当前农村信访工作研究（精选6篇）
当前农村信访工作研究 第1篇
当前农村信访热点难点问题研究
XX县是一个以传统农业为重的县域，90%的人口为农民，尽管近年来，随着党中央一系列惠农惠民政策的实施，国家法律法规不断健全，农民收入和人民生活水平逐步提高，农村经济稳步发展，然而城乡收入差距的加大、社会管理滞后等客观原因，及部分农民“有事就上访”的主观思想，农村信访群众仍然活跃，农村信访问题仍然较多。为妥善解决农村信访问题，在认真分析人民群众来信来访的基础上，我县就此专题进行了调查研究、分析讨论。现将调研情况报告如下： 一、五年来农村信访总体情况
农村信访工作面临着“四大挑战”：一是随着群众的主体意识不断增强，表达合理诉求的范围更广、领域更宽，信访工作量越来越大，信访稳定任务相当繁重。二是各类经济纠纷和社会矛盾相互交织、错综复杂，解决起来难度明显增加。从群众反映的问题看，涉及多方利益的跨领域、跨部门的问题明显增多，如涉法涉诉、土地纠纷类案件，占到信访总量的40%，这从一个侧面反映出当前社会矛盾仍然比较突出。三是引发群体性矛盾的不安定因素仍然存在。当前我们正处在经济社会的转型期，利益格局正在发生深刻调整，在这种情况下，做决策、办事情稍有不慎，都有可能引发群体反应；加上各类历史性遗留问题，部分特殊利益群体极容易形成集体上访、越级上访。四是部分党员干部宗旨观念淡薄，群众观念不强，对群众的合理诉求漠不关心、充耳不闻，推诿扯皮，久拖不决。
据统计，2007年以来，XX县共受理群众来信来访4028件10507人，其中受理农村信访2722件7880人，约占信访总量的67.6%、信访人数的75%。从信访构成来看，农村信访问题34.2%为来信，65.8%为来访；30.3%为个人信件，5.9%为联名信，55.6%为个人访，10.2%为集体访；初信初访占81.6%，重信重访占18.4%。从信访人群来看，农村信访群众多为男性，年龄层次多为22岁-65岁之间；政治面貌多为群众，党员约占信访人数的5%。从变化态势上看，农村信访量始终处于高位运行状态，信访人数逐年攀升：2007-2011年，农村群众分别来信来访481件1208人、498件1459人、520件1586人、559件1617人、664件1810人。
***2001000农村信访件数（件）2007年2008年2009年2010年2011年
2000******40020002007年2008年2009年2010年2011年农村信访人数（人）
二、农村信访主要内容
农村信访问题主要集中于村务财务公开、基层选举、土地承包、土地征用、干部作风、宅基批划及纠纷、涉法涉诉、优抚救济和其他等九个方面。
30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%5.0%0.0%比例村务财务公开基层选举土地承包土地征用干部作风宅基问题涉法涉诉优抚救济其他
一是村务财务公开问题，约占农村信访总量的28.6%。主要表现在，群众反映要求村两委公开村庄工作明细、村干部工作目标公开、重大决策公开、“三资”（即集体资金、集体资产、集体资源）收支管理情况、财务收支情况、农民负担情况、计划生育管理情况、优抚和救灾救济款物发放情况、使用土地和宅基地审批情况、集体土地、集体经济项目承包和经营情况、电费水费收缴使用情况等。
二是基层选举问题，约占农村信访总量的20%。此类信访问题广泛存在于全县各个乡镇、绝大多数行政村，多反映村干部换届选举中程序不合法、违规操作，贿选、“买票”，不讲民主等问题，采取写信与人访相结合的方式。写信反映问题时交织反映基层干部工作作风及经济问题、来访时三五成群或动辄几十人，有信访时段集中、信量大、联名信多、易发生集体访和重信重访大的特点。
三是土地承包问题，约占农村信访总量的16.2%。主要反映承包地、机动地、人口地调整，及集体土地（包括林地、滩地等）发包问题，此类问题处理不彻底极易形成信访积案。具体有：（1）土地调整纠纷。如我县詹店镇某村村民何某自1997年起就多次反映1989年其家的13.5亩承包地被村委调整给李某，后自己开垦的31亩滩地被该村第六村民小组占用，其多次向村委、乡政府反映，该13.5亩承包地和31亩滩地至今未归还等问题，由于该信访事项年代久远，相关村民的土地承包证、土地使用证等证书遗失，时任村委干部死亡等问题，事实无法判定，县、乡调解意见得不到涉事村民同意，致使信访人久访不息，造成信访积案。（2）出嫁女儿户籍未迁出而承包地被收回。农村中大多存在着出嫁女儿不分地的“村规民约”，如我县乔庙乡某村女村民千某2003年出嫁到龙源镇某某村，其户籍未迁出，但某村以其已出嫁为由将其承包地收回并调整给本村新增人口，而某某村以其户籍未迁入为由拒不为其分配土地。（3）个人承包地土地使用权被侵占。如我县大封镇某村村民杨某因地边问题与村民赵某发生口角、打架，后赵某趁村民小组调整土地之机将地边挪移40公分，占用杨某0.2亩土地，经过多次调解，赵某仅同意归还0.1亩土地，致使杨某多次信访。（4）集体土地被村委私自外包等问题。如我县北郭乡某村村民近百人来县反映该村村委在未召开村民代表大会、未张榜公告的情况下，擅自将该村50余亩滩地发包给大封镇某村村民苗某，且该村村委与苗某签订了期限为20年的土地承包合同，引发村民不满继而上访。
四是土地征用问题，约占农村信访总量的11.8%。包括重点项目占地征地及企业占地等问题，具体有征地程序不合法（相关审批手续缺失、未开展风险评估、被占地村民未多数同意等）、占地赔偿标准低、赔偿未足额兑现等情况，此问题主要存在于项目及企业所在地。如我县一大型造纸厂占用某村70亩耕地建厂，由于占地赔偿与城区附近相比标准较低，被占地村民不同意，于是频频到有关部门反映情况。
五是干部作风问题，约占农村信访总量的8.8%。当前，有相当一部分农村信访案件是因为基层干部决策不民主、处事不公、暗箱操作、作风粗暴引发的。
六是宅基问题，约占农村信访总量的6.9%。主要表现在宅基权模糊，建房纠纷，以及新农村建设背景下宅基地暂停审批等情况。如我县新农村试点龙源镇某村自2010年暂停申请宅基地，该村杨某三个儿子相继成家，因没有宅基地，四户住在一个小院内，家庭琐事引发矛盾口角，一家人苦不堪言。
七是涉法涉诉问题，约占农村信访总量的3.9%。如我县三阳乡彭某儿子因打架伤人被控故意伤人成立，被人民法院依法判决入狱，其认为法院判决不公，上诉至市中院，中院维持原判，彭某频频上访反映法院工作人员受贿等问题。
八是优抚救济问题，约占农村信访总量的2.8%。当前农村存在一部分无儿扶养的老弱孤残、年老多病的退伍军人和军烈遗属及家庭特别困难的妇女儿童，他们大多无劳动能力、丧失或部分丧失劳动能力，没有生活来源或生活来源不稳定，只好到信访部门求助。
九是其他问题，如医患纠纷、交通意外死亡、伤害赔偿等问题，约占农村信访总量的1%。
三、农村信访主要特征
综观当前农村信访，主要呈现出“五多”特征：
一是集体信访多。2007年至2011年，23.4%的信访量为联名信和集体访，且呈逐年上升趋势。2007-2011年，农村联名信分别发生21件、33件、49件、52件、63件，农村集体访分别发生32起456人、35起492人、40起671人、53起898人、84起1054人。发生集体访的多为涉土纠纷或干部选举问题。
二是重复信访多。农村信访群众大多文化程度不高，来信来访时情绪激动，要求诉求立即查清、落实，时限要求紧，而信访案件办理有一定的程序，其不耐等待，一再致信或上访催促案件尽快查处，造成重复信访。
三是越级信访多。主要有三个方面的原因，一是农村信访群众大多认为“官官必相护”，对基层政权组织；二是农村信访群众对基层干部依法办事、廉洁高效的工作作风和工作能力不够信任；三是长期以来存在着“唯上、唯大”观念，40%来县信访会发生越级访，致信上级人大、政协、信访部门及党委、政府机关或人访。
四是择机信访多，多为涉土、干部作风等问题。信访群众往往在元旦、春节、国庆、党的全会、省市“党代会”等重要敏感时期，到首都、省会或国家重要机关信访，错误地认为这样可以引起上级有关机关和部门的高度重视，借此对基层党委、政府施加压力，促使问题尽快解决，或个人利益诉求得到满足。
五是无序上访多。发生无序上访的多为意外事故死亡、涉及群体利益的土地纠纷等问题。近年来，农村上访者的过激行为时有发生，轻则吵闹、哭诉、静坐，重则扯横幅、围堵机关大门、拦截主要领导等等，且情绪异常激动，拒不接受有关部门的劝阻和调解，提出过高要求。五年来，共发生到天安门上访10余起，省委、省政府上访近20起，围堵市政大厦事件20余起，围堵县委、县政府大门近30起，造成我县信访工作十分被动。
四、产生农村信访的主要原因
农村信访问题关系到农民的切身利益，归根结底是民生问题，城乡社会事业发展滞后，社会保障体系不完善，社会管理不健全，人民素质与当前社会发展不协调都可能引发信访问题。
（一）管理机制存在漏洞 一是职能管理不到位。
1、部分职能部门履行职能不到位。如农村宅基地确权不明，规划不合理等问题严重。（1）历史遗留下的土地权属纠纷，情况复杂、涉及面广，处理起来难度较大；（2）乡（镇）、村及有关部门在安排宅基地、审批建房时把关不严，没有深入农村察看，对实际情况不了解，只是按程序批办手续，影响了相邻关系，引发矛盾；（3）部分村规划不明确，宅基地权属、面积模糊不清，村民之间有争议；（4）部分农户未经批准就擅自在自留地或抢占他人宅基地建房，造成违法占地，由于国土资源管理部门只有查处权而没有强制执行权，申请法院执程序繁琐且具体执行起来也很困难，致使宅基纠纷得不到有效遏制；（5）对村民反映的问题调处不力或不及时，致使问题久拖不决。
2、信访工作导向不够鲜明。部分乡镇和单位对稳定工作不重视，单方面注重经济发展，没有真正将工作精力放在化解矛盾、维护群众利益上，没有处理好发展与人本之间的关系。发生信访问题时，消极处理，存在拦访、截访，拿钱销访的情况，增大了党和政府与人民群众之间的隔阂。
二是干部管理不健全。
一方面是乡（镇）党委、政府的原因：有时纵容维护村干部，处理一些问题时，偏听偏信村干部的意见，不愿到群众中进行认真的调查研究，倾听群众呼声，了解群众的意愿，不能站在公正的立场上处理问题，甚至怕得罪村干部，以后的工作不好开展，以致在一些问题上无原则地迁就，不到万不得已不处理，对村干部的教育监督和管理过于宽松。
另一方面是村干部的原因。（1）少数村干部的思想素质不高，办事不公道，把人民赋予的权力当作自己谋私利的工具。如在农户申请建房时卡、要，从中谋利，在土地承包、处理村民宅基纠纷时，不公正、不公平，为政不廉、办事不公。（2）村干部工作作风简单粗暴，民主意识不强。一些村干部在工作中，不讲究工作方式方法，不善于做群众思想工作，对有抵触情绪的群众，往往采取压制的办法，个别村干部家长制作风严重，个人说了算，留下隐患，激化了干群矛盾。（3）村级财务管理混乱、不规范，不公开或虽公开但流于形式，缺乏有效的监督，特别是征地补偿方面，群众对收支产生怀疑和猜测心理，导致干群之间互不信任、产生隔阂。
（二）监督机制不够完善
主要是农村民主法治监督管理不到位。随着法制的健全，村民民主法治意识的不断增强，农村依法自治的要求也越来越明显，但在实际中离法治的民主要求还有较大的差距。当前农村的信访问题与缺乏基层民主法治管理有很大关系，如村务问题，虽然明确规定要实行村务公开，但公开内容过于简单，时间不定期，甚至不公开。一些重要决策往往不经村民代表会议讨论，民主议事制度形同虚设，这在一定程度上侵害了村民的利益。民主法治监督管理不到位与村民逐步增强的民主法治意识产生矛盾，也是造成许多信访问题的原因之一。
比如农村土地承包缺乏必要监督。（1）村干部不履行民主议事程序擅自对外发包土地，一次性收取多年承包费，透明度低，损害本集体经济组织成员的利益；（2）合同履行过程中常常因村委会负责人更换，新班子对老班子订立的合同不满意，否认原合同的法律效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包；（3）承包合同不规范，条款不完善，给村民、村干部和承包者留下了矛盾隐患；（4）村干部和部分基层工作人员对“增人不增地、减人不减地”的土地政策认识不到位，擅自违法调整农户承包地。
（三）社会保障制度滞后
一是医疗救助体系不完善。一方面，农村医疗资源少，医疗水平较低的局面没有得到根本改善，农民有病没人医、医了治不好，造成农民对乡村医疗不满，且极易发生医患纠纷。另一方面，农民收入水平普遍有限，在一些大病重病面前，部分农民无钱医治、无力医治，而国家相应的医疗救助规定的条件，农民不知情或不符合相关规定，从而得不到救助，有病无所治、无从治，造成农民只能借由信访渠道寻求政府救助，而这仅仅是经济上的救济，难以根治。
二是贫困救济及优抚救济范围较小。当前农村存在一部分生活水平低下、老无所依的人群及鳏寡孤独，基层党委、政府及村委经济能力有限，从经济上给予帮助和救济时间长远则力不从心，而国家对此相应的政策和法规没有更深入地进行帮助，造成农民只能借由信访渠道寻求政府救助，而这仅仅是经济上的救济，难以根治。
（四）人民素质有待提高
一是部分群众考虑问题不够客观，往往以个人、小团体或宗族的利益出发，一旦达不到自己的愿望，就产生不满。同时，明辨是非的能力差，容易被一些别有用心的人利用。
二是部分群众在自古有事就上告上访的“传统”意识下，法制意识淡薄，遇有不公正的事或个人权益受到损害的情况，首先不是立即向有关部门报案检举、向有关行政机关申请仲裁或拿起法律武器，而是涌入信访部门。
三是部分群众群众关心集体的意识不够强，对村干部的一些错误做法不愿、不敢指出，缺乏同不良现象作斗争的习惯和勇气，助长了一些素质差的村干部的违法乱纪。
五、预防和化解农村信访问题的建议
要想预防和化解农村信访问题，就要正确处理谋求发展与承受能力的关系、经济与民生的关系，主要在以人为本、保障和改善民生上下工夫，让发展成果惠及全民，共创和谐社会。
（一）源头防范，提前预防，减少矛盾
一要深入推行政务公开。把“四议两公开”工作法作为维护农村稳定的治本之策，严格落实村务财务公开制度，规范各项决策程序，充分保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，最大限度地减少农村不安定因素。抓好《政府信息公开条例》的贯彻实施，推行行政权力阳光运行，由结果公开向过程公开转变，从源头上杜绝腐败现象,增强政府公信力和号召
2***819-
当前农村信访工作研究 第2篇
区政协山坡乡工作组
当前，农村社会稳定工作与以往相比，涉及面更广，情况更复杂，处理难度更大。把握关键，找准矛盾切入点，健全机制，正确解决和处理农村社会矛盾，对于维护农村社会的稳定，巩固和扩大改革成果，促进农村经济、社会和谐发展，具有十分重要的意义。
近期，源汇区纪委监察局念好“早、快、防”三字经，对全区8个乡镇办的农村（社区）信访问题进行查办和督办。
念好“早”字，变上访为下防。组织信访室、案件室人员成立督导组，立足于“抓早、抓小、抓苗头”，深入基层调查研究，走村入户，广泛收集信息。把易发、多发信访的落后村作为重点排查对象，对排查出的苗头性、倾向性问题和不安定因素，及时摸清产生的原因，有针对性地制定解决措施，将问题化解在萌芽状态。
念好“快”字，变拖延为速决。对信访案件快调查、速处理、快结案，力争一次处理到位，不留后患，避免出现重复访、越级访。工作中坚持两个“要”，把好两个“关”，做到“三个结合”。即：事实要查细，把好事实关；有错要必纠，把好处理关。问题未查清不结案，处理结果未与上访人员见面不结案，调查结论群众不满意不结案。
念好“防”字，变治标为治本。要求村监委会成员，在平时的工作中，注重了解本村群众的难事、难题，收集村民的意见建议，对一些苗头性、倾向性问题，及时向村委会反映，做到早掌握、早疏导、能解决的早解决，实在解决不了的逐级向上级汇报。注重超前预防，从根本上减少信访案件的发生。
一、当前农村信访问题产生的原因：
（一）农民的整体素质较低和法制意识淡薄。在农村，有相当一部分农民文化水平低，无法接受和学习新知识。有的村民在遇到山林、土地、拆迁补偿等纠纷时，对国家的法律、法规和政策
了解不透，就抱着“人多势众，法不责众”的心理进行聚众闹事来达到自己的目的。
（二）农村经济发展滞后。当前，大部分农民仍以基本农业种植等为第一产业为主，城乡之间、村民之间的贫富差距拉大，少数人因心理失衡，导致行为失控，甚至铤而走险。有相当一部分的村级组织以前完全靠收取各种规费维持运作，税费改革后，很快“断炊”，因没有集体经济收入，无钱办事，影响村级组织各项工作的开展，也无力为村民办实事、办好事，直接影响村级组织在群众中的威信。
（三）政策公开不够，管理不规范，引起群众的不满情绪。主要是涉及到群众切身利益的事，在政策宣传上干部本身掌握政策不够全面，在政务公开上不具体、不准确、不真实、不及时，群众不能及时了解政策方面的情况，在执行政策上造成群众的误解，认为是有关部门贪污了政策，从而扰乱了正常秩序，激化了干群矛盾。
（四）历史遗留问题解决难度大。村与村之间的山林、土地权
属不清，特别是一些有争议的山林、土地存在你争我夺的现象，村与村之间纠纷不断。而村干部在这个问题上基本上没有发言权，因为群众认为他们是政府代表，替政府讲话，因此对他们不信任，有发言权的往往是村中真正德高望重的人。
二、当前农村信访现象的新特点：
当前信访工作呈现鲜明的新特点，主要表现为：
（一）集体上访数量相对增加。1-10月份，山坡乡共发生12次集体上访，占信访总数的26.67%。集体上访主要发生在农村土地、林木承包；基层机构改革；历史遗留问题等方面。
（二）越级上访更加突出。农民除到乡政府上访外，发生的不经乡，不经区，直接到省、市甚至北京都是越级访。信访的层级性被弱化，突发性增强，给应对工作增加难度，给基层人民政府工作带来很多被动，也增加了解决信访问题的社会成本。
（三）无理上访日趋严重。无理上访占山坡乡越级访总数的80%以上，并且上访人缠访，持数性信访十分严重。
（四）民主上访比较集中。在全部信访案件中，大多是村民对村组的作为不满意，怀疑他们的公正，认为他们侵权，反映出民主权利意识的增强，主要表现在：没有按规定给予土地承包权或者给予的不完整；承包他人的土地、林木不合理，损害村民利益；村干部以权谋私，损害集体利益；村政务财务不公开，剥夺村民知情权；在调处村内矛盾上不积极、不公平等。
（五）利益访现象十分典型。在上访中，都是为着利益，而且是个人利益，很多上访人希望通过信访获取更多的利益，甚至额外的利益。如主动要求政府办理城乡“低保”、要求提高征地补偿标准、要求政府给予经济帮助等。光星村七组村民在村统一分配土地时以虚报人口方法多获取39亩土地，对外发包收益，村集体纠正收回，在经法院审判败诉后，他们到市中院上访，企图夺回土地。
三、多措并举，努力提高信访工作水平：
（一）切实加强和改进农村基层党组织建设，把其建为构建农村和谐社会的“前沿哨”。一是要切实加强组织建设。加强农村民主建设，把群众基础好、办事公道、能带领群众致富的人充实到班子中去，把村级班子建设成为团结奋进，富有凝聚力、号召力、发展力的领导集体。二是切实加强思想建设。要教育农村
基层党组织的党员干部，始终坚持党的实事求是的思想路线，大力倡导求实精神，倡导讲实话、办实事、不浮夸，着力提高他们的思想政治素质。引导他们多和农民交朋友，了解农民的思想动态，把握思想脉搏，及时发现苗头性问题，有针对性地做好思想政治工作，为农村稳定打下扎实的基础。三是要切实加强制度建设。认真拓宽群众的参政议政渠道，充分发扬民主，为人民群众参与民主决策、民主管理、民主监督提供条件，搭建平台。重点抓好农村财务和“资产、资源、资金”三资监管和村务公开制度的落实，保证村务公开特别是财务公开的真实性。
（二）畅通信访渠道，使信访工作成为构建农村和谐社会的“晴雨表”。一是建立综合协调机制，充分发挥信访举报分中心作用。整合纪检监察资源新成立的农村基层工作室，作为信访举报分中心，要充分发挥主导作用，加强组织协调，整合信访资源，综合运用政策、法律、行政法规等手段，积极采取代表参与、会办督办、公开听证、交叉办理、教育疏导等办法，着力解决信访举报等问题，形成全面协调、力量聚合、运转高效的综合协调处理机制。二是建立领导干部定期接访和下访制度。明确接访领导干部姓名、时间、地点，并向社会公开。对一个时期内的重点信访，进行梳理归纳，并派专人抓好落实。
（三）提升素质，化解矛盾，使信访工作成为农村构建和谐社会的“润滑剂”。首先要认真学习政治理论，不断提高自身的政治理论水平，树立“群众利益无小事”的理念，增强分析和妥善解决群众信访反映各类问题的能力。二要加强业务知识和工作技能的学习，积极探索新时期信访工作的特点和规律，增强工作的主动性和有效性，努力提高信访群众的满意度。三要善于做好信访群众的教育引导工作。通过多渠道的宣传和法制教育，引导
群众自觉遵守法律法规依法依纪上访和以理性合法的方式解决矛盾信访，从而维护信访秩序，切实把处理群众来信来访的过程变成沟通思想和密切联系群众的过程，变成疏导群众情绪、化解矛盾的过程，使信访工作成为构建农村和谐社会的“安全阀”。
（四）健全和完善农村社会稳定预警、矛盾纠纷排查调处、应急事件处理、责任追究、责任倒推五种机制。加强过程监控，细化环节落实，增强工作实效。要对可能引起上访的苗头性、倾向性问题做到早发现、早解决。要按照属地管理和谁主管、谁负责的原则，构建党委政府统一领导、乡镇信访办组织协调、有关部门各负其责的工作格局。要针对不同情况、不同类型的突发案件制定应急方案，做到快速反应。特别是建立责任倒推机制，对引发群体性上访的政策、措施进行检讨、修正，对属于决策问题的可采取问责制的方式予以处理；也可以在政绩考核方面加以统筹应对。
当前亟待研究的农村学生问题 第3篇
那么, 农村学生的哪些方面需要研究呢?从理论上来说, 教育要促进学生健康全面地发展, 学生的一切方面都是值得教师研究的。但是, 问题有轻重缓急之分, 在当前农村社会背景下, 以下几个方面应该是值得着重研究的。
一、学生的学习准备性
学习准备性是指在某项新的学习之前相关知识和能力方面的形成状况。在传统的农村环境中, 社会流动性小, 加之信息相对封闭, 学生接触到的来自于家庭和学校之外的信息比较少, 对他们学习的主要影响因素就是学校教育, 因而, 教师容易把握他们的学习准备性情况。
但是, 在新的时代背景下, 社会流动性加强, 农村社会日益多元化, 传播媒介的技术不断提高并得以在更大范围普及, 信息的生产速度和传播范围以前所未有的水平在不断提高和扩大, 学生在学习之余可以接触大量而多样的信息。例如, 在笔者所在地区的每一个城镇, 都有至少五六个网吧, 课余甚至有时上课时间会见到不少学生的身影。同时, 当今时代学生的独立性和自主性更强, 他们可以通过上网、去图书馆等方式主动地寻找他们感兴趣的学校教育内容之外更为丰富的东西, 甚至在有些方面超越教师或家长, 出现了所谓的“后喻文化”的情况, 这些方面对学生的学习准备性均有影响。那么, 他们在学习学校教的内容之前到底掌握了哪些内容?这些是需要教师加以关注和研究的。如果不了解, 那么, 教育教学方法则难有针对性。其中需要研究的一个重要方面就是学生的“信息源”及学生从中接收的信息情况。主要有以下几类:一是学生们所接触的网络、电视等媒体上的信息及其影响;二是学生通过外出旅游、参观所获取的经历与知识, 如假期中去父母打工地的经历;三是学生直接交往的、超越传统生活范围之外的人的影响, 如QQ上的朋友, 经常接触的外来人员;四是学校之外的有关学习经历, 如在父母打工地的学习情况, 课余之外上的学习班。这几个方面是新的时代背景下导致学生的学习准备性呈现新情况的主要因素, 教师应该加以研究。
二、学生的家庭背景
家庭是学生成长的第一个环境, 家长是学生的第一任老师, 因而家庭背景对学生的影响之大是毋庸置疑的。近些年, 在我国农村, 学生的家庭背景也出现了很大的变化, 随之而来的是对学生的教育及对他们身心发展影响的变化。当前, 有三种情况的学生家庭尤其值得关注。
第一, 父母亲离家外出打工。在靠近城市的农村地区, 有80%多的学生的父母亲有一方在外打工, 有约40%学生的父母亲双方均在外打工。后一种情况的家庭则常常把学生交给他的爷爷奶奶或父母的兄弟姐妹等人照看, 后者成为他们实际的“监护人”。显然, 这种情况导致学生天天放学之后所回的“家”出现巨大变化, 对他在家庭领域中的人际交往、吃喝住行和学习均会产生影响。这种“家庭教育”是需要关注的, 其中需要重点关注的问题有:一是是否有效地配合学校进行教育。例如, 在思想教育方面, 是否有仅受学生父母委托提供给他“吃住”而不管或不注重其思想教育的情况;对于布置的家庭作业, 学生的“监护人”是否能够督促其及时完成;是否能够提供学生学习所必需的物品等。二是学生在这种“家庭”中的人际关系。一个人与父母之间的关系是与其他人的人际关系无法替代的, 有研究表明, 其父母亲全外出打工而被寄养给他人的孩子在情感方面更为内敛, 缺乏安全感, 这些情况也会影响到孩子的学习。具体情况如何?教师要进行研究。三是学生生活中的重要他人。“重要他人”是指对一个人心理和人格的形成产生过巨大影响甚至是决定性作用的人物, 通常给孩子的性格和反应模式打上了深深的烙印。一般来说, 父母或教师是孩子的“重要他人”。但是, 对于父母长年不在身边的学生来说, 他们的“重要他人”则可能比较复杂, 故很值得教师关注。
第二, 学生的父母亲感情出现问题的家庭。随着农村社会流动性的增强以及人们生活范围的不断扩大等因素的影响, 农村原先几乎没有的离婚或夫妻分居的情况现在已不是新鲜话题。这种情况下的孩子就跟着爸爸或妈妈中的一方, 或者两边“流动”, 或者随祖辈生活。尤其是在当前的农村社会, 人们普遍对夫妻离婚或分居的接受程度又不如城市, 因而, 这种情况对孩子情感的发展、学习的情绪会产生很大影响, 常常导致孩子出现内向、自卑的心理。针对父母出现感情问题的学生, 教师应该主动与学生家长联系, 了解、分析和研究对孩子的具体教育情况, 并研究如何针对情况进行有效的教育。
第三, 经济背景特殊的家庭。在传统的农村社会中, 人们多以种地为生, 一个村子中各个家庭的经济情况差别不大。但是, 随着我国农村社会经济结构和生产制度的不断变化, 越来越多的人“脱离土地”, 外出打工, 或自己做起生意。尤其是最近几年, 农村地区土地被出让或承包的情况很普遍, 很多家庭的经济收入主要靠做小生意或外出打工, 导致农村家庭与家庭间的经济差距日益增大。这种差距的扩大也折射到学校中, 家庭经济条件好的与不好的学生之间在学习条件、衣着服饰甚至性格方面也出现差异, 这两类学生在学校的表现与他们家庭经济背景之间具有很大的相关性, 需要教师采取不同的教育教学方法。因此, 如何对家庭经济背景特殊的孩子进行适宜的教育, 也是教师需要探究的。
三、学生的课余生活
关注学生的课余生活不是一个新话题。但是, 在新的社会背景下, 由于传统农村文化的凋敝, 同时新的各种形式、良莠不齐的文化娱乐活动进入农村, 导致农村学生的课余生活出现了很大的变化, 并对他们的学习产生多方能轻而易举地上网, 社会提供了学生在放学之后可以参加的其他各种活动, 他们的课余生活较之以前更加“丰富多样”而又“纷纭复杂”。所以, 当前需要高度关注和研究学生的课余生活。
但是, 对于如此丰富多样而又可能复杂的课余生活, 究竟要研究哪些方面呢?从理论上来说, 学生接触的所有方面均会对他们的成长产生影响, 所有方面均需要进行研究。因此, 可以用记流水账的方式, 把学生在不同时间段的活动记录下来, 其中几个重要的时间段如:早晨到校到上课之前的时间、课间十分钟 (可分节次再细化) 、在校午餐学生的中午时段、放学之后推迟走的时段、晚上回家的时段、双休和节假日等 (如下表的一个周一至周五的记录所示) , 后两个方面可通过访谈学生或家访了解。对一个学生或几个学生的这些时间段情况坚持记录一个月, 就会发现这些学生课余生活的许多内容和特征。
上述几个方面是当前农村社会背景下需要着重研究的几个普遍问题。结合时代变迁, 深入地
学生课余活动记录表
学生姓名:_________
时间:______月______日
时间段早晨上课间1课间2.......中午放学之后离校未回回家后
课前
活动
面的影响。而且, 由于农村的小学和初中学生上下学多数没有大人接送, 上课时间学校的大门也不如城市那样严格控制人员进出, 部分父母外出打工的学生家庭教育力度弱, 因而学生在上课时溜出校园及在非上学的时间究竟做些什么, 一定程度上还是个“黑箱”。但是, 在新的时代背景下, 由于学校之外大量信息涌入到学生生活中, 很多学生拥有手机或时段在校时段家时间段
当前农村思想政治工作的研究 第4篇
关键词：思想政治工作；三结合；对策
思想政治工作是以转变思想和指导行动的社会行为，是党的建设的重要内容，由基层政权推进，教育广大党员干部和群众。加强农村思想政治工作是以村干部和农民为对象，为巩固和提高农村政治工作的实效性，就要做到转变工作方法，创新理论成果，切实保证农村思想政治工作扎实、有效、坚定、有力。
一、当前农村思想政治工作存在的主要问题
（一）政治意识淡漠。随着社会主义市场经济的深入发展，广大农民的政治参与意识、政治主体意识、民主意识、平等意识虽然较以前有了很大的提高，但政治参与意识、政治主体意识还比较弱，政治参与能力还比较差。村中的党员在发挥先锋模范作用方面是做得不够的，在群众中没有产生应有的积极影响。有些农民对一些关系国家前途命运与国计民生的政治问题或具有普遍意义的政治问题缺乏了解，对基层民主政治建设（如村委会的选举）参与不足，缺乏积极性和主动性。这将会严重影响农村社会主义民主政治的发展进程。
（二）思想政治工作针对性不强，方法简单，缺乏说服力。在新的历史条件下，农村思想政治工作的环境、任务、内容、渠道和对象都发生了很大变化，一些干部在思想政治工作方面陷入困惑，感到老办法不顶用，硬办法不敢用，软办法不管用，新办法不会用。有的只是照搬照套上级文件，不区分对象和层次，不愿花心思动脑筋，“规定动作”多，“自选动作”少；有的干部不结合群众关心的热点、难点问题，不切实际“空对空”；有的干部作风不正，工作方法简单粗暴，激化干群矛盾，失去群众信任。
（三）重经济工作而轻思想政治工作的现象普遍存在。一部分乡村干部对农村思想政治工作并没有引起真正重视，在他们看来经济建设是硬指标、硬任务，看得见、摸得着，而思想政治工作是一项软任务，可做可不做，“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。有的认为思想政治工作短时间看不出成效，出不了政绩，不如抓经济工作见效快。即使做了，也是应付了事，上面催一催，下面动一动，缺乏主观能动性，或者有了问题抓一下，没有问题就放下。甚至有的片面地认为思想政治工作在市场经济条件下不管用了，向农民讲道理，不如讲实惠。这些现象使农村思想政治工作出现队伍松散、经费紧缺、阵地萎缩等问题。
（四）诚信观念淡薄，思想道德建设不力在社会转型过程中，在有的农村，中国传统优良道德观念日益淡化，与社会主义市场经济相适应的新道德又未能建立起来，一些腐朽落后的道德观念便乘虚而入，支配农民的思想和行为，使农民道德素质呈现下滑趋势。诚实守信被他们看做是太过老实，是傻子。
（五）理想信念动摇，迷信盛行。改革开放30多年来，农村面貌发生了翻天覆地的变化，农村乡风总体上是健康、文明、和谐、有序、向上的。但也应该看到，由于缺乏有效的思想政治教育，不少农民精神空虚，没有精神支柱，理想信念动摇。有些富裕起来的农民，精神生活仍然贫乏，在乡村少数人群中，出现了道德缺失、心理失衡、关爱意识淡化、公益观念弱化，仁义廉耻观念退化等等。有些地方赌博、迷信之风盛行，请财神、设祠堂、修庙宇、塑菩萨、烧纸烧香、占卜算命、捉鬼拿妖等迷信之风在相当程度上存在。
（六）铺张浪费现象日趋严重。一部分先富起来的农民，不是富而思进，而是热衷于超前消费，高额消费，像大操大办婚丧嫁娶的“攀比风”、高潮迭起的“人情风”等等，这些劲风“吹”走了农民群众的大部分钱财。
二、解决农村思想政治工作的对策及建议
当前农村工作难点解析与思考 第5篇
近几年来，随着农村改革的不断深化，农村基层逐渐暴露出一些深层次的问题。少数经济发展滞后、各项工作落后的行政村，问题沉淀，矛盾重重，成了“集体经济没实力、社会服务没能力、公益事业没财力、干部工作没魄力”的薄弱村，农村工作存在着这样或那样的难点问题，归纳起来主要有：
一是农民收入提高难。时下，部分地区农户增产不增收的现状值得重视，特别是一些纯农户，单靠耕种，收入微薄。一些村在引导农民致富上没路子，少着子，加之大宗农产品价格低迷，多种经营生产也容易大起大落，一些农民在市场经济大潮中不熟“水性”，实际收入有限。
二是经济上缴收取难。目前，一些村经济上缴款较难收取。究其原因，一是少数地方仍存在合同外摊派现象，农民有意见。老百姓幽默地说：“现在什么都降价，就是上缴不降。”二是有些农户，由于重病、受灾等原因，生活贫困，完成经济上缴困难。三是一些地方在舆论宣传方面谈减负偏多，讲义务偏少，使一些农民产生错觉，给上缴工作带来一定阻力。
三是公益事业兴办难。少数村由于村办经济实体经营不善、财务管理不严、非生产性开支失控等原因，集体经济基础薄弱，甚至债务累累，导致修桥、铺路、改水等公益事业缺少必要的财力。有时,为了响应上级动员,只得硬着头皮向农民“收取一点”,群众有意见。加
之一些地方农民经济上并不宽裕，对频繁实施的有线电视村、电话村、自来水村等达标升级活动热情不高，使村干部陷入进退两难的窘境。
四是村政村务公开难。少数地方村务公开，没有真正落到实处，主要问题是村务公开不规范，没有形成正常的工作制度。有的迫于上级检查，应付了事；有的公开栏虽然比较气派，但里面没有多少实质的内容；有的干脆写一张纸，往墙上一贴，日晒雨淋，很快就无影无踪，群众对此有不满情绪。
五是狠刹迷信赌博难。少数村组迷信和赌博歪风盛行，久刹不止。农民建房时，“１０个规划员的规划，抵不到１个阴阳先生的话”；偶见农村还有堆坟头、建小土地庙现象；仍有少数农民包括一些年青人对算命、打卦深信不疑；婚丧喜庆，迫于环境压力，更是大操大办,互相攀比。还有极少数农民受伪科学迷惑,参与修炼“法轮功”，走上迷途。赌博现象仍然存在，少数农村党员干部也参与其中，败坏了形象。
六是调处民事纠纷难。一些农户因子女抚养、老人赡养、邻里争端、夫妻不和、婆媳反目、界址划分、建房规划等问题，发生了纠纷。这些纠纷如果不妥善钝化处置，有可能激化矛盾。少数村干部思想麻痹，或是得过且过，调处不力，或是随意表态，不秉公办事，结果使本该能够解决的问题久拖不决，日趋复杂，上访事件时有发生。对于农村涌现出的这些难点问题，要抓住一个，解决一个，以此密切党群干群关系；要理清工作思路，因地制宜，致力于发展经济，以经济的发展实现农村两个文明建设的双丰收。当前，解决农村难点问题，重点要抓好以下五个方面：
一、以强班子为主体，形成凝聚力，擦亮干部“正衣镜”
按照“三个代表”的要求，加强农村领导班子建设，提高基层干部队伍素质，增强农村基层组织的凝聚力，是新形势下解决农村难点问题的保证。一是在支部建设方面，一班人要具备带领群众发展经济的本领；关心群众疾苦，倾听群众呼声，有群众观念；团结一致，大事讲原则，小事讲风格；执行“三会一课”制度，坚持民主集中制原则，不搞“一言堂”。二是在村民自治方面，实行民主选举，将群众拥护的思想好、作风正、能力强的人选进村委会；实行民主决策，崐遇事多和群众商量，注意听取多方面意见；实行民主管理，完善村民自治制度，建立健全村规民约；实行民主监督，村干部办事有章法，行为有约束，工作有考核。三是在干部素质方面，要注重在实践中摔打和锻炼干部，向他们交任务，压担子，使他们在解决农村各种难点问题过程中，经风雨，见世面，增强工作能力。
二、以兴教育为基础，提高向心力，切准思想“主麻经”
宣传教育，是推动农民解放思想、转变观念的必要手段，是做好新形势下农村工作的前提。应该看到，部分农民受客观条件的限制，观念滞后陈旧，思想觉悟不高，还不能较好地理解和执行党的政策。加之有的地方管理混乱，干部作风漂浮，影响了党群干群关系，相应增大了农村工作的难度。这就要求我们必须充分发挥基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用，采取定期学习、专题培训、座谈讨论等办法和墙报、广播、电视、报纸等多种形式，做耐心细致的思想工作，对农民
进行宣传教育。教育的内容应着重突出党的基本路线和各项方针政策，使农民了解农业和农村跨世纪的发展形势和目标，教育农民顺应潮流，坚定对改革开放的信心；加强对农民进行民主法制、市场经济知识、现代农业科技知识的教育；广泛开展社会公德和家庭美德教育，倡导科学、文明、健康的生活方式，激发农民的积极性和创造性，促进农村经济的全面发展和农村各项工作的落实。
三、以抓热点为关键，增强战斗力，架设干群“连心桥”
必须坚持以狠抓农村热点问题为切入点，努力提高村级班子整体服务功能，真正把群众的利益摆在第一位来考虑，把群众的建议和呼声作为工作的关键来对待，以实实在在的成效还干部一个清白，给群众一个明白。当前，主要应抓好以下三个方面的工作。一是村务公开。规范公开内容，主要包括财务收支、建设项目、农民负担项目、宅基地审批和使用、专业承包发包、以资代劳数的安排和使用、公共工程任务、村办经济实体和村办企业运作及资产使用、村干部任期工作目标和报酬等等；规范公开时间，最少每季度公开一次；规范公开形式，通过公开栏、有线广播、召集有关会议、书面发函等多种形式公开；同时要广泛听取和收集群众的意见和要求，狠抓落实。二是农民负担。做好宣传引导工作，教育农民充分认识必要的上缴是自己应尽的义务，要积极主动地缴纳；从建立健全制度入手，对代收代缴费用及时向群众讲清楚，让农民交得放心，交得明白；教育村干部，改变工作作风，提高服务质量。三是公益事业。要从为民办好事、办实事的原则出发，在村经济承受能力范围之内，有计划、有组织、有监督地兴
办公益事业，让农民切实感受到集体的温暖。
四、以促增收为目标，加大号召力，培育经济“增长点”
搞好农村的各项工作，最终的落脚点是理清工作思路，制订发展规划，牢牢抓住发展经济这根主线，不断壮大村级经济实力，实现农民增收，稳步向现代化农村迈进。首先，围绕市场搞好农业结构调整。根据各地区的实际情况，制定方案，做到“户户有项目、组组有大户、村村有特色、业业有龙头”，具体为：围绕发挥资源优势，调整优化区域布局；围绕适应市场变化，调整优化作物布局；围绕增加收入渠道，调整优化种养结构；围绕产业化经营，调整优化流通结构。其次，抓好工业和个体私营经济。大力招商引资，引凤筑巢，借鸡下蛋，以优惠条件吸引能人到本村经商办企业；利用路口、市口，占领河口、码头，发展三产，搞好小集市贸易。三是狠抓经营管理。发挥村经济合作社或综合服务站的作用，培育支柱产业，在引进推广新品种新技术、找市场抓营销、融通资金、民主管理上做活文章，实现贸工农一体化经营。
五、以树正气为重点，强化渗透力，构筑稳定“新堡垒”
人民群众的安居乐业、党和人民群众的血肉联系，是社会稳定的基础。必须要从讲正气的高度出发，把“稳定压倒一切”的原则深入贯彻执行下去，多管齐下，综合治理，尽心尽力地解决好有关群众切身利益的问题，把社会稳定建立在人民群众顺心、满意的基础之上。在抓社会治安方面，围绕依法治村，实行依法建制、以制治村、民主管理；强化宣传，通过办培训班、开会等形式以案说法，对村民进行
当前我国农村土地确权问题研究 第6篇
导论
中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放30多年来，我国的政治、经济、文化和社会各项事业均发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，成为中国经济高度发展的引擎。经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现，致使“三农”问题积重难返。特别是2008年全球金融危机的来临，国家采取的经济刺激政策，使本来严重依赖土地的发展模式尤为深度固化，土地与经济发展模式更加紧密地捆绑在一起，从而使土地问题更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，不容忽视，更无法回避。
中国的农村土地制度改革已走过了34年历程，下一步如何改革或者将改革到什么状况，成为今后国家发展与社会和谐稳定的重要课题。十七届三中全会提出了健全严格规范的农村土地管理制度的原则——“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向。本文试图从农村土地权利确认入手，回溯总结30多年来土地制度改革的历程和发展变化的特点，阐述现行土地制度的弊端及其危害，通过勾画农村土地权利制度的构建设想，梳理出今后农村土地制度的发展路径和方向，为建立健全既适合我国国情又适应新形势发展需要的农村土地制度架构，加快我国“三农”问题的解决步伐，促进经济发展与社会和谐稳定而作出努力。
一、农村土地权利状况
（一）农村土地权利发展变化的历史演进
1、解放前后的农村土地权利状况——农民拥有完整的土地所有权。
解放前的农村土地属于土地私有制。大量的自耕农拥有自己完整产权的土地，而无地的农户也可以自由地租种他人的土地，进行耕种和收获。革命年代，中共领导广大农民“打土豪，分田地”，新中国成立后，无地、少地的农民都分得了大致平均数量的土地，实现了“耕者有其田”。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发了土地房屋所有权证书，他们可以自由地决定自己的种植、收获和营销，无论是土地还是农产品，既可以自己经营，也可以自由交易。在万一遇到紧急情况或家庭生活到了难关时，他们也可以自由处分其赖以生存的土地、房屋和宅基地，以度过危机。可见，在解放前后的土地私有制度下，农民均拥有完整的土地产权。
2.合作化、人民公社时期，农村土地的权利状况——从土地完整产权到基本失去土地权利的状态。
为了发展农村经济，国家自1953年起号召由农村互助组向农村初级合作社发展。社员入社将土地及主要生产资料归初级合作社统一经营，但土地所有权仍然归农民所有。农村初级合作社继而发展为高级合作社，1958年最终国家强制性地成立了人民公社。从此，农民祖祖辈辈享有的和土地改革分来的土地统统归公。1962年《人民公社工作条例》把宅基地、自留地也并归集体，实行“队为基础，三级所有”的高度垄断的计划经济体制，农民不仅失去了土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权，就连拥有所有权的房屋也因为宅基地禁止交易而成了残缺的产权。这一时期对于农民而言，一方面，既没有土地所有权也没有土地生产经营权；另一方面，由于户籍制度的捆绑，导致农民人身无自由，政治缺权利，经济受贫穷，相当数量的农民食不果腹，有的年份甚至出现了逃荒要饭的现象。人民公社制度走到了尽头，小岗村农民被逼上梁山，冒险搞起了包产到户。
3.改革开放后的农村土地权利状况——通过实行联产承包责任制，稳定家庭承包经营权，土地权利的经营权部分回归农民手中。
上世纪70年代末，包产到户的创新之举引发了土地制度变革。首先，农民为了吃饱饭而将原来实行了20多年的人民公社体制打破，将生产和经营的主体由生产队转为农户。1982年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地的部分产权，即农村土地承包经营权。1998年十五届三中全会的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年的《宪法》修正案再次明确确定了这一农村基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村社会的生产力。我国不但实现了粮食增产，农民生活改善，而且为城市的改革发展奠定了基础，引发了整个社会结构的巨大改变。
随着改革的不断深化，到今年为止中央已经下发了14个中央一号文件，大多数都涉及土地制度与农村改革发展。包产到户合法化以来，家庭联产承包责任制作为基本经营制度，具体表现为土地承包的面积和地块到户，承包经营权证书到户，承包期限延长至30年，再到确立家庭承包经营制度作为一个基本制度长期不变。近年，国家又提出农民可以依法有偿自愿地流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，让“土地流转更加充分而有保障”，更进一步丰富了农民的土地产权的内涵。
4.物权法时代农民土地权利的发展方向——从长久不变到确权发证，实现物权保护。
为落实“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，做到产权明晰，使农民土地权利更加充分而有保障，2010年的中央1号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，在国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》后，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部又联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题，为维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。
温家宝总理分别在中央农村经济工作会议讲话和十一届人大五次会议报告中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论何种情形，任何人都无权剥夺；深化农村改革，必须坚持农村基本经营制度不动摇，认真搞好土地确权登记发证工作；加强土地承包经营权的流转管理与服务，发展适度规模经营；推进征地制度改革，制定农村集体土地征收补偿条例，保障好农民的土地财产权利，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。
综上所述，农村土地权利状况的演变，经历了解放初期农民对土地拥有完整产权的状态，过渡至合作化、人民公社时期，农民对土地权利的部分丧失到完全归公而丧失权利的状态，再到土地包产到户，继而确立了家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，部分土地权利回归到农民手中的状态。十七届三中全会的决定和《物权法》的实施，有利于农村土地制度改革逐步走向以权利保障为核心的制度转变，最终实现农民的完整土地产权。
（二）农村土地确权的目的和意义
为了贯彻落实《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度的原则，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利确权登记发证势在必行。
对农村土地全面确权登记发证，不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，将农民主体与土地物权紧密联系起来，从而有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益。此举有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。
（三）土地确权的基本原则
第一，尊重历史、面对现实的原则。对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，不能轻易地改动和否定；对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待。适用这一原则时要做到：历史上已依政策、法律确权的，要坚决维护；因各种原因，土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，在确权时要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合。
第二，最大限度地保护农民合法权益的原则。一般来说，土地确权是国家行政机关，即人民政府依照相关法律法规对土地的产权归属进行认定的行政行为。也就是说，土地确权的主体是国家行政机关，其根本目的是为了更好地实现和保护农民的合法权益。
第三，依法依规有序登记的原则。确权登记颁证的法律法规依据包括：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律政策文件以及地方性法规的规定。应该按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，发证及时。
第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”的原则。按照乡（镇）、村和村民小组这三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个农民集体。
二、土地权利概述
（一）有关法律与技术规程对土地类型的分类
现行《土地管理法》对土地类型根据利用性质和状况划分为农用地、建设用地及未利用地。第二次全国土地调查技术规程规定了《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。
1、农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等。按照法律的界定，结合《土地利用现状分类》的规定可将农用地详细分为：耕地、园地、林地、草地、交通用地、水域及水利设施用地和其他土地。
2、建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据《土地利用现状分类》规定，与建设用地有关的土地类型包括：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
3、未利用地：是指农用地和建设用地以外的土地，包括水域及水利设施用地、草地和其他土地。
综上所述，无论依据用途还是依据属性划分，可以归纳出农村土地确权所针对的主要对象是：耕地（含园地）、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，重中之重是农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地。
（二）土地权利种类
1、土地所有权。我国《宪法》、《土地管理法》规定了实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有，劳动群众集体所有即农村土地集体所有。我国城市土地属于国有，城市劳动群众集体不拥有土地所有权。
农村集体土地所有权是特定历史条件下形成的一项具有歧视性的制度安排。它既不是国家所有权派生的，也不是隶属于国家所有权之下的权利，而是在农民土地私有的基础上，凭借国家意志收回农民个人所有权集合而成，并为高度垄断的计划经济体制服务的、相对不完整的所有权。因此，它具有浓厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剥夺和歧视农民的制度印痕。农村集体土地所有权的“不完整性”，具体表现在所有权主体的缺位和虚拟化、效力和权能上的欠缺与不平等。这种状况并非因所有权的社会化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是国家为了垄断土地一级市场，以法律形式为集体土地所有权中的处分权能加上了“紧箍咒”。集体所有土地只有被征收为国有，才能进入市场出让、转让，才能实现土地非农化的增值效益，而这一切都被政府控制着。
从物权平等保护原则来看，国家对集体土地所有权的限制不能排斥和剥夺本应属于农民集体的所有权权能，这种限制只能体现在建设规划和用途管制方面。此外，集体土地所有权和国家土地所有权应该平等。
2、土地使用权与土地用益物权。通常说的土地使用权，是指土地使用者依法享有的对土地的占有、使用、收益和有限处分的权利集合。土地用益物权是指在他人享有所有权的土地上设立的，对他人所有的土地享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》所指的土地使用权包含了土地用益物权。《物权法》设专编规定了用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等。
本文所言需要确权登记发证的各类土地权利类型见上图所示。
（三）土地权利主体分类及其代表
1、所有权主体。根据现行法律和政策，农村集体土地所有权主体包括乡（镇）、村、村民小组和农民集体成员四类平等的主体。具体表现为：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本村农民的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。
按法律规定，农民集体土地的所有者应是农民集体，由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组代表其行使所有权。但目前大多数农民集体都没有农村集体经济组织，因此在实践中农民集体土地基本上是由村民委员会或村民小组具体行使有关权利。而村民委员会、村民小组如何代表集体土地所有者，又享有哪些权利和义务却没有明确规定，村、组干部在行使集体土地的有关权利时侵害群众权益的现象时有发生，实际上农村集体土地所有权人缺位，产权主体不明的问题已相当严重。由谁作为主体来行使这个权利，已经是摆在我们面前不可回避而又必须做出明确回答的问题。
如果一部分村民不委托村委会行使所有权怎么办？现在农民群众自发维权抗争的大量群体事件足以证明，很多村民委员会已经失信于农民，农民怎么会授权委托村委会代表他们行使土地所有权呢？据调查，目前各省（区、市）还是重复着原有的法律规定的描述，陷入土地所有权主体虚拟的状态而不能自拔。
我们认为，如果在现有法律框架下无法确认集体成员的共有是共同共有还是按份共有，以及无法确定谁作为集体代表更为合适的情形下，每个集体成员自然而然地成为他所长久使用的部分土地的所有权主体代表更为合适。由于现行法律政策规定不承认私人土地使用权，那么在集体土地所有权的前提下，就应该把土地使用权证书注明具体的使用权人，即家庭承包户为所使用部分的土地所有权的代表。
2、使用权主体。使用权主体包括依法取得集体土地使用权的自然人、法人和非法人组织。根据使用现状依法确权登记发证后，土地登记簿记载应与土地使用证登记一致。
三、关于土地确权登记颁证的几个问题
（一）土地确权的重要性
土地确权，是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容的行为。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。按照西方产权经济学的理论，“确权”其实就是将原本属于集体的“非排他”的多种土地财产权利，逐项“排他性”地界定(“量化”)给农户的改革举措。
为什么要进行土地确权，确权为什么非常重要？可以从以下两个方面来论述。
首先，土地确权有利于明晰农村土地的产权归属，从而保护农民的土地财产权。我们常说，土地是农民的“命根子”，或者说土地是农民最重要的财产，但现有的农村集体土地所有权的制度安排，严重阻碍和束缚着农民土地财产权的实现，使得农民的土地不能获得市场经济下的最大收益。
这是因为，一方面，由于国家严禁土地所有权的买卖、出租、抵押或者其他形式的转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人——“农民集体”只是法律象征意义上的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换；另一方面，国家控制了农村集体土地的最终处分权。比如，就是一块农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国家，由国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有。而且，国家征用土地的补贴价格是由国家确定的，不是所有者意志的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的“三无人员”，也引发了许多群体性抗争事件。
因此，要想让农民通过合法途径获得土地财产权，必须对现有的农村土地制度进行改革。土地确权登记颁证就是改革的第一步，通过对农村的各种类型和权属的土地进行审核、测量，明晰土地的空间位置及权属，并以政府颁发证书的方式进行确认。这些证书代表的是政府对土地权利实体上的认定，属于实体法保障的范畴。正如蔡永飞博士所指出的，这些证书是政府依法承认农民土地权利的保证书，也是政府依法保护农民土地权利的承诺书。只要农民持有这些证书，就可以依法自主、自愿地处置自己土地并取得收益。在遇到政府征地时，这些证书可以成为农民依法依规与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，即可以通过诉讼以此证书捍卫自己的权利。
其次，土地确权有利于明晰农村土地的空间范围和权属信息，从而有效减少土地纠纷的发生。通过土地确权可以搞清楚农村每一宗土地的产权归属、实际面积、四至边界和具体用途，从而减少因土地权属和空间位置不清而引发的矛盾纠纷。也就是说，不管是农民集体的土地所有权，还是农民的土地承包经营权、宅基地使用权，都要经过法定机构的实际测量、审核调查并进行登记颁证。由土地确权登记颁发的证书是集体经济组织拥有土地所有权和农民拥有土地使用权的有效凭证，是受国家法律保护的，也是发生纠纷时法院判决的有效证据。这样，农民集体与农民之间，不同农民之间的土地权利关系渐趋明晰，由此引发的土地纠纷会逐渐减少。不过，由于国家政策变迁和历史遗留问题等原因，农村土地确权之前可能会出现矛盾纠纷集中爆发的问题。这需要在尊重历史和现实利益的基础上，查明争议土地形成的原因，解决这些问题，从而为完成农村范围内的每一宗土地的确权目标打下坚实的基础。
（二）关于土地确权登记颁证的核心问题
新中国成立以来，先后开展了三次针对农村集体土地的确权登记发证工作。第一次是1951年土地改革，涉及农村的所有土地，主要是宅基地、耕地和园地。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发土地房屋所有权证书，变解放前的地主土地私有制为农民土地私有制度，农民拥有完整的土地产权。
第二次是上世纪80年代中期，主要针对农村宅基地，大部分地区进行得不彻底。由于确权发证的政策不明确，组织措施不到位，各地情况不一，一般是由生产大队填发证书，导致了发证率较低，并且错误很多，社会反映不好，这次工作半途而废。
第三次是上世纪90年代早期，针对的是宅基地使用权、集体建设用地使用权和集体土地所有权。这次发证起源于1988年冬季开始的土地登记申报，由国有土地使用者、集体土地所有者和使用者在公告期限内自行申报，发证工作持续到1994年左右。有了《土地管理法》和国家土地管理局制定的《土地登记规则》、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》以及各地的地方法规的指导，除了有权属纠纷尚未解决的以外，这次发证率较高，达90%以上，基本上达到了确权登记发证的目的，但是确认的土地权能尚不完整。
从前三次发证情况来看，做得最好的是第一次，不仅发证率高，还明确了土地权利主体的权能，农民享有完整的土地产权。第二次最糟糕，不仅没有起到确权的作用，而且还造成了管理混乱。第三次发证率较高，由于意识形态的影响和市场经济框架尚未形成的原因，加上土地二元结构的制度束缚，土地证书是发了，但土地产权的权能受限制，没有形成以权利保护为核心的产权制度。这主要表现在集体建设用地使用权、宅基地使用权流转受到法律和政策的严格限制，农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面上看是保护农民利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但实质是对农民土地权益的侵犯。
为了适应我国土地管理新的形势需要，十七届三中全会对我国土地管理提出了新的要求，指明了农村土地制度改革的方向，建立以土地权利保护制度为核心且符合我国国情的现代土地权利体系成为可能。为落实十七届三中全会的决定，2010年中央1号文件和有关部委的文件，明确了相关工作的重大政策问题，为土地确权登记颁证，维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。
正在进行、即将完成的第四次发证工作自2010年初开始，还权赋能成为本次工作的核心。本次农村集体土地确权登记发证的目标是逐步走向以权利保障为核心的土地管理制度，最终实现农民的完整土地产权。其核心是：依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同权、同价，宅基地自由流转，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场创造条件。
（三）现行法律和政策关于土地确权登记颁证的内容和范围存在矛盾和冲突
现行《土地管理法》只规定了土地使用权概念，它既包括了物权性质的农用地使用权、建设用地使用权等权利，又包括了债权性质的土地使用权。土地使用权是指土地使用权人获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合。在《物权法》施行之后，“土地使用权”是一类权利的称谓，是囊括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。
但是《土地管理法》关于集体建设用地使用权的表述与《物权法》的规定不一致。《土地管理法》第11条第2款所称“建设用地使用权”实际上应称为“集体建设用地使用权”。
《物权法》实施后，国土资源部颁布的《土地登记办法》规定：本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。其中，集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。土地承包经营权被排除在土地登记的范围之外。
2010年中央1号文件要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。上述文件都排除了土地承包经营权属于本次土地登记的范围。
《物权法》第五条规定了物权法定原则，“物权的种类和内容，由法律规定”，理论上又叫做物权法定主义。这是物权法区别于合同法的重要标志，它要求物权只能依据法律设定，禁止当事人自由创设物权，也不得变更物权的种类、内容、效力和公示方法。《物权法》规定的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。《物权法》规定的“建设用地使用权”专门指利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利，而排除了利用集体土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利。集体农用地使用权究竟属于什么土地物权不得而知。
《土地管理法》对登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等问题均未作明确规定，直接造成实践中将登记仅仅理解为一种土地管理的方式，忽视了其在土地权利变动中的作用。《物权法》规定了不动产登记的效力、登记申请、登记机关的审查职责等基本规则，填补了《土地管理法》相关内容的缺失。土地物权变动原则上采取登记生效主义，例外地采取登记对抗主义。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不生效；土地承包经营权、地役权的设立未经登记，不得对抗善意第三人；土地承包经营权、地役权、宅基地使用权的变更、转让和消灭，未经登记，不发生物权变动效力。集体建设用地使用权、国有农用地使用权和集体农用地使用权在《物权法》当中并没有做出规定，这与物权法定原则相悖。如果将“农用地使用权”规定为一种新的物权类型，就应当明确规定这种新型用益物权的设定要件和效力范围。农用地使用权既属物权，则须以一定的公示方法周知于众人。我们认为，应该按照《物权法》的规定，对于土地物权的种类和内容作出规定，即用益物权包括国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权和地役权。虽然《物权法》没有规定集体建设用地使用权的物权类型，《土地管理法》的表述也不太严谨，但对于现实中大量存在的集体建设用地使用权还是应该予以确认。
《物权法》明确了建立统一的不动产登记制度的目标，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，不妨将土地房屋登记分离执行，而先将土地登记统一起来归口一个部门管理。《土地登记办法》是部门规章而不是法律法规，其效力等级受限，对土地登记的规定不符合《物权法》的规定要求。根据现行规定，土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书的核发机关是县级以上人民政府，土地他项权利证书的核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，并未统一。而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业行政部门负责，相应权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责。由此可见，现行法规的矛盾和冲突产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。为此，我们建议依据《物权法》的规定，突破行政管理权限的区分，统一由国土资源管理部门登记、填证，依照权限分别由县级以上人民政府和登记机构颁发证书。
（四）关于宅基地使用权人如何确认的建议
《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》要求严格规范确认宅基地的使用权主体。它明确的主体包括：（1）本农民集体成员；（2）非本农民集体的农民；（3）因继承房屋占用农村宅基地的且已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员；（4）原在农村合法取得宅基地及房屋的非农业户口居民（含华侨）；（5）没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人。《意见》对上述主体进行确权登记颁证设定了不同的条件，我们认为上述主体的规定符合现实，但是对于设定的条件并不苟同。
首先，对于本农民集体成员按照当地省级人民政府规定的面积标准确认宅基地使用权的规定，过于狭窄而又偏颇。按规定的面积标准拥有宅基地使用权的情形仅仅限于通过行政审批获得的宅基地，而通过继承或者购买而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多数面积都会超过当地省级人民政府规定的面积标准。
其次，对于非本农民集体的农民仅仅规定其取得宅基地使用权的条件为因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，我们认为这些条件既以偏概全也过于苛刻，并不能囊括非本农民集体的农民取得其他农民集体宅基地使用权的所有情形。比如1998年曾有政策规定非本农民集体的农民和城镇居民也可以依法取得宅基地使用权，购买或者亲友赠与、互换等情形也可以取得宅基地。这些情形所使用的宅基地，一般都符合当地规划。经调查，在农村中未经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准而异地建房的现象普遍存在，其中大多属于政策性安置，特别是上世纪60-70年代安置的，现在确权登记再要求履行此程序，已经很不现实而且没有必要。
再次，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员因继承房屋占用农村宅基地的情形，在确权登记发证时应在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。不知这种规定出于何种目的，我们认为，只要是依法取得的宅基地使用权应该同权、同利、同益，不应该区别对待，以免有违反物权平等原则之嫌，或者埋下侵权纠纷的隐患。
第四，对于非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋进行确权登记颁证的条件为：房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的。我们认为非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋的条件就完全满足物权法的要求，房屋产权有无变化并不影响其合法性，再经该农民集体出具证明并公告实属不必要，而且在法理上也没有正当性。
最后，泛指的没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。这里如何查明是个问题，村委会的证明怎么避免随意性和违法现象出现，公告的形式如何？30天的期限是否合适？经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定是否有必要？因为历史形成的宅基地使用状况足以说明占有的合理性，也不排除其合法性，因为农村清理违法用地和登记确权已经进行了多次，确有遗漏的情形可以说是微乎其微。
《意见》第7条规定，按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证：（1）1982年以前的农民建房用地在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的依法按现有实际使用面积进行确权登记发证：（2）1987年《土地管理法》实施前，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；（3）1987年《土地管理法》实施后，农民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。我们认为第一、二种情形规定具有合理性和可操作性，而第三种情形的规定，在实践中很难落实。农村有不少规定新批宅基地后老宅基地退给集体统一安排使用的情形都难以落实，大量村内空闲地也难以统一规划安排使用，老百姓认为宅基地就归其所有，上述规定不过是纸上画饼而已。我们建议，应该借这次确权工作的契机，彻底解决遗留问题，依据土地利用现状予以确权登记颁证，千万不能再为今后留下产权不清的祸端。
（五）关于农村集体土地所有权主体资格和农民集体的问题
现行法律法规都规定了“农民集体”所有，它包括：一是村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；二是两个以上村内集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理；三是乡镇农民集体所有，由乡镇农村集体经济组织经营管理。这种权属结构基本沿袭了原人民公社体制下“三级所有”的框架，体现了对人民公社所有制关系的路径依赖。人民公社时的“生产大队”、“生产队”是农村基本的生产组织，但“村”、“队（组）”只是一个地域区划上的概念。在这种情况下，进行农村集体土地确权登记颁证时，对于农村集体土地所有权主体资格的问题，非常有必要理清。
我们认为，农村集体土地所有权主体虚置是由制度和现实多方面原因所致。我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践中，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化，使用权和所有权高度分割。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权的法律规定，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因为“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使权能的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。
“农民集体”的内涵和外延无法界定，极为模糊。从《民法通则》的规定来看，“农民集体”并不是一个独立的民事主体形态。有关法律所谓的农村土地“集体所有”是一种虚设，其实农村土地并没有真正的所有权主体。《村民委员会组织法》规定以村为单位实行村民自治，而村民小组并不是一级法定的自治组织，仅仅是村级社区便于管理的内部单位。“农民集体”是农村集体土地的所有权人，而农村集体经济组织仅行使经营管理职能，也就是说集体经济组织不是法律所规定的集体土地所有权人，而是经营管理者。二者的混淆也是造成集体土地所有权不清的原因之一。
《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的第4条要求确定农村集体土地所有权主体时遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。这没有跳出既有规定的籓篱，对于真正还权于农民，确实保护农民利益起不到多少作用。
《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。因为农村集体经济组织、村民小组的设置没有法律予以规范，这里又陷入了土地所有权主体虚拟的状态。
《意见》规定，涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。实践中“绝大多数”村民认可的比例究竟是多少，履行集体土地所有权变更的法定程序是什么，无从得知也无法操作。《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证；调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。我们认为，关于“撤村建居”应该具体问题具体分析。现实中大量的“撤村建居”没有履行必要的法定程序，只凭地方政府的文件而为之。我们多次调查发现，在城乡结合部发展较快的地方，地方政府为了满足征收土地的需要，不顾现实经济发展状况是否符合“撤村建居”、撤乡镇改建街道办事处的条件，把乡镇改为办事处之后，其行政管理模式和财政收支方式仍然按照原有套路运作。“撤村建居”后的不少居民委员会换届选举还是按照《村民委员会组织法》进行，村民并没有享受到城市居民的各种社会待遇。我们认为，只要没有按照法定程序办理“撤村建居”和撤销乡镇改建办事处手续的，仍然需把集体土地确权归原村和乡镇。
四、土地确权登记发证详论与确权方案
（一）关于农村土地承包经营权
1、关于土地承包经营权的概念与土地承包制度和期限
《物权法》第124条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”；第125条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；第134条规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。土地承包经营权的主体不仅仅限于农村集体经济组织成员的范围，还应该将其外延扩大至所有依据《物权法》、《土地承包经营法》等相关法律和政策依法从事农业土地经营的自然人、法人和非法人组织。比如，集体经济组织成员以外的人通过招标、拍卖、公开协商和土地流转取得土地承包经营权的情形。根据上述规定，结合近期的政策，土地承包经营权可以界定为，依法从事农业用地的经营活动的自然人、法人和非法人组织，通过承包、流转等方式对所承包的土地进行占有、使用、受益和有限处分的用益物权。这里的有限处分是指在不改变土地所有性质、用途，不违背规划的前提下再流转的权利，包括转让、赠与、抵押和继承。
上世纪70年代末包产到户的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步确立了家庭联产承包、统分结合的经营体制，形成了农户、国家和集体之间的合约关系。农地制度的改革朝着不断强化农户使用权主体地位，继而向权利物权化的方向演进。农村土地家庭承包制度成为一个基本的经营制度，进一步强化农户和地块的对应关系。十七届三中全会又提出了“长久不变”的方针，将过去一个有期限的承包制度变成一个无期限的承包制度，并且提出建立健全严格规范的农村土地管理制度，保护农民的土地权益。
2、关于土地流转和适度规模经营
自1984年以来中央下发了多个文件，颁布了有关法律，特别是《农村土地承包法》和《物权法》，在法律层面上不仅允许承包权的自愿流转，而且形成了农地承包经营权流转的基本原则。国家始终强调土地流转的主体是农户，提出了依法自愿和有偿的原则，对集体经济组织在流转中的行为进行了很多限制。十七届三中全会在强调既定的流转基本原则以外，提出要搭建土地流转平台，建立土地流转的评估机构，完善流转市场的管理，实际上对于今后土地流转过程中，各级主体所扮演的角色和市场的形成机制作了很明确的规范。集体经济组织不能代农户签订转包合同，土地流转的地租包括未来上涨的收益应该归农户长期所有。集体经济组织只能充当中介服务的角色，不能收取地租，只能收取一定的服务费用。2009年中央1号文件强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转；按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
坚持走农业现代化道路，就必须发展适度规模经营。我们认为，土地流转虽然推行多年，土地流转面积之所以未能按照政府的目标如愿扩大，一个重要的原因就是各级政府在推进土地流转和适度规模经营的同时，没有创造让农户离开土地的制度条件，没有设置让农民在城市永久落地的制度。目前，在农民无法主动割断与土地关系的情况下，土地流转的绝大部分只能以短期出租方式流转，无疑形成土地规模经营的高昂制度费用。中央农村工作领导小组副组长陈锡文强调：农地流转与集中的前提条件，是工业化、城镇化发展对农业劳动力和农村人口的吸纳。若缺乏这样的条件，不顾农民的意愿强制流转和集中土地，这样的所谓土地规模经营，与历史上的土地兼并没什么两样。我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化、城市化的地区，上述问题已经逐步得以解决，具备适度规模经营的条件，规模经营户或农业企业通过从事高价值作物的种植和加工，可以获得丰厚的回报。但是，应明确规定租地企业不得将所租土地用于非农开发，严禁企业囤地进行土地投机的行为。陈锡文概括道：“一要抓紧完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证，二要使工业化、城镇化能够稳定转移、吸纳农村人口，三要坚持依法自愿有偿的原则。如此，土地的流转、集中和规模经营就自会水到渠成、瓜熟蒂落地健康发展。”
3、农村土地承包经营权确权登记发证
2009年中央1号文件强调要稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系长久不变；强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。2010年中央1号文件强调要稳定和完善农村基本经营制度，完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变；全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围；加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营；严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加快构建农村土地承包经营纠纷的调解仲裁体系。
单就土地承包经营权确权登记发证而言，上述文件的规定要求，已经大大落后于农村经济发展的步伐。据国务院发展研究中心农村部研究员刘守英介绍，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、吉林和辽宁进行的调查发现，经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《农村土地承包法》的实施和落实，农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化；到2007年，各省市已颁发《农村土地承包经营权证》的户数占总农户数比例分别为：四川92%，重庆95%，湖南86%，湖北95%，黑龙江98%，辽宁98%，浙江93.5%，安徽绩溪99.6%。这么高的发证比例表明，农村土地承包经营权登记应该尽快完成而不是在试点范围内运作，以致成为农村改革发展的阻力。
4、农村土地承包经营权确认方案
大家都十分关心如何设计农村土地确权的最佳方案。是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状重新分配土地再确认权利，或者基本不打破土地占有现状，适当调整补充以确认土地权利？通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分（包括转让、赠与、抵押、继承）等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。除国家依照法律规定征收并给予补偿安置外，任何组织和个人不得收回农民享有永久使用权的土地。虽然有学者呼吁农村少地和无地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不适当调整人口与土地的关系，有可能引发社会不稳定现象的发生。但我们经过调查分析认为，按现有人口及土地占有状况确认土地权利，并不会出现社会动荡局面。
（二）宅基地使用权确权登记颁证及其流转问题
1、农村宅基地权利状态的历史演变过程。新中国成立以来，我国农村宅基地归属经历了一系列演变，可归纳为五个阶段：第一阶段，土地改革初期，实行农民私人所有的土地制度，县级政府为农民颁发了《土地房屋所有权证书》，农民拥有宅基地所有权。第二阶段，社会主义改造初期，农村土地仍然由农民私有。虽然土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营，但是农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，可以对其自由处分。第三阶段，高级合作社、人民公社化时期，确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也由私有转变为归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，不能出租、买卖。第四阶段，1980年代至1998年出台新的《土地管理法》。1986年颁布的第一部《土地管理法》第38条规定农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准，但不禁止宅基地使用权人对地上建筑物进行买卖、出租，第41条规定了非集体组织成员可以获得农村宅基地使用权。原国家土地管理局文件和《村庄和集镇规划建设管理条例》对此也有明确规定。上述各个阶段的农村宅基地并不拒绝非农村集体成员取得。第五阶段，1998年出台的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流转和拒绝非农村集体成员取得。1998年出台的新《土地管理法》将前述第41条完全删除，国务院文件也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。但是，农村宅基地的流转并没有因为法律的限制性规定而停下来，相反随着社会经济的发展，私下流转、灰色交易愈演愈烈。
2、如何走出宅基地流转的法律困境。出于保护农民宅基地财产权的考虑，社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声十分强烈，一些地方适应潮流积极地进行了宅基地流转试点。实践证明，宅基地流转不仅有利于农村融资，有利于加快新农村建设，也有利于落实保护农民土地产权，实现财产增值。
农村宅基地与房屋买卖在现实生活中已大量发生，但由于缺少相应的法律政策支持，一直是一个“禁区”，也是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革的焦点。改革开放以来，农民出租、买卖宅基地之风曾一度盛行，宅基地自由交易一直是许多农民的期望。为此，国务院多次下发文件予以制止，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国高速工业化和城市化的发展，催生了宅基地交易隐形市场的形成和发展。
尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。据中央党校有关课题组的调查数据显示,全国各地农村宅基地流转已较为普遍，具体表现形式有：出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的宅基地买卖和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。
农村宅基地私下交易屡禁不止，说明其具有客观必然性和合理性，农民、交易人和政府都能获得利益，有助于实现土地资源财产化、资本化，体现了农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时，农村宅基地交易合法化也是破解城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径，是贯彻落实“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的必要措施。城镇居民商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农民合法拥有的农宅因宅基地不能流转而无法作为真正意义上的资产进入交易市场，明显体现出城乡差距与分割的歧视性。这也有违法律公平正义的初衷。我国法律规定农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能真正流转起来。这种限制，实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权，也违背了现代物权制度的价值观念。
现行的农村宅基地制度存在如下诸多弊端：第一，不断强化城乡二元格局，加剧了城乡不平等现象；第二，造成资产浪费，损害了农民的利益；第三，造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保护必引发大量纠纷，使社会矛盾更加突出。
