城乡体制改革范文（精选11篇）
城乡体制改革 第1篇
改革30周年了, 改革初期农村的承包制起了很大的作用, 但是, 它并没有触动城乡二元体制。
计划经济体制实际上有两个重要支柱:一是政企不分、产权不明的国有企业体制;二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着整个计划经济体制的存在和运转。
实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式 (人民公社制度) , 而没有改变城乡二元体制继续存在的事实, 城乡依旧隔绝, 两种户籍制度仍然存在。
从2004年到2008年, 连续5年的中央一号文件都锁定“三农”, 出台了粮食直补, 取消农业税, 建设新农村等举措, 这些都是必要的, 但是显然是不够的。关键在于改革城乡二元体制, 让农民和城市居民一样享有同等的权利, 拥有同等的机会, 这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问题。
我们可以看到, 建设社会主义新农村的政策已经实行3年了, 目的也是提高农民收入。但是, 城乡二元体制不改革, 不仅农民收入无法实现较大幅度的增长, 城乡收入差距无法有较大程度的缩小, 而且乡镇和村这样的基层单位由于本身财力所限, 也无法在社会主义新农村要求的乡风文明建设、村容整洁、环境保护等方面有较大的进展。
让土地承包的使用权流转起来
在现实情况下, 必须慎重对待农村土地承包制。目前取消农村土地承包制是不可行的。不仅由于这样做会引起农村社会的巨大动荡, 影响社会稳定, 而且因为在取消农村土地承包制之后没有合适的制度上的可替代物。
有一种建议是改行耕地私有化, 谁承包的土地就改为谁对这块土地拥有所有权。如果耕地私有化, 农村社会会发生巨大动荡。
再从经济上分析, 耕地私有化以后更不容易实现农业规模经营, 耕地使用效率不容易提高, 因为相当多的农民会特别珍视私有的耕地, 宁肯守着这一小块私有耕地而不愿意离开它。
另一种建议是改行耕地国有化并在此基础上实行永佃制。
但永佃制, 也会产生新问题。永佃制将被解释为世代传袭租佃, 这也是推进农业规模经营的一种障碍。此外, 永佃制之下农民中有些人仍然会宁肯守着这一小块永佃田而不愿意离开它外出。假定只实行耕地国有化, 不实行永佃制, 那么问题会更多, 因为多年来的实践已经充分说明, 除非在地广人稀的农业地区, 例如黑龙江农垦区, 否则国有农场的效率未必高于家庭承包制。
目前可行的做法是:坚持农村基本经营制度, 稳定和完善土地承包关系, 按照依法自愿有偿原则, 健全土地承包经营权流转市场。
也就是说, 目前可以在农村土地承包制不变的条件下, 农民根据自愿原则, 实行承包土地使用权的流转, 尤其是采取转包、租赁、土地使用权入股等方式, 促进规模经营。
有的地区还试行“土地银行”经营方式, 即外出务工的农民或家中缺少劳动力的农户把所承包土地存入农村信用社, 按年取得利息。
总之, 只要承包土地的使用权能够流转起来, 农村土地承包制的局限性就可以大大减少, 城镇化的速度也可以加快。
随着城镇吸纳农村人口的能力增大, 二元户籍制度就可以逐渐转向一元户籍制度, 这样, 城乡二元体制的改革就可以取得实质性的进展。
在这一过程中, 进城务工的农民的收入也将明显地增加, 因为他们除了劳动收入之外, 还能得到“财产性收入”, 如租金收入、“土地银行”支付的利息收入、土地使用权入股后的红利收入等。
宅基地的制度设计:置换与抵押
在推进城乡二元体制改革时, 怎样处置进城务工农民的宅基地?曾经有过一种设想, 并且已在某些县市试行即通过政府对宅基地的征用, 实行宅基地国有化, 而农民则得到一定的补偿。
实践表明, 这种做法会留下一些后遗症, 而且农民对此也不满意。
主要问题是:在现行法律之下, 把集体所有的农村宅基地收归国有, 缺少法律依据, 而且给农民的补偿通常较少。
此外, 失去宅基地的农民还会以宅基地被政府征用为理由, 再申请宅基地。
对于宅基地, 大体上有以下三种设想:
第一, 宅基地随承包土地的流转而一并流转。农民进城务工并带走家属, 所承包的耕地出租或入股, 宅基地一并出租或入股。这种方式看起来比较简便易行。但问题在于:如果宅基地上已盖房屋, 那么在宅基地随承包土地出租或入股后可能要被拆除;隔一段时间后, 外出务工的农民及家属因种种原因返回农村了, 他们在哪里安家栖息?是不是又要向村里申请宅基地, 再建房屋?
第二, 宅基地出售给农村或城市中的其他人, 或出售给企事业单位, 得到一笔钱, 用于在城镇安家。这种方式也比较简便, 而且不会发生此后农民再回村申请宅基地的问题。但在现行法律之下, 出售宅基地是有障碍的, 因为宅基地属于农村建设用地, 集体所有, 不准转卖。
第三则是宅基地的置换, 是指在县市政府的统一安排下, 进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋, 交给县市政府处理, 换取城市户籍, 并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。在有的县市, 地方政府如果财力许可, 还可以再给这些农民以城市低保待遇。单纯以城市低保待遇来置换农民宅基地和上面所盖的房屋, 是不足以补偿农民的损失的。
宅基地的置换, 未尝不是上述三种处理农民宅基地的方式中的最佳选择。
具体到宅基地的抵押, 究竟有什么制度设计?先说第一种情况, 外出务工和迁居城镇的农民, 他们的承包地和宅基地抵押出去, 不等于流转, 因为在抵押之后仍归原来的使用者使用, 而且在偿还贷款之后可以赎回。农民应当有权在抵押和流转之间作出选择。
主要的问题是:农民如果选择抵押的话, 那么抵押给什么人?如果抵押给其他农民 (本村的或外村的) , 可能引起较多的纠纷, 甚至成为变相的私人高利贷, 而且一旦到期无法赎回, 又会成为私人土地兼并行为。如果抵押给企业, 也会出现类似的情况。
因此, 较好的做法是:组建“土地银行”之类的农村金融机构, 或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地的抵押业务。
第二种情况是继续留在农村的农民的承包地和宅基地的抵押问题, 这同样涉及抵押给农村中的私人或企业还是抵押给农村金融机构的选择。
最不可取的做法是抵押给本村或外村的农民, 一旦抵押后还不清贷款, 耕地或宅基地 (包括上面的房屋) 归了别人, 他怎么生活?连住所都没有了, 该怎么办?
所以较好的做法仍是由农村金融机构从事土地抵押业务, 以避免私人之间发生纠纷或出现变相的高利贷行为、私人土地兼并行为。
以准备进城的农民来说, 如果他有可能把承包的土地或宅基地 (包括上面的房屋) 抵押出去而得到一笔资金, 可以用于在城镇中购买或租到房屋, 也可以用于在城镇中作为经营店铺或手工作坊的资本, 然后陆续偿还贷款。这样, 他今后的工作和生活就有保证了。
以继续留在农村中的农民来说, 如果他有可能把承包的土地或宅基地抵押出去而得一笔资金, 用于添置农业机械或农用汽车, 也可以在农村兴建种植蔬菜花卉的塑料大棚, 或兴建较大的养猪圈、牛棚, 以增加收入, 然后陆续偿还贷款, 这样, 他今后的工作条件和生活状况也会大大改善。
为了使农民的土地抵押业务能够顺利开展, 农村、农业保险工作应当加强。特别是把承包地或宅基地抵押出去的农民, 如果遭遇到重大自然灾害, 损失惨重, 收入锐减, 如何偿还贷款。
扩大内需是面临的大问题
新一轮农村改革, 还要解决社会保障。承包土地和宅基地实际上包含了社会最低生活保障的内容, 目前还不可能实行城乡一样的社会最低生活保障支付标准。农民使用承包地、宅基地的事实应考虑在内, 同时还要考虑到城乡生活费的差异。
在一个省、市、自治区范围内, 可以把农村人均最低生活保障支付标准作为基数, 城市最低生活保障支付标准向上浮动一定百分比。由于各个地区生活费差异的存在, 无论城市还是农村的人均最低生活保障支付标准都不宜全国一个标准。也可以全国制定一个社会最低生活费标准作为参照数, 各省、市、自治区按城乡差别在这个参照数的基础上做一些调整。
农民如果迁居城镇, 并放弃了承包地、宅基地之后, 低收入家庭都应享受城市最低生活保障。如果农民进城务工但并未放弃承包地、宅基地的, 则不享受城市最低生活保障。
而且, 只要城市务工收入高于农村最低生活保障支付标准的, 也不在农村最低生活保障费发放范围之内。
随着农民承包地的流转和宅基地置换工作的展开, 以及宅基地抵押问题的解决, 我相信农业会有大发展, 农民收入会增长, 城镇化速度也会加快。
城乡体制改革 第2篇
城乡科学发展
为深入贯彻落实科学发展观，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，加快构筑科学发展新优势、攀登基本现代化新高峰的进程，现就我县建立健全有利于推动科学发展的城乡规划体制机制，提出如下意见。
一、指导思想和基本原则
1、指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以深入贯彻落实科学发展观为统领，以“加快构筑科学发展新优势、率先攀登基本现代化新高峰”为目标，全面贯彻实施《城乡规划法》，着力健全集中统一的规划管理体制，加快完善推动科学发展的六大规划机制，逐步实现规划从以物为本向以人为本、从静态蓝图向动态引导、从空间管制向空间与公共政策调控有机结合的转变，有效发挥规划协调区域空间布局、优化城乡资源配置、维护社会公共利益的作用，促进城乡经济社会的全面协调可持续发展。
2、基本原则：
——坚持以人为本。把满足人的生产生活需要、尊重人的多样性选择、促进人的全面发展作为城乡规划的出发点和落脚点，适应人的生活情趣、行为习惯和多元文化需求，构建人性化和谐空间，创造优美的人居环境。
——坚持城乡统筹。根据城市、镇和村庄发展的不同要求，发挥城乡规划在改善人居环境、保护自然资源和历史文化遗产等方面的调控导向作用，有效整合城乡资源，统筹城乡空间布局、镇村布局、生产力布局、交通布局。
——坚持民主公开。倡导公众参与，推行规划评估、听证制度，使城乡规划从过去的专家规划逐步走向市民广泛深度参与的规划，将规划编制、审批、实施、修改等全过程置于社会公众监督之下，提高规划过程的公开性和透明度，保障规划决策的民主科学。
——坚持与时俱进。在保持规划理念和总体框架基本稳定的前提下，根据不同阶段城乡建设的主要矛盾和法定程序，适时进行检讨评估、动态修编和滚动更新，使得规划编制更加精细化、成果更具可操作性。
——坚持优化发展。正视区域资源支撑不足、环境容量超载的压力，加强城乡空间管控，用规划指导建设资源节约型、环境友好型城市。强化“531”行动性规划的编制、实 施，发挥规划在资源配置中的调控作用，更好地推动城乡建设和经济社会发展。
二、健全规划管理体制，强化规划集中统一性
3、建立县政府城乡规划联席会议制度。进一步改进和完善城乡规划决策机制，提高规划决策的科学性、民主性。市政府建立城乡规划联席会议制度，县长任组长，分管县长任副组长，县政府有关职能部门负责人为组员，吸收若干专家和县人大代表、政协委员以及公众代表参加，主要职责是审查重大城乡规划及相关专项规划，对规划中的重大问题进行协调解决，指导、监督城乡规划的实施。县政府城乡规划联席会议聘请国内外相关领域的资深专家学者组成技术咨询委员会，就区域规划建设中的重大问题提出咨询意见。
4、实行集中统一的规划管理模式。各地区重大空间布局、重大基础设施的规划方案，特别是未行使规划管理权集中的地区，必须按照《城乡规划法》要求实行集中统一管理，并通过办公自动化系统实现对建设工程项目的网络一体化管理。根据当前实际需要，对新城开发地区，经县政府同意，规划行政部门可设置独立派出机构、增设办公室或联络点、派驻固定人员等，采用不同的管理模式和方式，既保持规划管理的集中统一，又为地区和基层提供高效服务；县政府确 3 定的重点功能板块，可以采用设立非常设性规划工作办事机构或增挂牌子等方式，承担具体规划建设事务。
5、构建覆盖城乡的规划管理网络。根据我省城乡规划工作会议精神，加快构建覆盖城乡的规划管理网络，加强农村地区规划管理队伍建设。乡镇应加快建立村镇规划管理机构，接受规划行政部门业务领导和指导，负责城乡规划和规划法律法规宣传、村镇规划业务培训、村镇规划编制协调、村镇建设工程规划报建以及规划监察日常巡察等工作。村镇规划管理必须配备专职人员，工作经费由镇政府统筹安排。
三、深化规划导向引领机制，增强规划动态前瞻性
6、加强城乡发展综合集成研究。强化城乡规划发展研究工作，构建规划发展改革综合研究平台，对城乡规划发展战略、城市生态环境建设、城乡产业布局优化等重大问题进行深化研究，积极研究制订与城乡规划相关的政策意见，为城乡规划改革发展提供智力支撑，为县委县政府提供决策咨询。改进研究方式，采用开门研究、合作研究、引进智力等形式，提高规划研究成果的质量和水平；加强研究成果转化，为规划编制提供创新亮点、思路引导和决策参考。各镇乡、各部门要有计划、有步骤地组织以城乡规划建设为主题的专题学习、考察和培训，感受和体验国内外先进城市、地区的规划建设成就，汲取和借鉴成功经验，指导我县的城乡规划 实践。各镇乡、各部门要保证规划研究经费来源和投入，确保城乡规划研究培训顺利进行。
7、建立“531”行动规划的编制实施机制。在总体规划确定的发展战略和空间布局基础上，与政府任期目标相结合，形成滚动编制五年期的城乡近期建设规划、三年期的城乡建设行动纲要和城乡建设规划的机制。五年建设规划明确近期城乡发展目标和建设要求，统筹各项建设任务，提出有针对性的政策措施；三年行动纲要系统安排各类城乡建设计划，细化各项重点建设工程；建设规划为政府协调各类建设项目、安排公共财政、调控土地投放强度提供支持，与投资主管部门的建设项目计划有效衔接，具体落实城乡建设工程，经县政府批准后实施。
8、健全控制性详规的动态滚动修编机制。以现有法定规划体系为基本框架，适时编制完善各类城乡规划，既保持各层次规划的连续和衔接，又不留规划编制的空白和盲点。根据经济社会发展需要和市场变化，在法定规划大框架不变的基础上，建立控制性详规“一张图”的动态滚动修编机制，在保障城市整体利益和公共利益的前提下，遵循城市发展规律，适时修正调整规划，动态编制城市设计等精细化规划，使规划保持适应城市动态发展的必要弹性。研究制定规划编制管理办法，按照法定程序调整、修改、重新审批城乡规划。
四、健全规划管控机制，强化规划约束刚性
9、实施区域发展“三区”管理。根据区域生态容量、人文环境和环境资源承载力情况，科学划定禁建区、限建区和适建区，明确不同行政区域的发展方向、发展目标和开发导则，加强对自然保护区，湿地、水源保护区和水系等生态敏感区，基本农田，历史文化街区、名镇、名村和历史建筑等的保护和空间管制。制定土地开发权补偿、转移的管理规定，对历史文化街区、自然生态保护区等范围内不能实现的土地开发权，通过规划指标转移等手段进行开发权的补偿。
10、严格城乡规划“6+2”强制性控制。在控制性详细规划中突出红线、绿线、蓝线、紫线、黄线、橙线六类控制线和社会公共设施、市政基础设施两类设施的“6+2”强制性内容。对控规中已经确定的“6+2”必须实行刚性化管理，不得随意变更。相关专业部门应按照规划要求统一标准，切实加强建设实施监控和使用过程监管。社会建设单位不得侵占或随意改变以上设施的使用性质。
11、强化土地集约利用调控。根据城市经济社会发展趋势，预测城市发展的人口规模，确定对应的城市建设规模总量，控制城市的增长边界。合理制定城市各类用地的开发强度、建设标准，优化城市用地的结构比例和空间投放。根据土地用途、地块区位、交通条件和城市设计的综合影响，合 理确定具体地块的开发强度，规定不同性质建设用地的最大合理容积率，发挥单块土地的最大开发价值。经营性用地出让后，建设单位应当按照规划部门确定的规划条件和要求进行开发建设，不得擅自变更。在综合考虑地面土地的使用性质和建筑功能前提下，鼓励提高地下空间使用效率。
五、完善规划联动机制，提升规划编制协同性
12、推动“三规”的有机融合。加强城市总体规划与土地利用总体规划的衔接，加强城乡建设近期规划与国民经济和社会发展五年规划的协调，既保障经济社会发展内容在空间上得到落实，又保障空间规划在土地保护和开发利用、经济社会发展中得到体现，实现“三规”的有机融合。以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照功能定位导向、要素协调一致、综合集成实施的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划的“空间叠合”工作，保证发展“目标”、国土“指标”与规划“坐标”的相互衔接，做到规划目标、空间管制、空间数据的“三统一”。
13、强化专项规划编制的部门联动。打破规划编制中的条线分割、部门垄断和体内循环，实现各部门多元目标在空间上的叠加与整合。各行业主管部门应根据城乡规划组织编制专项规划，细化和落实城乡规划的有关要求。各类专项规划必须遵循空间规划，明确、细化和落实城乡空间布局的目 标、内容和规模。专项规划编制部门应会同县规划部门组织专项规划的编制、评审、论证和报批工作。
14、加强镇村规划的编制管理。进一步完善镇村布局规划，结合新农村建设制定村镇撤并方案，促进居住向中心村和城镇聚集。凡涉及规划保留村庄的镇人民政府，应组织编制村庄规划并召开村民会议或者村民代表会议讨论，在县规划行政主管部门和乡镇人民政府审查后上报县政府审批。在村镇规划区内集体土地上进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业等建设，以及镇村土地资源的置换工作，必须服从城乡规划的统一管理，纳入城乡建设用地“一张图”。各类村镇建设工程必须按规定办理规划许可手续。
15、统筹城乡基本公共服务。按照城乡基本公共服务均等化的改革思路，将文、教、体、卫、社区配套、水电气市政设施及公交等各类专项规划向广大乡村地区的规划保留村庄延伸和覆盖，推动教育、文体、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务以及社会管理等7个主要方面的职能整合。进一步明确在分类供给、经费保障、设施统筹建设、民主管理、人才队伍建设和组织领导等方面的工作落实机制，力争到2020年实现城乡基本公共服务均等化。
六、构建公众参与机制，增强规划决策民主性
16、完善城乡规划信息公开与反馈制度。做好规划草案的公示工作，依法保障各类规划编制和审批过程的公众参与。坚持让广大市民、社会团体特别是受规划内容影响的市民参与讨论，提高公众对规划的认同感。对各个阶段规划公示收集到的公众意见，合理的要采纳到规划编制和管理中。加强建设工程规划审批管理公开，按照规定进行规划选址、建设用地和规划设计方案的批中公示。加强规划批后公布，及时公布经依法批准的城乡规划，全面实施建设工程规划许可公示牌制度。
17、建立公众深度参与城乡规划的制度。通过网上公示、媒体公告、模型展览、公共咨询、听证会等多种形式让公众更多地了解规划、参与规划。完善规划听证制度，对于重大规划调整、规划许可事项，要举行听证会，充分听取利害关系人的意见。聘请市民担任城乡规划社会监督员，探索召开访谈会、问题研究会、邻里规划会议等举措，听取公众意见，完善规划决策，有效化解社会矛盾。
18、完善规划知识的宣传普及方式。通过电视节目、互联网、公示通报等形式，定期安排专业人员向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，对社区居民进行问答讲解，促进规划知识的普及。充分利用新闻媒体，城乡规划展示馆、规划网站等载体，及时报道城乡规划编制的最新成 果、规划实施管理的最新动态、城乡规划建设的最新成就，加强规划宣传。分期分批组织开展大型规划宣传咨询、规划下基层、规划进社区等“规划零距离”活动，让市民更好的了解规划，更好的参与规划，增强规划透明度，扩大社会影响力。
七、健全规划主体责任机制，确保城乡规划严肃性
19、明确城乡规划编制责任。各镇乡、部门应当按照《城乡规划法》要求，以法定组织编制单位为主体，构建条块密切配合、通力合作的城乡规划编制组织体系和协调机制。根据规划编制计划和规划编制任务书要求，按照法定程序编制各类规划，执行规划审批程序，确保编制规划的法律效力。对依法应当编制城乡规划而未组织编制，未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，或者委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，要对有关人民政府通报批评、责令改正；对有关政府负责人和其他直接责任人员给予处分。将城乡规划编制和管理经费纳入公共财政预算，建立“应投尽投”的投入保障制度。
20、严格城乡规划实施责任。各级政府是城乡规划的实施主体，必须严格执行经法定程序批准的城乡规划，切实提高规划的落地转化力。执行“六线”管理规定，严格非建设用地的空间管制，在城市基础设施用地、大型公共绿地、风 景名胜区和历史保护街区等用地范围内的建设活动，必须符合规划确定的功能和布局要求。加强对开发区和各类园区的规划统一管理，严格实行规划管理“一书三证”制度，保障城乡建设活动顺利进行。严格执行规划强制性内容，提高建设工程实施组织程度，增强各级各类开发建设实施主体职能。各乡镇（街道）要积极配合行政执法部门，坚决遏制辖区内违法建设行为的发生。
八、完善规划实施保障机制，提高规划执行力
21、建立规划实施联合监管机制。将城乡规划监督检查贯穿于城乡规划制定和实施的全过程，各级政府及其职能部门应当加强监管，密切协同，防止和依法查处违法行为。房管部门必须严格按照规划确定的土地用途和房屋使用性质及规划部门出具的建设工程规划许可证正本核发房屋产权证明。工商及相关部门必须严格按照规划许可的用途批准注册场所的工商登记及相关许可。城市管理综合执法部门必须强化监督检查，及时发现违法建设，并立即责成当事人纠正违法行为，消除违法行为造成的后果。城管综合执法部门建立违法建设每月通报制度，并将乡镇（街道）的违法建设情况上报县委、县政府。国土资源部门必须严格按照法定职责做好土地使用的监管工作。
22、建立规划评估报告制度。建立规划实施评估制度，对规划的前瞻性、可行性、经济性以及公共政策属性进行客观评估，对规划内容、规划成果、规划实施绩效等进行评估，对建设用地和建设工程规划进行动态评估，适时调整规划目标、规划内容和规划措施，实现规划实施管理的引导调控功能。完善规划报告制度。县政府要定期向同级人大或其常委会报告规划的编制和实施情况，主动接受人大监督。对同级人大关于城乡规划执行情况报告的审议意见，各级政府要认真研究，及时制定整改措施，并在规定时间内将整改结果以书面形式报告人大或其常委会。
23、健全规划督查考核制度。将县政府下达的规划工作任务纳入全县重点工作目标考核体系，层层分解落实，认真组织实施。以督查督办为主要方式，按照“目标明确、责任清楚、督查落实、绩效考核”的要求，加强对各镇乡执行城乡规划编制、审批、实施、修改等情况的监督检查，推动各项规划任务的完成。强化城乡规划实施的专项督查，对不按照规划实施的工程项目或规划执行不到位的镇乡部门，及时进行通报并责令整改；对不能完成任务的镇乡部门，要根据相关文件、制度、规定进行惩处和责任追究。
城乡体制改革 第3篇
一、我国土地制度的历史沿革
“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”在中国原始社会和奴隶社会，土地一律归国家所有。进入封建社会后，我国的土地制度仍然是国家所有制，但在具体实施中，主要有以下四种形式：一是完全的土地国有制，也就是政府直接掌握土地。二是国家授田下的小土地占有制。受田者一般为自耕农，只拥有土地使用权，所有权属于国家。三是大土地占有制。国家订立制度，允许地主通过受、请、射、赐、给、借、假、占等方式享有或占有较多的土地，让他们役使佃农耕种，收取私租。但这类土地的最高所有权仍属于国家，国家可随时根据需要采取追夺、追没、逼卖、逼献、逼迁，以至圈占、籍没等方法收回这些土地。四是国家在一定条件下允许买卖土地，但必须在政府的监督之下进行，而且买卖后的土地所有权仍属于国家，就是说土地所有权与土地买卖即土地使用权的让渡不发生对应的联系。显而易见，在我国2000多年的封建社会中，占主导地位的所有制形式一直是土地国有制。
新中国成立后，我国土地制度共有三次比较大的改革。第一次是新中国成立初期的土地改革：农村确立土地私有制，城市实施土地国有化。在农村通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。在土地产权的激励下，农民从事农牧渔业生产的积极性得到极大调动。在城市，通过没收外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌对分子占有的土地，对市区中、小资本占地采取先保护、后赎买渐变为国有土地，国家长年以定价征地不断扩大国有土地等方式，有条不紊地推进土地国有化政策。同时，国家对城市用地实施行政划拨制度，基本上是把国有土地产权无偿、无限期地给公共部门和单位使用。在1954年我国颁布的第一部《宪法》中，有关条款对土地和房屋作了如下规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有；矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。
第二次是农业合作化运动时期的土地改革：农民个人所有的土地被集中到集体所有和集中使用。从1952年冬天到1957年，我国进行了将农民土地私有制变为土地的集体所有制的农业合作化运动，具体为建立互助组、组建初级农业合作社、建立高级农业合作社三步实施。在高级农业合作社阶段，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。1958年的农村人民公社化改革，主要通过对农业生产合作社的合并，将土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。1960年，中央提出土地“三级所有，队为基础”的制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。这一制度安排，虽然在给农民的自留地政策上有所反复，但总体上一直实行到20世纪70年代末80年代初。
第三次是改革开放新时期的土地改革：在农村，实行了土地集体所有，农民承包使用的体制；在城镇，土地国有，实行了有偿出让、有偿使用、有偿转让等体制，土地使用权可以抵押、入股；当农村土地转为城镇土地时，仍实行集体土地转为国有的征用体制。1982年我国颁布的《宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”
如今，时间已经过去了30多年，我国经济基础和综合国力发生了翻天覆地的变化，1982年《宪法》也共经历了4次修改，但关于土地制度的上述规定，除了强调国家在征收或者征用土地时要给予补偿以及土地的使用权要依照法律的规定转让外，没有任何变化。可以说，当前我国房地领域存在的众多问题，与土地制度没有同步改革创新是分不开的。不过，针对这个问题，近些年来我国出台的有关法律法规作了改进完善。比如，2007年颁布的《物权法》，第一次明确地把农村土地承包经营权与宅基地使用权规定为物权，有力地保护了农民最基本的财产权利。
二、我国城乡土地体制的特点
结合上文对我国土地制度历史沿革的梳理和当前的实际情况，笔者认为，我国土地体制具有以下三个特点：
（一）城乡二元结构下的土地体制
城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使，国家可以依法划拨或出让土地使用权，国有土地使用权可以交易，但用途转变受到严格管制。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，但不得买卖承包地，如果采取转让方式流转承包地的，还应当经发包方同意。
（二）土地产权模糊不清
在城市，名义上土地属于国家所有，但在实际经营管理中要由具体的实体机构来实施。根据现有的制度安排，国有土地资源长期是由从中央到各省、市、县的多级政府来管辖，下一级政府向上一级政府负责，中央政府向全国人民代表大会负责，各省、市、县政府也同时向当地的立法机构负责，这种复杂的管理方式，加之政府横向部门之间职责界定不清，使得国有土地的法人代表出现了虚化问题。而土地使用单位，特别是国有单位，只要获得政府计划审批，就可以比较自由、无偿地长久使用、闲置、储备土地，由于国家的土地所有者权益没有得到体现，国家所有制实际上已经演变为单位所有制。
在农村，名义上土地属于农民集体所有，但在行使所有权时，又受到政府的严格控制。首先，集体土地受到国家政策和规划的调控。其次，集体土地的产权主体十分模糊，多数地方的村级组织实际上代表集体土地所有者发挥作用，而村级组织虽然是通过村民自主选举产生，但受制于乡镇党委、政府，在执行政策的过程中事实上是行政机构的延伸。再次，国家可以根据需要征收或征用集体所有的土地，但在任何情况下，国有土地都不可能转变为集体土地。最后，农村集体不具备在国家一级市场上自由买卖土地的法律资格，买卖土地的权力由国家垄断，国家始终牢牢把握着对农村集体土地的终极所有权。
（三）国家严格管制土地资源配置且高度集权
一方面，国家规定土地用途，把土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地用途的改变。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。城市编制用地规划，改变用地的性质，都需要土地规划部门和土地管理部门的批准。另一方面，国家高度集中土地资源的配置和管理权力。比如，《土地管理法》第四十五条明确规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
三、现行土地产权制度的约束
当前，我国城乡二元化的土地体制始于计划经济时期，存在着诸多问题和矛盾，不仅不能适应市场经济发展的要求，而且还阻碍着城市化、农业现代化以及城乡统筹发展，影响改革发展稳定和现代化建设大局。
（一）农民的权益严重受损
随着城镇化的发展，大量农村土地变为城市建设用地。当土地由农用地变为建设用地时，要先由政府征购，再由政府出让或批租给建设用地使用人。由于土地征购价格与批租价格相差很大，一部分本应属于农民的权益以差价的形式转让给了政府及相关利益关系人，农民的权益严重受损。此外，农村的建设用地、宅基地、耕地，都不能进行抵押贷款，也不能入股，交易受到限制，因此，土地不能作为资产来为农民获得利益，使得农民少了一个重要的增加收入和致富的渠道。
（二）阻碍农民进城及城市化战略的推进
发展中的城市化过程，有一个人口从农村退出和进入城市的过程，其退出和进入，必然涉及财产、置换、交易等制度和行为，且退出的成本收益和进入居住的能力与成本是人口最终能不能完全城市化的关键。从目前的实际情况看，由于农民无权自行处置级差地租较高的承包土地，包括宅基地，而大片农田和宅基地退出复垦后，几乎没有补偿，也无法变现换取城市住宅，向城市流动的退出损失太大，且进入城市安居成本又太高，实际上形成了城市化中农村人口的退出障碍。
（三）城乡土地资源使用效率较低
一方面，随着城市化的推进，城镇建设用地使用粗放程度不断恶化，使用效率下降。从2000～2010年，全国人均城镇工矿用地从130平方米提高到142平方米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。另一方面，随着农民大量进城务工，加之农业比较收益较低，农地流转困难，很多耕地存在荒废现象，农村土地闲置问题比较突出。据有关学者估算，目前农村闲置土地规模达到185万～285万公顷，相当于现有城镇用地的1/4～1/3。
（四）土地使用权终止后财产归属的不确定性风险
在城镇，土地使用年期在40～70年之间。根据现行制度规定，土地出让到期后，土地和地上建筑物、其地附着物要收归国有。在农村，《农村土地承包法》规定：“耕地的承包期为三十年。”这样的制度规定，使得土地使用者在使用年期终止时财产归属面临着不确定性风险。一方面，导致建筑土地的供给和房屋供给过少，而建筑地段需求和房屋需求过旺，使建筑地段和房屋价格居高不下。另一方面，由于周期长、投资大，财产又主要是地上附着物，加之到期财产存在被充公的风险，投入产出较为不合算，投资积极性受到较大影响。
（五）农业规模经营及现代化难以推进
在现行的农村土地产权制度下，农业经营规模比较小，且很难推进规模化经营。现代农业，除了传统农业生产的规模化经营外，更重要的是要发展设施农业，如集约性种植、养殖，农业产品的深加工，现代农业的社会化服务，这些都需要一些土地分配于此。如果实践中主体设施和服务设施太简陋，不利于现代农业的发展。
（六）土地财政问题突出
从这几年的情况看，由于政府成立土地整备和出让中心，先将农民的土地尽可能全部征用过来，再招拍挂高价卖出去，政府从土地招拍挂中获得了大量的收入，产生了土地财政问题。但在近年由于政府加大对土地的调控力度，以及拆迁成本的上升和土地出让收入的减少，地方政府土地出让金净收入正逐步下降，较之2010年31.7%的峰值明显下降，土地财政难以持续。
四、未来土地制度的改革方向
推进城乡土地改革，关键是要建立开放、竞争、统一而有序的土地市场，充分发挥市场机制的积极作用，以优化土地资源配置，提高土地利用效率。
首先，土地供应要发挥优化资源配置的作用，前提是要打破计划经济的路径依赖，废除土地的行政指标分配，在宏观层面加强对土地的总量控制和规划引导，在微观层面让市场机制优化资源配置的作用发挥得更充分。为适应市场经济的发展，废除现行的土地出让招拍挂制度，打破土地的行政垄断势在必行。
其次，不同所有制土地等价交换，同地同价，对于非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，由政府通过税收的办法加以调节。对于公益性用地，国家也应遵循不同所有者之间产权平等的理论，按照市价进行收购，价格太高的，可以用税收或级差地租的办法加以调节。
再次，不同所有制土地，不同法人占有的土地年期产权，平等进入土地交易市场，根据市场经济原则，集体土地只要符合规划，就应该与国有土地一样进入土地市场等价交易。通过市场竞争形成合理的地价，从而优化土地资源的配置。
最后，修改有关法律法规，要本着执政为民、以人为本的精神，要符合经济社会发展的规律和趋势，要考虑土地制度的历史延续性和改革的可操作性，让各方利益相关者参加讨论和发表意见，对各种方案和法律草案进行实施成效和后果的预估，使有关土地与住宅体制改革的法律为科学发展和建设和谐社会而服务。
对成都改革城乡二元体制的探索 第4篇
一、我国城乡二元体制的发展历程
改革开放三十余年来, 我国虽然对户籍等城乡二元的制度安排进行了一系列改革, 然而目前城乡二元体制还是存在着, 依旧是国内城市化进程中的障碍。一方面, 城市和乡村不一样的土地制度, 成为发展现代农业的阻碍。第三方面, 城市和乡村不一样的户籍与公共服务制度, 对城市和农村间劳动力的非约束性流动造成了制约。第三方面, 金融机构在农村贷出相对较少, 极大限制了农村产业经济的发展。农村银行营业网点数量和功能的限制, 使得在农村很难通过金融机构资金发展项目。多年来的实践表明, 城乡二元结构已经极大影响到中国农村经济社会的发展。
二、以成都试验区为例探索改革
(一) 对农村产权制度进行改革
为了促进土地要素的自由流动, 成都试验区对农村土地产权制度进行了改革。成都市近年出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》, 希望通过对农村产权制度的改革, 努力形成以“流转顺畅、保护严格、权责明确、归属清晰”为特色的现代农村产权制度, 构建和完善农村市场经济体制机制, 使得城乡资源在市场分配上机会均等, 为破除城乡二元结构提供制度上的基础, 并且耕地保护基金制度的建立, 发起了形成很好地调动广大农民积极性的耕地保障补偿制度的试验。
(二) 对户籍制度进行改革
为了推进劳动力要素自由流动, 成都试验区推行了城市和农村一致的户籍制度, 于近几年相继出台了《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见》, 在户籍制度的管理上, 实行城乡统一的新型户籍制度, 按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则, 逐步取消农业和非农业户口性质的划分, 统称为居民户口。初步形成了城乡一体的劳动力市场以及就业工作责任等体系与就业服务网络。
(三) 对农村金融制度进行改革
为了推进资金要素自由流动, 财政更应向农村倾斜, 财政部门要加快农村金融体制改革的步伐, 对乡村信贷担保机制予以了健全, 对社会资金流向乡村予以引导, 形成一批有实力的农村金融机构, 有针对性地为土地承包经营权等流转活动给予资金支持。例如, 乡镇金融机构试点、政策性的农业保险试点以及成立小额贷款公司等, 构建新型农村金融组织体系, 为农村经济发展提供投融资服务, 总之, 不进行农村金融制度改革, 城乡二元结构就不可能从根本上破除, 只有通过调整改革, 才能逐步实行城乡一体化。
三、成都试验区的改革成果
(一) 城市化率的不断增加
截止2013年, 成都试验区城市化率呈现出不断增加的趋势, 年均提高近1.3个百分点, 在《2014年成都市加快推进新型城镇化实施意见》中明确指出争取城镇化率比2013年提高0.9个百分点, 达到70.24%, 新增新区建成区面积23.4平方公里, 以实现城市化率的快速增长, 在2013年, 成都市人均GDP已经达到64247.56元, 从对应的人口城市化水平和实际城市化率来看, 已经超过了标准城市化水平。而在以后的几年里, 相应GDP所对应的城市化水平也是不断递增。
(二) 城市结构的协调发展
和其他城市相似, 成都试验区的城市结构特征也表现为典型的环状结构, 主城区有着很强的聚集能力, 这对城市率的快速提升以及城市化质量的改善的有着积极作用。自2003年实施新的城乡统筹发展总体战略以来, 内环聚集的城市现状已经逐渐向比较协调发展模式转变。新的空间拓展模式是在主城区以外, 大力发展郊区的小城镇, 进而形成一些拥有较强承载力的城镇区域, 从而使得主城区与周围小城市的协调发展。在《2014年成都市加快推进新型城镇化实施意见》已经提出必须集中力量加大外环小城市的建设, 以形成示范效应, 包括按照《成都市小城市建设标准》重点建设11个小城市的样板, 确保2个小城市在2014年底初步达到小城市标准;而且也非常注重特色镇的建设, 这些措施为城市结构的协调发展起到了良好的示范作用。
(三) 城乡社会保障一体化
随着城市化的进一步扩大, 成都试验区的社会保障也不断地完善, 很好地处理了农民与产业之间的关系, 改变了农民原来普遍以单一的收入结构, 形成了多种收入来源所构成的收入结构, 农民的收入将得到稳步增长, 人均纯收入年均增长10%以上, 不仅如此, 而且城乡教育、医疗、文化、公共服务实现基本均衡, 比如加大对农村义务教育的财政投入, 积极促进教师区域流动, 深入推进城乡教育均衡发展;不断完善农村药品供应, 并积极探索统筹城乡的药品流通新模式, 完善的城乡社会保障确保了城乡二元体制的改革的顺利进行。
四、结论
成都试验区在城乡二元体制改革进程中, 通过城乡间的土地、户籍和资金等生产要素进行优化改革, 实现了人口、城市结构及城市化率的协调发展, 使城市化水平得到了极大提高。总结该试验区的探索经验, 要想大力提高城市化水平和质量, 就必须破除城市和农村二元体制结构, 只有深入地破除不同领域的城乡二元制障碍, 如土地、户籍制度及社会保障服务等, 才可以更好地走具有中国特色的新型城市化道路。
参考文献
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推进殡葬改革,提升城乡环境 第5篇
——灞桥区民政局殡葬改革工作经验介绍材料
灞桥区位于西安东部，距市中心5公里，全区总面积332平方公里，辖9个街道办事处，36个社区，224个行政村，人口59.5万，其中农业人口26万。近年全区人口平均年死亡率达5‰，火化率均达90%以上。按照《西安市殡葬管理实施办法》第四条规定，现我区除狄寨街道和洪庆街道部分村外，其余被划定为火化区。从我区农业人口和年平均死亡率计算来看，我区今后50年农业人口骨灰数达6.5万具，同时，全区现有老坟10.5万余座，其中因征地需要迁移2.6万余座，为了我区经济发展，创建文明和谐的社会环境和生态环境，加快新农村建设步伐，做好骨灰纪念堂建设工作势在必行。现就我区殡改事业发展的一些做法同大家做一交流：
一、具体做法
（一）平坟还耕工作成效显著
1、领导高度重视，成立组织机构。我区领导高度重视殡葬改革工作，充分认识到殡葬改革工作能否落实对新农村建设的重要意义。为了搞好这项工作，区上成立了“西安市灞桥区殡葬改革工作领导小组”，组长由主管民政工作的副区长担任，副组长由区民政局局长担任，公安、工商、卫生、交通、市容、土地等部门的负责人为领导小组成员。领导小组在区民政局下设办公室，办公室主任由区殡改办主任担任，办公室成员由区殡改办工作人员、全区各街道办殡改员和各村殡改联络员组成，负责日常具体工作，并定期召开殡改专题会议，商议和协调解决各辖区内存在的问题。
2、健全三级殡管机制，实现殡葬管理目标。为准确、及时地掌握和了解殡葬动向，确保实现“土葬一具、起尸一具、火化一具”的殡葬管理目标，我们建立了区、街道、村三级殡葬管理机制：一是区殡改办全体工作人员分片包街道，通过定期走访、明查暗访等形式掌握殡葬工作的第一手资料；二是各街道社事办指定一名殡改员，对本辖区的殡葬工作情况进行反馈和梳理；三是在各村设立殡改联络员，及时上报丧户信息。同时，我们还设立了殡改举报电话和举报箱，方便群众对违规土葬等问题进行举报和监督。
3、加大宣传力度，提高群众认知。殡葬政策宣传工作的力度直接影响到殡改工作能否顺利开展、新农村建设工作能否顺利进行，近年来，我们积极开展形式多样的殡葬改革政策法规宣传活动。今年上半年，集中组织蹲点宣传14次（其中在新合街道宣传3次，新筑街道宣传2次、洪庆街道宣传2次，狄寨街道宣传2次，其余各街道各宣传了一次），悬挂横幅标语92条、设立宣传车6个、张贴宣传画1000余张和发放宣传单3000余份的方式对殡改政策进行宣传。为 了普及我区火化率，努力达到全区无土葬区，我们还组织人员深入洪庆街道和狄寨街道的非火化区进行宣讲。通过我们的努力，加深了我区大多数群众对火化丧葬的了解，转变了传统“入土为安”思想，同时此举简化了丧事的大操大办，降低了群众丧葬费用，进一步推进了新农村的各项建设。
4、加强监督执法，落实殡改法规。为了进一步加强我区殡葬管理，提高各殡改部门的责任意识，我们专门成立了殡葬改革执法队，定期和不定期对各辖区进行检查，对殡改法规政策落实不到位的部门，追究其相关负责人的责任，并责令其限期整改。三月初，我们执法队对全区平坟还耕工作进行了一次大检查。检查过程中，新合街道班家村、东阳村，席王街道地曹堡村和红旗街道常家湾村、马家沟村共发现13座新坟头，我们通过实地核查，确认属于“入棺土葬”。根据我区殡葬改革领导小组意见，我们对相关街道殡改工作负责人和事发村村民代表进行了诫勉谈话，并下发了起尸火化通知书，要求限期对新坟头起尸火化，且设立专人对此事跟踪监督。在大家的共同努力下，13座坟已全部给予了起尸火化处理，并将处理结果在全区给予通报。4月中旬，区殡改办接到狄寨街道车西村和席王街道马家湾村群众举报，发现乱埋乱葬现象共两起，通过深入调查核实，根据《西安市殡葬管理实施办法》相关处罚条例和区殡葬改革工作领导小组的意见给予了严肃处理。这两起事件的解决，得到了很好的 社会效应，体现了我区殡改工作的执法力度，强化了执法人员的责任心。今年以来，我区共挖棺起尸12例，平毁墓碑230座，截止5月底，全区火化率达95%，比2010年增长了两个百分点。
（二）公益性纪念堂管理和规划情况
1、现有公益性纪念堂的使用和管理
多年以来，我区大力推进以革除丧葬陋习、建设公益性纪念堂为重点的殡葬改革活动，将农村公益性纪念堂建设纳入新农村建设的总体规划。现就已投入使用的纪念堂现状和管理情况介绍如下：
我区最早的骨灰纪念堂建于1994年，位于十里铺街道尹家街村，目前因建设用地有偿征用而停止使用。其余6个均为2005年以后建成并投入使用，分别位于灞桥街道灞桥街村和西渠村、新筑街道北舍村和南吴村、十里铺街道十里铺村和董家门村。占地面积最小的约1350平方米，最大的约1600平方米，可存放骨灰共2.9万余具，现存骨灰3200多具，建筑结构属砖混平房式，以庄重古朴的建筑风格为主，田园风格为辅，采用多村联建的方式节约了土地和建设资金。各纪念堂都设有专门的露天焚纸楼和祭奠台，为了加强纪念堂的管理，我们为各纪念堂设立公益性岗位，定期组织培训，确保了专项管理，做到了制度健全、责任明确、服务到位、档案齐全。
2、公益性纪念堂建设规划
由于农村“入土为安”的传统观念根深蒂固，火化后的骨灰经二次土葬必然导致大量乱埋、乱葬现象的出现，这将严重影响我区“平坟还耕”的工作成效，给城乡规划建设带来巨大压力。目前，我区正处在经济社会快速发展的关键时期，但殡葬基础设施薄弱，公益性纪念堂建设相对滞后，在一定程度上影响了我区“建设西安国际化大都市东部新城”发展目标的整体布局。公益性纪念堂的建设作为一项“惠民工程”，是政府为百姓办实事、办好事的“民心工程”、“德政工程”，既改善了殡葬服务条件，令逝者有安稳归宿，又解决了我区城市规划中遇到的实际问题，保障了我区社会经济的长足发展。根据区人大《关于严禁新建经营性墓园及扩建现有经营性墓园的决定》（灞人发【2009】25号）文件精神，经过实地考察调研，合理布局，我们初步选定在我区北部、中部、南部和东部，即国际港务区、浐灞生态区、灞桥科技工业园区、纺织城综合发展区和洪庆街道新建5个公益性纪念堂，以上五处公益性纪念堂建成后将对我区224个行政村实现全覆盖。在纪念堂建设上我们做到了严格把关、确保质量、加强管理、强化服务、不断改善的原则。通过一年的努力，在规划范围内的洪庆街道惠西村公益性纪念堂已经投入使用，其它纪念堂建设事宜正在积极商洽中。
3、建立骨灰管理制度，形成长效管理机制 我区建设的纪念堂均免费为全区农业死亡人口提供骨灰寄存，属公益性质，但由于纪念堂管理及维修等需要，每 具骨灰寄存收取少额保管费，这样就保证了纪念堂的长期有效管理。为了做好各纪念堂的规范化管理，我们为每个纪念堂配备两个公益性岗位和一台电脑，健全各项规章制度，建立骨灰寄存和去向登记等相关管理档案。认真落实纪念堂管理人员的值班责任制，实行跟踪管理，防止因工作不到位而造成的骨灰外流乱葬。凡发现骨灰丢失、骨灰被掉包、为丧事承办人出具虚假证明或擅自将骨灰给丧事承办人带回土葬的，要追究所在纪念堂管理人员相关责任。纪念堂管理人员定期向区殡改办报告骨灰寄存情况，同时，殡改办也会对其进行随时的抽查。为了进一步落实和细化各项制度，我局已将殡改工作纳入各街办年终目标考核，并与各街办签订了《街道办推行殡葬改革全面实行火化责任书》，对于未完成任务的单位给予经济处罚，并视其情况进行通报批评。对于完成较好的单位给予奖励和书面表彰。2010年，新筑街道办和席王街道办在推行殡葬改革全面实行火化工作中被评为先进单位。
二、取得的成效
（一）节约了社会资源，减轻了群众负担。通过整改，完成纪念堂建设的村为我区累计节约土地500余亩。同时，按照以前传统的做法，农村一次丧事费用不少于3000元，多则超过5000元。推行殡葬改革后，每例较原来平均节约2000余元。
（二）促进了一方和谐，维护了社会稳定。长期以来，在区辖各村，尤其是洪庆和十里铺等部分土地偏少的村庄，经常因修坟立碑引发矛盾纠纷，造成街坊邻里不和，进而影响社会稳定。自建立纪念堂后，这一矛盾悄然化解。
（三）改善生态环境，打造绿色殡葬。殡葬改革工作的开展，减少了丧事大操大办及乱埋乱葬行为对生态环境的污染，同时确保了荒坡植被不被破坏，维持了生态平衡。营造了绿色殡葬良好氛围，为我区经济发展创造文明生态新环境。
三、存在问题及今后打算
由于我区正处于全面建设开发阶段，原有部分纪念堂地址被规划到其它建设用地中，纪念堂用地相对紧张；此外，我区农业人口比例较大，现有的纪念堂覆盖尚有局限性，按照全区统一规划布局，建立一个纪念堂需求资金量较大，政府的帮扶、奖励和群众集资远远不够，这是目前我区纪念堂建设的另一大难题。为了解决这些难题，并进一步做好我区殡葬改革工作，推动我区新农村建设步伐，按照区人大文件要求，我们走访调研、实地勘察，已将围绕四区一街道建设纪念堂的具体地址确定，现就资金问题我们将通过区政府、街道办和各开发区共同协商争取解决。
推进殡葬改革，提升城乡新貌，我们将倍加努力，加强领导，加大执法力度，加快纪念堂建设步伐，普及全区火化，提升火化率向100%迈进。
创新服务机制为城乡改革发展服务 第6篇
10月29日，北京市档案局就贯徹落实全国农村档案信息资源共享工作现场会精神，在昌平区沙河镇召开了村级档案室规范化建设现场会，确定了全市3930个行政村年内将全面实现村级档案规范化管理的目标，根据国家档案局工作部署，就大力推进市、区(县)、镇、村四级档案信息资源双向互通共享工程提出要求。昌平区档案局在会上介绍了以建立区、镇、村三级档案工作网络为抓手，规范村级档案室建设的具体做法。本期刊发了该区题为“创新村级档案管理为新农村建设服务”的专题报道，他们的经验很值得参考借鉴。
“十一五”是京郊社会主义新农村建设进入快速发展的重要时期，农村档案工作依托社会主义新农村建设的良好势头，取得了长足发展。“首都新农村建设档案工作的途径与实践”一文从发展背景、五个方面的具体做法进行了分析概括，为贯彻落实全国农村档案信息资源共享工作现场会议精神，推进新农村建设档案信息化、实现档案资源共享，更好地为农村改革发展服务提供了参考。
北京市公安局是维护首都社会和谐稳定的一支重要力量，建国60多年来积累形成大量珍贵的档案资料，在为首都各项建设事业发展保驾护航中发挥了重要作用，突出体现了领导高度重视、管理制度健全、工作有声有色、服务效益显著的基本特色。今年国家档案局对北京市档案事业发展进行综合评估，杨冬权局长对北京市公安局档案工作给予高度评价。本期刊发“北京市公安局档案工作纪实”专访报道，谨此表达对首都公安系统档案工作者的崇高敬意。
如何利用档案信息资源为经济社会发展服务、为先进文化建设服务，一直是各级档案部门积极探索、实践的重点课题之一，本刊“热点话题”栏目今年以来先后刊发了西城区、房山区档案部门的讨论情况，本期讨论的主题是门头沟区档案局(馆)关于“发挥档案功能，服务首都西部山区建设”，或许能在服务新农村建设、服务农村改革发展方面带来一些有益的启示。
试论城乡规划管理的体制改革工作 第7篇
当前城乡规划管理是一个错综复杂, 环节繁琐的系统。从组成上而言, 城乡规划在很多方面都有所诠释。从城乡规划体系的角度出发, 规划是由省域城镇体系、城市总体规划、全国城镇体系、村镇规划、分区与详细规划所组成的, 这些内容看似独立, 但实际却有着千丝万缕关系。规划管理主要的职能作用是国务院规划行政部门负责的城乡规划管理工作, 地方政府城市规划行政主管部门主管负责区域内的城市管理工作。除了规划主题内容, 许可制度也是十分关键的环节, 一证两书是制度构成的主要依据, 即《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》。规划许可制度的建设, 主要集中体现在管理职责和规范官方行为方面, 对于城市规划和城市建设而言, 是综合调控工作的基本机制和主要程序, 对管理实施起到了保驾护航的关键作用。从改革开放发展至今, 我国城乡规划管理制度逐渐从制定和计划的历史过程中取得了前所未有的突破, 进入了实践阶段, 城乡规划管理体制可以说是我国当前基本国情以及经济社会发展阶段化特征的集中表现, 对于我国城镇的发展起到了决定性的意义。
2 我国城乡规划管理体制改革的主要措施
经过很多年的实践经验总结和机制体制的探究, 我国已经在城市规划管理领域有了相对比较性质有效的措施, 主要集中在以下几个方面:
2.1 委员会制度和健全的决策机制
从过去传统的意义上讲, 城市的管理主要在政府职能管辖范围之内, 但随着社会现代化体制进程的不断推进, 履行城市规划管理的责任已经不完全属于领导组织, 城市管制已经逐渐发展到多元化管理和参与的时代, 这就意味着一系列来源于政府, 却不同于政府意义上的社会机构和委员会组织已经产于到了城市规划当中。单纯凭借政府机关的力量已经显得十分淡薄, 需要公众的参与甚至具有利益目的的集团介入, 共同努力合作, 将社会发展作为终极目标。在此基础上, 民众对于上级政策的理解和支持, 对于政府更好更快的达到政策目标是十分有帮助的。为了方便政策在城市区域内的落实工作, 国内不少城市相继采取了试点工作, 核心内容就是城市规划委员会制度的建立, 由社会各职业、阶级的人士组成的城市规划委员会, 具备了更加客观和符合社会现状的决策能力, 能够有效的对城市进行综合科学的治理。委员会的主要职能作用就在于解决某些地方领导裁决权限过大的问题, 进一步在城市规划中强调民主和民生的重要性。委员会即使决策机构, 也是监督机构, 在政府的保护之下, 有效的起到对城乡规划管理的推动作用。
2.2 加强省级的规划职能
区域中法基础设施建设必须符合省级城镇体系规划去顶的布局和原则, 是国务院近年来为了加强省级政府对行政区域建设和发展的掌控领导能力, 最大程度发挥省级调控职能多明确指定出的全新要求。如果在特殊情况下, 省级城镇体系的规划与城市的整体规划出现矛盾时, 要经过专业的论证, 按照真正的需求进行建设, 根据法定程序调整规划, 并将建设项目纳入到所有的规划中, 一并上报进行审批。这就要求省级城镇体系在区域发展中, 能够拥有明确的地位, 强化省级规划管理的职能作用。为了加强省级对于城乡发展和建设的调控作用, 解决规划管理职能位置确实的问题, 成立委员会是一方面, 与此同时还要调整和处理全省城镇体系规划编制和具体到实践中的落实程度, 协调处理全省规划的全局性、长远性以及跨度性问题。在较近的时间段内, 对城市规划的重点地域、城乡结合部、规划重点地带的设计和规划进行具有前瞻性的审查, 对实施情况进行监督检查, 认真仔细的研究城市规划和城市发展, 将其列为重点课题, 想上级政府提出有用的决策建议和实践经验。
2.3 建立规划管理责任追究制度
规划管理的行政责任具有十分重要的作用, 各层各项工作任务要分解落实, 使得城市规划执行与规划实施得到有效的监督和保护。城乡规划管理的责任主体要具有明确性, 无论是国务院还是下属各级政府, 细致到城乡规划部门, 都要落实到部门领导或者具体的管理工作人员。对于城乡规划管理工作中, 对于造成不良后果的违规违纪行为, 要直接追究至责任人, 若在城乡规划管理工作过程中, 造成了严重的影响和损失, 还要进行更深层次的追究, 上级领导也要承担责任。对违规违纪的规划, 不能按照规定惩处的, 城乡规划监管部门要更好的发挥职能作用, 对其进行整治惩处。最终的目标, 是保护好行政管理的法律秩序, 让社会各方的利益都能得到保障, 对违法违纪行为起到制约和限制作用, 推进城市规划行政决策的科学化进程顺利向前发展。
3 城乡规划管理体制的改革前景
要想城市规划管理的终极目标得以实现, 首先要实现决策的多元化和政府部门透明化, 使得政府及下属领导团体能够最大程度上参与到城市规划管理改革进程中来。在社会处于飞速发展的时期, 通过规划员工的协同努力, 探索适应当代国情的规划体制改革道路, 实现对于城市规划前景和目标的终极实现。对于未来城市规划管理的展望主要由以下几方面:首先, 要合理划分, 将各级政府的规划管理职能进行明确。政府职能转变过程中, 各级政府都要担负起各自的责任和义务。中央政府要发挥领导作用, 负责宏观的国家调控, 省级政府则要将工作具体化, 切实地落实省级工作, 城、乡、市、县对于各自的切身利益, 都要负起责任。局部利益的权衡要在不影响上级大局利益的基础上快速有效的执行。各级政府要在职能范围内, 发挥自主意识, 对城市规划编制体系的设计和内容有符合实际情况的准备和要求, 经过上级政府审批完成进行适当的调整。其次, 要完善规划编制以及管理组织体系。规划编制的实质, 就是技术立法的过程, 不仅要求编制者自身具有良好的修养和素质, 还要对规划对象具有深层次的理解, 要对规划不断进行总结和调整, 形成具有跟踪体系的日常工作, 完善规划的编制和管理。正确的决策也是城乡规划工作的重要前提, 最大程度上避免因为决策失误形成的负面影响。最后, 就是要规划行业的管理进行规范化。我国城乡的快节奏发展造成了大规模建设的局面越来越多, 规划成果的商品性也日益突出, 社会责任在经济利益的影响下被削弱。政府部门要保证在这种大环境下, 城乡规划能够向着规范的方向发展, 克服规划过程中成果质量良莠不齐的状况, 促进策划管理改革工作的科学化发展。
结束语
社会经济体制的巨大改革给城乡规划管理工作带来了前所未有的挑战, 尽管近年来我国在城乡规划管理改革方面已经取得了比较显著的成果, 但对于一些重点难点问题, 一直缺乏有效的解决手段。只有将规划管理规范化、社会化、细节化, 才能将城乡发展推向新的高潮。
摘要：随着我国经济的不断发展, 城乡规划管理已经成为社会前进的重要环节, 得到了前所未有的进步。市场经济体系的大环境下, 作为政府指导和调控城乡建设中最为有效的手段之一, 规划管理受到了上级领导的高度重视。为适应社会体制的不断更新, 建设起可持续发展的需求, 满足社会主义市场经济体制, 实现政府部门依法行政的职能转变, 加强对城镇化高度发展进程中城市建设活动的统筹部署, 国家对城乡规划编制和管理体系进行了调整, 建立起一整套从城乡规划、编制、审批、实行、再到后期监管的完整制度和程序。在阐述城乡规划体制组成现状的基础上, 对于体制改革的主要措施和对未来的展望进行了浅要的分析。
关键词：城乡规划管理体制,改革措施,展望
参考文献
[1]仇保兴.中国城镇化——机遇与挑战[M].北京:中国建筑工业出版社.[1]仇保兴.中国城镇化——机遇与挑战[M].北京:中国建筑工业出版社.
[2]姚昭晖.关于强化城市规划分级管理机制的思考[J].规划师.[2]姚昭晖.关于强化城市规划分级管理机制的思考[J].规划师.
城乡体制改革 第8篇
一、积极构建城乡统筹协同发展的良好局面。
按照中共山西省委、山西省人民政府的安排部署, 我们在深入调研和认真研究基础上, 提出了在市区和县城范围内, 就是要通过抓百项标杆项目的方式落实“十大工程”, 推进城镇扩容提质;在跨县、市、区的层面, 就是要通过建立5个机制, 落实“十个统筹”, 加快城镇组群发展;在小城镇和新农村建设方面, 就是要坚持典型示范, 整村 (镇) 推进, 引领百镇和新农村建设, 促进全省市域城镇化持续快速健康发展的工作思路。
在山西省城镇化推进工作领导组的组织领导下, 各级、各部门开展了大量工作, 全省城镇化正在驶入快车道, 城乡统筹发展取得积极成效。2012年前三季度, 全省城镇 (含县城) 市政设施完成投资325.02亿元, 同比增长15.3%, 百镇建设完成投资15.54亿元, 农村危房改造完成41 839户, 完成投资13.64亿元。
“十二五”期间, 要按照党的十八大提出的坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路, 推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调, 以及推动城乡发展一体化等要求, 进一步完善山西省3个层面的城镇化工作思路, 重点抓好城镇组群发展、城镇扩容提质、小城镇和农村发展等3项工作。
二、着力破解城乡统筹发展难题。
城乡体制改革 第9篇
2007年6月7日, 国家发展改革委正式批复重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。三年来, 重庆市围绕推进城乡经济协调发展、推进城乡劳务经济健康发展、推进土地流转和集约利用三条主线, 在圈翼帮扶、劳务经济、土地流转、城乡社保、农村金融等方面开拓创新, 取得了统筹城乡制度建设的初步成果。
谋定而动, 风生水起。2010年是重庆市统筹城乡综合配套改革的全面启动、集中突破之年。而“一圈两翼”是重庆统筹城乡改革提出的空间发展战略, “一圈”指城市经济区;“两翼”则涵盖渝东北、渝东南的1 7个区县, 集三峡库区、少数民族地区和连片贫困地区于一体, 是重庆最不发达却很重要的特殊板块。重庆城乡统筹的关键在于振兴“两翼”, 振兴“两翼”的关键在于农民增收。为贯彻科学发展观, 落实“314”总体部署和中发[2010]1号文件、国发[2009]3号文件精神, 加快推进统筹城乡综合配套改革步伐, 发挥“两翼”山林资源优势, 变荒山为秀山, 变穷山为宝山, 重庆市委市政府决定, 从今年开始实施“两翼”农户万元增收工程, 计划将通过农村承包地、林地等确权工作和实行“产加销一条龙、农工商一体化”及“圈翼帮扶互动”, 促使山林资源优势转化为经济优势, 力争到2012年, 使该地区农户纯收入在2009年的基础上户均增加1万元, 有劳动能力的农户95%实现万元增收目标。
从2010年第3期起, 本刊陆续刊登反映重庆市实施“两翼”农户万元增收工程中“圈翼”互动、统筹城乡改革发展的一些做法和经验, 为重庆乃至全国统筹城乡深化改革提供借鉴。
科学推进城乡一体化改革 第10篇
城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。城乡一体化的基本目的是缩小城乡差别, 实现城乡经济社会的和谐发展, 使城乡共享现代文明。城乡一体化的基本内容是在加快城市化发展的基础上, 强化城市主体的辐射带动作用, 促进城乡之间各种要素的双向流动, 实现资源的共享、互补和合理配置。
城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革, 其实质就是要在破除城乡二元结构前提下, 在统筹城乡经济、社会、文化发展的基础上, 实现国家的工业化、城市化和现代化。
中国是一个拥有十三亿人口的发展中大国, 也是一个面临体制转型的国家。破除城乡二元体制, 统筹城乡发展, 既没有现成的经验可循, 也没有既定模式可以照搬。所以, 必须通过改革创新、试点探索来推进城乡一体化发展。近年来, 各地围绕农村产权制度、统筹城乡建设用地市场、户籍制度、城乡基本公共服务制度、农民工市民化、城乡社会管理等多个领域的改革, 进行了积极探索, 积累了许多行之有效的经验。苏州地处东部沿海, 经济发达, 社会繁荣, 民生富足, 思想开放, 作为国家发改委和江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点城市, 近年来, 面对率先发展遇到的深层次矛盾和问题, 积极开展城乡一体化发展的改革实践, 取得了很大的成绩。
国家发改委领导指出:统筹城乡发展是一项复杂的改革系统工程, 需要认真研究解决一系列矛盾和问题, 各地生产力发展阶段不同, 统筹城乡面临的问题和任务也不尽相同, 改革探索的路径和模式也不应千篇一律, 在实际工作中要注意避免简单化、绝对化倾向, 避免出现盲目性和一哄而起。
城乡体制改革 第11篇
近年来, 随着经济社会发展和城市化进程的加快, 户籍制度改革的步伐不断加快。然而, 户籍制度改革中农民权益的实现是当下需要思考的重大课题。
一、城乡“二元”户籍制度对农民权益的影响
罗尔斯指出, 一个社会制度的基本结构基于两个原则进行设计和安排就是公平和正义的。每个人享有和其他人同样的基本自由体系相类似的权利和自由;社会和经济的不平等性必须符合处于最不利地位的人的最大利益, 在机会平等的情况下公共职位和地位向所有人开放[1]。而我国城乡分立的“二元”户籍制度却在城乡之间, 形成了不平等的社会权利与国民待遇, 制约着社会公正、公平的实现。
㈠农民与城市居民身份不对等平等是现代法治社会的重要原则。我国宪法规定, 中华人民共和国公民在法律面前一律平等。然而, 城乡分立的“二元”户籍制度在执行与管理中却与平等理念背道而驰。城乡“二元”户籍制度在城市与乡村之间划出了一道“身份鸿沟”, 划分了两个不同地位、不同利益和不同待遇的社会阶层, 农民不能同城市居民享有同等的社会身份和政治权利, 与城市居民“同命不同价”, 选举权和被选举权、监督权、罢免权等权利的实现受到限制, 在政治参与领域处于弱势地位。
㈡农民的经济利益受损经济权利是公民整个权利体系的基础。城乡“二元”户籍制度的设计在利益上明显向城市倾斜, 对农业人口存在诸多不公平或不利因素, 农民不仅难以享受到搭载在城市户籍上的各项福利, 还要承担高额的税负和各种费用, 在社会保障待遇方面处于弱势地位。这种经济权利的不对等直接造成农民收入增长滞后于城市, 城乡经济发展差距不断拉大。据中国社科院在《人口与劳动绿皮书 (2008) 》中的统计, 在过去的十几年里, 我国城乡居民收入的绝对差额增加了近12倍。且二者之间绝对额的差距逐年扩大。改革开放后, 依附在户籍制度上的种种福利待遇, 如住房、保险、教育等, 将大量有落户需求的农民阻隔在城市之外, 延缓了城镇化战略的推进。
㈢农民的迁徙自由受到限制迁徙自由是公民的基本权利。我国“二元”户籍制度经历了从允许自由迁徙到限制自由迁徙、从对城市户籍的指标控制到逐步放开的一个渐进过程。我国1954年《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。而1958年的《中华人民共和国户口登记条例》对“公民由农村迁往城市, 必须持有城市劳动部门的录用证明、学校录取证明, 或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”的规定, 事实上取消了宪法规定的公民迁徙自由, 此后1975年、1978年、1982年宪法中都没有了关于公民自由迁徙的内容。上世纪80年代初, 伴随着经济体制改革, 我国对迁徙自由在实践中开始逐渐松弛。在这一过程中, 城乡“二元”户籍制度对农民进城和居住做了种种限制, 以牺牲农民利益促进城市的正常运转, 对农民向城市的合理流动和促进劳动力资源的最优配置具有极大的弊端。
㈣农民工的身份尴尬农民工是20世纪90年代以后在中国社会出现的一个庞大的新型社会群体。当前近2亿人的农民工群体为城市建设和发展做出了重要贡献, 然而, 城市社会普遍对农民工存在歧视心理和行为, 农民工虽然进入了城市, 但又不被城市社会所认同, 他们处在城市经济制度接纳与社会制度排斥的夹缝中, 游离于城市体制之外。农民工的劳动就业和保障权利不公平, 教育和发展缺位, 子女的教育和归属问题凸显, 农民工成为游离于城市的“边缘人”, 无法融入城市之中成为现代市民。
二、户籍制度改革的必要性分析
城乡“二元”户籍制度是计划经济下的产物, 随着以市场经济为中心的各个方面的变革, 城乡“二元”户籍制度的弊端不断暴露, 户籍管理制度存在诸多缺漏和滞后。从维护和保障农民权益的角度看, “二元”户籍制度限制农民迁徙及资本自由流动, 影响农民增收以及农业的发展, 因此, 对现行户籍制度的变革成为一种必然。
㈠改革现行户籍制度是实现农民增收的需要城乡分割的“二元”户籍制度不仅使农业人口的流动和转移就业受到了刚性约束, 而且使农民通过向城市迁徙就业来增加收入的途径堵塞, 造成了农民的制度性失业, 从根本上阻塞了农民通过社会转型增加收入的途径。2009年作者所作的城乡“二元”户籍改革问卷调查显示[1], 575名被调查者中, 65.74% (378名) 的被调查者认为“现行户籍制度与市场经济相矛盾”。就“现行户籍制度对经济发展存在哪些副作用”, 从事农、林、牧业群体和进城务工人员选择的前三位为“户籍制度造成城乡差距拉大”、“户籍制度影响农村居民收入的提高”和“限制生产要素的提高”。
㈡改革现行户籍制度是实现农民基本权利的要求现行户籍管理制度限制公民居住和迁徙的自由, 强化了人们的地域观念和城乡观念, 导致居民身份、权利的不对等和人才流动障碍。同时, 以户籍为分界的不公平的社会管理制度, 导致我国出现了一个庞大的既脱离农村社区组织, 又脱离城市的农民工群体, 对社会和谐稳定造成消极影响。问卷调查结果显示, 575份问卷中, 55.63% (316名) 被调查者认为进城务工的农民工目前还不可以获得“市民待遇”;72.70% (410名) 的被调查者认为现行户籍制度造成了农民工“边缘人”地位和心态, 从而使他们无法融入城市中成为现代市民。可见, 改革城乡“二元”户籍制度, 不仅符合社会选择的方向, 还可以最大限度地发挥保障公民基本权利的效用。
㈢改革现行户籍制度是优化人口管理的需要在市场经济条件下, 城乡分割户籍制度受到严峻挑战。由于人口流动性加大, 现行户籍管理制度在大量的自发迁移面前无能为力, 造成管理与实际脱节, 以致出现了众多的人户分离和人口信息不统一的现象。在调查组的问卷调查中, 575份问卷中453名被调查者认为存在“人口瞒报、拒报、漏报现象”, 419名被调查者认为存在“流动人口底数不清的现象”, 354名被调查者认为“存在无户人员现象”, 312名被调查者认为存在“人户分离、空挂户口现象”, 另有256名被调查者认为存在“户口重登或双重户口现象”。这些问题既暴露出管理的漏洞, 也说明现行户籍管理的相关法律法规不够健全、科学, 难以应对户口管理中出现的新问题, 公安机关有法难依, 造成了户口管理法规严肃性的缺失。
三、户籍改革中的农民权益
取消城乡户籍差异, 统筹推进城乡经济发展是户籍改革的目标和方向, 但户籍改革中农民权益的维护与实现不可忽视。
㈠土地权益土地是农民的生存之本, 发展之本, 保障之本。对大多数农民来说, 土地不仅为他们提供基本的物质生活, 并且是其安身立命的心理支持。因此, 改革城乡户籍制度, 土地是核心问题。但土地不应成为农民进城的代价, “以土地换户籍”、“以土地换社保”的做法足不可取, 户籍改革必须要考虑到土地对于农民的最终保障功能, 设计出符合正义原则的政治和法律程序。首先, 开展农村产权制度改革。随着经济的发展, 土地政策的价值选择已经从以前的保障性价值目标过渡到效率性价值目标, 土地相关的权利已经固化为农民手中的财产权[1]。农民作为农村生产要素产权的权利人, 对土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权等所享有的占有、使用、收益和转让的权利, 必须加以保障。通过对农民土地相关财产权利的确权, 为建立产权为基础的要素市场搭建了平台。唯此, 城市化进程中的侵权行为才能从制度上得到遏制, 而城乡收入差距也才有望缩小。其次, 建立农民土地流转机制。现行法律制度下, 农民承包地或宅基地的流转只能在村集体内部进行, 农民难以分享城市化带来的土地增值效益。在重庆进行的土地户改中, “土交所”的设立是一个核心制度。具体的办法是先将农民进城后闲置的农村宅基地复垦, 以产生“地票”, 再到土地交易所交易, 城市开发公司购买地票再征地开发[2]。“土交所”交易范围主要在农村集体建设用地与城镇建设用地之间流转。这样一来, 农民的宅基地可以在此交易平台上实现退出。这一制度对于探索农民土地的退出具有一定的启示。然而, 转户农民仍难以分享他们的土地可能形成的巨大增值。丧失土地的农民能否用转让土地的收益获得在城市的基本生活保障仍然是一问题, 在一些已经放开流动人口户籍的二三线城市, 因为公共服务跟不上, 落户农民缺乏基本保障和谋生手段, 又出现了回缩的现象。因此, 当前可以在加强用途管制的前提下, 适度开放人口、资本等要素在城乡间的双向流动。允许农民向城镇居民出售乡村的建筑房屋, 使农民可以分享到土地增值收益。最后, 充分尊重农民的选择权。是否放弃承包地和宅基地, 应完全由进城落户的农民自己决定。在农民自愿退出承包地经营权之前保留农村的各项优惠政策。允许转户农民不离乡继续从事农业生产或在自己的建设用地上从事开发。
㈡就业和居住权益不同国家工业化和城市化进程都证明, 伴随着一个国家工业化的推进和农业劳动生产率的提高, 农村人口会逐步向城市转移, 并最终实现城市化。户籍制度改革必然伴随着一批有条件的农民转户进入城市, 由此会带来农民就业、居住问题及一系列的社会管理问题。但应看到, 户籍改革不会造成大量人口涌入城市。调查中, 就“统一城乡户籍后, 你认为会出现大量农村人口涌入城市的现象吗”这一问题, 31.82%的被调查者认为“会”, 32.17%的被调查者认为“不会”, 36.01%的被调查者认为“不好说”。原因在于虽然农民进城的成本降低了, 但经济成本加大了, 城市的居住、生活、教育以及文化程度对农民形成门槛限制, 且短时间内对于转户农民的身份歧视不会消失, 因此, 一段时间内, 政府对于转户农民的就业和居住安排仍主要是针对有条件进城落户的农民工。由此可以做出两种安排, 一类是收入水平处于中等以上水平的人群, 可以交由市场调节, 鼓励转户居民购买商品房;一类是收入水平较低的人群, 不愿返回农村或失去土地难以返乡生活的, 将其纳入城市低收入人群进行管理, 通过廉租住房保障、社会扶助、劳动培训、就业帮助一系列措施, 保障他们的基本生活。从长远来看, 伴随着农村经济水平的提高和农民收入的增加, 陆续会有农民选择进入城市生活, 因此, 政府对于城乡发展及转户农民的就业和居住要做出统筹规划和安排, 可根据城市经济发展水平, 集中建筑保障房、就地安排就业、政府补贴等方式保障农民的就业和居住权益。
㈢社会保障权益“二元”户籍制度首先是“二元”制的社会保障体系, 然后才是一种“二元”制的人口管理制度[2]。在目前城乡“二元”分割的情况下, 农村社会保障在覆盖面及保障标准方面均低于城市。问卷调查结果亦显示, 农民除对医疗保险 (合作医疗) 和养老保险参保率较高外, 对工伤、失业、生育等险种的参保率和参保水平都低于城市居民。不难看出, 医疗、养老及教育是农民最关心的问题。而当前基于土地所提供的保障是脆弱的。农民对于医疗、养老的需求更多地当由国家社会保障体系提供。统一城乡户籍后, 当大批农民转户进城, 如何做好城乡社会保障的衔接和有效升级是当下亟需思考的问题。国家层面应出台《城乡养老保险接续办法》、《城乡医疗保险接续办法》、《户籍改革资金配套办法》等, 对城乡医疗、养老保障的衔接、保费缴纳、国家补助作出统一规定。具体操作层面, 各地根据经济发展情况和户籍改革进程进行相应的资金配套和公共设施建设, 同时区分不同情况, 对于转户农民, 应将其农村医疗保险、养老保险转为城市医疗保险和养老保险;对于暂不转户农民, 继续推行并逐步提高现有的农村社会保障标准至城市居民的水平, 逐步建立农村社会保障与社会福利体系, 缩小城乡社会保障差距, 这也是改革户籍制度的差别化功能 (多种福利保障) 比较可行的路径。如果农村地区的教育、医疗和社会福利等公共服务能够得到改善, 城乡社会保障等利益趋于均衡, 那么附着在户籍制度上的潜在利益自然会逐渐瓦解和消弭。
参考文献
[1]黄仁宗.对我国户籍制度改革价值取向的反思[J].中国行政管理, 2003, ⑴.
[2]2008年至2009年作者在参与完成国家社科基金项目《关于取消城乡户籍分割的必要性、可行性及操作程序研究》期间, 专门就当前户改的相关问题进行了问卷调查, 本文引用的调查数据就是此次调查的资料.
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[4]李力行.户改背后的问题[J].财经, 2010, (26) .
[5]薄熙来, 黄奇帆.重庆土地户籍改革[J].财经国家周刊, 2011年增刊.
