村落公共权力分析论文范文第1篇

摘要：文章基于政治生态学的视角考察当代我国公共权力腐败的主要表现形式，从政治生态链环的断裂：传统行政干部任用制度的弊端、政治生态环境的破坏、传统政治文化自身的缺陷等方面剖析公共权力腐败的深层次根源，并提出加强公民监督为核心的政治生态建设是制约与监督公共权力的治本之策。

关键词：公共权力；腐败；政治生态

A Political Ecology Analysis on the Authority Corruption in Current China

ZHOU Yu-qinSONG Xin-hua

(Central University for Nationalities, Beijing, 100081)

Key words:authority; corruption; political ecology.

当前，中国正处于急剧的现代化变迁之中，各种消极腐败现象在社会蔓延，公共权力领域同样受到污染，公共权力的腐败使得权力的使用背离社会公共意志并异化为私有权力，成为制约中国经济发展和社会进步的瓶颈，引起人们的强烈不满，造成政府合法性资源的大量流失。因此，把握当代我国公共权力腐败的基本特性、分析其深层次的成因，有助于更好地采取措施遏制腐败。本文的重点是从一个新的视角，也就是运用政治生态学理论对这一问题展开剖析，以期对当前我国的防腐和反腐提供一些借鉴意义。

一、公共权力腐败的背景分析

公共权力被认为是社会公共领域中由公众所赋予和认同、并能够给公众带来保护和幸福的集体性权力，是相对于私人权力而言的，其运行方式是随社会形态及公共组织的演进而不断变化的，主要包括社会自治性公共权力和政府（国家）权力两部分。本文所讲的公共权力主要是指作为公共权力高级形式的政府权力，就其本质来讲，是建立在公共意志基础之上的，是公众力量的凝聚，其实质主体是全体社会公众，行使主体是政府及其工作人员，而且行使主体获得的权力是由全体社会公众授权赋予的，这也决定了公共权力的最终服务对象必然是公共事务，最终的利益指向必然是社会公共利益[1]。所以，公共权力腐败一般是指国家和政府公职人员利用掌握的公共权力或公共资源以牟取个人私利的行为，即政府官员、公职人员对其权力的不合法的使用形式。

目前，中国正处于急剧的现代化变迁之中。以理性、民主与法治为特征的现代性孕育着稳定与秩序，但向着现代性迈进的现代化过程却潜伏着破坏政治秩序和谐与稳定的种种因素。国家与社会的关系，政府与市场的关系，官员与民众的关系，正处在重构与重新磨合时期。这样一种时代背景和制度、体制背景，决定了当代中国公共权力腐败的主要表现形式[2]285-288：首先，民主形式掩护下的公贿与贪污。在民主政治条件下，公共权力总是源于社会公共管理的需要而产生的，因此具有社会性。掌握公共权力的人用它为公众谋利益，是公共权力的本性。但是，公共权力又不可能为全体社会成员共同行使而只能由小部分人代替公众行使，在这一过程中，公共权力就有被代理人（政府机构或官员）滥用的危险。危险之一就是利用公共权力谋取私利，这就是公共权力效应的流失，也是公共权力的腐败。这就使得当前腐败分子的公贿、贪污和监守自盗以“民主”和普遍的方式进行，拿公众的财富去捞取私利的“零成本”腐败、“以公谋私”等现象普遍存在。有资料显示，在中国反腐败斗争力度不断加大的情况下，经济领域腐败案件在下降，而政治领域内因职务犯罪导致的腐败案件却呈现上升趋势[3]。其次，“集体共犯”式腐败。在改革和市场经济发展过程中，各种经济主体明显变得日益具有自我利益和集团利益意识，公共权力在运作过程中还蔓延出一种新的腐败形式——集体共犯。“集体共犯”的特点在于，当反腐败机构或民众揭开一个腐败案件的丑恶盖子时，发现的往往不是一个，而是一串腐败分子。像安徽的王怀忠案、厦门远华案、上海的陈良宇案、山东泰安的胡建学案等等，均是多人共犯案。“集体共犯”既有体制性原因，又有其社会心理基础。体制性原因在于产权虚置为腐败提供了适宜的土壤，社会心理原因在于，既然是公家的东西，就大胆去捞，不捞白不捞。只要有人先动手，必然从者甚众。再次，带“双轨制”的腐败。在一般情况下，体制的完善程度与公共权力腐败的关系是非常密切的，体制越完善，公共权力腐败的可能性就越小；反之，则越大。目前，我国正处于从计划经济体制向市场经济体制转变的转型时期。由于在中国所进行的经济体制改革是一场渐进式革命，因此，中国的经济列车会在计划管理与市场经济的“双轨”上运行一个较长时期。在“双轨”格局中，因制度不健全、不严格、不科学，使得腐败分子大有可乘之机，捞取个人好处，损公肥私，巧取豪夺。也正因为如此，这就为政企合谋、垄断交易、贪污贿赂等提供了肥厚的土壤。现阶段中国所揭示的腐败案件，多有此类的体制背景。最后，干部提拔机制的弊端造成的“人事腐败”。多年来，我国的干部任用一直实行“民主集中制”原则。但在实际工作中，由于民主集中制的原则不能落实，干部选拔中的问题甚至弊端也就暴露出来。在获得提升的少数干部中，有的是“伯乐”“相”出来的；有的是“挟”出来的；有的是“磨”出来的；有的是“跑”出来的；有的是“买”出来的等等。这些现象恶化了党群、干群关系，玷污了政府形象，破坏了民主进程。

总之，在体制转轨和结构转型并驾齐驱的社会变迁进程中，在改革开始向深层次挺进，现代化建设再上新台阶的特殊历史时刻，公共权力在运行过程中存在的腐败现象，无论是公贿、集体共犯、还是“双轨”体制造成的权力腐败，均以对不法经济利益的追求为第一目的。即使是看似以追求官位之政治利益为目的的“人事腐败”，实质上也乃是图谋达到以权谋私的物欲目的。

二、公共权力腐败的根源：政治生态链环的断裂

从政治生态学的角度来看，笔者认为造成公共权力腐败既与法律不完善和体制不健全有关，但更为直接、更为根本的原因主要体现在以下几个方面：

（一）传统行政干部任用制度的弊端。根据权力运作的一般规律，权力所有者因其掌控着对权力行使者的权力赋予权，所以自然就具有对权力行使者进行政治控制和支配的权力。基于自身利益的考量，权力所有者总希望权力行使者在权力行使过程中充分顾及既得利益和潜在利益，这是一种基于人性的权力生态图式。我国现行的行政干部制度，在干部任用上主要采用的是由上而下的层层任命的方式。根据权力关系生态图式，就难免出现权力只为所有者——干部任用权的掌控者——存在和运行，权力行使者主要甚至仅只为干部任用权的掌控者负责和服务的状况。可见，在权力的具体运作过程中，权力行使者唯上不唯下、唯官不唯民，当然是顺理成章的事情。加之现行行政干部任命制自上而下的单向性特点，造成缺少自下而上以及横向的对权力行使过程的监督和制约，使得权力行使过程中腐败行为发生的概率增大。这是权力体系在权力来源上的自闭性所导致的必然结果，权力体系的自闭性割断了权力体系与社会环境——尤其是人民群众——的生态关联，造成了政治生态链环的断裂，“断裂”的必然后果，只能是权力腐败[2]292。可见，通过政治生态理论视角看待公共权力腐败的根由问题，这实质上是个权力运作链环出现了阻断而破坏了权力运作的良性生态的问题。政治生态理论认为，良好的政治权力运作，以完整的政治生态体系构建为基础。在这一体系构造中，权力输入、权力行使、权力输出、权力运行结果反馈等等环节都不可或缺，舍掉任何一个，权力运作的生态状况就会出现恶化，公共权力腐败必会发生。

（二）政治生态环境的破坏。我国正处于剧烈的社会变革时期，市场经济体制尚未完全建立健全起来，市场的资源配置、社会服务等体系功能也不能充分发挥其应有作用，同时由于政府职能转变的滞后，政府对宏观经济和社会的过度干预，使得权力从逐渐介入市场到被广泛地市场化，不可避免地形成不良的政治生态环境，影响公共权力的运行，导致公共权力的腐败和变异。

在这个由传统社会向现代社会转变，由农业社会向工业社会转变，由封闭性社会向开放性社会转变，由计划经济社会向市场经济社会转变的过程中，必然引起了社会生活、经济结构、社会组织、利益主体、生活方式等都发生着巨大的变化并且趋向多元化，不可避免地对人们的思想观念带来消极的影响：首先，封建的残余思想在汹涌的市场大潮里沉渣泛起，冲击着领导干部的官念，“当官发财”成为少数腐败者为官用权的信条；其次，文化宣传中大款们的潇洒人生，和被普遍张扬的一掷千金与金屋藏娇的诱惑，与国家公职人员的低工资、低消费形成了强烈的反差和对比，生活支出和成本的不断增长诱使着国家公职人员和领导干部利用手中的权力来谋取现实中不能达到的要求，以平衡自己失衡的心态；再次，极端的利己主义和利用手中职权获取最大化利益的思想在意志薄弱的领导干部的头脑中滋生。据调查，近年来部分机关和干部中的奢糜康艳之风已经到了令人痛心疾首的地步，即使是在贫困地区的干部之中，吃喝之风、享乐之风也非常盛行。

（三）传统政治文化自身的缺陷。目前，公共权力之所以能够公权私化和私欲恶性膨胀，其中一个重要的因素就是我国传统政治文化自身的弊端与缺陷带来的影响。在中国长达数千年的封建统治里，政治权力始终集中于皇帝。王权的至上使其成为了最高统治权威，是圣与王的统一体，从而形成了等级森严的王权专制主义的政治格局。王权专制导致了臣民对君主的人身依附关系，民众没有独立的人格，理性精神萎缩，个人价值丧失，民主意识空白。再加上计划经济和“全能政治”条件下的高度集权、权力宰制社会的影响，国民中至今还存在着相当浓厚的权力崇拜意识和官本位意识。比如，严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们的社会地位和人生价值，等等。这种政治格局衍生出了王权政治文化，在这种王权政治文化的影响下，一方面，百姓普遍形成了敬官、畏官的社会心理，在主观上自觉向为官者认同，在学理上向为官者求是非，企盼清官为民做主；另一方面，社会成员中一味顺从的奴仆心理比较普遍，不少人丧失独立人格与自主意识。社会成员作为政治参与者的自我取向低，在社会政治活动中处于被动的服从状态。这就为当代的公共权力腐败和异化提供了肥沃的社会生态土壤。

三、政治生态建设：公共权力腐败治理的路径选择

要惩治腐败，使公共权力的运作真正做到规范、合理、高效，就必须从传统行政干部制度的改革入手；而要改革传统行政干部制度，就必须加强承认人民的权力主体地位，落实人民主权，由人民来行使选择和监督公共权力的政治生态建设。

（一）建立全方位的公共权力制衡机制。对公共权力的制约不仅需要强度，还需要广泛性。公民权利的实现也不能仅仅依靠个人，更需要全社会的努力。我们在思考制约政府权力时，就应该从整个社会的角度出发，将政府权力的制约作为全社会的权利行为。这样，权力制约就是一种社会行为，是以社会制约政府权力，即一方面需要对权力施加强有力的约束，使权力感受到压力；另一方面对权力的制约力量要广泛，使权力处于被“包围”的状态下。目前，社会结构的多样化必然导致利益结构的多样化，社会分化为各种利益群体、第三部门等。开放性社会为公民个人、大众传媒等提供了参与不同领域的机会，它不仅要坚持代议制下以选举代表为主要内容的政治参与，还要为公民提供各种机会和渠道，培养公民参与的积极性，通过组织形式广泛参与各领域的决策过程，以政策的有效性来实现公共利益。因而，将社会作为制约政府权力的因素，能够真正将政府权力置于约束主体的全方位监督之下。为此，一要通过人民的意见表达来监督政府权力；二要通过人民群众直接参与政府决策来监督政府权力；三要通过舆论监督的方式来监督政府权力；四要通过大众传媒的暴光和第三部门职能分工也可以来监督政府权力。以社会制约政府权力与以权力、权利制约政府权力共同构成一个权力制约体系。三种权力制约方式的融合，就可以形成一个比较完善的权力制约体系，不同的制约方式在相应的环节发挥各自的作用，最终形成一种制约的合力。

（二）积极培育公民社会组织。强大的公民社会组织，是制约政府权力的根本力量。托克维尔说：“在我们这个时代，结社自由已经成为反对多数专制的一种必要保障。”[4]广泛存在的各种各样的公民社会组织则是结社自由的最重要的体现。任何权力都需要制约，不受制约的权力是危险的。政府内部分权制衡是必要的，但最重要的制约来自政府之外的社会，分散的个人无能力制衡政府权力。在社会学、政治学意义上，对于国家而言，个人是不存在的。个人只有组成社会、成为一种建制化的“个人”，个人才构成国家的对应物，而这样的个人，在现代社会中就是公民社会[5]。只有强大的公民社会组织，才能为公民提供自我组织的空间。公民社会组织是制约政府权力的最重要的力量之一。可见，致力于培育和建设一个健全的社会主义公民社会是在现代化进程中的一个极其重要的任务。

因此，一方面发展市场经济，健全市场机制。市场经济培育的独立、自由、权利的契约性让渡等精神可以说是其他公民社会制约政府权力行为的基础。既要努力完善社会主义市场经济体制，增强公民的主体意识和主动精神，又要使在国家和集体各经济机构中供职的人明白自己不过是在该机构中供职的普通劳动者，是行使机构的职能，而非机构的权利主体，其行为不仅要受纪律约束，更要受法律的约束，由此来克服“以权谋私”现象，并增强责任感和主动性。另一方面推进社会自治，提高治理水平。成熟的自治组织承接政府权力撤退后遗留的权力真空，不会导致其他非法势力的进入。在自治模式下，原本许多政府的职能范围如保安、市容管理、计划生育等工作由自治组织自行解决，不但减少了费用，提高了效率，而且还有效地制约政府权力的渗透，并使政府权力从原有的“领地”撤退。

（三）构建现代新型的政治文化模式。美国政治学家阿尔蒙德指出：“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。”[6]这个政治文化是由本民族的历史和现在的社会、经济、政治、政治活动进程中所形成。从文化的积淀程度来看，可以分为现代政治文化和传统政治文化。中国传统政治文化中民主、参与、法治因子的缺乏导致国人的现代民主、法治观念和意识难以生成和确定，进而影响对公共权力的制约与监督。当代中国由于缺乏相应的民主法制政治文化的支持，导致其公共权力腐败泛化现象普遍存在。所以，我们在注重对权力监督体制与机制的健全与完善的同时，还需要加强社会主义主导政治文化的建设与创新，构建现代政治文化的新型模式。从总体上说，当代中国政治文化的发展趋势是从传统的“道德型、依附型、专制型政治文化”向现代的“参与型、民主型和法治型政治文化”新型模式的转变，随着政治发展的进行，这种转化的趋势也更加明显。

目前来看，政治文化发展的根本任务是通过有效措施培育出能创造新行为的社会文化，努力改变能影响行为模式的心理积淀，推进政治文化发展即政治文化现代化的进程，构建出新型的政治文化体系。一要建构社会主义参与型政治文化，培养公民的自主、参与意识。“一个社会仅仅从理性上接受民主并不难，但是要将民主价值结合进公民的人格系统；仅仅有对想象中的民主的欲求是不够的，还需要有在实际民主制度下的体验和由这种体验而产生的认同。”[7]二要培育社会主义民主型政治文化，增强公民的民主、平等意识。美国著名政治学家达尔指出：“如果公民和领导人对民主的观念、价值和实践给予强有力的支持，一种稳定的民主的全景就更加光明；如果这些信念和倾向落实到国家的文化中，并且大部分能够在代际之间传承，这就是最可靠的支持。”[8]这说明一个国家、一个地区要形成民主政治，离不开民主政治文化的支持，离不开这个国家、这个地区的政治人对民主的观念、价值和实践所给予的足够认同和支持。三要建设社会主义法治型政治文化，提高公民的法治理念。我们要克服传统政治文化的“人治”思想，从以“人”为出发点转变到以“法律”为出发点，以服从法律作为最高目标。建设社会主义法治型政治文化要做到：一是公共权力机关依法办事，即各级国家公共权力机关依据法律行使权力，依法管理国家各项事务。二是加强法治教育，提高公民素质，培养公民政治主体意识。这样，才能进一步加强和完善我国的公民监督机制，促进政治稳定和经济社会发展，从而推进我国社会主义民主政治的现代化进程，实现社会主义政治文明建设的宏伟目标。

参考文献：

[1] 阳斌等.论公共权力与公众利益[J].兰州学刊,2004,(4).

[2] 刘京希.政治生态论[M].济南：山东大学出版社,2007.

[3] 中共中央党校“中国社会形势分析与预测”课题组的分析报告[R].2001-10.

[4] 托克维尔.论美国的民主:上册[M].北京：商务印书馆,1998:216.

[5] 张静.国家与社会[M].杭州：浙江人民出版社,1998:305.

[6] 阿尔蒙德，等.比较政治学；体系、过程和政策[M].曹沛霖,等译.上海:上海译文出版社,1987:29.

[7] 丛日云.民主制度的公民教育功能[J].政治学,2001,（3）.

[8]达尔.论民主[M].北京:商务印书馆,1999:165.

责任编辑 任浩明

村落公共权力分析论文范文第2篇

【摘 要】本文介绍了教学模式及国内外对其分类的相关研究，分析了在传统教学模式与创造型教学模式下师生的不同角色，并运用哈贝马斯交往行为理论阐明了在教学模式下必须要明确教师与学生的角色地位，提出教学模式是一种教与学相互推动的行为过程，教师与学生处于一种平等的对话关系，共同参与课堂教学活动。

【关键词】教学模式 角色定位 TLM 交往行为

“教学模式是构成课程和课业、选择教材、提示教师活动的一种范型”，这一概念与理论在20世纪50年代以后出现，系统完整的教学模式是从近代教育学形成独立体系开始的。经过长期的实践与理论的研究，各种教学模式都已形成了具体的操作程序，给教育工作者提供了教学上的借鉴。但是，对于教学模式中的师生角色定位问题，基于不同的视角仍值得作进一步的探讨。

一 教学模式及其研究述略

教学模式存在于现实的教学活动中，它是教学理论与实践的综合体，是通过一定的教学方式将教学要素在一定时空中进行合理整合，这种组合方式直接影响着学生学习的主动性和积极性，进而影响教学的效率和质量。所以教学中要素的组合方式是研究教学模式的核心问题，探索教学模式从某种意义上说就是探索教学资源的组合方式。

从不同角度出发可以将教学模式分为不同种类。在国内，关于教学模式划分的方法很多，有人按照师生活动强度将其分为知识注入型、启发诱导型、提出问题型、范例教学型和“撒手放羊”型等，按照这样的排序，教师的活动强度依次减少，而学生的活动强度依次增加。也有人据此逻辑将教学模式划分为替代性教学型、生成性教学型和介于两者之间的指导性教学型三种。

美国学者乔伊斯和韦尔把教学模式概括为四种基本类型：（1）信息加工型：教学本身不只是一种知识的复述，而是以传授知识为载体，通过劳动对知识进行加工，将分散的知识系统化，着眼于知识的获得和智力的发展。（2）行为控制型：把教育看作一种对行为不断修正的过程，学生在学习过程中从无知变为有知，其间对学生行为施以有序纠正使其不可偏离预期目标。（3）个性教学型：强调学生在教学中的主观能动性、积极性和创造性，着眼于个人潜能的发掘和人格的发展。（4）合作教学型：要求教与学两个方面形成默契合作，重视师生、生生的相互影响和人际交往，着眼于人的社会性品格的培养。

无论是国内还是国外对教学模式的划分方法都是围绕教学中的学生和教师两个方面活动强度的不同来进行的，现代教学理论认为应加强教学中学生的主体作用。教师的活动

愈强，则愈趋向于传统教学模式，反之学生的活动强度愈强则愈趋向创造型教学模式。

二 不同教学模式下的师生角色

1.传统教学模式下的师生角色

这种教学模式下的师生角色是错位的。学生的知识一部分是从课堂知识演变成的个体性知识，但传统教学模式下的课堂是以教师为中心的，教师是整个课堂活动的主宰者，学生被视为装知识的容器，被扼杀了主动精神和创新能力，结果教师虽讲得口若悬河，而学生却无动于衷。只有让学生自己学习才是高效率的学习，师生角色错位造成了教学效率低下。

2.创造型教学模式下的师生角色

与传统教学模式不同，创新型教学模式下学生的主体作用更加明显，教师只是起到了引导作用。教学目的在于培养学生学习知识和发现新知识的技能，所以创造型教学模式下更加注重的是对学生能力的培养。这种教学模式表现出许多传统教育模式所不具有的特点：（1）师生间的博弈演变为学生间的良性竞争；（2）单一教学方式演变为教学方式多元化；（3）从单一教材限制演变为多方位获取知识。

在上述两种教学模式下的师生角色关系是不对称的，没能充分合理地发挥教师与学生在课堂教学中各自的作用，反而不利于教学活动的开展。学习的过程应是以学习为主，是学习和发现逐步结合的过程，这里强调既要有老师传授的间接知识，也要有学生通过参与课堂活动，与教师进行“对话”，从中发现并获得的直接知识经验，然后进行消化吸收变为自己的所学，这样的课堂学习才会更有效。

三 交往行为理论视角下的教学模式及师生角色

德国哲学家、社会学家尤尔根·哈贝马斯在《交往行为理论》中将人的行为分为四种类型，交往理论的核心概念是交往理性，理论基石是主体间性和恰当的对话。交往理性是同工具理性相对应的概念，是从以主体为中心转变为以主体间性为中心的理性，交往理性旨在建立以主体——主体的关系作为基石的交往行为，取代以主体——客体的关系为基石的工具行为的范式。交往行为关注的中心是作为主体的人与人之间的关系，在他看来，实现交往行为合理化最重要的途径只能是恰当的对话，即在建立共同价值规范和充分论证基础上的平等对话。由此可以看出，在交往理论中，哈贝马斯强调对话双方作为交往主体的存在，而消解了人被当作工具的客体属性，使人的主体性得到了回归。这一理论对我们研究教学模式下的师生角色定位具有深刻的启示。

在教学过程中，师生的权利与角色是不同的，存在着差距。教学过程中由于师生权力和地位因素可能造成师生之间的冲突，为此，教学模式不应只是一种Teaching Model，而应是Teaching and Learning Model（简称TLM），即课堂教学是一种教师教与学生学的互动行为，不应是一方独霸课堂，另一方被动接受。

1.教与学模式下的师生角色

前苏联教育学家巴班斯基认为教學效果最优的标准是：（1）每个学生按照所提出的任务达到最高的水平；（2）时间标准，即学生可能用于课堂活动和家庭作业的时间不能超过某一标准，认为高效率的教学活动是在规范的标准下进行的。这样，在传统教学模式与创新型教学模式下教师与学生的角色总是受到不同程度的限制，不能很好地发挥出各自的作用，TLM下的课堂就是一节课上教师按照自己的预设性教学设置课堂各个环节，学生对老师所传授的知识内容可以根据已有的经验来进行发挥，教师应乐于听学生的意见，并给予及时的回应，在整个课堂教学过程中留出一定时间给学生质疑发问，而不是严格按照某一种教学模式下的程序来按部就班地进行操作，发挥学生的主导作用，变传统教学模式为TLM。这就对教师提出了挑战，在TLM下的教师不再是课程计划的忠实执行者，而是能驾驭整个探究学习过程的具有新理念的“总设计师”，变主导作用为探究学习的组织者与参与者。作为教师，要经常参与学生活动，成为活动中的一员，给学生鼓励，与他们合作交流，欣赏他们的成就，分享他们的快乐，分担他们的烦恼。作为教学对象的学生也应转变自己的角色，改变学习理念，由学习的“主体”成长为学习的“主导”，学会合作探究，与人合作，并且在课外也应成为有心人，善于在课外实践中学习，增加自己的知识。

2.教与学模式下的师生关系

TLM模式中老师与学生是一种平等的对话关系，对课堂上的知识内容可以与老师进行商量，共同找出更加合理的答案。哈贝马斯的交往行为理论强调用语言作为工具，使自己的主观世界、客观世界和社会世界得到综合与扬弃，获得知识。课程不再只是一些教育专家学者们于教育情境之外开发出的文本知识材料的汇编，而是师生在教育情境中通过平等地对话合作共同创生的。在TLM的教学模式中，师生关系更趋于平等，教师的权威由外在的制度性权威逐渐转变为内在的个人权威，教师对学生的刚性约束力大大地被削弱，而更多地取决于教师的知识权威及感召权威。教师和学生都是鲜活的生命体，每个人的人格和尊严都应得到尊重，每个人的个性都需得到张扬。“教与学共存，师生是交互主题，双方总是在共同的交往中沟通、教育和接受教育”。

在传统教学模式与创新型教学模式下，教师与学生的角色都是被过多地放大了，这样并不利于课堂教学，而在TLM模式下教师与学生是不同的主体，在课堂教学中他们是只有分工的不同，不存在谁是权利的绝对拥有者。“师生成为课程的创生者，是课程理解实践中对话与生成的主体，是在知识共建与精神沟通的过程中生活着的个体。”这样的课堂中，我们将会看到教师按照自己的预设性的内容在教学，学生也在不断地根据自己的知识水平与实践经验在生成着整堂课的内容，把课堂所学转化为自己的知识储备，教师只是在教，而学生在学，两者之间是一种和谐的对话关系，相互促进，实现教学相长。

参考文献

[1]钟启泉编译.现代教学论发展[M].北京：教育科学出版社，1988：162

[2]孟明义.高等教育思想与教育法研究[M].南京：南京大学出版社，1987

[3]〔美〕乔伊斯.教学模式（荆建华等译）[M].北京：中国轻工业出版社，2004

[4]〔德〕尤尔根·哈贝马斯.交往行为理论（曹卫东译）[M].上海：上海人民出版社，2005

[5]〔苏〕巴班斯基.教学教育过程最优化（吴文侃译）[M].北京：教育科学出版社，2001

[6]李泽林.教学“活动论”研究现状与反思[J].当代教育与文化，2012（5）

〔责任编辑：李爽〕

村落公共权力分析论文范文第3篇

推行行政权力清单制度，是党的十八届三中全会作出的一项重要部署，对于优化各级政府机构设置和职能配置，提升行政效能，改善发展环境，打造责任政府、服务政府、法治政府，具有重要意义。8月1日，山东省召开全省推行行政权力清单制度工作电视会议，对全面推行行政权力清单制度进行了动员部署。编办作为这项工作的牵头部门，责任重大，任务艰巨。为营造浓厚的工作氛围，推动各项工作协调有序开展，本刊采访了山东省部分省直部门和设区的市编办主任或分管副主任，以实录形式分期刊发，供各级借鉴。

采访对象：山东省发改委

推行行政权力清单制度，依法公开权力运行流程，是党的十八届三中全会部署的一项重要改革任务，是深化行政体制改革的重要内容。推行这一制度，有利于进一步释放改革红利、规范市场秩序、营造良好的发展环境，加快我省经济转型升级；有利于建设法治政府和服务型政府，有效防止政府越位、缺位与错位，最大程度减少行政行为的“人治”因素，提高政府行政效能和服务质量；有利于强化权力监督制约、预防腐败，真正把权力关进制度的笼子里。

下一步，省发展改革委将按照省委、省政府统一部署，认真落实《关于在全省推行行政权力清单制度的通知》要求，制定工作方案，抓住关键环节，全面推行好行政权力清单制度。一是把握好职权法定、全面彻底、权责一致原则，依法清理行政权力事项，切实摸清底数。二是坚持权力与责任同步下放，放活与监管同步加强，继续下好简政放权“先手棋”，最大限度地减少权力事项，营造良好发展环境。三是公开行政权力清单和运行流程，根据实践依法审慎地动态调整清单和流程，运行好“阳光审批、勤廉发改”电子政务系统，规范优化权力运行。四是全面排查廉政风险点，健全行政问责制度，加强权力运行的监督制约。

采访对象：山东省住建厅

推行行政权力清单制度，是贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化行政管理体制改革的一项重要工作，也是深入开展党的群众路线教育实践活动，加强政府自身建设的一项重要举措。省住房城乡建设厅深刻领会省委省政府推行行政权力清单制度工作的重要性、必要性和紧迫性，自觉把思想统一到省委省政府的工作部署上来。

充分认识推行行政权力清单制度是转变政府职能、优化经济社会发展环境的客观需要。我们看到，一个地方能否快速发展，不仅取决于区位优势、资源优势和政策优势，在很大程度上还取决于整体发展环境。这些年，省住房城乡建设厅在优化改善发展环境方面做出了不懈努力，取得了明显成效。我们一定要充分认识到推行行政权力清单制度工作的客观性、重要性、紧迫性，正确处理好政府与市场的关系，更好地发挥好市场在资源配置中的决定性作用，增强市场主体在社会主义市场经济中的动力和活力，抢抓机遇，求真务实，进一步简政放权，提速增效，改革创新，用规范透明的行政权力运行和优质高效的服务，打造良好的发展环境，满足群众和企业的需求，种好“梧桐树”，引来“金凤凰”。

充分认识推行行政权力清单制度是推进依法行政和强化服务意识，加快法治政府建设的现实需要。推行行政权力清单制度的重要目标，是以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的标准，严格规范行政权力运行。在推行行政权力清单制度工作中，进行的行政职权梳理审核、依法确权、公开示权和权力监督制约等各项工作，对于提高各级政府工作人员运用法律手段管理经济和社会事务的能力，妥善协调各方面的利益关系，对于保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，对于强化行政机关服务意识，提高服务能力、改善服务态度，对于加快法治政府建设具有重大的现实意义。

充分认识推行行政权力清单制度是从源头上预防和治理腐败的重大举措。反腐倡廉的关键是有效制约权力。权力缺少必要的制约监督，是滋生腐败的重要原因。推行行政权力清单制度，完善行政权力监督制约机制，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于切断行政权力和实施主体之间的利益联系，防止少数人利用行政权力设阻寻租、滥用权力，增强行政权力运行的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，有利于健全行政职责体系和问责制度，遏制滥用职权、以权谋私等违纪违法和腐败现象蔓延，有利于进一步提高政府公信力，推动政府反腐倡廉建设。

推行行政权力清单制度工作，一要坚持职权法定原则。行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定。行政机关必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。二要坚持简政放权原则。就是加大向市场和社会放权减权力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发经济社会发展活力。三要坚持便民高效原则。要优化权力运行流程，减少办事环节，简化办事程序，防止推诿扯皮，提高行政效能。四要坚持权责一致原则。政府履行行政管理职责，依法赋予其相应的管理权限，违法或不当行使权力，应当依法承担法律责任。五要坚持公开透明原则。除涉及国家秘密及其他依法不予以公开外，要完整、准确地向社会公开每项权力的内容。未向社会公开的，一律不得实施，即清单之外无职权。

采访对象：潍坊市编办

党的十八届三中全会提出推行政府部门权力清单制度，潍坊市委、市政府高度重视，把它作为转变政府职能、规范权力运行、加强法治政府建设的重要举措，责成市编办牵头，抓紧建立政府部门权力清单制度。工作中，我们重点抓了以下四项工作：

一是充分调研准备。从年初开始，以审改办的同志为骨干，专门抽出4名同志，调查我市现状，了解外地做法，研究相关政策。并先后组织到湖北襄阳、广东深圳佛山、浙江宁波温州等地考察学习，充分吸收借鉴先进地区经验做法，明确建立权力清单制度工作的基本思路和任务重点。二是试点摸取经验。结合实施突破滨海战略，在滨海开发区率先探索推行行政权力清单、服务清单、负面清单“三个清单”制度。试点工作于3月底基本结束，权力清单由原来26个部门15类1648项压缩为4类216项；负面清单，由原来56类项目压缩合并为10类；服务清单，由原来的237项增加到499项。三个清单制度，明确了政府有效作为的权责边界，给市场主体“松绑”，为社会组织“腾位”，有效激发了市场和社会活力，试点收到明显成效。三是制定工作方案。在调研考察和先行试点的基础上，4月18日市政府印发了《关于建立政府部门权力清单和服务清单制度推进行政权力公开透明运行的实施方案》。明确了列入编制清单的范围、设定权力事项的依据、行政权力的分类、工作的方法步骤以及组织领导等内容。权力设定依据明确为四条渠道，即现行法律、法规和规章规定的；部门“三定”规定界定的；本级政府或上级机关批准的；经本级政府同意由部门制定文件明确的。行政权力分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政裁决、行政监督检查、政务服务、其他行政权力等9类。整个工作分为自行梳理、审核确认、合法性审核、清单公布、流程再造五个阶段，从4月份开始，于8月底前基本结束，相关工作压茬进行。四是精心组织实施。建立权力清单制度是一项浩大的系统工程，没有市委市政府的坚强领导和相关部门的协作配合是不可想象的。市里召开会议专门动员部署，并成立由市编办牵头，市府办、监察局、财政局、法制办、政务服务中心管理办公室、物价局等部门参与的专项工作小组。市编办确定10名同志，从相关部门抽调14名同志，分为5个组，实行集中办公，对部门上报权力事项进行梳理审核。到7月底，部门共梳理上报权力事项8523项，各工作组已与相关部门对接五遍以上，并陆续挂到市编办网站向社会公开征求保留、取消、下放等处置意见。部分部门的事项已进入合法性审核阶段。

工作中做到了“五个同步”：

一是市县镇三级同步部署，压茬进行。工作中，我们除了要求在市县两级政府部门建立权力清单和服务清单外，还要求每个县市区选择一个镇街作为试点，建立清单制度，市级力争于8月底前基本完成，县市区和镇街试点于年底前完成。二是市政府部门与驻潍上属单位同步推进。我市的权力清单和服务清单工作范围，不仅包括市政府工作部门、直属事业单位，还将国税、地税和气象等驻潍上属单位，纳入权力清单和服务清单的提报范围。三是“三个清单”同步展开。我市提出建立“三个清单”制度，做到权力清单、服务清单和负面清单三个清单同时进行，全面规范政府部门权力运行，其中，权力清单和服务清单由市编办牵头，负面清单由市发改委牵头。四是建立清单制度与下放行政审批事项同步推进。我们在对部门权力清单和服务清单进行摸底的同时，也将清理下放行政审批事项作为工作重要内容，将建设、规划等14个部门的审批事项进行了清理，共精简下放27项，其中下放8项、调整14项、冻结5项，压减比例达29.7%。五是建立清单制度与理顺市区关系同步推进。工作中，我们注重市区两级权力事项的衔接，对市区相关权力事项进行逐一梳理，明确市区两级政府职责权限，合理划定市区职责边界，解决市区存在的职责交叉、边界不清的问题。

在推行行政权力清单制度工作中，也遇到了一些困难和问题，走了一些弯路，需要引起注意：

一是要明确一名市领导真抓实靠。这项工作涉及所有工作部门，协调推动难度非常大，如果仅靠编制部门唱独角戏，很难如期完成任务。二是要配足工作力量。仅市一级审核的事项近万项，查阅的法律法规规章多达3000多部，工作量巨大，仅靠编制部门自身力量不行，必须从相关部门抽调人员，集中办公，专心工作，全力推进。三是要选一批专业骨干挑大梁。推行行政权力清单制度工作政策性、法律性、专业性强，需要一批业务熟、懂法律、责任心强的精干力量作支撑，特别是各工作组的组长、副组长，一定要配强配精。四是要明确分类标准。对清单的分类要科学合理，准确把握分类标准，使部门在事项分类中便于把握、对号入座；填报标准要规范，事项编码、事项名称等填写要规范，引用法律法规规章要准确；审核标准要明确，在征求各方面意见建议的基础上，制定统一明确的审核标准，便于指导和操作。五是要加强业务指导。万事开头难，在工作推进中，我们遇到了不少的困惑和问题，有时感觉孤军奋战、无处下手，亟需上级部门的业务指导。全省推开后，希望在加强上下级之间、地市之间信息交流和业务指导上下功夫，少走弯路，推动工作均衡开展。

采访对象：青岛市编办

今年7月份以来，青岛市全面启动了推行权力清单和服务清单制度工作，将行政权力清单、服务清单制度与政府职能转变和机构改革同步分类推进，把西海岸新区作为重点突破区和领航区，大胆创新、主动破题。7月19日，市政府常委会研究通过《青岛市政府关于推进行政权力清单和服务清单制度的实施方案》。7月25日，市政府颁布232号政府令《青岛市人民政府关于向西海岸新区（黄岛区）赋权的决定》。

一是将权力清单与服务清单并行推动。权力清单做“减法”，减权不减责，重点抓好部门职责清理、目录管理、精简下放、流程再造、风险防控、监督问责等6个环节；服务清单做“加法”，加量提质，重点加大政府购买服务力度。要求各部门和单位根据法律法规和政策依据、“三定”规定，对现有行政权力和政务服务事项进行全面梳理，逐条逐项分类登记，在摸清“家底”基础上，按照“能减则减、能放则放、应管善管、能快则快”原则科学厘权，做好取消、转移、下放、调整工作。同时，进一步修订完善权力运行流程图和“三定”规定，强化主体责任。按照方便服务对象和提高服务效能原则，扩大政务服务范围，简化行政审批流程，增加个性化政务服务和“绿色通道”项目，同时，通过政务服务效能监管，强化质量督导和跟踪问效。

二是把西海岸新区作为突破区和领航区。按照依法依规、需求导向、权责一致、重点突破原则，重点研究投资项目管理、专项资金监管、产业用地、城市管理等方面向新区全面下放权限，通过制定权力清单、放宽市场准入、创新监管机制、调整机构职能配置等具体措施，激发新区发展活力，努力实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革目标。6月12日，会同市国土资源房管局、法制办等部门通过231号政府令《青岛市人民政府关于授予青岛西海岸新区（黄岛区）市级国土资源行政审批权限的决定》，向新区先期赋予了土地管理权限。目前梳理出67项权力清单，7月25日通过232号政府令《青岛市人民政府关于向西海岸新区（黄岛区）赋权的决定》颁布，确保市级管理权限向新区放开、放好、放到位。

三是充分体现依法依规权责一致原则。坚持“有权必有责”，全面构建权力下放的配套法治环境，赋予西海岸新区（黄岛区）的行政管理权限总体采用委托的方式实施。严格按照《行政许可法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律法规及政策要求，确保下放的行政权力事项于法有据、赋权方式合法规范。相关市级权限下放后，其法律后果相应由西海岸新区（黄岛区）的承接部门承担，因行政管理发生的行政复议、行政诉讼案件，由西海岸新区（黄岛区）管理机构负责举证及出庭应诉等法律事务；因行政管理发生的行政赔偿，由西海岸新区（黄岛区）财政负担；赋权事项中涉及安全生产管理的，由西海岸新区（黄岛区）切实履行监管职责，确保行政赋权和法律赋权有机结合。

采访对象：烟台市编办

根据中央、省关于建立权力清单制度的决策部署，今年6月份，我办向市政府领导报送了关于建立政府权力清单制度的意见，对此，市委副书记、市长、市编委主任孟凡利做出批示：建立权力清单制度对于进一步转变职能和改进作风、对于依法合规行政、对于政务公开都是一件好事，也可作为我们群众路线教育实践活动的一项重要成果。

为保证工作质量，我办结合我市实际，精心谋划，强化举措，开展了一系列前期准备工作。一是学习借鉴外地先进经验。将省内外部分先进地市作为学习重点，通过现场考察座谈等方式，广泛学习借鉴他们的经验做法，进一步丰富了工作思路，明确了工作任务和方向。二是组织召开专题座谈会。召集市财政局、物价局、卫生局、公安局等13个行政职权较多的部门，召开了工作座谈交流会，广泛征求了他们对建立权力清单制度的意见建议。三是组建工作班子。从市编办、市监察局、市法制办、市政务服务中心管理办等部门抽调人员，组成了7个工作小组，准备集中3-4个月时间，全力推进各项工作。

在此基础上，我办拟订了《烟台市人民政府关于建立政府部门权力清单制度的通知》，明确了工作任务和完成时限，确保今年年底前在市县两级建立起全面详实、无缝覆盖的权力清单制度。下一步，我办将重点开展三方面工作。一是下发实施文件。待市编委会、市政府常务会议审议通过后，立即以市政府文件印发实施，全面推开各项工作。二是开展工作试点。在正式文件下发前，选取部分具有代表性的部门进行试点，努力查找工作中存在的共性问题，总结先进经验做法。三是强化督导检查。会同市政府督查室、市监察局，建立定期调度通报制度，督促各部门、单位加快工作推进步伐，确保高质高效地完成工作任务。

采访对象：泰安市编办

泰安市将认真贯彻全省推行行政权力清单制度工作电视会议精神，在市委、市政府的坚强领导下，按照“三四五”的工作思路，即牢牢把握“三项原则”，注重“四个结合”，做到“五个到位”，确保全市推行行政权力清单制度工作扎实推进，取得良好成效。

坚持三项原则：一是坚持法无授权不可为原则。对行使的行政权力，对照法律法规规章、部门“三定”规定等，进行全面梳理，切实明确行政权力范围，统一权力设定标准，规范权力运行流程，最大限度地减少行政行为的人治因素。二是坚持清单之外无职权原则。行政权力清单公布以后，对于没进入清单的职权，原则上一律不得对外行使。三是坚持公开透明阳光原则。推行行政权力清单制度，清理过程和清理结果要向社会和广大干部群众公开，听取群众意见，接受群众监督。行政权力清单公布以后，履行职权情况和具体工作流程也要相应进行公开。

注重四个结合：一是与市委、市政府的重点工作布局紧密结合。准确认识当前我市经济社会发展形势，牢牢把握发展是第一要务不放松，保持改革的定力，把推行行政权力清单制度作为优化全市发展环境的重要内容，从促进全市经济社会科学发展的角度来思考和把握，真正从思想上高度重视，行动上落实到位。二是与政府职能转变和机构改革紧密结合。结合职能转变和机构改革推进情况，及时调整部门职责，减少部门职责交叉和分散，确保权力事项调整落实到位。进一步完善机关事业单位履职评估制度，建立部门职责履行常态化机制，着重加强职责履行精细化管理，真正摸清部门单位行政权力履行及实际运转情况，有针对性地进行调整。三是与开展党的群众路线教育实践活动紧密结合。抓住当前开展第二批党的群众路线教育实践活动的有利契机，从反对“四风”、优化作风的角度，充分听取基层单位干部群众及各类投资创业主体的意见建议，全面梳理本地区本单位现有权力事项及权力运行情况，查摆问题，分析原因，建立权力台账，公开权力清单，在此基础上研究提出下一步职能转变和行政权力调整的意见。四是与行政审批制度改革工作紧密结合。充分借鉴和运用行政审批制度改革的推进机制和工作成果，掌握好推进行政审批制度改革和推行行政权力清单制度两项工作的节奏，统筹把握时间节点，打好进度穿插，搞好业务培训，实现“两不误”“两促进”。

做到五个到位：一是组织领导到位。市县两级全部成立转变政府职能简政放权工作领导小组，完善工作机制，明确责任分工。各部门主要领导作为第一责任人亲自抓，分管领导作为具体负责人靠上直接抓，抽调精干人员组成专门班子。二是政策把握到位。召开推行行政权力清单制度工作培训班，就权力清单政策开展业务培训，提高机构编制部门和其他部门单位相关负责科室和负责人的政策把握水平，为整个工作打个良好基础。三是调研论证到位。做好深入细致的调查研究工作，吃透上情，摸清部门单位具体情况，结合实际大胆探索，勇于创新，制定切实可行的实施方案。四是协调配合到位。机构编制部门作为牵头部门，做好政策指导、组织协调、审核确认等工作，从面上抓好对全市工作的指导。市委组织部、市政府办公室、法制办等部门单位立足部门职能，根据工作分工，各尽所能、各负其责地做好相关工作。五是督促检查到位。把这项工作纳入对部门、单位年度考核内容，做好平时督查和专项监督检查，对落实不力、行动迟缓的单位，进行通报批评、促其认真整改，确保按时完成任务。

采访对象：莱芜市编办

权力清单制度要落到实处，须做好三方面保障。一是法律依据要充分。行政权力是法律法规赋予行政机关对公民、法人、其他组织产生直接影响的行政行为。如果法律依据不充分，就会造成公职人员以言代法、以权压法、徇私枉法。二是梳理清单要全面。对纳入清理范围的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等各类行政权力事项进行全面摸底，确保不漏项、不丢项、不留死角。三是制度执行要彻底。部门真正按照公布的权力清单以及规范的运行流程、裁量权和收费标准行使行政权力，是权力清单制度有效实施的最终保障。

推行权力清单制度还要避免三个误区：一是单纯以数量为导向。权力事项清理应以法律法规为准绳，不能单纯以数量为导向、以比例定目标，造成该减的没减下来、不该减的减下去，出现监管空白和服务缺位。二是只管取消、下放，不管实际效果。权力事项取消后，有没有负面风险，下放后地方有没有条件承接，能不能正常运转，都需要调研论证，审慎决定。三是急功近利、一刀切。权力清单的制作过程十分复杂，项目多、涉及法律法规多、专业性强，单是公安部门行使的行政处罚事项就有1000多项，不可能一蹴而就，应循序渐进、分步实施。

采访对象：滨州市编办

推行行政权力清单制度的过程，涉及的部门广泛、情况复杂，要注意以下几个方面的问题：一是要认真做好部门现有行政权力的清理工作。只有把这项工作做细致、做扎实，才能确保权力清单真实、准确，才能顺利推进取消下放、规范优化、制约监督等后续工作。否则，简政放权就会变成“数字游戏”，优权制权更无从谈起。二是要尽快梳理并公开“非权力清单”。例如行政指导、行政合同、行政服务、行政信息等非权力行政方式的适用范围和行使要求，使得非权力行为也能与权力行为配套协调地依法行使，全面发挥出清单制度的应有功效。三是权力和责任是对等的，有权必有责。清单晒了之后，是否按照权力清单里的规则行使权力？如果没有，是否需要承担相应的责任以及承担何种程度的责任？要避免“权力清单”沦为一纸空文，使其真正落到实处，还需要“责任清单”的跟进。惩治和纠正某些政府部门与公务人员的敷衍了事、不作为、乱作为等行为。

采访对象：临沂市编办

2012年8月-2013年5月，临沂市就开展了市级行政权力事项清理审核和确认工作，摸清了市级行政权力事项的底数。共取消各类行政权力事项423项，最终确认市级行政权力事项5672项，其中，市政府实施的行政权力事项201项、市直59个部门实施的行政权力事项5471项。通过清理审核，为提高行政管理效能，加快政府职能转变，激发市场活力创造了有利条件。

一是健全工作机制。临沂市委、市政府高度重视市级行政权力事项清理审核工作，印发了《市级行政权力事项清理审核工作实施方案》，明确了清理审核工作的总体要求、清理依据、审核范围和实施步骤。从市编办、市政府法制办、市监察局等部门抽调工作人员，组成了市级行政权力事项清理审核办公室，实行集中办公，负责清理审核的组织协调、调度指导和审核确认工作，为清理审核工作的顺利开展打下了坚实基础。在清理审核过程中，机构编制部门围绕政府职能转变和机构改革，着重分析梳理各部门单位的职责职权；法制部门注重把握依法行政，严格论证行政权力事项的法律法规依据；监察部门注重加强对清理工作的监督监察，确保了工作开展取得实效。

二是明确范围依据。在范围类型方面。临沂市政府把行使行政权力的行政机关、法律法规授权组织，全部纳入清理审核范围。同时，按照行政行为的不同类型，将市级行政权力事项划分为行政许可（审批）、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决、行政征用和行政奖励等9个类别，进一步明确了市级行政权力事项的类型。在标准依据方面。临沂市政府根据法律法规和政策要求，制定出台了4项清理审核的标准依据。即以现行法律、法规和规章为依据，对没有依据的行政权力予以取消或废止；以部门“三定”规定为依据，对机构设置已经调整，相关法律、法规尚未修改的行政权力予以调整规范；省政府依据法律法规授权，决定将行政机关的执法职责调整给其他行政机关的，根据省政府规定作出调整；以有权批准机关的批准文件为依据，对部分行政征收和其他行政权力事项进行调整规范。

三是严格工作程序。在清理审核前，为提高审核效率，实行了责任分工制度，对所有列入清理审核范围的工作任务进行统一分配，做到分工明确、责任到人。同时，根据工作节点要求，倒排日期，制定了严格的工作计划。在清理审核过程中，对各部门报送的事项，逐项从行政主体资格、权力事项名称、权力事项分类、行政权力依据等方面进行审核。对某些复杂的事项，进行集中会审，集思广益，共同解决问题，保证了审核工作质量。清理审核结束后，市政府印发了《关于公布市级行政执法主体、行政权力事项和行政执法依据的通知》，并及时通过门户网站，向社会公开发布了市级行政权力事项目录，列出了各部门的行政权力事项清单，供社会各界监督。

下步，我们将按照省里的部署要求，进一步加大工作推进力度，切实把各项任务落到实处。E：FQJ

关键词：权力清单 职能转变 简政放权

村落公共权力分析论文范文第4篇

摘      要：行政滥用职权是当前行政权力运行过程中普遍存在的一种现象，在实践中的表现形式多种多样。正当程序原则是行政行为正当性之源，既能够对行政滥用职权起到事前或事中的监督作用，又能够规制行政权力的运行。为使正当程序原则能够对行政滥用职权发挥规制作用，必须将正当程序作为基本法治原则加以确立并完善相应的制度，同时应对违反正当程序原则的权力滥用行为进行问责。

关  键  词：正当程序;行政滥用职权;行政行为;问责

收稿日期：2014-12-02

作者简介：胡峻（1969—），男，衡阳师范学院法律系教授，法学博士。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“不良行政行为的法律规制研究”的阶段性成果，项目编号：14BFX032。

行政滥用职权行为是行政管理领域中普遍存在的一种现象，是相关行政机关及其公务人员在法律规定范围内的一种不当行使行政权力的行为。大部分学者认为这是行政自由裁量权的滥用。如有学者认为，滥用职权即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反合理性原则的自由裁量行为;[1]有学者认为，行政滥用职权即滥用行政自由裁量权，是指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使权力造成显失公正的行政违法行为;[2]有学者认为，行政滥用职权即滥用行政自由裁量权，系指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为;[3]也有学者认为，行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。[4]行政滥用职权虽然是一个法律概念，如《行政复议法》、《行政诉讼法》等都明确规定了这一概念，但其在实践中的表现是“丰富多彩”的，因为其包含的内容非常广泛，且在实践中也是难以把握的。但将行政滥用职权等同于滥用自由裁量权，显然缩小了滥用职权的范围，是对滥用职权的一种狭义的理解。从广义而言，滥用职权包括行政机关及其公务人员在法定职权范围内的所有不适当、不合理的行政行为。

虽然我国已在法律上明确规定了相对人可以通过行政复议或行政诉讼的方式寻求救济和监督，但行政滥用职权行为在行政管理实践中仍随处可见，特别是随着党的群众路线教育实践活动的开展，通过对党风、政风的整改可以发现，大部分行政管理领域都不同程度地存在着行政滥用职权的现象，因此，采取切实可行的措施对行政滥用职权行为进行规制已是当务之急。在我国，行政复议或行政诉讼对行政滥用职权行为的管控是有限的，因为行政复议是一种事后的监督，在实践中往往受到许多客观或主观条件的限制，而我国的司法审查是一种有限的审查，因此，必须采取切实可行的措施加强对行政滥用职权的事前或事中的监控。

一、当前行政滥用职权的主要表现形式

要对行政滥用职权进行有效规制，必须准确把握行政滥用职权在实践中的具体表现形式，但由于行政管理领域的涉及面较广，因此其表现形式也是多种多样的。各国关于行政职权滥用的规定也不同，如法国行政法把权力滥用归结为三种现象：⑴行政主体行使权力的目的不是出于公共利益;⑵行政主体的行为虽然符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特别目的;⑶不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。[5]日本行政法认为裁量的滥用主要表现有三：⑴事实的误认;⑵目的的违反和动机不正;⑶违反比例原则和平等原则。[6]澳大利亚1977年《行政决定（司法审查）法》规定滥用职权的情形有：⑴行使权力时考虑不相关因素的;⑵行使权力时没有考虑相关因素的;⑶行使权力不合法定目的的;⑷行使自由裁量权系基于不道德信念的;⑸行使自由裁量权受他人的指示或命令的;⑹行使自由裁量权虽符合法律或政策，但不考虑特定案件的是非曲直的;⑺行使权力明显不合理，以致任何一个有理智的人都不会那样行使权力;⑻行使权力时反复无常的;⑼以其他方式滥用职权的。[7]

国内学者对行政滥用职权也提出了不同的观点。如有学者认为，行政滥用职权主要表现为：考虑不相关因素，不考虑相关因素，对弹性法律用语任意作扩大或缩小的解释，在法定范围、幅度内作显失公正的选择，反复无常，故意拖延。[8]有学者认为行政滥用职权表现为：行政职权不能对应承受主体的滥用状态，行政职权不能对应法律义务的滥用状态，行政职权不能对应法律权利的滥用状态，行政职权不能对应正当程序的滥用状态。[9]也有学者认为行政滥用职权表现为：不适当的目的，不相关的考虑，违反比例原则，任意无常和不合理的迟延，结果显失公正，不适当的程序。[10]

尽管国内外学者对行政滥用职权的具体表现形式提出了许多不同的看法，但其基本的表现形式大体一致，只是在部分表现形式上存有歧义。其中最主要的是将行政滥用职权与违法行政及其他不合理行政混同。如部分学者将违反法定程序与目的的行为视为行政滥用职权。也有学者将行政处罚显失公正、行政机关不履行或者拖延履行法定职责的行为也视为滥用职权等等。笔者认为，认定行政权力的运行是否是滥用职权不能仅凭学者主观上的判断来认定，而应遵循基本的标准：行政滥用职权必须是行政机关在其职权范围内的行为;行政机关的行为明显不当;行政机关所实施的行为符合行政行为的构成要件，但行政行为违背了行政权力运行的目的等。只有确定了基本标准，才能结合实践中的具体案件分析其表现形式，因此，笔者认为，其具体表现应为以下几种情形：

⒈行政职权的行使不合理性。这是指行政行为虽然不违法，但明显不符合理性，甚至一般人都能够凭其直观或感性认知就可以判断行政职权的行使不合理性。该行为往往是不符合事物的客观规律、不符合正常人的理智判断，对这种行为任何一个有正常理智的人都能够对其进行评判。英国著名行政法学者指出：行政滥用职权是行政行为不合理达到“如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力”，“如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点”，“如此无视逻辑或公认的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它”。[11]这种行政职权的滥用是最常见的，同时也是最容易予以甑别的，只要是凭一般的常识和常理就能够予以判断。

⒉恣意专断。行政机关或其公务人员在作出行政行为时，完全凭个人的主观意愿行事，不考虑各种相关因素，或者考虑了不相关的因素而随意作出行政行为。因此，行政职权的行使必须遵循法律规定，尊重客观事实，对于法定的因素必须考虑，而对于法律规定或客观事实之外的人为因素如亲戚朋友关系、同学关系或情人关系等不得参与到行政行为过程之中。

⒊反复无常。行政机关在作出行政行为时，没有一定的标准，完全由行政机关及其公务人员随意进行，是行政职权行使过程中的一种典型的不诚信行为，违背了法治行政的基本原则——信赖保护原则，这种行为将导致行政行为公信力的丧失。

⒋行政目的不当。即行政职权的行使不是以公共利益或正当的行政管理为目的，而是以个人利益或部门利益的需要为出发点。如行政执法人员诱导行政相对人违法后施以处罚的行为就是行政处罚目的不当的表现。行政管理领域中的“钓鱼执法”行为就是典型的案例。也有的表现为行政机关工作人员在实施行政行为时利用职权实现自己的个人目的或为其亲朋好友牟取利益。部分行政行为的行使也表现为行政机关工作人员利用职权进行打击报复或出于显示个人权威的目的，如殴打行政相对人、滥用警具等。

⒌迟延作为。不作为、慢作为、乱作为是行政滥用职权的三种最常见的形式，是一种典型的“为官不为”。①如不作为发生在法律明确规定的情况下则应当是违法行为，乱作为则表现得非常广泛，上述几种情况都属于乱作为情形。慢作为即通常所说的迟延作为。迟延作为是指行政机关及其工作人员对于相对人的申请故意拖延，以使相对人要求办理的事项超过时效而不能办理或者没有超过时效限制但拖延时间过长，导致相对人的权益受损或继续办理也没有任何实际意义或价值的行为。

二、正当程序原则对行政滥用

职权规制的价值

正当程序是英美法系国家普遍奉行的基本原则，最先源于英国的自然正义原则，其不仅是司法审查的基本原则，也是英国法治的基本原则，同时要求所有的行政行为都必须遵循该原则，因而自然正义原则也是英国行政法上最基本的程序原则。在英国，行政法上的自然正义原则就是对行政权力行使最低限度的程序要求，它的核心思想由两条根本规则构成：一个人不能在自己的案件中做法官;人们的抗辩必须公正地听取。[12]后来《美国宪法》明确规定了正当法律程序原则。正当程序原则现在已被许多国家作为基本法律原则予以确立，并将其作为对行政权力进行规控的基本原则。正当程序不只具有工具性的价值，而应当具有法治的基本价值，其与实体性的原则一样是法治社会不可或缺的核心内容。正当程序原则对法治行政而言，主要在于对行政权力进行程序上的规制和通过程序保障相对人的正当权益，从而实现程序正义。对行政滥用职权通过正当程序原则进行限制，既为行政权力的行使设定了边界，也保证了行政职权的程序正当性。

⒈规制行政权力，使行政权力遵循预定的程序轨道运行。对行政权力的有效控制是防止行政职权滥用的前提，而控制行政权力既有实体控权也有程序控权。程序控权不仅是过程上规制行政权力，而且比实体性规则控权更能体现其价值与功能。“正当程序模式在现代社会显示了它超越时空的优越性，对正当程序模式的借鉴已成为重建现代行政法模式的基础。用程序控权取代实体控权，或者说以正当程序模式的行政法来弥补严格规则模式行政法之不足，已成为当代行政法发展的主流。”[13]通过程序控制行政职权滥用是为了满足行政权力运行基本特点的需要，因为行政管理的领域非常宽泛，且行政权力运行必须要遵循高效行政的要求，因此行政机关必须获得能够操纵的行政权力。程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力。[14]并且行政权力本身就是容易滥用的权力，如果不通过程序或实体规则进行限制，行政权力往往会被滥用。程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。[15]从某种意义上说，正当程序既是规制行政权力运行的需要，也是保障行政权力安全行使的需要。行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。[16]

⒉保障公民权利免受行政滥用职权的侵害。行政滥用职权的直接后果就是对相对人权益的侵害，保障相对人的权益免受行政权的侵害是规制行政权力的目的。保障公民的权益不受行政滥用职权的侵害有两种方法：一种方法是事先设定一定的行政程序，防止行政职权滥用而侵害行政相对人的权益;另一种方法是通过救济程序保障相对人受损权益得到救济。行政程序的价值不仅在于保证依法行政，而且直接体现对个人尊严的尊重。[17]行政程序就在于对行政权力设定边界，使行政权不越过程序轨道的范围，其最终目的在于保障相对人的实体性权利。如美国法律规定的“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”就是通过法律程序保障公民的基本法律权利。防止行政机关滥用行政职权既需要保障公民在行政程序过程中的程序性权利得到实现，也需要通过正当程序的规制保障公民的实体性权利。程序性权利是正当行政程序本身所包含的内容，包括公民的参与权、听证权、申辩权等。在现代行政法中，相对人不再只是行政权作用的客体，而应当是行政程序的主体和积极参与者。[18]之所以设定正当行政程序，并不是给行政权行使增设障碍，而是通过程序规制防止行政权力的滥用而侵犯公民正当的或法定的权利，保障最低限度的公正。行政机关的正式行为必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和作出裁决之前的有意义的听证机会。[19]

⒊正当程序是行政行为正当性之本。从表面来看，行政滥用职权是行政权力行使上的不当，但其结果会导致行政行为公信力的丧失，从而使行政行为失去正当性。程序正当性要求行政权必须恪守基本程序的要求，不得因程序不当而导致行政行为失去正当性的基础。正当性主要来自两个方面：一个是对人的尊严的尊重与关怀，对任何人的切身利益作出处分决定时，不能不给他一个影响该决定产出的机会;另一个是为了实现理性，避免专断的行政决定。[20]程序本身就是行政权力运行过程中的重要内容，缺失程序的行政行为是不完整的，程序的不当会使整个行为失去正当性。行政行为是由一系列过程组成的，正如日本行政法学者所言，行政行为的过程可以分为以下几个阶段：A、事实认定;B、事实认定的构成要件之适用（要件的认定）;C、程序的选择;D、行为的选择（a.选择何种处分;b.是否作出该处分）;E、时间的选择：何时作出处分。[21]而行政滥用职权体现在后三个阶段上，因为前两个阶段行政机关是没有裁量余地的，也就是说即便滥用行政权力，对事实认定与事实认定的构成要件之适用也是无能为力的。其中程序选择的不当或缺失是行政滥用职权最普遍的形式，因此，要保证行政行为的正当必须首先保证程序选择的正当。

三、正当程序原则对行政滥用职权

规制的实现途径

正当程序原则对行政滥用职权的规制不应当只停留在原则层面上的规制，因为原则是概括性的、抽象性的、包容性的，要使正当程序原则真正能够发挥其对行政滥用职权的规制作用，必须通过具体的制度和方式才能实现。有学者认为，要实现行政规制的正当程序控制应当完善具体的制度：建立和完善“审判型”、“立法型”和“协商型”行政程序;完善听证程序，区分正式听证与非正式听证; 建立以成本效益分析为核心的规制影响分析制度。[22]但这实际上只是从正当程序具体操作方式上的分析，正当程序原则对行政权力的规控应当是全方位的，既要涉及具体的制度构建，也应涉及制度的具体运行。特别是对行政滥用职权而言，正当程序原则必须通过规制行政权力的法治运行过程才能得以实现。

⒈通过立法将正当程序原则确立为基本法治原则。法治高度发达的国家都将正当程序原则确定为法治的基本原则，甚至有些国家将其通过宪法规范予以确立，如英国1215年《自由大宪章》规定了程序正义原则;美国《宪法修正案》第5条和第14条分别规定了正当法律程序原则。而大部分国家都通过制定统一的行政程序法规定了正当程序原则，如美国、德国、西班牙、葡萄牙、日本等国家。迄今为止我国仍没有法律文件明确规定正当程序原则，既没有将其作为法治原则加以确立，也没有将其确定为法治行政的基本原则。仅有部分学者从理论上对正当程序原则进行过论述，也曾多次呼吁将其作为法治行政的基本原则。要使正当程序原则真正能够发挥对行政滥用职权的规制作用，必须将正当程序原则从学理术语转化成法律术语，通过立法予以确立。一是通过制定《行政程序法》予以确立，并在总则部分就应将其规定为基本原则。因为《行政程序法》是行政行为的基本法，只有通过《行政程序法》对其进行明确规定，才会有一个基本的方向。原则是规则之规则，是一群规则束，因此，它一方面可以弥补规则之网上的漏洞，另一方面又可以有效防止规则的无限繁殖和衍生。[23]二是在修宪时将正当程序原则写入宪法修正案，从而将正当程序原则上升为宪法层面的基本原则。因为正当程序原则不只是针对行政权力而设立的，在刑事诉讼法、民法等领域该原则也是基本原则，对于保障公民权利而言，正当程序原则应当是“护身符”。

⒉完善正当程序的具体制度。 正当程序原则只是一个基本原则，而原则要产生实效必须通过一系列的制度才能实现。正当程序原则只是行政权力行使的基本准则，其具有包容性和开放性，因此要将相关的具体制度包含在该原则之中。确定原则是为制度的构建奠定基础并确定制度的基本方向，具体的操作性规则是在原则指引下构建的，并且原则可以弥补规则存在的不足。法律规则是对某种事实状态的法律意义作出的明确规定。[24]正当程序原则的具体施行要通过具体的法律规则得以实现，而法律规则是对正当程序原则的细化。对行政滥用职权进行管控不是空洞的法律原则所能实现的，因为许多情况下，行政滥用职权就是行政机关对于法律原则规定得过于宽泛，导致行政机关及其工作人员在执法实践中裁量权过大，从而使行政滥用职权不受限制。有了正当程序原则对行政滥用职权的方向性约束，就应当通过具体的法律规则对行政滥用职权进行规制，且二者在规制行政权力滥用方面各自发挥其应有的功能。正如美国学者德沃金教授所说：“一个规则和一个原则的差别在于，一个规则对于预定的事件作出一个固定的反应;而一个原则则指导我们在决定如何对一个特定的事件作出反应时，指导我们对特定因素的思考”。[25]

完善正当程序基本制度的目的在于将权力关在制度的笼子里，使行政权力不逾越制度的“樊篱”，从而有效控制权力滥用。但正当程序的具体制度不是一个或者几个制度能够完成的，而是一个系统工程，其本身也是一个制度体系。有学者认为，正当程序原则的具体要求主要表现 在四个方面：资讯公开、听取意见、说明理由、案卷排他。[26]但笔者认为，正当程序的具体制度不只是上述四个方面，而应当包括一系列更为具体的制度，且该制度体系之间是前后衔接的。如行政听证制度、说明理由制度、行政信息公开制度、行政回避制度、行政时效制度等，这些制度基本上是关于行政公正、政务公开、相对人权利保障、提高行政效率等方面的制度。就行为的具体过程而言应当包括：公开、通知、听取意见、说明理由、回避、告知、禁止单方面接触等环节。尽管现行的单行法对正当程序的部分制度进行了规定，如《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政复议法》等，但其关于行政程序的制度规定都是分散的，没有统一的规定，这不利于正当程序的规范化、系统化。因此，应当通过制定《行政程序法》将这些基本制度予以统一规定，以促进正当程序具体制度的一体化实施。

⒊与合理性原则协同规制行政滥用职权。合理性原则也是我国行政法中的基本原则，其对于规制行政职权滥用也是不可或缺的。合理性原则对行政行为的约束是全方位的，既要对目的不当、方式不当、内容不当进行规制，也要对程序不当进行管制。行政程序不当主要表现为：自己任意设定行政行为程序;行政过程中不遵循基本程序，如不听取公众或者相关人的合理化意见或建议，导致公众的合理化诉求得不到保障;在作出行政行为时，不能说明理由，不听取相关人的申辩等，这都是行政机关行使行政职权时权力滥用的表现形式，因此，对其进行规制应当将正当程序原则与合理性原则相结合，使二者协同发挥作用。正当程序本身是建立在合理性基础上的，只有符合合理性的行政程序才是正当的，同时也只有符合正当程序的行政权力行使才具有合理性。行政滥用职权行为就是违背了合理性原则，因而需要对其进行合理性的评价与判断。正当程序原则对行政滥用职权只是从程序上规制了行政行为，而合理性原则则是从实体和程序两方面对其进行规制。因此，对行政滥用职权的合理性评价不仅要对其是否遵循正当程序的合理性评价，也要对滥用职权本身进行合理性的判断。合理性原则如果与正当程序原则协同对行政滥用职权进行规制，就会使行政滥用职权行为“无处逃遁”，从而实现规制的“无缝对接”。

⒋通过复议、诉讼途径规制行政滥用职权。程序是一个完整的过程，事后监督程序也是对行政权力规制的重要内容，也是为限制权力滥用设定的“防洪大堤”。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意专断和过度的裁量。[27]行政复议和行政诉讼是对行政滥用职权进行监督和控制的两种方法，且行政诉讼是对行政滥用职权的终极规制措施。我国《行政复议法》明确规定，行政复议是行政系统的内部监督，其目的是为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为。行政复议的范围很广，既要对行政行为进行合法性的审查，也要对行政行为进行合理性的审查。其明确规定具体行政行为如果是行政机关滥用职权的，行政复议机关应当决定撤销或变更该具体行政行为;决定撤销的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。显然，《行政复议法》明确规定了对行政滥用职权行为应当通过行政复议方式予以监督，且行政复议对行政滥用职权行为的审查是一种合理性的审查，而不属于合法性审查的内容。我国《行政诉讼法》第54条规定，具体行政行为是行政机关滥用职权的，应判决其撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。虽然我国《行政诉讼法》规定了通过诉讼对行政滥用职权行为的司法审查是一种有限的审查，即只对具体行政行为过程中的滥用职权进行审查，且其审查也不是合法性的审查，而是从正当性、合理性层面进行的审查。尽管我国现行的《行政复议法》、《行政诉讼法》分别规定了对行政滥用职权行为的复议监督和诉讼监督，并且也都对其审查的内容进行了较具体的规定，但对行政滥用职权行为还应当进一步规定具体的审查程序，以便在实践中对行政滥用职权进行复议、诉讼监督的具体操作。笔者希望通过修改《行政复议法》、《行政诉讼法》对行政滥用职权行为进行正当性审查，并制定相关的具体施行细则。

⒌应当明确规定行政滥用职权违背正当程序原则的法律责任。法律行为与法律责任是一对法学的基本范畴，二者是相互依存的。法律责任是根据法律规定对某一行为评价的结果。法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。[28]行政滥用职权行为是一种违法或不当行政行为，其应当承担相应的法律责任，这是建设法治政府的必然要求。当前，各地方政府在反“四风”过程中对行政滥用职权采取了许多行之有效的措施，特别是加大了对“为官不为”行为的追责力度。对“为官不为”行为进行问责，既是法治行政的应然，也是构建责任政府之必然。行政问责制的核心在于“问责”，在于对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任。[29]

对行政滥用职权追究法律责任，不仅要考察其是否产生不良影响或后果，而且要考察其是否遵循了正当程序的基本要求。长期以来，实践中都认为只有行政滥用职权的行为造成了严重后果的才归责，这是对行政问责制的片面且错误的理解。只违反正当程序的行为也要依法进行归责，这是规制行政权力的关键所在。并且行政滥用职权大多表现为对正当程序的违反，如慢作为、不作为等，其行政机关或公务人员在行政滥用职权过程中往往在主观上也是存有过错的，其对正当程序的违背就是不执行公务，延迟实施公务的过错。在某种程度上，合理性是决定行政机关法律责任的实质性因素。[30]违背正当程序就是违背基本的程序合理性，是一种程序上的不正义，无论其是否造成不良后果，都应当承担相应的法律责任。正当程序的设置绝不是保障行政权力运行的，而是规制行政权力的，而规制本身包括不按要求履行职责就应当承担相应的责任。对正当程序的违反应承担的法律责任是一种违法行政责任，不能用“角色责任”（如行政行为的撤销、无效和变更）来取代法律责任，而应依法追究行为主体的法律责任。

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（责任编辑：王秀艳）

The Principles Between the Due Process and the Abuse

of Administrative Regulation

Hu Jun

Key words：due process;administrative abuse of power;administrative action;accountability