从公务员法的视角分析公务员制度设计上的弊端（精选2篇）

从公务员法的视角分析公务员制度设计上的弊端 第1篇

从《公务员法》的视角分析公务员制度设计上的弊端 公务员队伍是党的执政主体的重要组成部分，党和国家历来重视公务员队伍建设。1993年国务院就颁布了《国家公务员暂行条例》，2005年4月27日下午，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日正式实施。这是我国干部人事管理的第一部总章程性质的法律，标志着公务员管理进入了法制化的新阶段，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据。

但《公务员法》颁布实施五年多来，公务员队伍现状依然不能令人满意。腐败现象愈演愈烈，政府公信力受到民众的普遍怀疑；许多公务员的执政能力遭遇强烈质疑。机关中普遍存在的机构臃肿、人浮于事、效率低下、作风散漫、廉洁不够、机制不活等问题未见改观。这些现象固然与公务员个人的素质有关，但是，归根到底还得归咎于制度的原因，由此，从《公务员法》本身出发，思考公务员制度设计方面存在的弊端。

弊端

一、《公务员法》未能明确实行政务官与事务官的分离，使得《公务员法》无法成为建立现代意义上的公务员制度的基石

公务员制度，是为了将行政管理活动专业化、技术化，使大量行政机构从强制性公共管理机构变成某种程度上的公共服务供应机构。公务员制度可以弱化行政官员的政治色彩、权力色彩，在它的内部建立明确的规则体系，约束其活动。这在一定程度上改变了行政官员所拥有的权力的性质：“官员”让人联想到的是统治，“干部”让人联想到的是权力，而“公务员”让人联想到的是服务。

因此，《公务员法》正式出台，具有一定政治含义。它意味着，政府开始调整其治理模式，试图弱化政府工作人员的政治色彩，而突出其根据法律授权进行管理、提供服务的专业色彩。对于建设法治政府的长远目标来说，这一步是必不可少的。

但是《公务员法》的制定者并没有真正地以专业化、技术化的眼光看待公务员的职责，而依然存在着某种“权力迷信”，把公务员视为握有强制性权力的人员。这种权力迷信观念给《公务员法》造成的最大缺陷是，该法没有明确区分“政务官”和“事务官”。而这一区分，恰恰是建立公务员制度的基础。-1-

现代公务员制度建立的初衷，就是为了剥离政治与行政，使公务员独立于政治事务之外，仅以履行法律所规定的职责为己任，而不受政治左右；而法律对公务员的职位也予以保障，使之不会因为政治和民意的变动而受到影响。借此，公务员中的事务官也就成为一种专业人员，其权力色彩被淡化。至于政务官，当然是政治的产物，靠其政治主张在选举中赢得选民，获得权力。但正因为此，政务官的权力也需接受选举的监督，职位是高度流动性的。可以说，政务官与事务官所拥有之权力的性质、产生的方式、监督的方式等都绝不相同。

然而《公务员法》却回避了这一根本性区分。尽管该法对公务员作了多种分类，比如，公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类；公务员职务可分为领导职务和非领导职务；根据任免方式，公务员又被划分为选任制公务员和委任制公务员。但奇怪的是，这三种划分方式之间没有任何联系，而之所以搞出这种划分，可能正是为了回避最基本的划分：政务官与事务官。没有这种划分，所谓的“公务员”，不过是把“干部”换了一个说法而已。

弊端

二、《公务员法》在“出口”问题上存在着严重的不通畅的问题

能进能出是队伍保持活力的基本条件，“凡进必考”原则的确定使“进口关”得到了较好的控制，使新进的公务员素质有了较好的保障，但《公务员法》对“出口关”则没有很好地疏通。《公务员法》第十三条第二款规定“非因法定事由、非经法定程序、不被免职、降职、辞退或者处分。”此条款固然保障了公务员的合法权益，但同时也为机关“铁饭碗”提供了法律依据。出口不畅是当今公务员制度的第一大弊病，机关的诸多问题如作风拖沓、办事推诿、效率低下，态度傲慢等“机关病”，其实都是由它造成的。

虽然，《公务员法》第十三章规定了辞职辞退制度，2009年7月，中组部和人社部又联合下发了“公务员辞退规定（试行）”，但辞退公务员程序复杂，况且机关都是不愿意做“难人”，做“恶人”的地方，除违法违纪以外，公务员因不能胜任工作或工作不力而被辞退的少之又少。

据官方资料统计，从1996年到2002年，全国共辞退公务员 17857人。辞职28626人，而仅2000年到 2002年两年期间，全国地方就考试录用公务员达43.9万人。即使加上正常退休的公务员，我国公务员队伍的进出口比例往往是前者大于后者。

解决公务员的“出口”问题，保持畅通，一是要加大考核的力度（公平、公正），把庸才清理出去；二是要完善辞职制度，加大引咎辞职力度，对出现重大事故的，不但分管的要辞职，主要领导也要辞职。除引咎辞职外，自愿辞职的应给予一定的经济补偿，有些地方鼓励自愿辞职，给予较高的经济补偿，而大部分地区都没有经济补偿规定。其实，正因为没有一个较合理的辞职补偿制度，所以相当多不想当公务员的又不敢辞职，辞职了这些年的工作就白干了，辞职后万一混不好又没有保障，所以只好呆在公务员队伍里混，混到退休。而对于辞退的公务员，在“公务员辞退规定（试行）”里就有补偿条款。辞退的是干不好的，犯错误的，而干的好的或者至少没犯错的自愿辞职怎么就没有补偿，反而不如犯错误的呢？有一个适当的辞职补偿，相信会更好地促进公务员队伍的“优化”。

弊端

三、《公务员法》在考核上存在着标准过于笼统，缺乏刚性的问题 我国公务员考核的覆盖面广，层级复杂，因此考核的标准必须科学、合理。然而，目前我国的公务员考核仍然过于笼统。考核内容缺乏针对性，分类、分层次考核的基本要求不明确。这种笼统、不细化的考核，不仅违背了考核的目的和原则，达不到考核的效果，而且也使考核失去了严肃性，降低了公务员参与考核的热情。如第三十三条“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”德、能、勤、绩、廉又是很难量化的，标准难以掌握。又如第三十六条“定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次”。四个等次没有比例要求，实际操作中，优秀等次一般占10%－15%，其它则没有硬性规定，所以出现“优秀”者轮流坐桩，其余皆为“合格”的现象。这种称职的大平均现象，混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了“干多干少一个样”的风气，考核起不到震慑作用。

弊端

四、《公务员法》在职务与级别的设置上对绝大多数公务员没有实际意义，起不到调动普通公务员的积极性的作用

职务与级别都是公务员职业发展的标志，也是确定公务员待遇的重要依据，《公务员法》吸收了职位分类和品位分类的合理因素，分别设置了职务和级别两套体系。

但是问题依然不少，体现在：一是层级太多，级别森严，“官本位”意识太浓，《公务员法》将公务员职务分为领导职务和非领导职务，领导职务从国家级

正职到乡科级副职共10个职务，非领导职务从巡视员到办事员共8个职务，非领导职务对应相应的领导职务。同时公务员又实行级别制，从国家级正职到办事员共分为二十七级。目前我国各级行政组织在非领导职务的设置上极不规范，某些地方政府仍把设置非领导职位作为解决干部待遇的手段，想方设法突破职数限额或变相设置领导职位。这除了助长“官本位”意识外，还有什么实际作用呢？

二是级别设置未能成为职务设置的有效补充，不能发挥调动公务员积极性的作用。设置级别的目的是为了解决因职务有限而不能及时得到提拔的公务员在级别中得以提升的问题。靠职务晋升来调动公务员的积极性对绝大多数公务员来说可望而不可及，因为机关中的高层次职务是极其有限的，尤其是县级以下的机构。《公务员法》第十九条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别。”“公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别”。也就是说，职务提升了，级别自然上去了；职务不提升，虽然级别也可以晋升，但必须在对应的级别中晋升。级别的晋升，在实际操作中是按照工龄确定的，工龄满了，级别自然晋升，所以现行的级别设置没有起到补充职务设置不足的作用。如何让干得好，绩效明显的普通公务员也能达到高级别，这是级别制度应该考虑的问题。

弊端

五、《公务员法》以编制控制队伍规模的管理模式存在着刻板而又不科学的问题

《公务员法》第二十条规定“录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺”，以编制来控制公务员队伍的规模，是我国公务员管理的基本形式，编制管理在控制队伍规模方面发挥了巨大的作用。但任何事情都有其两面性，编制管理的弊端也是不容忽视。

一是编制管理显得灵活性不够。当前，我国社会正处于转型之际，一系列改革在不断的推进当中，有些部门的职能在强化，有些部门的职能在弱化，有些部门需新设立，有些部门需撤销，而且各地的实际差异性比较大，这一些的调整都涉及到编制的问题。而国家对编制的管理又是极其严格，编制管理往往显得灵活性不够，跟不上改革的步伐。

二是用编制控制规模未必就是最佳的形式。一些编制不足的部门往往采用招聘临聘工的形式来解决人手不足的问题。编制充裕的部门也不甘心空编，也是满负荷运行。编制改革的目的是控制人数，但实际上并没有达到目的，反而使政府

不能及时掌握实际“吃财政饭”的人数。否则怎么会出现每一轮机构改革之后，机构不仅没有精简，反而引起新一轮的膨胀？

改革开放以来，我党为建立和完善一个结构合理、人员精干、简洁高效的党政体制，先后于 1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行过四次政府机构改革，但却一直未跳出“ 精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。五十年代，1000个中国人里有4个官员，100多个人吃财政饭；七十年代，1000个中国人里也只有17个官员，65个吃财政饭的；今天，1000个中国人里有64个官员，25个吃财政饭的，可见，官多兵少的现象非常严重。

可见编制管理并不是最佳的选择。如果采用编制管理为主，辅之以资金控制（或其它有效手段），如增加人员不增资金，缩减人员不减资金的办法，可能会更多地调动部门的积极性，效果可能会更明显。

从公务员法的视角分析公务员制度设计上的弊端 第2篇

令世人瞩目的十八届三中全会于2013年11月9日至12日在北京召开。这次大会是体现新一届领导人的执政理念、对中国未来的发展将产生重大意义的大会。大会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了很多现存的重大问题。尤其是全会提出, 坚持用制度管权管事管人, 让人民监督权力, 让权力在阳光下运行, 是把权力关进制度笼子的根本支策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系, 健全惩治和预防腐败体系, 建设廉洁政治, 努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制, 加强反腐败体制机制创新和制度保障, 健全改进作风常态化制度。毫无疑问, “制度要管权管事管人, 把权力关进笼子”充分体现了我国公务员腐败的严重性以及领导人对我国反腐问题的重视。

在不透明的环境之中, 且不说环境中的制度设计者和执行者在操作过程中是否真的存在问题, 如果旁观者看不清楚, 尤其是涉及到他们的切身利益的问题, 他们中的部分人可能就无法给予设计者与执行者以足够的信任。而且, 近年来, 被查处的贪官数量不减, 而且级别越来越高, 贪污的赃款数量也越来越大。这不仅直接影响政府的威信和形象, 更会损害民众的利益。

面对如此严重的腐败之风, 在国外已较成熟的公务员财产申报制度又成了民众讨论的热点。然而在我国, 虽然早在上个世纪80年代就开始讨论官员财产申报制度, 却一直步履蹒跚、举步维艰。官员财产申报制度之困, 与法律缺位或有直接关联。目前实行的所谓的官员财产申报制度, 仅仅是一些党内的规定和纪律, 尚未提升到法律的高度。因此, 了解当前我国公务员财产申报制度实践的现状, 认识其存在的缺陷, 将为我们建立起系统的制度并进一步完善有重要意义。

二、我国公务员财产申报制度实践的现状

(一) 申报主体的不全面性

1995年由中共中央办公厅、国务院办公厅于颁发的《关于党政机关县 (处) 级以上干部收入申报的规定》 (以下简称《规定》) 以及2001年6月15日中共中央纪委、中共中央组织部联合发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定 (试行) 》 (一下简称《规定 (试行) 》) 都提及了公务员财产申报的制度, 但与美国的公务员财产申报制度相比, 以上的《规定》与《规定 (试行) 》所确定的申报主体明显不全面。在美国的1987年的《政府伦理法案》中规定负有财产申报义务的公务员范围十分广泛, 涉及立法, 司法和行政机构的所有官员。而我国目前所确定的申报主体大概可以概括为:各级党政机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关等的县处级以上的领导干部以及国有大中型企业的负责人。其不合理之处在于申报主体的不全面性:无论是哪个级别的国家工作人员, 都是以公共财政为收入来源的, 他们本身的存在就是人民赋予其公共权力的结果, 故都应该受到人民的监督。现有的不科学的规定为部分公务员贪污腐败留下了法律的“真空地带”, 应当得到进一步完善。

(二) 申报内容范围的狭窄性

《规定》与《规定 (试行) 》中所确定的申报范围有所不同, 即《规定》中的申报范围是收入, 包括工资, 各类奖金、津贴等;以及从事诸如讲学、写作等各种劳务所得;以及各事业单位的领导干部、企业负责人的承包经营、承租经营所得, 概括来说就是个人收入。而《规定 (试行) 》的申报范围却是家庭财产, 即人民币现金、存款;外币现金、存款;有价证券等, 总的来说就是领导干部本人及其配偶和由其抚养的子女的个人财产和共有财产。与外国相比, 此规定范围明显较狭窄。例如俄罗斯的相关制度明确规定了关于收入、财产和财产性债权债务的申报事宜。鉴于此, 我国也可效仿俄罗斯制定统一的立法规定来规范更合理的申报范围。

(三) 申报执行主体的不规范性

申报执行主体是指在申报过程中负责登记、核实以及监督, 具有法定的权利和义务的专门机构。执行主体的规范性与否在一定程度上决定财产申报制度的成功与否。但目前我国并没有独立的且具有权威性和规范性的执行机构。一般而言, 我国规定的财产申报受理机构的分工体系大致如下:本人先进行登记, 后由本单位的组织、人事部门负责人接受, 再报上级组织部门及纪委备案。很显然, 这种制度的设计不合理。首先, 这种分工方式没能发挥财产申报制度应有的监督作用。人事部门及组织部门都隶属于行政机关, 而行政机关本身就是财产申报的主体, 在自己负担有监督义务的同时又享有监督自己的权力, 这岂不是“既当裁判员又当运动员”吗?其监督的有效性可想而知。另一方面, 纪委作为申报监督主体之一, 其职能只能是对党员干部的财产申报进行监督, 无权干涉政府官员的财产申报。虽然这在一定程度上贯彻了党政分离的工作原则, 但是贪污腐败的问题是一个国家的问题, 党内有, 政府也有, 如果要严格防腐治腐, 必须有全局意识, 从整个国家的利益出发, 考虑建立一个全国性的财产申报执行机构。

(四) 申报结果公开的不透明性

从《规定》的内容来看, 公务员的收入只需按照规定进行申报, 而无需公开, 这完全属于一种内部监督, 只有在机构内部才能知悉财产申报的情况。如此一来, 广大人民群众无法了解公务员财产申报的情况, 且使得该制度的目的落空。难道建立财产申报制度只是为了把各个公务员的财产状况申报给上级领导?答案是否定的。财产申报制度的目的在于公开、在于防腐。美国在财产申报公开这方面为其他国家树立了榜样。《政府伦理法案》规定, 属于公开申报的人员, 应当遵守公开申报的程序, 将他们个人财产报告向社会公开, 任何公民均可查看或复制。我国大可借鉴美国的做法, 尤其是在反腐形势比较严峻、提倡廉政建设的今天。领导干部的财产状况若不向公众公开, 关于廉政监督的规定就缺乏得以实现的强有力手段。如果财产申报制度比较成熟, 将官员申报的财产对群众公开, 可以设想, 一旦有干部出现正当收入与消费水平严重不符的情况, 相关部门就可以立即要求申报人作出解释, 这样或许可以使不少腐败官员悬崖勒马。

(五) 责任追究的轻刑性

“罪责刑相适应”原则是我国《刑法》的基本原则之一, 纵使有些官员贪污腐败行为没有达到触犯刑法的程度, 但无论是违反了何种性质的法律法规, 都应有适度的承担违法责任的规定。而我国现有的政策只规定了对申报人不申报或不如实申报收入的, 由所在党组织、行政部门或者纪检监督机关责令其申报、改正, 并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。显然这种责任追究方式过于轻刑性, 不具有相应的警戒力与威慑力, 且给了很多官员以身试法的“机会”, 从而使得该制度的执行效果大打折扣。作为反腐败的“高压线”和铁律, 必须贯彻从严追究的原则。在美国, 政府制定了严厉的违规处罚措施。对于拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者, 各单位可对当事人直接进行处罚, 司法部可对当事人提起民事诉讼, 法院可对其判处10000美元以下的罚款。相比之下, 我国现有制度对公务员在财产申报方面实施违法行为的惩罚力度偏轻, 责任承担方式较单一, 这是我们在后期的制度改进过程中应注意完善的地方。

三、结语

在现今生产力还未高度发达的时代, 人类很难做到像共产主义社会成员那样高风亮节, 难免会有官员腐败的现象发生, 腐败问题是各个国家面临的共同问题。实践证明, 公务员财产申报制度的实施, 不仅有利于推进反腐防腐工作, 增强政府的公信力, 还有利于促进政治文明进程。一方面, 上层建筑反作用于经济基础, 清廉的政治能促进市场经济的发展。而且实行财产申报制度有利于促进国家税收制度的完善, 使税收制度的执行更有保障。另一方面, 从学界以及十八届三中全会的报告内容可以看出, 该制度的存在与完善不仅是民众所殷切期盼的, 同时也是国家领导人达到反腐目的可采取的有效手段。笔者希望通过上文对公务员财产申报制度现存缺点进行的全面、深入分析, 能为今后建立系统、完善的制度体系提供理论基础和科学依据, 并从中得到启示, 提出建设性建议, 最终实现反腐目标。

参考文献