路径转换

随着中国改革开放的逐步深入和传统社会向现代社会的全面转型,各种利益矛盾和社会冲突不断涌现并积聚。传统的“运动型”治理已经无法对复杂多变、日益专业化的公共事务作出快速反应和有效处置, 在理论上逐渐出现了“公共治理范式危机”,在实践中亦无法形成一套公共治理的长效机制。“可持续型”治理作为一种全新的治理模式, 在理论上将实现公共治理理念与范式的转换, 在实践中将增强政府对公共事务的治理能力和公共服务的供给能力, 并在此基础上真正推动中国公共治理模式的嬗变与创新。

一、“运动型”治理的逻辑根源与主要弊端

(一)“运动型”治理是政府公共事务治理的传统模式

从名称上来看,“运动型”治理称谓繁多。从经济建设领域到刑事(行政)执法领域, 再到社会治理领域, 各种口号式、运动式的“突击检查”、“行业整顿”、“集中整治”、“统一行动”、“严打”等“专项治理”行动层出不穷。

从过程上来看,“运动型”治理的大体程序如下[1]: 首先, 有重大社会问题发生, 引起有关部门和领导的高度重视;然后, 上级领导作出重要指示,下级主管部门召开紧急会议, 出台“从重、从严、从快”处理特定事件的专门文件, 部署专项整治行动;进而, 政府相关职能部门联合在一起, 在全行业、全系统、全地区范围内进行声势浩大的政治动员, 掀起一场轰轰烈烈的行政检查和行政处罚行动, 雷厉风行地对不法行为进行集中清剿;同时, 为了确保治理的成效, 上级领导以督导、检查或验收者的身份对下级主管部门的治理成果进行验收;最后, 开会总结表彰, 撰写成果报告, 向全社会公布“专项治理”的一系列数字, 宣布整治取得丰硕成果。

从本质上来看, 尽管“运动型”治理可能在短时间内取得显著成效, 但它是一种“无规则可循或有规则不循的非常态化管理, 而且在一定程度上同政府的行为随意, 政府的一些官员办事因人而异有一定的相关性”[2]。当这种针对特定事件, 集中大量人力、财力、物力, 在特定时间、空间进行飓风式大检查、大整顿的治理方式较为普遍时, 我们不得不承认“运动型”治理俨然已成为政府治理公共事务的常见模式。(二)“运动型”治理的逻辑根源

1.从传统的社会治理路径来看,遗传下来的体制框架使中国公共治理产生了严重的“路径依赖”。建国以后,中国公共治理的制度供给严重匮乏,国家不得不采取高度控制的集权模式, 政府治理手段和治理行为带有相当的随意性。“运动型”治理在响亮口号的鼓舞与广泛社会动员力量的支持下, 以极大的力度对社会治理中的突出问题进行控制和打压, 以取得暂时的管理成效。改革开放以来, 中国的法制建设得以加强, 公共治理的制度供给不足态势极大改观。但是,“运动型”治理的思维逻辑仍然根深蒂固,政府的治理行为并没有随法制建设的改善而完全走向规范化, 对具体的社会问题仍然倾向于采取“运动型”治理模式。中国的公共治理陷入了“突击解决-迅速见效-问题反弹-再突击解决-再反弹”的恶性循环之中。

2.从现行的体制逻辑来看,“运动型”治理是积极落实上级领导指示与命令的应然表现。在中国社会的现代化转型过程中, 公共治理模式实际上是沿着人治向政策之治、再向法治转变的路径不断演化。尽管中国正努力构建一个法治社会, 但是公共治理模式没有完全实现从政策之治向法治的转换, 在实践过程中仍带有强烈的人治色彩。“运动型”治理的动力机制来自上级领导对某一社会问题的高度重视。如果说建国后的一段时期内是因为 治理机制缺乏以及规章制度不健全导致公共治理失范的话, 那么在转型期, 虽然治理机制不断优化,规章制度不断完善, 但是执行权威不能够坚持规范, 造成治理的混乱和失效。公共治理无法对经济发展和社会变化所带来的各种冲突予以有效地回应, 只能在“无所作为”和“运动式”整治两极之间徘徊, 期望的社会和谐也只是治理过程中短暂的一瞬, 难以持续。3.从政府行为的动机选择来看,“运动型”治理意味着政府将短期的“政绩”目标作为其行为的出发点。众所周知, 公共治理机制不能建立在过于功利性的基础之上, 必须超越公共部门自身的私利。一旦制度建立在功利性的基础之上, 那么随着官员个人利益的凸显与变化, 公共治理机制必然是多变的、脆弱的, 并且是令人难以接受的。在“运动型”治理过程中,部分政府官员往往倾向于强加某种秩序, 发布种种指令;力求树立在传媒中的形象, 搞象征性的政治, 大张旗鼓地宣传其治理“政绩”, 把政府工作中更为实际的要素放到一边[3]。以功利性为出发点的公共治理运作模式必将陷入“合法性危机”, 更无法达到公众期望的善治状态。(三)“运动型”治理的主要弊端

“运动型”治理依赖政府强制性的公共权力, 通过特殊手段取得阶段性成果、获得令人拍手称快的“治理政绩”, 满足了政府治理公共事务的一时需要。但是, 由于这种“运动型”治理缺乏稳定的制度基础, 不存在有效的治理结构, 由此凸显出诸 多弊端: 1“.运动型”治理不仅行政成本高, 而且大多治标不治本, 治理效果差。在“运动型”治理框架内, 政府往往“头痛医头、脚痛医脚”, 事先缺乏全面、科学的研究与规划, 盲目调动人力、物力、财力, 必然造成行政资源的极大浪费, 行政成本高昂[4]。政府对某一特定问题的过度关注往往以牺牲日常事务的管理为代价, 暴露了职能部门日常管理工作的“不作为”, 使得特定公共问题久拖不决, 特定问题看似解决, 但只是一时之效。周期性、阶段性的“运动型”治理强化了治理主体与治理对象在“突击检查”与“灵活应对”策略框架下的博弈行为, 对违法者的威慑效用递减, 降低了公共治理的整体效益。“淮河治污”就是“运动型”治理失效的典型。运动式治理中的高效运转、协手联动, 由于并没有形成日常的制度规范, 在运动过后就变成了推三阻四, 低效低能, 结果 10 年治淮, 成效不彰[5]。

2“.运动型”治理容易滋生官僚主义作风, 强化权力寻租行为。“运动型”治理动辄把问题“上升到政治高度”, 由此助长了公共治理的随意性、形式化和政治化, 使得治理手段缺乏必要的合理性与合法性, 法律沦为公共治理的工具, 而不是约束政府行为的规范。治理的随意性意味着公共权力缺乏法律的规制与社会的监督, 关于利益再分配的治理政策频繁变化,为权力寻租提供了适宜的温床。公共权力不但没有实现为公民提供公共服务的目的, 反而让部分公共治理主体将其部门化、个人化。一个 显著的例子就是对“网吧”的“运动型”治理,其背后隐藏着巨大的寻租空间。部分执法部门疏于执法、怠于履行职责,对问题避重就轻, 甚至为违规经营者架起“保护伞”。一旦发生重特大事故便进行“地毯式”检查, 不论合法还是非法经营, 一律“全行业停业整顿”。而整治运动的期限一过, 非法经营仍旧相当普遍。

3“.运动型”治理容易违背法治原则, 危害个人权利。“运动型”治理的临时性、运动性、反复性特点与法治的稳定性、规范性、确定性要求背道而驰。“运动型”治理是一种事前疏于管理、事后矫枉过正的治理方式[6], 它用临时政策、口头指示代替长久生效的法律原则和制度规范, 使得法律制度变成了可松、可紧、可宽、可严、可硬、可软的橡皮泥。

在政府管理实践中,“运动型”治理不但难以维护公共秩序、增进公共利益, 而且时常法外行事, 侵犯公民个人合法权利。这方面最为明显的例子莫过于“严打”。在政策运行过程中, 有些部门对“严打”政策目标定位模糊,将其作为纯粹的政治性任务来抓, 使法律变得过于随意, 更有甚者竟突破法定刑限度, 不仅对严打范围内的犯罪分子施以重刑, 而且就连一般刑事犯罪在严打期间也常常从重处罚, 实行“水涨船高”;把衡量严打成效的标准界定为“抓得多, 判得重”[7]。案件审理重效率轻程序, 办案质量下降, 公正性不足, 个人的正当权利难以得到有效保障。4“.运动型”治理将对自发秩序与一般规则产生严重破坏。哈耶克认为,社会秩序分为“自生自发的秩序”和“人造的秩序”。导向自生自发秩序的协调与和谐, 必定涉及到一般性规则的问题, 如果要达到社会的自我协调,那么社会秩序的参与者就必须共用某些规则并严格遵循这些行为规则。相反,“人造的秩序”则是一种命令与服从的等级关系, 在这种关系中, 命令详尽地规定了每个成员的具体活动[8]。“运动型”治理试图通过行政权力构建某种强制性秩序, 但却破坏了自发形成的社会秩序、政治秩序和市场秩序。强制性秩序无法成为约束个人行为的规范, 反而为违法者提供了一种强烈的心理暗示:平时的违法行为不会受到惩罚,“运动型”治理期间只要采取游击策略, 便可逃避惩罚, 由此导致社会秩序极度扭曲;强制性秩序也无法成为政府官员恪尽职守的规范, 反而为部分官员逃避公共责任提供了借口:平时可以怠于履责, 关键时刻只要来个“集中打击”、“轰轰烈烈的大会战”就可以制造出“规模效应”、“眼球效应”, 取得不俗的“政绩”, 由此导致政治秩序严重失范;强制性秩序更无法成为市场规范运行的制度性基础,对市场秩序的极左或极右整治显示出这样一种奇怪现象: 问题发生之前, 是“政府最小化”状态, 政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之, 无所作为;问题发生之后, 是“政府最大化”状态, 政府几乎耗费所有的资源去应对某一问题, 整个市场规则为此停摆, 政府与市场为此都付出了太多的代价[9]。5“.运动型”治理将会削弱政府的公信力。政府合法性的来源之一是其强烈的公共责任意识, 而这种公共责任又带有明显的时间维度, 即构建公共事务治理的“全天候”长效机制, 从而保持经济的持续发展和社会的长期稳定。一旦政府以“运动型”治理作为其实现公共责任的逻辑出发点, 单纯依靠行政强制力对公共事务采取应急之策, 那么就不能不让普通公民生疑: 既然一抓就灵, 为何平时不抓?倘若对违法现象“露头就打”, 何以会“养鼠成患”? 这种疑问容易使公民怀疑政府是否有纯洁的行为动机与足够的治理能力, 久而久之, 它给人们带来的不是对法律的信任, 而是蔑视;不是对权力的警惕, 而是崇拜;不是对政府的爱戴, 而是恐惧[10], 最终将破坏公众对政府治理的信任和支持,破坏公共管理者的社会动员能力。

二、“可持续型”治理的具体内涵与根本特征

关于政府治理模式的选择, 学者提出了不同的观点。例如, 实现“运动型治理”向“常规式治理”、“制度化治理”、“一般性治理”、“常态管理”、“日常管理”、“长效管理”、“精确管理”、“正规化管理”、“规律性治理”的转变, 等等。这些理念具有一定的科学性, 但是概括程度不够, 有的只是换个说法而已, 并没有为政府治理实践变革提供一个全新的理论视角, 反而给人一种内涵模糊的印象。

“可持续型”治理作为政府治理思维和行动的替代路径, 是我们重新思考有效的政府治理新模式的催化剂;它是遵循一 系列制度、规则和程序的结果, 是对政府治理时间维度的深刻诠释, 是一种“前瞻式”的治理态度、治理思维和治理路径;在概念上涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念;它提供了一种可供选择的未来视角, 激励公共管理者实现从内在管理理念到外在管理行为的全方位变革。

“可持续型”治理与“运动型”治理的根本差异主要体现在以下几个方面:(一)公共治理的逻辑基础不同

“运动型”治理以政策、口号作为政府治理行动形式合法性的基础, 而政策、口号带有强烈的意志性, 只具有短期的适用性, 甚至不同时期会出现反复和自相矛盾。因此, 政府不能仅仅依靠政策和口号进行公共治理,而是要制定并遵循具有确定性、普遍性与权威性的制度、规则, 并以这些制度、规则作为公共治理的基础。“可持续型”治理就是以制度、规则作为政府治理行动实质合法性的基础, 政府治理机制的运行遵循法律制度、社会制度、伦理制度和市场制度的规范。更重要地, 以制度、规则为基础的“可持续型”治理可以防止政府管理行为的随意和混乱, 确保“政府所采取的每一特定强制行动的正当性, 必须源出于一般性规则”[11], 最终实现政策治理向制度治理的路径转换。(二)公共治理的逻辑依据不同

“运动型”治理囿于传统的行政观念, 强调行政权力的工具价值和目的理性;强调行政体系的纵向管理职能, 强调行政 主体与行政相对人之间的管理和服从关系;强调行政行为的“权力”要素, 强调行政行为的单向性、强制性[12], 强调公共治理的“权力行政”价值, 最终导致“权力”迅速膨胀,“法律”日益萎缩。法律的严肃性、强制性和威慑性降低, 其代价则是国家秩序和社会秩序的扭曲、依法行政和以法治国的弱化。“可持续型”治理则将法治作为行政权力运行的前提、作为政府治理实践的原则, 强调行政权力的价值理性;强调行政主体与行政相对人之间的服务和需求关系;强调法律不但规范公民的行为, 更制约政府的行为;强调公共治理的“权利行政”价值, 从而纠正了“运动型”治理对行政权力的错误理解, 最终实现权力治理向依法治理的路径转换。(三)公共治理的逻辑方式不同

“运动型”治理是以政府为单一中心的治理模式, 往往从政府管理者的角度出发思考问题, 表现出“由内而外”的特点, 缺乏对公民需求的有效回应。而现代治理理论则认为, 公共治理并不是政府的专利, 治理机制的有效性不完全取决于政府的权威和制裁, 公共秩序的建立是相互影响的行为者积极互动的结果。“可持续型”治理秉持这一理念, 强调公共治理中公共和私人机构的共同参与, 强调多元治理主体在公共管理过程中的参与、互动与合作, 强调各行为主体在变化不定的环境中对公民需求作出有效反应的行为能力, 表现出“由外而内”的特点, 最终将实现单一中心治理向多元参与治理的路径转换。(四)公共治理的逻辑着眼点不同

“运动型”治理着重公共治理的产出数量, 在产出既定的情况下, 治理必须投入大、费时短、见效快, 从而迅速打造“政绩工程”。“可持续型”治理在重视公共治理产出数量的同时, 更重视产出的质量, 认为公共治理是一个集中解决现实问题并满足社会需要的持续互动过程, 它不是一种简单的活动, 更不是一种机械的运动。在这一过程中, 治理是前瞻性的思考、战略性的规划、持久性的行动、系统性的改进, 最终实现低效治理向长效治理的路径转换。

三、实现“可持续型”治理的路径转换与机制创新

在急剧变革的社会转型期, 政府要想对全天候发生着的、日益专业复杂的公共事务作出积极回应与有效治理, 就必须重新思考治理模式的有效性;在公共事务治理过程中, 政府要想以有效的机制提供优质的公共服务,真正满足社会公众的多元需求, 就必须转换治理模式, 提高治理能力, 保证公共治理的可持续性。

(一)从成本与收益的角度看,“可持续型”治理是中国公共治理的优化选择

有效的公共治理模式能够保证公共秩序和集体行动的规范。“运动型” 治理过分强调政策、权力在公共治理中的作用, 试图通过政府单中心治理构建行政强制性秩序, 尽管能够获得短期的、甚至是“巨大”的收益, 但这种收益往往具有不可持续 性, 长期来看必将造成集体行动的失范和社会心理的异化。“可持续型”治理则拒绝眼前利益和机会主义, 通过完善治理机制和制度规则, 构建公共治理行为自我约束、自我规范的基础。一个拥有适宜的制度和政策的政府, 能够以相对低廉的成本维持充分的法律和秩序, 以促进经济发展[13], 走出公共治理低效率和高成本的困境, 增强公众对政府的信任和期待, 创造持续繁荣的未来。

(二)从价值取向与行为导向的角度看,“可持续型”治理模式强调公共服务的优化与公共责任的承担

“运动型”治理描绘了部分公共管理者服务自我、为(替)民做主的权力本位型公共治理的景象。然而,“在民主政治环境下, 公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任, 我们的工作才显得崇高神圣”[14]。政府合法性的来源是其高度的公共责任意识、以人为本的服务理念、积极有效的社会回应。公共治理模式要“激励人们去做那些有长久效益的事情, 而不是仅仅做那些立竿见影的事情”[15]。与“运动型”治理相反,“可持续型”治理坚持这样的价值取向与行为导向:公共管理者不是统治、控制、管理社会的主体, 而是服务社会、服务民众的主体;公共管理者的服务意识与责任行为是公共治理过程中的必需品;必须实现以人为本的权利本位型公共治理。

(三)从实践操作的角度看,“可持续型”治理需要科学有效的治理机制予以保障 1.公共治理要摆脱对传统路径的依赖, 就必须构建科学有效的治理机制。首先, 明确政府在公共事务治理过程中的重要角色, 进一步转变政府职能, 推进行政体制改革, 实现政府治理行为的法治化、规范化。关键在于建立具体而有效的法律、制度保障机制, 使政府治理遵循各类法律、制度、规则的约束, 让政府的职能、政府的权力、政府的规模、政府的行为等都受到法律的严格约束, 有效遏止有法不依、侵害公民权利等政府失范行为。其次, 对公共事务的处理必须有详细的计划、规划、方案, 公共政策的变化始终要围绕“公共利益最大化”的目标, 杜绝“政府权力部门化、部门权力利益化”的现象。再次, 政府行为过程必须公开和透明, 接受公众的质询、监督和评价, 既增强社会公众对政府管理和决策的参与、监督意识,又强化政府在公共事务中的责任意识。

2.建立并完善政府治理绩效的科学评价机制, 强化公共部门以社会和谐发展为目的的长效治理行为, 弱化以追求政绩为目的的短期投机行为。现有的政绩评价机制重视对显性政绩和数据报表等方面的考核, 缺乏对政绩成本的定量评价;重视上对下的绩效评估以及官方自我评估, 缺乏下对上的绩效评估以及民间第三方评估。政绩评价机制的缺陷使得公共部门往往追求效率等短期政绩目标, 忽略了对合理运用公共权力以实现其他有价值的公共目标的追求。由此可见, 要保证“可持续型”治理机制的有效运行, 就必须建立并完善政府绩效考核指标体系, 实 现定性考核与定量考核相结合、经济性指标与社会性指标相结合、官方评价与民间评价相结合, 从而对公共部门的治理绩效作出客观、全面的评价。

从“统治”到“治理” 第3篇

在人类的历史过程中, 几乎所有的政府都宣称自己代表全体国民的根本利益, 其存在的根本目的是为了国富民强。在公民知识理性和识别能力较弱的情况下, 单纯的说教宣传和乌托邦的政治口号尚有迷惑性可言, 但在公民权利意识、理性精神成长和注重现实裁决的环境中, 只重口头承诺和虚假宣传的行径注定失去市场, 任何言行脱轨、理论与实践脱节以及不重实效的政府行为必定遭受公民的质疑和批判。因此, 政府治理必须与时俱进, 适应时代与公民需求进步的要求, 在社会治理重点上实现转变。

纵观人类历史, 在专制时代, 统治是典型的形式;在民主时代, 管理是基本的形式;并且与之相应基本上有统治型治理、管理型治理两种传统政府治理模式。

1. 统治型治理模式。

统治型政府治理模式是一种以依靠暴力为统治工具治理国家和社会的统治方式, 其统治者对所属臣民具有生杀予夺的权力, 而子民却不享有基本的人权, 一般存在于金字塔型等级森严的社会秩序之中, 此类政府一般建立在自然经济和小农经济之上, 农业社会使得个人以原子化的方式存在, 彼此的矛盾和个体的弱小使这个社会无法团结起来与统治者进行博弈。政府是进行社会管理的唯一主体, 政府治理的特征依赖于专制等级制度和政治权威。政府表面上强调为人们服务, 但实质上政府垄断了权力, 凌驾于社会之上, 实际上成为社会和公众的“主人”。在这种社会中, 政府主张君主要对臣民施与恩惠, 臣民要对君主尽忠, 从而来维系等级森严的社会制度。这种政府治理模式, 离开习俗传统和道德教化, 臣民对政府的信任就会产生危机。

2. 管理型治理模式。

管理型治理模式一种与西方工业社会相适应的对公共事务管理的政府实践模式, 建立在以契约交易方式为主的市场经济基础之上。市场经济意味着法治经济和契约经济, 政府也是建立在委托代理的契约模式之上。尽管权力仍然是社会治理的重要方式, 但是权力要受到制衡和法律的限制, 政府已经不再是全能主义的政府形式。

社会契约论很好地解释了政府的权力起源, 限权、分权和法治的原则以期望通过外部的限权和内部的分权规范政府, 使其不会走向专制和侵犯个人权利的反面。这种管理型治理模式, 其实就是宪政的政府治理模式, 可以归结为:市场经济契约精神主动服从的三位一体的政府治理模式。在管理型政府治理模式之下, 国家和公民之间存在契约承诺, 有明确的公权力和私权力的划分, 政府与个人双方产权清晰, 责任与义务明确。但是, 管理型政府治理模式下的官僚科层制又有其明显的缺陷和局限性, 权力过于集中和森严的等级体系、单向的“命令服从”关系和组织保守僵化和“程序至上”的行为准则严重抑制了组织成员的创造性, 随着社会的发展, 日渐成为改良的对象。

二、由全能政府转向有限政府

1. 全能政府及其缺陷。

全能政府或无限政府指政府在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张性, 并且不受法律和社会的有效制约。全能政府作为计划经济下的“大政府、小社会”的政府模式, 其特点为政治上高度集权, 一切权力集中于中央, 中央权力高度集中在最高统治者手中;经济上政府垄断、控制一切社会资源;政府对政治、经济、文化和社会生活领域一切事务享有决策权和否决权。“公域”与“私域”没有严格的界限, 公共领域吞并私人领域, 私人生活受到政府严密控制[1]。社会生活高度政治化, 政府的主要功能是政治统治, 其次是经济统治。政府权力具有无限的扩张性, 国家和政权的稳定性重于自由和民主。

全能政府体制在计划经济初期有着重要意义, 对于集中力量恢复经济和发展国民生产起了一定作用。在民族生死存亡的历史关头, 这种动辄举国体制的社会控制模式有其历史合理性, 权力高度集中于最高领导人, 使其拥有“集中力量办大事”的优越性和可能性。但是也不可否认的是, 权力过于集中的全能政府模式也可以“集中力量办大坏事”。比如, 希特勒没有集权, 就不可能发动世界大战;毛泽东不集权, 就不可能发动“文化大革命”;斯大林不集权, 就没有苏联大清洗。由此可见, 权力过于集中的全能政府具有不可持续性和不可连贯性, 对权力的习俗型的父母式道德信任并不可靠。

2. 向有限政府的转变。

在传统社会, 政府的权力是绝对和无限的, 很少受到制衡和牵制。随着欧洲资本主义的发展, 很多思想家逐渐提出限制政府权力, 保障个人权利的政治主张。他们认为, 政府权力起源于人民的同意, 征服不能真正视为一种国家起源的方式。人们让渡给政府的权力只是一种相对的、有限的权力, 而不是专断的权力, 最高权力“未经本人同意, 不能取去任何人的财产的任何部分”[2]。将军可以按军法处决一个士兵, 但却不能任意处置士兵一分钱的财产。为政府权力扩展的边界划出底线, 一旦政府滥用职权, 超越这个范围, 侵犯了私人领域, 人们就可以“用强力对付强力”, 并有权解散政府, 建立权力受到限制的新政府。

相对于全能政府权力的无限扩张性, 有限政府主要指政府的权力要受到有效的限制和监督。其特点为政府职能的有限性。政府只“掌舵”而不“划桨”, 只当“裁判”而不当“运动员”;权力的有限性。法治政府的权力有严格边界;有限政府的规模遵循“大社会, 小政府”的原则;政府责任的有限性, 政府保障公民的基本权利, 但不承担公民生存与发展的无限责任。

三、由政治统治转向公共服务

在全球一体化的历史趋势之下, 传统政府的单一垄断型社会治理模式在现代社会治理过程中引发了公民越来越多的质疑与挑战, 政府为维护统治地位而侧重于政治统治的社会治理模式开始向侧重改善民生的公共服务型社会治理转变。

这种多元化服务型政府治理模式主要有以下四种:第一, “企业化政府”模式。这种理念成为美国20世纪90年代“重塑政府”改革的理论基础, 其包含五大基本原则, 即, (1) 企业化政府的职能是掌舵而不是划桨; (2) 企业化政府是社区拥有的政府, 旨在授权而不是服务; (3) 竞争性政府, 即把市场竞争机制注入到提供公共服务的活动中去; (4) 是有使命的政府; (5) 是讲究效果的政府, 它按效果而不是按投入拨款[3];第二, 英国学者费利耶的四种政府治理模式, 相应为: (1) 效率驱动模式, 即注重控制成本。 (2) 小型化与分权模式。 (3) 追求卓越模式。主张分权和非中心化。 (4) 公共服务取向模式, 强调公民参与和公共责任制;第三, 新公共管理模式, 该模式特点是注重结果的实现和管理者负个人责任, 用市场化方式减少政府职能;第四, 美国学者彼得斯的市场模式、参与模式、弹性政府模式和非管制政府模式四种政府治理模式。

四、结论

政府治理转型背后的深层根源是民生保障和民权维护的问题。公共权力的存在本来就是为了公共秩序、公共安全和社会正义, 当政府的体制性弊端和腐败无法克服, 社会的公平正义和民生保障无法满足之时, 公民抗争的对象首先必然是政府和各级官僚。在单一化的政府强权治理模式下, 政府作为唯一的政治和社会治理主体是万能的。威权体制下的民众只有言听计从的义务, 而没有怀疑的权力。社会的各个阶层和领域都被泛政治化, 政府“为社会和个人安排一切, 抹杀了社会的自主性和人民群众的积极性和创造性, 无视法律的尊严, 不重视人民群众的民主和自由的要求”[4]。从而使公民个人、社会团体和其他组织, 参与管理国家和社会事务的权利和积极性受到很大程度的抑制。

相反, 随着市场化和民主化的发展, 公民社会的逐步形成, 意味着国家、社会与民众之间权力划分和相互关系的重新定位, 公民意识和个人权利的苏醒必然要求强国家弱社会的社会治理模式进行相应改变, 要求政府不再承担包办代替、大包大揽的社会角色, “强政府、弱社会”的国家和社会治理格局以及传统的政府全能主义单独治理模式必须及时得到改变, 公权力相应在政府、社会与公民之间重新分配和博弈。民主体制下的公民理性判断精神的成熟, 必定不会仅满足于倾听政府空洞的道德说教和政治灌输, 任何改革措施和政府行为必须追求服务承诺和实际绩效的统一。公民不仅听的是政府官员在台上做报告时, 慷慨激昂地大声理想, 说心理装着人民, 更重要看的是具体措施的实施时间表、路线图和行政绩效结果。任何言行脱离, 承诺与实际的背离必然导致政府信任度的降低。政府要加大社会整体认同, 培育社会稳定、持久的普遍信任, 必须鼓励公民积极参与和促进非政府组织的形成, 以此获得公民广泛的信任与合作, 并改变公民和社会凡事被动地盼政府、等政府、求政府和靠政府, 以此树立公民自立、自强和自治的精神, 实现“强社会”的目标。随着国家权力对公民私人领域和个人权利干涉的色彩逐渐消减, 社会与公民则更强调自我管理与社会自治。在分权与自治精神的引导下, 公民更多地利用各种社会组织和党派、大众媒体和集会、游行等公民权利维护个人和公共利益, 监督与制衡政府可能出现的腐败, 并且积极参与政治、国家和社会事务的管理, 在市场化和民主化中尊重公民的存在价值, 注重发挥公民个人和社会组织等的积极性, 形成多中心的社会治理格局, 从而为从根本上克服和降低政府产生的各种危机度奠定了基础, 这才是真正消除政府弊端, 克服政府危机的有效良药。

参考文献

[1]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京:高等教育出版社, 2003:182.

[2]洛克.政府论:下篇[M].叶启芳, 瞿菊农, 译.北京:商务印书馆, 1964:86.

[3]戴维·奥斯本, 特德.盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公共部门[M].上海:上海译文出版社, 1996.

统治霸权的转变——从阶级到社会 第4篇

摘 要：统治霸权，是建立在以资本主义为核心的包含诸多要素的统治形态。若以第二次世界大战为界，可以将统治霸权分为两个阶段，第一阶段为二战之前，即以阶级统治为基本表现形式的统治霸权;第二阶段为二战之后，是以变化为集经济、政治等为一体的社会统治为主要特点的统治霸权。如果从内在的属性上来讲，不论是阶级统治还是社会统治，其本质都是一样的，但是从外在的表现上来看，这二者又存在明显的区别。

关键词：霸权统治;转变;阶级;社会

中图分类号：D012   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）17-0009-02

霸权的政治根源与资本主义自由经济密不可分，起码可以认为自由主义经济为政治提供了一个绝好的垄断关系。传统的国家控制经济的做法已经不再是主流，现代主义从一开始就是用政治控制经济，经济的自由必须要靠出卖全体经济人的自由来获得。只有政治力量才能保证经济自由，也就只有政治力量的垄断统治才能保证经济力量的资本运营。

一、统治霸权的含义和本质

1.统治霸权的含义

“统治”一词，有着较为悠久的历史，自从人类开始有了阶层乃至阶级的分化，统治也就应运而生了。可以说，统治是一个阶层或阶级对其他阶层或阶级进行管理的最初的手段与目的，也是一个阶层或阶级为了达到自己的利益所必须要采取的手段。而“霸权”一词，与近现代西方资本主义发展则有着密切的联系，由于资本主义具有极强的扩张性与侵略性，“使一切国家的生产和消费都成为世界性的了”[1]276，因此他们在世界各地为了推动其利益更进一步发展就必须采取一种有威慑力的统治，这种统治所包含的方面比较广泛，但是却主要以对敌对阶级的打压为主要手段。以暴力手段在全世界推行自己的经济乃至政治主张，这在19世纪末与20世纪初表现得相当明显。从“统治”以及“霸权”两个要素进行分析，可以对统治霸权做如下的定义：霸权统治即是以资本主义为核心，在政治上表现为垄断资本主义或是帝国主义，在经济上表现为大力推崇与发展资本主义，而在文化上则是推崇自由主义的一种统治形态。

2.统治霸权的本质

统治霸权作为一种资本主义发展的产物，是为资本主义在全世界范围内的扩张而服务的。不论是在政治上打压无产阶级的崛起，还是在经济上大力发展资本主义，抑或是在思想文化上传播自由主义，都是为了资本主义的向前发展而开辟道路。从本质上来讲，统治霸权是一种复合结构，是一种结合了政治霸权、经济霸权、文化霸权于一体的驱动资本主义向前发展的“发动机”。同时，统治霸权也是内嵌于资本主义之中的，它贯穿于资本主义发展的整个过程。也就是说，统治霸权是资本主义的一种外在的表现，是由资本主义的扩张属性所决定的。

二、统治霸权的形成与早期结构

前面已经提到，统治霸权的出现与资本主义的发展有着密不可分的关系。由于其相对于封建经济而言具有更强的张力，所以在本国发展已经并不能满足其属性。“市场总是在扩大，需求总是在增加。甚至工厂手工业也不再能满足需要了”[1]273，在强劲的张力的推动之下，资本主义开始逐渐向外扩张，与此同时，也在自己的国内为消灭异己的力量做各种努力。他们的武力同时对准了落后制度与先进的制度。通过对殖民地的武力和政治的双重镇压，控制殖民地成为其原料输出地和商品倾销地，最后达到发展、壮大自己的目的。资本主义在发展的早期具有较为鲜明的阶级对抗属性以及较强的对外侵略性，因此，作为其外在表现的统治霸权，具有如下几个结构。

1.政治結构

资本主义在发展初期，主要障碍是中世纪遗留下来的封建思想与传统，这极大地阻碍了资本主义的发展，因此，为了巩固和壮大自己，资本主义首先将矛头指向了封建思想与传统，他们通过自己的政治机构下达命令，废除旧时代留下来的规章制度并建立新的制度为其服务。“随着资产阶级即资本的发展，无产阶级即现代工人阶级也在同一程度上得到发展;现代的工人只有当他们找到工作的时候才能生存，而且只有当他们的劳动增殖资本的时候才能找到工作”[1]278-279，在这时，无产阶级的出现成为资本主义发展新的障碍，资本主义为了自己的统治地位，同样也会用一些暴力的手段来镇压无产阶级的运动。

2.经济结构

早期的统治霸权，不仅仅有政治结构，而且也有一定的经济结构。如果说政治结构是为国内的统治服务的，那么，经济结构则既可以为国内的统治服务，同时对海外殖民地的控制也有重要的作用。诸如东印度公司等派驻在殖民地地区的经济机构，他们负责对所控制的地区进行资源的开发并且负责产品的销售等经济职能。从而在经济上对殖民地进行控制。同时，由于宗主国的政治职能无法对殖民地进行统治，这些经济组织就会同时肩负起政治管控的责任，他们会对殖民地出现的反抗进行镇压，同时也会扶植当地的“傀儡政府”，进而更加有效地控制，更好地发展资本主义。这也就意味着早期的统治霸权所带来的灾难性后果。

三、统治霸权的转变及其社会背景

第二次世界大战结束之后，世界政治经济形势都发生了巨大的变化。在政治方面，亚非拉等第三世界国家的民族独立意识高涨，许多国家都先后爆发了民族解放战争来反对西方资本主义国家对它们所进行的统治，而在资本主义国家内部，由于民主意识广泛的深入人心，因此此时阶级斗争的观点已经被弱化;在经济方面，传统意义上的资本主义国家的殖民地由于采取了独立解放运动来摆脱他们对自己国家的控制，所以西方国家曾经采取的利用政治和经济混合的手段对传统殖民地统治已经没有可行性，与此同时，伴随着资本主义长期的发展，现代化的生产方式渗透到了每一个生产领域。

“一种舒舒服服、平平稳稳、合理而又民主的不自由在发达的工业文明中流行，这是技术进步的标志”[2]3，的确，现代化的生产方式给人们带来了极大的便利，但是这种便利的背后，是技术对人们的压抑性的统治，它深刻地影响了人们的生活方式和行为习惯。简而言之，在此环境之下，人们的生活维度变成了单向的，思考方式也逐渐离批判性思维越来越远。

针对这种在二战之后所发生的一系列的变化，不难看出，统治霸权发生了如下的转变：第一，在针对殖民地方面，统治霸权由政治和经济双重控制这一形式逐渐消失，取而代之的是资本主义国家对传统殖民地进行新形式的经济上的控制;第二，在资本主义国家内部，由于中产阶级的崛起以及民主意识的广泛传播，阶级斗争这一说法逐渐淡出了人们的视线，无产阶级和资产阶级这两个天然对立的阶级在现代化生产的大背景之下出现了和解的趋势，资产阶级转而进行的是社会控制;第三，在资本主义国家，出现了一种新的统治霸权的方式，即技术压抑型的统治霸权，这种方式更多的是体现在控制人们的思想方式上，“抑制性的社会管理愈是合理、愈是有效、愈是技术性强、愈是全面、受管理的个人用以打破奴隶状态并获得自由的手段与方法就愈是不可想象。”[2]7而第三种转变趋向，也反映了统治霸权的进一步升级。

四、当代统治霸权的特征

1.隐蔽性

如果说在资本主义发展的初期，统治霸权带有非常明显的斗争性与阶级性，那么到了二战之后，统治霸权在政治方面则更加隐蔽。这一隐蔽性最直接的体现是西方国家逐渐地弱化阶级斗争这一说法，他们大幅度地提高无产阶级的福利待遇，并且尽可能地满足他们的合理要求，从表面上看，似乎是资产阶级与无产阶级和解了，但是资本主义的本质内涵并没有改变，因而从实际上来讲，资产阶级仍然与无产阶级是对立的，资产阶级为了维护自己的利益，会采取更加隐蔽的手段进行统治。

2.新的经济侵略性

资本主义本身的扩张性决定了其必须要向外扩展以谋求最大的利益，所以在资本主义进行原始积累时征服了一个又一个相对落后的国家与地区，在那里他们攫取物质生产资料并销售自己的产品，对那些企图反抗的人民进行残酷的镇压，从而彻底破坏了殖民地国家的经济自主性。随着民族解放运动的兴起，赤裸裸的原始掠夺显然已经不能更好地维护资本主义自身的利益。在这种历史背景之下，资本主义采取了新的扩张方式继续对相对落后的国家采取经济上的统治，通常所采用的是“剪刀差”模式，即通过价格的不平等来维持这种统治霸权的地位。

3.社会整合性

如果说在资本主义发展的前期，它的统治霸权是以控制人的行为，诸如镇压等方式建立起来的，那么，随着资本主义的发展，现代化的生产方式给人带来了生活方式上的重大转变，新的管理模式在这时出现。这种管理模式极具普遍性，它可以运用到各种组织当中，而恰恰就是这种模式，为社会整合带来了便利，从而可以更好地对被统治者进行管理。

4.延续性和统一性

统治霸权是伴随着资本主义的发展而发展的，其发展轨迹与资本主义的发展是同步的。资本主义发展的延续性为统治霸权的延续提供了充足的动力。同时，统治霸权在资本主义国家和其殖民地是同时产生和发展的。一个资本主义国家所要采取的统治方式，从根本上是要符合自己的国家利益的，因此并不存在本國内和殖民地两种相异的统治霸权模式。

五、后现代主义与统治霸权的消解

资本主义在自我发展进程中将这种控制的做法延伸至整体社会的层面。在走向后现代的流转中，资本主义的民主自由被揭示为整体控制的表现形式，关于资本主义垄断的政治理论会在“隔断在人类自我实现的自由伦理原则与资本主义市场经济之间以往所建立起来的联系”[3]。大卫·格里芬在后现代精神一书中提到：“后现代政治的决定性的组织基础与不同性质的社会运动相关”[4]，包括社会运动与社会本体对法律别的重申，不出意外的实现形式就是这样一种本质从一种类本质流向另一种类本质，实现解构而建构的过程。

民主的解构会实现民主，也会同时通过解构自由主义经济实现经济自由。现代主义所精心构建起来的政治垄断的大厦已经渐渐被越来越强的社会控制势力所攻击，政治基石的一部分内容将随着现代主义数据的流失而流失，一部分则去选择更加具备理念聚合性的结构来改换本体实现共生。这样很可能会改造现行政治体制内部的基因结构从而改换政治的性格，使之变为谦逊的、合作的与民主的。这就必须对解构主义产生直接的要求。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[2]赫伯特·马尔库塞.单向度的人[M].刘继，译.上海：上海译文出版社，2014.

[3]墨菲.政治的回归[M].王恒，译.南京：江苏人民出版社，2008：117.

国有资产从管理到治理 第5篇

2014年01月27日 第A4版：市场经济

作者：詹正茂 来源：学习时报 字数：3282 党的十八届三中全会将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，适应了改革发展的新要求和人民群众的新期待，也是中国特色社会主义民主政治发展的重要体现。从管理向治理变革，是现代社会政治发展的普遍趋势，也折射出国家、社会及公民关系的变化。具体来讲，从管理到治理，具有三个方面的重要转变：行为主体从单一化向多元化转变，运行模式由单向垂直型向交互复合型转变，践行理念从管控、强制、命令向法治、协商、民主转变。

国有资产治理的新方向国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。在我国，国有资产大体上可以分为企业、公共产品、金融资本、资源等四种基本形态，其中国有企业是国有资产经营的重要载体，是国有资产管理的重中之重。

改革开放以来，中央对于建立和完善国有资产管理体制不断进行探索，对国有资产监管的认识也经历了一个从模糊到清晰的过程。1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》初次提出国有企业所有权与经营权分离的思想；1988年国务院决定成立国有资产管理局，行使对国有资产的管理职能；1993年十四届三中全会提出对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，首次明确了政资分开的概念；1998年在国务院机构改革中国有资产管理局被撤销并入财政部，机械、化工、煤炭等多个主管行业内国企的政府部门改组为隶属于国家经贸委下设的局级单位，并明确不再直接管理国企；1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产”；2001年国家经贸委下属的九个国家局被撤销；2002年十六大明确了在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。根据党的十六大部署，2003年经十届全国人大一次会议批准，国务院设立国有资产监督管理委员会，负责履行出资人职责，监管国有资产。各省（区、市）和部分市（地）也相继组建国有资产监督机构。国资委这一机构体系也一直延续至今。其后2003年十六届三中全会首次作出了股份制是公有制的主要实现形式和大力发展混合所有制经济的论述。2007年十七大进一步强调深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度。2012年十八大提出深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

围绕全面深化改革的总目标，十八届三中全会用治理的思维方式对我国国有资产管理体制进行再设计，开启了国有资产从管理向治理变革的新历程。

行为主体由单一化向多元化转变。国有资产由管理向治理转变，将引入多元社会力量参与国有企业的管理，进一步彰显国有企业属于全民所有的性质。一方面，国资委通过制定导向性的政策，执行国资监管方面的法律政策，继续在宏观上对国有资产进行管理；另一方面，通过发展混合所有制经济，集体资本、民营资本等社会资本将通过交叉持股等方式参股国有企业，参与到对国有资产的治理进程。此外，公民个体、民营企业家、国有企业内部员工等也可以通过国有企业市场化选聘等途径应征职业经理人等职务，从而实现作为行为主体参与国有资产的治理。

运行模式由两层架构向三层架构转变。国有资产从管理向治理变革，将形成“国资委—国有资本运营公司—国有企业”的运行模式，克服传统的“国资委—国有企业”运行模式中政资不分的弊端。在三层运行模式中，国资委仅与其直接下层即国有资产运营公司进行联系，其职能从管理全口径的资产向管理出资人投资资本转变；国有资本经营公司作为连接国资委和国有企业的中枢，一方面接受国资委的监督管理，另一方面专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作。处于第三层的国有企业则定位于国有资产的具体运营，实现国有资产的保值增值。

践行理念由“管企业”向“管资本”转变。以“管资本”为主的理念进行国有资产治理，意味着为国企松绑，大幅减少和取消审批事项，使过去传统的国有资产管理体制下政府对国有企业管得过多、过细，干预企业投资经营决策的情况成为“过去时”，切实落实企业自主经营权。将这一理念落实到现实中，形成以“管资本”为主的国资监管体系。国资委将把重心放在依靠法治原则和市场规范管理国有资本的总量、分布及效益上面，以更好地体现国有资本终极出资人的角色。

提升国有资产治理水平从管资产到管资本，从发展混合所有制经济到推动国有企业完善现代企业制度、健全公司法人治理结构，在十八届三中全会的部署中，中央推进国有资产管理向治理转变的思维充分显现。国有资产从管理向治理转变，将成为国家治理体系和治理能力现代化的推进器，也将成为深化我国经济体制改革的重要抓手。因此，必须积极创造条件，大力提升国有资产治理水平。

积极引导多元力量参与国资治理，让一切能够提高国资治理水平的劳动、知识、管理、资本的活力竞相迸发。一方面，要善于利用国内外多层次资本市场，为国有资产按照市场规律自由灵活地流动搭建平台，根据实际情况推动国有企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，以混合所有制形式发展公众公司。另一方面，按照市场化导向全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，积极引进职业经理人制度，加快建立以职业素养、职业能力等为主体内容的国企管理者资质评价制度；探索实施股权激励或激励基金计划，建立有利于企业家管理创新的容错机制，让懂市场会经营的企业家“以企业为家”，让国资治理的活力充分涌现。

国资委要进一步转变职能，进一步处理好自身和国资、国企的关系，着力构建监管统一、出资多元新型国资治理体制。一方面，国资委要通过组建国有资本投资公司并和其共建一种新的“国资委体系”，实现出资与监管职能的分离与整合，确保出资人的多元与监管者的统一并行不悖；另一方面，国资委要以产权管理为纽带，处理好“抓”与“放”的问题，凡是和国有资本出资人有关的事情，都要落实自身作为终极出资人的职责严格地抓起来，确保资本监管不缺位；对于国有企业内部具体事务要坚决放下去，不要干预国有企业的经营自主权和法人财产权，确保具体运营不越位，真正做到“放虎归山”，推进国企的市场化治理，让市场决定人员的进出和资本的去向，使国有企业真正成为市场竞争主体。

在多元主体参与下积极构建国资监管制度体系，用完善的制度安排来保障以“管资本为主”的国资治理理念落实。制度带有全局性、长期性、稳定性、根本性。在理论和实践层面对国有资产治理探索而获得的成果最终都要靠制度来保障。只有坚持制度创新，才能不断激发国有资产治理的活力和动力。因此，推进国有资产管理向治理转变，必须在多元行为主体共同参与下，以协商、合作和民主的方式，按照法治精神构建一套相互耦合、系统配套的国有资产治理制度体系。坚持用法律、规则、程序来明确政府这只“看得见的手”的权责界限，避免国资委作为掌握公权力的政府部门的行政随意性，保证在国有资产治理中多元主体良性互动，最终达到对于国有资产的“善治”。

从管理到治理须领导模式转型 第6篇

作者：罗宗毅 来源：学习时报 字数：4031 今天，依法治国已经成为我国政治生活中的主流话语和普遍共识，但仍然有为数不少的领导干部缺乏法治思维，习惯于依靠行政权力发号施令，继续沿用过去一些旧的领导方式方法解决问题，其做法与当今依法治理的要求大相径庭。正如总书记所指出：“一些地方和部门还习惯于仅靠行政命令等方式来管理经济，习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目推动发展，习惯于陈旧的计划手段、强制手段完成收入任务，这些办法必须加以改变。”

可见，在由“管理”走向“治理”的路上，领导干部如何尽快走出不适合国家治理现代化要求的传统领导行为模式的误区，转换领导方式，学会运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定、推动发展，还是一个亟待解决的问题。

传统领导行为方式有哪些

当前，与全面推进依法治国和国家治理现代化要求不相适应的传统领导行为方式主要有以下几方面。

“行政命令型”做法。用这种方式工作的人，信奉权大于法，有权就可以藐视一切，将个人置于法律之上、群众之上，习惯于用行政命令开展工作，认为公权力是用来管控私权利的，自觉不自觉地要求群众履行义务多，主动保护群众少；讲方便执法多，讲方便群众少；处罚制裁多，提供服务少；硬性管理多，协商疏导少。在对待群众利益诉求时，盛气凌人，以权压人，习惯“爱你没商量”式的“为民做 主”。那种采取违法违规的手法推动发展、追求政绩的做法，均属“行政命令型”做法。

“疏通关系型”做法。有的领导干部习惯于遇事“找熟人”“走关系”而不是“走法律”的工作路径。为了地方发展，不走法定程序，往往通过整合人脉资源和人情关系，向有关权力部门要政策、要资金、要项目，“跑部钱进”。其主观用意也许是好的，采用的方法往往也是出于无奈。但这种“重情轻法”的做法，脱离法治轨道，导致公共资源配置不合理甚至产生腐败。例如：一段时间以来，“争高铁”成为热词。一些地方领导围绕高铁走线、设站，发动各种资源，四处奔走斡旋，托人情，找关系，打“悲情牌”或“优势牌”，非要争取高铁站在本地落户不可。从“争高速”到“争机场”再到“争高铁”，走正当程序争取未尝不可，但热衷于“跑领导”“跑部委”“跑专家”，找关系“通融”，用人情“摆平”，借权力“开路”这些做法，除了受地方保护和局部利益驱使之外，也折射出了法律规则意识的缺失。

“满足需求型”做法。一些地方领导面对矛盾和冲突，常常采取满足需求、息事宁人的做法，习惯于“人民内部矛盾用人民币解决”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。本意是大事化小、小事化了，但却助长了部分人“不闹不解决”的心理预期。一方面强化了部分人无理取闹、漫天要价的欲望，另一方面又造成“会哭的孩子有奶喝”，违法成本低、守法成本高的社会不公现象，增添新的社 2 会不稳定因素。更重要的是，这种解决问题的做法，有违社会公正，使那些坚守良知、正义与规则的人对法治丧失信心。

“特事特办型”做法。有的领导认为，只要目标合理，代表人民的根本利益，不管怎么做都是对的。在这种理念指导下，有的地方为了维护“社会稳定”，在维稳过程中不是依法办事，而是采取超越常规的“特事特办”的做法来摆平民众各种合理或不合理的诉求，只求稳控结果，不管具体过程，只重目标，不重程序，或对违法违规问题软弱让步，不敢依法处置，“花钱买平安”。或是简单粗暴地采取截访、拘留等形式对待上访者，将政府维稳行动与民众维权行为对立化。

“运动整治型”做法。例如，专项治理就属于“运动整治型”的一种。打开网页、报纸随处可见新闻标题中出现这样的字样：“消防安全专项治理”“生活垃圾专项治理”“纠正行业不正之风专项治理”“小金库专项治理”等等。查阅党政机关文件，“专项治理”“专项整治”的提法也随处可见。这种方式威力大，见效快，容易形成高压态势，产生明显绩效，但“运动型治理”属于应急手段，“头痛医头脚痛医脚”，政策目标单一，忽略管理的可持续机制，只有阶段性意义，如果频繁使用，不利于常规治理能力提升。

值得注意的是，我国社会主义市场经济的改革目标模式已确立20多年，依法治国也已提出近20多年，上述种种超越法律法规的现象至今依然随时可见，而且在部分领导干部中形成习惯，根深蒂固。面对人民群众权利意识明显增强的新情况和治理现代化的新要求，拿不 3 出新思路新办法，仍然自闭于原有领导行为方式的“惯性系”，不断重蹈覆辙，使得国家法律的执行和中央改革措施的落实变形走样。

是什么原因造成的

那么，究竟是什么原因造成上述种种错误做法不断出现呢？分析起来，主要有以下原因。

认识误区。一些领导干部认为，现在是“法治初级阶段”，“群众法治意识淡薄”，“依法就没法办成事，办成事就不要依法”。有的认为依法办事条条框框多、束缚手脚，只要能办成事，什么办法都可以用，当前改革发展是主要矛盾，发展需要不断改革创新，而法治具有相对稳定性。二者发生矛盾冲突时，应允许“良性违宪”和“良性违法”。只有突破“条条框框”，才能实现“超常规”发展。有的对法律采取实用主义态度，法律对本单位、本部门、本地区有利的，就依法办事，否则就将法律束之高阁。有的视法律为治理老百姓的工具，把法律主要用于对人，而不是对己，主要用于治民，而不是治权治官。这些错误认识的背后，透视出了一些领导干部对法治的误读，以及在法治思维和法治观念方面的欠缺，说明我们的“法治思维和法治方式”还没有与时俱进。

路径依赖。一个人过去的经历，无论成功或失败带来的体验，会对他现在和将来产生强大的影响，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。这种现象颇类似于物理学中的“惯性”，只要进入了某一路径，无论是“好”还是“坏”，其习惯做法会在以后发展中得到自我强化，一旦进入锁定状态，想要摆脱就会变得十分困难。分析一些 领导者的行为方式，可以看到他们过去的老经验、老套路对其现在的行为选择影响甚大。

素质短板。这些年来，领导干部的法律素质有了很大的加强和提高，法律正日益成为领导干部判断是非、行使权力、实施管理的重要价值标准和行为规范，运用法律手段管理经济和社会事务能力得到显著提升。但也应看到，不少领导干部的法律素质仍不尽如人意，甚至存在不少缺陷和问题。一是法律知识缺乏。相当一部分领导干部缺乏对本职工作应有的法律知识的掌握和理解，急需从广度和深度上对应知应会的法律知识予以扩充。二是法律意识淡薄。不具备与依法治国相适应的“法律至上”“主权在民”“人民主权”“权力制约”“法定权限”“权利平等”“权责统一”等现代法律意识。三是依法办事的能力不强。对于法律赋予自己哪些权力以及如何正确行使这些权力，知之不多或知之不深；有的对法律存在片面的理解，造成在实践中不能正确适用法律。

由“管理”向“治理”转变

应当看到，今天我们遇到的社会矛盾和利益问题，完全依赖以往行政管理的老思路老办法去解决已经难以为继。那种以“权力”为本位，以“命令”和“强制”为手段，以保障行政权力运行为目的管理模式越来越不符合当今时代的要求。随着市场经济体制的建立和依法治国方略的实施。领导干部要树立权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，坚持依法行政，努力实现由传统管理向现代治理的转变。由“为所欲为”到“为所当为”。牢固树立“法无授权不可为，法定职责必须为”的意识，科学定位领导角色，规范行使领导权力。在行使国家公权力时，正确把握好目标与方法、管理和服务、维稳与维权、扩大公权与赋权于民等方面的关系，随时审视其行为是否符合目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法的要求。强化法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，决不行使法律未赋予的权力，决不干预法律不允许做的事情，决不懈怠法律所要求的责任。

由“权力本位”到“权利本位”。领导干部手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。行使权力就必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。这就要求各级领导干部树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念，在行政管理和社会治理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利。总书记说：“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不搞粗暴执法、‘委托执法’那一套。”

由“为民做主”到“由民做主”。“为民做主”体现的是一种“官本位”意识。长期以来，不少领导干部乐于当“父母官”，习惯于事事替百姓拿主意，不管百姓愿意不愿意、高兴不高兴、同意不同意，领导者觉得可以就办了，这实际上是一种错位。正确的做法应当是“自己的事情自己做主”，即由人民当家作主。特别是在社会利益格局多元化的背景下，人民群众既是社会治理的客体，更是社会治理 6 的主体。从而要求各级领导干部和工作人员主动适应新形势，树立行政民主、公众参与、共同治理的观念，学会商量办事。

由“目的至上”到“程序正当”。目的不是管理的出发点，而是它的结果；决定管理好坏的不是动机，是与动机相统一的程序和方法。程序正当是一种“看得见”的正义，可以促使人们从内心承认和接受某种具有强制力的决定，使那些即使受到不利决策结果的利益相关方也会因在程序中被公正合理对待而认同和接受这一不利结果。当前重目的、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。各级领导干部及工作人员，都应树立程序意识，严格按程序办事。那种“只要目标或结果正当，手段上可以无所不用其极，过程可以在所不惜”的管理方式应当摒弃。