地方债务融资范文（精选11篇）
地方债务融资 第1篇
一、商业银行信贷融资模式创新
传统的地方融资平台商业信贷融资, 主要是以土地使用权或地方财政收入为抵押, 获得银行信贷支持, 在这种融资模式下, 信贷财务风险大多由融资平台承担。为了降低财务风险, 融资平台应考虑其他路径, 降低财务风险。主要的风险转移途径有:
(一) 加大第三方担保力度, 减轻融资平台财务风险。
银行信贷的主要目的是收回贷款本金和利息, 如果融资平台获得强大的第三方担保, 则银行信贷风险降低, 自然贷款意愿增加, 同时也减轻融资平台财务风险。从融资平台的经济性质和业务特征来看, 寻求第三方担保主要有三种途径:项目建设企业、专业担保机构和大型国有企业。项目建设企业需要获得融资平台业务支持, 故有担保压力;专业担保机构为获得担保费用, 也有担保意愿;大型国有企业与政府有密切联系, 可以通过地方政府联系, 为融资平台提供担保。
(二) 改进信贷契约, 让商业银行承担部分风险。
我国商业银行经过多年改革, 已经具备一些市场经营的特征, 因此如果让银行承担部分信贷风险, 同时提高信贷利率, 也是一条可行的通道。改进的途径有: (1) 降低借款担保的要求, 适当提高贷款利率; (2) 引进杠杆信贷方式, 用项目投入运营后的现金流量偿还贷款本金和利息, 减轻融资平台的偿债压力; (3) 改进偿还方式, 采用延期分期偿还方式, 降低债务一次还本付息的压力。
(三) 引入贷款信用保险服务, 为融资平台信贷融资提供保险。
贷款信用保险是指保险人对银行或其他金融机构与企业之间的借贷合同进行担保, 以承保借款人信誉风险的保险。在贷款信用保险中, 贷款方 (即债权人) 是投保人。当保单签发后, 贷款方即成为被保险人。当企业无法归还贷款时, 债权人可以从保险人那里获得补偿。贷款人在获得保险人的补偿后, 必须将债权转让给保险人, 由保险人向借款人追偿。对于银行来说, 贷款信用保险既分担了自身的风险, 又降低了银行的管理成本和交易费用。保险公司作为第三方介入, 可以有效克服银行与借款人之间的信息不对称问题。提供信用保险的保险公司以对借款人的履约能力进行深入调查为基础, 向符合一定条件的企业提供保险服务, 通过提升这些企业的资信来改善借款人的间接融资渠道。
融资平台利用贷款信用保险向商业银行借款, 其运行程序如下:首先, 由融资平台向商业银行提出信用保险贷款申请;其次, 融资平台与商业银行签订信用保险贷款协议;第三, 融资平台将其余商业银行签订的贷款协议交保险公司投保, 支付保费;第四, 融资平台将投保过的信用保险贷款交商业银行, 最终完成贷款协议。
引入贷款信用保险来筹集信贷资金, 最大的作用在于分散银行信贷风险, 从而加大贷款的可获得性, 这对于一些投资风险比较高的项目来说十分重要, 当然, 融资平台也要支付高昂的保险费用。
二、债券融资模式创新
从地方融资平台角度而言, 传统的债券融资模式主要是发行公司债券、企业债券、中期票据和短期融资券, 这些融资方式的共同特征是所有偿债风险都由发行人和担保机构承担, 因此风险相对集中, 在“云南城投债违约”等事件发生后, 证券监管机构对融资平台发行债券有严格控制迹象, 因此融资平台应通过债券融资模式创新, 降低债券融资风险。
(一) 采用集合债券方式发行债券。
企业集合债券是通过牵头人组织, 以多个企业所构成的集合为发债主体, 发行企业各自确定债券发行额度分别负债, 采用集统一的债券名称, 统收统付, 以发行额度向投资人发行的约定到期还本付息的一种企业债券形式。我国从2008年开始根据发改委制定的《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》, 开展中小企业集合债券融资业务。融资平台可以利用集合债券形式, 发行债券融资。采用集合债券融资的优点在于:
1、发行条件比较低。
集合债券的发行条件包括:股份有限公司净资产不低于3, 000万元、有限责任公司净资产不低于6, 000万元;最近3年平均可分配利润足以支付公司债券1年利息;累计债券总额不超过公司净资产额的40%。这些条件比较容易满足。
2、可以为融资平台组团发行债券。
地方政府可以组织下属融资平台组成集合, 一起发行集合债券, 不仅降低融资成本, 也有利于降低整体风险。
3、
集合债券既可以定向发行, 也可以在银行间债券市场发行, 具有比较强的可选择性, 便于融资主体根据金融市场情况选择合适渠道。
当然, 采用集合债券融资也有一些缺陷, 最大的问题是融资规模比较小。此外, 融资成本也比较高, 这是因为集合债券利率一般高于普通的企业债券或公司债券。
(二) 采用可转换债券方式发行债券。
可转换债券在我国已经有比较长的发展历史, 但作为融资平台, 发行可转换债券还比较少。发行可转换债券, 对于融资平台来说可以有两方面的优点:一是融资成本比较低, 可以低成本获得资本;二是一旦完成债权转换, 可以增加融资平台的权益资本, 降低其财务风险;对于政府控股比例比较高的公司来说, 发行可转换债券既不会担心控制权丧失, 也能筹集大量资本, 是一个比较好的选择。
发行可转换债券对融资平台也有一定的要求:首先, 平台必须要有比较好的投资项目, 有较高的获利能力, 吸引社会资本购买债券;其次, 要设计好发行和转换条款, 使债券对社会资本持有人具有一定的吸引力, 同时又满足融资平台管理需要;此外, 选择比较合适的发行时机, 也是融资方式成功的重要前提。
三、民间借贷融资模式创新
目前, 融资平台通过民间借贷融资大多数只是通过简单的借款契约来进行, 这样不利于提高融资平台民间借贷融资的吸引力, 可以通过让民间融资附有一定期权的条款, 增加民间借贷融资的吸引力, 同时也有利于降低借贷利息。可以考虑的创新方式包括:
(一) 让民间借贷资本提供者获得部分公共产品优惠。
一些民间资本提供者自身从事生产经营活动, 政府可以给予部分公共产品优惠, 吸引民间资本拥有者向融资平台提供借贷资本。例如, 允许运输企业在公共交通项目建成后, 减免部分共同交通项目收费, 来吸引运输企业借款投资公共交通项目;也可以允许部分企业 (高污染企业) 在污水处理项目建成后, 减免部分排污费等, 吸引这些企业借款投资污水处理项目等。
(二) 为民间借贷资本提供者提供部分投资政策优惠。
一些经济开发区项目建设的目的是为了招商引资服务。为项目建设融资考虑, 可以向民间借贷资本提供者提供部分投资优惠政策, 比如税收、土地等方面的优惠, 吸引客商部分借款建设经济开发项目。
(三) 赋予民间借贷资本提供者政府产品采购业务。
政府产品采购具有数额大、信用有保证等优点, 是许多企业争取的业务, 融资平台可以和政府协商, 以政府产品采购为依托, 获得民间资本提供者的资金支持。当然, 这一政策的执行需要在不违背政府产品采购公开招标的环境下进行, 这就需要融资平台获得政府其他部门的政策支持。
四、改进商业信用融资模式
商业信用融资是指通过预收货款或赊购方式获得供应商或客户的资本支持。商业信用融资的一个基本条件是融资主体必须要具有一定的信用水平。从安徽省和市级融资平台情况看, 14家融资平台2011~2012年平均商业信用融资比例为2.14%, 但中位数仅为0.77%, 说明大部分融资平台并没有充分利用商业信用融资。融资平台利用商业信用融资的模式有:
(一) 通过订立长期购货合同方式, 加大赊购信用度。
融资平台可以和大型建筑材料供应商建立长期采购协议, 承诺采购其商品, 但需要延长货款支付时间, 而大型企业一般资本实力雄厚, 完全可以接受这种购货安排, 这样就可以达到扩大赊购规模的目的。
(二) 通过服务预售优惠方式, 获得客户提前付款。
融资平台可与大型客户签订预售合约, 预收部分货款, 同时给予客户部分价格优惠, 吸引大型客户的信用支持, 这种融资方式主要适用于高速公路等具有大量客户需求的项目建设。
地方债务融资 第2篇
实施细则
参阅资料
目 录
政策法规
1．关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知
财预[2010]412号……………………………………………………（3）2．国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 国发〔2010〕19号……………………………………………………（8）3．关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通 知 发改办财金【2010】2881号………………………………………（12）领导讲话、会议纪要、工作动态
1．财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府 融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》答记者问……（14）2．四部委详解地方融资平台公司管理……………………………………（18）3．地方融资平台风险控制需靠长效防范机制………………………………（21）关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知
财预[2010]412号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：
为切实贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号，以下简称《通知》)，现就相关事项通知如下：
一、关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务
清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。
融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。
《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上(含70%)来源于一般预算资金、政 府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。
《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发 [2001]15号)等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。
《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》(中国银行(3.49,0.01,0.29%)业监督管理委员会令2009年第2号)、《流动资金贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2010年第1号)、《项目融资业务指引》(银监发[2009]71号)等。
《通知》中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。
《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。
《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。
二、关于对融资平台公司进行清理规范
对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目(含公益性项目)融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。
《通知》中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上(含70%)来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。
《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后(含7月1日)；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。
三、关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行《通知》中相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范。《通知》中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本 身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。
银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。《通知》中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。
四、关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为
《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。
《通知》中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。
五、关于加强组织领导，确保工作落实各省(区、市)人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。
各省(区、市)人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银监会。报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况(包括债务总量、分类、分级等情况)；特殊事项及说明；问题及政策建议等。
各省(区、市)人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级等情况； 在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。
财政部 发展改革委 人民银行 银监会
二○一○年七月三十日国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知
国发〔2010〕19号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：
一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务
地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。
地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。
二、对融资平台公司进行清理规范
在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。
今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理
融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。
银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款 来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为
地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
五、加强组织领导，确保工作落实
各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。
各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银 监会。
国务院
二○一○年六月十日关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知
发改办财金【2010】2881号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：
为了贯彻《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）精神，进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，促进企业债券市场健康发展，现就进一步规范投融资平台公司发行企业债券问题通知如下：
一、继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资
地方政府投融资平台公司（以下简称“投融资平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。近年来，投融资平台公司通过发行企业债券筹集资金，一方面按照募集资金投向，推动了地方基础设施建设和运营体制改革，改善了城镇生产、生活条件，促进了地方经济发展；另一方面按照规范、公开、透明的要求，改善了公司治理结构，为提高企业直接融资比重、降低融资风险、促进债券市场发展，做出了积极贡献。今后，要在有效防范风险，加强规范管理，合理引导投向的基础上，继续支持符合《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）文件规定、符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重。
二、防范投融资平台公司债券融资风险
为了有效防范投融资平台公司债券风险以及连带的地方政府债务风险，投融资平台公司应不断增强公司的自营性经营收入，提高可持续经营能力。凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发【2010】19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息（政府债务余额和综合财力的统计口径见附表），作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理。
三、规范融资担保行为
根据《担保法》和国发【2010】19号文件有关规定，为了进一步规范对投融资平台公司的融资担保行为，有效隔离投融资平台公司债务与地方政府债务风险的关系，除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。
四、确保公司资产真实有效 申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。
五、强化筹集资金用途监管
投融资平台公司发行企业债券所募资金，应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。所投项目必须符合国家产业政策和宏观调控要求，符合固定资产投资管理有关规定。对于发债资金主要用于节能减排、生态环保、保障性住房、城市轨道交通、新疆和藏区发展、重大自然灾害灾区重建，以及其他国家产业政策鼓励发展领域项目建设的，可在同等条件下优先获得核准。发行人应按照核准的投向使用企业债券募集资金，不得擅自改变资金用途。各级发展改革部门要加强对本地企业债券募集资金使用的监督检查，防止发行人随意改变并挪用发债所募资金。
六、认真履行中介机构职责
债券承销机构、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所等债券市场中介服务机构应认真履行各自职责，提供公正、客观、准确的相关文件，不得弄虚作假，以错误信息和文件误导投资人和核准机构。信用评级机构在对投融资平台公司进行信用评级时，应参考公司所在地政府债务余额和综合财力等指标进行综合评价，并给出合理的评级结果。会计师事务所、律师事务所应按照有关要求对投融资平台公司资产构成、收入构成、偿债资金来源构成等出具专业意见。债券承销机构应协调其他中介机构，做好投融资平台公司发债申报材料编制工作，确保申报材料完整合规。
七、完善还本付息监督与管理
债券发行人应加强内部管理，制定偿债资金计划，并在银行建立“偿债资金专户”，在债券存续期过半后各，提前安排必要的还本资金，保证按时还本付息。债券承销机构对于所承销债券，应该在债券存续期内督促债券发行人按时还本付息，以及债券回售安排的履约。地方政府及有关部门应切实履行出资人的职责，加强对投融资平台公司还本付息工作的指导和协调。
八、加强发债企业信息披露
投融资平台公司发行企业债券，应加强信息披露，确保相关信息的真实、准确、完整。在债券存续期间，发行人除应按照交易场所的规定，及时披露财务报告和企业的重大事项外，还应按时披露偿债资金专户的资金筹集情况。债券承销机构也应加强对所承销债券的后端管理，提醒并督促债券发行人按照有关规定和要求，及时披露企业经营等方面的相关信息。
自本通知下发之日起，投融资平台公司申请发行企业债券，均按本通知各项规定执行。
附表：地方政府债务余额及综合财力统计表
二〇一〇年十一月二十日 财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》
答记者问
财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（以下简称“《通知》”）。财政部、银监会等部门负责人就有关问题回答了记者提问。
1.请介绍一下出台《通知》的背景是什么？
答：改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，融资平台公司发挥了重要作用。但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。为切实贯彻落实国发19号文件精神，指导和督促各地区、各部门做好各项工作，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，研究出台了《通知》，主要是对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。
2.有报道认为，近年来融资平台公司举债增长较快主要是为了完成中央投资项目地方配套任务。请问这种说法是否属实？
答：地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。
3.有媒体认为，目前中国地方政府融资平台公司贷款风险较大，可能形成系统性风险。请问如何看待这个问题？
答：融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵 补。四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。
4.请问当前如何加强地方政府融资平台公司管理？
答：国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。
5.如何建立规范地方政府债务管理的长效机制？
答：目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运 行高效的地方政府举债融资机制。二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。四部委详解地方融资平台公司管理
财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》(以下简称“《通知》”)。财政部、银监会等部门负责人就有关问题回答了记者提问。
改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。
但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。
为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国务院下发《通知》，对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。
地发公益性项目建设至举债快
地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券 4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。
整体可控 无系统性风险
融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵补。四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。
部署加强管理
国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行 业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。
目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。地方融资平台风险控制需靠长效防范机制
6月10日,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称“国发19号文”),对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。
日前,财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》(以下简称《通知》),进一步明确了相关细则。
财政部、银监会等部门负责人表示,这一《通知》,主要是对“国发19号文”中的一些概念和政策内容进行了细化和说明,并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。
在2008年全球爆发金融危机和我国为应对金融危机出台4万亿元投资计划的大背景下,人们很容易把近年来融资平台公司举债增长较快与地方为了完成中央投资项目地方配套任务联系在一起。“地方政府融资平台公司举债增长较快,有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因,但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。”财政部、银监会等部门负责人如是说。
4万亿元投资计划在内的一系列政策措施,其中中央政府安排1.18万亿元,地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题,“地方债”重新得以发行,4000亿元主要流向了中央投资公益性建设项目地方配套。此外,财政部、银监会等部门负责人指出,除了地方政府债券资金外,地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计,2008年四季度以来,地方政府配套资金中,来源于融资平台公司融资的资金占10%左右,地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。
在当前欧洲主权债务危机的影响下,人们不仅开始担心我国地方政府融资平台公司贷款风险是否可能形成系统性风险。记者在采访诸多财税专家时,基本上都表示不太可能。财政部、银监会等部门负责人强调说,“融资平台公司贷款的确存在一定风险,但目前整体风险可控,不会形成系统性风险。”
具体来看,首先,从贷款增速看,融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计,今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一,融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。其次,从风险程度看,多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量,可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题,但通过变更贷款主体、增加抵押品或追加担保等风险缓释措施,其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款,更不会全部成为损失。再次,从风险抵补看,我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足,拨备覆盖率都在150%以上,高者可达170%甚至190%。也就是说,即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失,也有足够的拨备进行抵补。最后,从风险化解看,银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式,也能够化解一些有问题的贷款。
在加强防范融资平台公司贷款风险的同时,对于各式各样的地方政府融资平台公司如何进行管理,“国发19号文”对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。据介绍,目前,有关部门和地方政府正按照上述要求,抓紧组织实施。
虽然目前来看地方融资平台出现了一些需要关注的问题,但是我们也应该看到,上世纪90年代起,一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资,并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来,在地方政府缺乏规范的融资渠道,基础设施建设资金不足的情况下,通过地方政府融资平台公司,把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来,支持薄弱环节发展,对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来,为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展,融资平台公司发挥了重要作用。
因此,如何建立规范地方政府债务管理的长效机制至关重要。财政部、银监会等部门负责人表示,目前,财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署,抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。
地方债务融资 第3篇
关键词：地方财政；地方投融资平台；债务风险
中图分类号：Ｆ８１２．２文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１０－００３８－０４
收稿日期：２０１１－０７－２１
作者简介：武文莉（１９７１—），女，吉林公主岭人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，吉林大学公共管理硕士，研究方向为公共财政。
地方财政风险的表现形式多种多样，不同地区之间存在差别，就我国目前状况而言主要分为收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险。其中债务风险是地方财政风险形成的主要原因。然而，我国地方债务风险主要来源于地方投融资平台。因此，地方融资平台到底会带来怎样的风险及如何规避这些风险应当成为各级政府部门需要深入思考的问题。
一、地方政府债务形成的原因分析
地方政府债务是指所有最终需要地方政府作为债务负担主体的各种债务，不仅包括地方政府的直接举债，而且包括那些虽不是由地方政府直接举债，但依据法律、道义或其他社会责任，最终需要由地方政府承担偿还责任的债务。在地方政府债务的形成因素中，现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因。
（一）分税制改革下地方政府财力与事权的不匹配
通过对十几年分税制改革实践的反思，不难发现，在其所衍生的一系列弊病之中，最突出的问题就是基层财政困难以及地区差别日益扩大。由于分税制改革的首要目的是缓解中央的财政压力，因此改革本身带有明显的集权倾向。分税制加强了中央政府的财力，却削弱了地方政府的财力。从我国的经济发展过程看，从“一五”至“七五”期间，我国地方政府的财政收入比较高，有的时期甚至高过中央政府的财政收入。在“八五”（１９９１～１９９５）期间，中央财政和地方财政的比例关系突然发生了逆转，中央财政收入占全国财政收入的比重止跌回升，迅速提高，其原因就是１９９４年实行了分税制改革。１９９４年，分税制改革把几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些近期征收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定而且增长缓慢。改革的结果使中央财政收入占全国财政收入的比重由１９９３年的２２％上升到１９９４年的５５．７％。此后中央财政收入占全国财政收入的比重一直较高，２０１０年中央财政收入占全国财政收入的比重达到５１．１９％。［１］（ｐ１８０－１８１）
分税制改革改变了政府间财力与事权的配比关系，在财力方面，提高中央财政占全国财政收入比重的同时，省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法，在省以下政府财政分配关系中，省、市两级财政在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入、地方固定收入进行了分成，使县、乡财力再次向上集中，形成了财权关系调整上的“倒金字塔”结构。而在事权方面，改革开放以后，随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的不断加深，市场与政府的关系在调整中逐步明晰，政府的事权也逐步明确，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担逐步由财政以公共支出的责任来承担，因此，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势，这在某种程度上形成了事权关系调整上的“正金字塔”结构。［２］这种财权关系上的倒金字塔趋势与事权关系上的正金字塔趋势，使得基层财政因无力保证各项严格规定的必保的支出而陷入了财政困境。
（二）地方债弥补了地方政府在财力上的缺失
由于分税制改革没有建立在完善的宪政分权的基础之上，没有按照“一级政府、一级预算、一级事权、一级财政”的基本分权模式来明确划分各级政府的事权和财权，这就使得地方税权不完整，与事权不对称。中央通过税收返还及转移支付等形式支援地方政府财力，并没有改变地方财政的困境。２００４年我国城市改造进入了大规模爆发时期。城市发展的速度，城市建设的好坏，直接关系到领导的政绩。所以，地方政府都热衷于道路拓宽，建设新房子和新城区。这些建设都要花大量的钱，在这种情况下地方政府的财政缺口就进一步加大了。对地方政府而言，在事权与财力不匹配的情况下，要求保运转、保发展，便产生了举债行为。在现有投融资体制下，城市建设投入主要依靠地方政府，在财政拨款较为有限的情况下，资金的筹集是主要依赖的融资渠道。由于地方政府不允许发行公债，且缺乏必要的正规融资渠道，因此它们只有通过成立融资平台进行举债。地方政府通过举借债务，有效缓解了资金需求矛盾，加快了基础设施和公共事业建设，促进了地方经济社会的发展。但大量举债也带来了政府性债务剧增和财政风险加大等问题。
二、地方政府债务膨胀的原因分析
地方债一直都存在。２００９年，为配套实施中央应对国际金融危机的４万亿政府投资计划，绝大多数地方投融资平台搭乘了应对国际金融危机而采取的一系列刺激政策的便车，大举借贷，使得地方政府债务迅速膨胀。
（一）受世界经济环境影响
２００８年世界金融危机席卷全球，我国政府应对危机的４万亿经济刺激计划出台后，各地纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划，总投资规模十分庞大。然而中央政府仅负担了总投资的１．１８万亿元，这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹。这就使本来捉襟见肘的地方财政变得雪上加霜。为了缓解资金上的矛盾，在中央政府允许的前提下，地方政府加快了投融资平台建设，各级地方政府融资平台顺势飞速发展起来，地方政府的债务也随之迅速膨胀起来。
（二）过度利用融资政策
所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。 其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。地方政府之所以采用融资平台的方式进行融资，其原因是我国相关法律对地方政府在财政上有严格的约束。我国《预算法》规定，除了国务院特批以外，不允许地方政府举债。人民银行１９９６年发布的《贷款通则》也限制了地方政府直接贷款的权力，１９９５年通过的《担保法》也曾规定国家机关不得为保证人。在这种情况下，地方政府融资就需要一个中间媒介，地方融资平台就充当了这个角色。地方政府没钱，但是地方政府有资产，把资产注入一家公司作抵押，然后举债。这样的办法其实并没有什么不妥，但是时间一长我们就会发现，由于我国地方政府之间的竞争关系，为了政绩，地方就争先恐后地大肆举债。因为不举债就没办法发展，不发展就意味着要落后，结果就是后患无穷，这样的现实催生了我国地方政府前人借钱后人还债的怪逻辑。银行也认为是政府借的钱就一定能够还，因为政府有财政收入。所以很多银行就觉得把钱贷给政府是肯定能拿回来的，在这种情况下，银行的口子是开着的，地方融资平台的数量就迅速增加，地方债的规模也迅速增大。据来自银监会的数据统计，到２００９年５月末，全国投融资平台公司有８８２１家，其中县级平台高达４９０７家，连乡镇都在搭台融资。来自央行的统计数据显示，到２０１０年１２月，通过地方投融资平台的负债额已经超过１０万亿。
三、地方政府债务膨胀的风险分析
（一）地方债加剧了地方政府超常规发展
地方融资平台的快速发展导致地方政府的超常规发展，从而加剧了地方债风险。央行的调查数据显示，在全国地方政府的投融资负债１０万亿中，各地政府资产负债率约６０％，平均资产利润率不到１．３％。特别是县级平台几乎没有盈利。银行贷款在２００９年的一年之中增加了一倍，而这一年之中所贷出去的款基本上集中在２００９年的前四个月。四个月贷出去大量的贷款，根本就没有可能把每一个项目都做足可行性研究净值报告，因此，好多时候借贷都是一笔糊涂账。据审计署“２００９年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”的结果显示，审计调查的１８个省、１６个市和３６个县截至２００９年底，“本级政府性债务”余额共计１．４５万亿元，占全年全国财政总收入的２１．１７％。这些审计调查的地区共有各级融资平台公司３０７家，其地方财政投融资平台的债务分别占省、市、县本级政府性债务总额的４４．０７％、７１．３６％和７８．０５％。［３］由此可见，地方财政投融资平台的债务规模已经相当巨大，已经成为地方政府的沉重负担。地方政府财政资金偿债能力不足。从政府性债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有７个省、１０个市和１４个县本级超过１００％，最高的达３６４．７７％。［４］
（二）地方债加剧了房地产泡沫
地方政府以低价征用土地高价转让土地使用权，用从中获得的收益搭建的融资平台，也导致了各级地方政府极力地推高当地地价，进而推高了房价。也就是说，地方政府的还款能力是建立在当地房价上涨的基础上的。地方政府基础设施建设项目的资金主要来源于融资平台，当房地产泡沫破灭时，土地价格就会全面下跌，地方政府从“土地财政”中获得的收益就会减少，地方政府基础设施建设的资金链就会断掉，在建的工程就会成为烂尾工程，地方政府的还款能力就会出现较大问题。在国务院出台一系列房价控制措施之后，全国的房地产投机炒作得到了一定程度的遏制，从而使全国的住房销售突然间发生了逆转。在这种情况下，不仅使全国各地的土地交易迅速下降，而且土地交易价格也全面下跌。土地交易减少及价格下跌，就会使不少地方政府融资平台面临巨大风险。同时，在经营城市的诱惑下，地方政府通过各种手段推高地价和房价，以实现土地收益最大化，城市房价在地方政府的推动下单边上涨，居高不下，使多数城市居民难以承受。这种状况侵害了城市居民特别是购房居民的利益，有损社会公平正义，同时也透支了地方未来的土地收入，由此带来的经济利益是不稳定、难以为继的。［５］
（三）地方债加剧了银行信贷风险
其实地方负债的问题一直都存在，只是由于地方政府过去虽然欠了钱，但是收入增长得快，有还款能力。金融危机之后，很多行业的经济增长开始放缓，导致地方财政收入的增长也开始放缓，再加上２００９年借债总额迅速上涨，致使问题在现在才被重视。４万亿经济刺激计划衍生出来的问题是地方负债，而地方负债其实还引发了一个更加危险的问题，就是银行贷款。换句话说，２００９年短期增长起来的银行贷款中有多少最终会化为坏账。当地方政府没有还款能力的时候，会造成中国的次贷危机，最后的结果只能是让国家来买单或者造成通货膨胀。目前我国地方政府债务风险不在于融资平台，而在于银行借款。同时，这种在政策催生下的迅速膨涨的债务是否真的都能有效地用于中国实体经济的发展，这当然是一个很重要的问题。更让人担忧的是这一天文数字的款项有没有成为腐败的温床，这才是地方政府债务所衍生出来的更加深层次的问题。
四、地方政府债务风险的防范与化解
２０１０年１月１９日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入２０１０年宏观政策方面重点抓好的工作之一。对于地方政府举债，我们更应该用辩证的方法来看待。既要看到其刺激内需、促进发展的作用，也要看到其规模偏大、风险加剧的隐患；既要看到债务资金已成为地方发展资金链中的重要一环，又要看到目前债务问题较多、急需规范的事实；既要看到政府债务的个性问题，又要看到与土地、房地产、金融、财政交织形成的问题。因此，研究和探讨地方政府债务风险防范和化解的途径尤为重要。
（一）拓宽地方政府财政收入的渠道
“十二五”规划中，提出了积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。在合理界定事权的基础上，应按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例，为县级政府提供基本公共服务财力保障。
⒈推进现行税制改革，科学地解决地方财政困境问题。我国现行税权过于集中，为正确处理税收制度缺乏社会公平性，社会收入分配失调，社会贫富分化等突出矛盾。中央政府应适当上移支出责任及下放收入能力，构建科学的税种划分格局和财力分配格局。在现行分税制基础上重新合理划分收入，按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则，实施中央税收以增值税、消费税和关税为主，省级政府以营业税为主，县级以财产税、所得税为主的税收制度改革。同时，中央应赋予地方适度的税收立法权，赋予地方政府根据各地税源状况，在中央和地方人大的监督下开设一些地方性税种的权力，并以此扩大税收规模。从而增强地方本级收入能力，壮大地方财政实力，使我国地方政府财政困难得到全面缓解。
⒉完善转移支付制度，全面缓解地方财政困难。建立科学、规范、透明的财政转移支付制度，是缓解地方财政困难的重要手段。应逐步取消“基数法”，建立以国际通用的“因素法”分配方式，缩小地区间贫富差距；按照我国公共产品供给均等化原则，取消税收返还，压缩专项转移支付规模，提高一般性转移支付规模及比重，使事权大于财权的贫困地区实现事权与财权的统一；全面推行不发达、落后地区“零资金”配套政策，根据各地区经济、社会、政治等有关指标，制定地区“零资金”配套政策，解决财力薄弱地区的财政负担过重问题，科学化解因专项配套而导致地方财政深陷困境的僵局。
（二）加强地方债务的监督与管理
目前地方政府负债数额较大，涉及面广，分布在政府各职能部门。对政府而言，很难说清自己到底有多少债务，存在多大的财政风险。所以，各级政府必须成立专门机构，负责债务风险统计、调查和风险预警分析，不经该部门批准，任何单位不得从事举债、担保等经济活动。同时，加快风险立法，明确债务风险的范围、责任等，用法律手段防范并化解财政风险。加强本级人大监督和群众的社会监督，建立完备、透明的地方政府债务信息披露制度建设，定期披露显性债务、隐性债务、或有债务等方面的情况。借鉴发达国家的成功经验，衡量地方政府的风险承受能力，在各个环节设置硬性指标限制，创立风险指标评级体系，在地方财政与融资平台之间设立“防火墙”，有力控制地方政府债务规模，强化融资平台与银行系统的风险约束意识，有效避免政府过度融资。
（三）强化还款意识，完善偿债机制
建议各级地方政府设立财政偿债准备金，保证债务偿还的资金需要。财政预算内拨款、提前收回的政府债权资金、预算外结余资金等可以作为财政偿债准备金的来源。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政偿债准备金。
总之，在当前的经济形势下，要在合理控制风险和持续促进经济发展之间寻找平衡点，采取科学合理的方法，按照辩证认识、规范引导的原则处理地方政府债务风险问题，以促进地方经济社会的可持续发展。
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（责任编辑：牟春野）
Ｏｕｒ Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｔａｔｕｓ ａｎｄ Ｄａｂｔ Ｒｉｓｋ
Ｗｕ Ｗｅｎｌｉ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ １９９４，Ｔｈｅｒｅ ｗｅｒｅ ａ ｒｅｆｏｒｍ ａｂｏｕｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔａｘ ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ． Ａｆｔｅｒ ｔｈｉｓ，ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｆｉｓｃａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ ｗａｓ ｇｒｏｗｔｈ．Ｔｈｅ ｆｉｓｃａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｗａｓ ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ．Ｂｕｔ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅａｒ ａ ｌｏｔ ｏｆ ｔｈｉｎｇｓ ｔｏ ｄｏ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｃａｓｅ，ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｔｏ ｂｏｒｒｏｗ ｍｏｎｅｙ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ．Ａｆｔｅｒ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｒｉｓｉｓ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｍａｎｙ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｐｌａｔｆｏｒｍ．Ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ａｍｏｕｎｔ ｏｆ ｄｅｂｔ ｉｓ ｇｒｏｗｔｈ ｆａｓｔｌｙ．Ｉｔ ｉｎｃｒｅａｓｅｄ ｒｉｓｋ ｏｆ ｂａｎｋ ｃｒｅｄｉｃ．
地方政府债务融资风险分析 第4篇
我国地方政府债务融资是指以地方政府为主体, 以地方政府所属投资机构为载体, 为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通经济活动, 是我国现代公共财政制度安排中的重要组成部分。
当欧洲主权债务危机爆发后, 在我国引发了地方政府债务融资的整治和反思, 地方政府债务危机每时每刻牵动学界、媒体和政府紧绷的神经。两年前, 国家财政部对我国的地方政府债务进行全面的清查, 并发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》, 这一系列动作显示了我国政府对地方政府债务融资积聚的巨大风险表示忧虑。
2013年党的十八届三中全会针对近几年我国地方政府债务风险提出, 要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”, 改进政府预算管理的重要内容是做出加强风险防范。
二、地方政府债务融资现状
在2008年爆发国际金融危机后, 我国为应对金融危机的冲击, 采取了扩张的经济政策, 增加政府支出, 力图通过增加需求从而促进经济的增长。所以从那以后, 我国许多地方政府债务迅速不断地增加, 债务风险也逐渐上升, 影响着经济的健康平稳发展。
在我国, 一些地方政府的合法、正规的债务融资主要都是由中央政府的各部门转贷给地方政府的各种国内外专业项目贷款。除此以外, 我国地方政府的债务融资为了规避国家法律和政策的限制, 大多是借助于非正式制度。并且这些债务具有比较强的地方政府背景, 债务融资的使用也体现着政府政策的意图。
当前, 在我国地方政府债务主体多元化、形式多样, 举债的主体有地方政府和政府部门, 当前我国大多是地方政府融资平台以及国有非营利机构。因为借债主体多, 在管理上的困难不断增加, 从而可能引起在融资过程中的失控。债务中, 大部分是由中央政府代为发行的公债, 也有其他, 例如大量的工资、工程等款。众多隐性债务:一些地方政府在举债的过程中, 往往通过一定的手段, 采用变相的举债方式, 把原本应该由自己支出的显性负债变成了隐性负债。而这些负债因为隐蔽, 所以本来应该由政府负担的债务转化到银行来承担, 使银行变成了政府的债权人, 又因为这些负债大多数时候范围较广、隐蔽性强, 因此很难进行有效的控制和监管, 从而提高了债务违约的风险。
三、地方政府债务融资风险分析
地方政府债务问题引起了各方面的广泛关注, 表现突出的问题、风险有以下几个方面:
(一) 债务融资内部风险
1、结构风险。
偿还外债压力逐年变大;巨大隐患的地方政府担保的债务;沉重的财政赤字和历史挂账;管理比较分散, 缺乏有效的偿还机制, 地方政府经常是多个部门进行融资、分散管理, 而债务的数目、管理的机构、引进的项目等等都缺乏统一的监管体系, 各个部门的权利与义务不明确, 各部门之间缺少沟通和信息交换, 致使债务资金的运行效率异常低下, 增加了债务违约的风险;由于非信贷融资的比重上升引起的风险。
2、支付风险。
地方政府债务总量存在支付风险, 由于债务过大的总量而可能导致的不能完全支付到期债务的风险。
3、效率风险。
一方面指因为地方政府的债务资金使用效率低, 使债务资金的投资项目中获得很少的利润或没有获利, 进而可能增加不能够偿还债务的风险;另一方面则是因为地方政府债务资金的管理水平不佳所以很可能造成的债务资金不能够高效使用的风险。
4、利率与汇率风险。
在我国的地方政府债务融资当中, 当前主要采用的是固定汇率制, 较少使用浮动利率制, 因此利率方面上的风险不是很突出;然而, 最近几年来国际方面金融市场汇率的变化以及我国外汇管理制度方面的改革, 大大增加了我国的地方政府债务融资的汇率风险。
(二) 债务融资外部风险
1、加大税费的风险。
为了偿还所欠的债务, 避免出现债务危机, 地方政府必须得筹集到偿还债务的基金, 然而这类资金大多是以征收税收、新债还旧债、国有资产收益或收费等方法取得。所以这也意味着, 当地方政府的债务负担不断地加重时, 不仅仅是地方政府面临着债务日渐增加, 最后陷入难以偿还的尴尬境地, 而且包括纳税人和收费对象在内, 他们负担的税收费用也面临着日渐增加的风险。当前, 我国的地方政府财政收入不断快速地增长, 也在一定程度上也表明着这一层压力的增强。
2、过度信贷及信息不对称引起的商业银行流动性风险。
许多银行很大一部分资金投向了融资平台, 而且这些融资平台大部分是大型的中长期基础设施项目, 因此就导致了银行的信贷结构并不是合理的, 这样形成了过度信贷, 从而银行资金的流动性变差;另一方面, 对发放贷款的大多都是一些地方性城市商业银行和农村信用联社这一类型的平台, 而他们的风险控制机制相对比较薄弱, 而且还容易受到地方政府的各种行政上的干预, 进而增加了贷款收回的风险。
3、房地产市场调控对地方政府债务融资的影响。
刚开始, 我国开始实行宽松的货币政策, 既对国际金融危机进行了有效抵御, 推动我国经济快速地走出了低谷, 也不断推高了房价, 致使我国的房地产市场过度繁荣。因此, 在2011年时, 国家为了确保我国居民的基本住房保障, 抑制房价的过快上涨, 开始实施一系列严厉的房地产调控政策, 例如“限购令”、“限贷令”等等;同时, 中央政府给各地方政府下达了艰巨的保障房建设指标, 从而加大保障性住房的建设力度。
四、应对地方政府债务融资风险的对策
(一) 建立健全地方政府债务管理体制。
建立地方政府债务信息公开披露制度, 有利于避免地方政府债务风险的发生。对投融资平台的管理体制进行改革, 加快实现地方政府融资平台的所有权与经营权分离。实行融资债务投资决策责任制。杜绝领导随意取舍行为, 规范贷款资金运行程序。
(二) 进一步推进行政体制改革, 建立政府融资平台管理机制。
转变地方政府的职能, 加快经济建设和基础配套设施建设, 促进个体私营经济和外向型经济的发展, 对地方政府显性债务问题尽快解决。详细划分政府之间的事权, 划清之间的偿债责任, 解决事权错位等方面的问题。加强地方政府融资平台的市场化程度, 利用市场机制提高管理效率和运营效率, 是降低融资风险的有效途径。一是严格界定政府投资范围, 对于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目进行政府投资;二是积极拓宽多元化的融资渠道, 引入社会参与机制, 吸引更多社会资金, 利用市场化运作规范其投融资行为。
地方政府应严格按照国发文件的规定, 全面清理规范地方政府融资平台和债务。首先要分类做好融资平台公司的清理;其次要对地方政府融资平台公司存量债务清理核实并妥善处理, 以防“半拉子”工程, 引起浪费。
(三) 进一步推进财税体制改革, 健全地方财政收入体系。
欧美等发达国家的地方政府融资体系现在都已经很发达, 在考虑本国经济发展特色的同时, 取其精华、去其糟粕, 从而完善我国的地方政府债务融资体系。允许地方政府发行易于监管、规范的地方政府债券, 将隐性债务显性化, 是欧美等发达国家地方政府的主要借债方式, 也是解决其地方政府债务风险的融资制度变革的要求。
财政部应该与有关部门, 加快建立规范地方政府债务融资管理、防范财政金融风险的长效机制。其一, 尽快出台融资法律法规, 为其提供法律依据;其二, 制定、完善融资平台长远健康发展模式。建立适合我国国情的地方政府融资形式, 形成与社会主义市场经济体制相适应的、运行高效的、管理规范的地方政府融资机制。
(四) 进一步加强商业银行地方政府融资平台贷款管理。
在地方政府的投资冲动面前, 商业银行首要保持清醒的头脑, 不能过度关注规模的扩张和近期效益, 把眼光放长远, 将安全性放在首位。首先, 银行等金融机构加强信贷管理, 建立完善风险评价和管理制度, 落实借款人准入条件, 谨慎地评估借款人的财务能力和还款来源;其次, 要加强对平台贷款的贷后管理, 尤其是对于借款方的财务状况、贷款的使用、贷款的偿还情况、抵押物情况等重点监测, 防止挪用贷款的风险;最后, 要建立政府背景贷款的风险评估体系, 及时发出风险预警提示那些潜在的风险, 并且提出预控风险的措施。
五、总结
我国的地方政府融资平台是分税制改革的产物。由于财权和事权分配的不协调, 导致地方政府财政状况与经济发展需求不匹配, 通过成立以融资为主要职能的地方政府融资平台来解决地方政府为项目建设资金的问题。根据我国地方政府债务融资的现状即我国地方政府债务迅速不断地增加, 债务风险也逐渐上升, 影响着经济的健康平稳发展。对其特点, 即债务主体多元化、形式多样;众多隐性债务。对其进行了融资的风险分析, 即效率风险、管理风险、税率、汇率风险、流动性风险等的分析和提出了有效的内在、外在、经济、政治和国际方面的对策, 是我国的地方政府债务融资朝着健康、长远的方向发展, 促进我国整体经济的发展。
摘要：自从2009年以来, 由于希腊、西班牙等国主权违约事件不断发酵, 引起了大范围的政府债务融资危机, 现已渐渐蔓延到了整个欧洲, 证实了预算外和官方财务报告的资产负债表之外的隐性债务以及或有负债的危害性, 使政府债务违约问题进入了人们的视野。显而易见, 地方政府债务风险与宏观经济政策和各领域体制改革是密切相关的。我国当前地方政府债务融资在诸多方面, 例如市场信用、规模、结构等这些方面引发的金融风险、财政风险所做出的分析, 另外也分析政府的职能对债务融资的影响, 从而揭示出地方政府债务融资风险的原因以及应对的风险对策, 进一步完善地方政府融资平台法律体系和管理机制, 从而规范地方政府融资平台的运行。
关键词：地方政府,政府职能,债务融资,风险,对策
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非标准债务融资工具 第5篇
一、非标准债务融资工具简介
交易所委托债权是指在北京金融资产交易所（简称：北金所）组织下，有投资意愿且有投资能力的投资者作为委托人，通过银行、信托公司、企业集团财务公司等专业金融机构（即受托人）进行的对特定项目的债权性固定收益类投资。受托人依靠自身的客户、项目、专业能力等专业优势，提供财务顾问、受托投资、项目投资管理等金融服务。
二、操作流程图
三、融资步骤
1、项目审查：受托人融资方委托成为其融资顾问，采用委托债权投资方式融资，受托人与融资方签订《委托债权项下融资顾问服务协议》，以获得融资方授权。同时，受托人须对融资方情况及其融资需求进行调查，形成项目评估报告，按照受托人自身新 增贷款审查标准进行内部审查。
2、项目挂牌：在完成项目评估及内部审查后，受托人作为发起人向北金所提交项目挂牌申请。北金所收到项目挂牌申请及相关文件后即由内部业务人员进行资料完备性审核及北金所内部风险合规审查。审核通过的委托债权项目，北金所进行项目挂牌，发布委托债权投资信息，即将项目信息录入挂牌交易系统并完成挂牌。
3、项目摘牌：在项目挂牌期间，意向投资方对挂牌项目有投资意向后，意向投资方可在北金所系统上点击意向受让申请。投资意向申请经北金所逐级审核通过后，该债权投资交易会员即可在系统上确认投资意向，成为正式意向投资方。
4、项目成交及签约：获得投资资格的意向投资方（以下成为“委托人”）与受托人签订《委托债权投资代理协议》确立委托代理关系、签订《委托债权投资业务委托书》列明具体委托事项，由受托人代委托人投资于挂牌项目并进行管理。委托人、受托人、融资方签署《委托债权投资协议》确认委托债权投资关系；融资方与受托方须签署《委托债权投资资金使用及账户监管协议》约定账户监管职责；委托人向受托人发出《委托债权投资通知书》下达资金发放指令，完成项目成后，进去项目后期管理阶段。
四、有关要求
1、准入和审批原则：无不良贷款和欠息记录。
2、期限：以一年期为主，不支持中长期融资。
地方债务再摸底 第6篇
财政部部长楼继伟在中国高层发展论坛上就公开表示，财政部正在部署有关地方债的调研，先以审计署统计的约11万亿元债务为基础，区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止住地方政府债务扩张的趋势。这似乎意味着国家可能要对各方忧虑已久的地方债务“出手”了。
危机初现
中国的地方债务究竟有多少？这可能是许多人都想问的一个问题。我国的地方债务规模，基本受官方的封锁，最近一次的数据规模最大的就是2010年审计署公布的地方政府性债务的审计报告，而在此之后我们国家再也没有公布地方债的具体数据。
未知的负债会给我们经济带来未知的隐患，对人们的预期也会带来阴影。惠誉评级4月9日宣布将中国的信用评级从“AA-”下调1个级别至“A+”；一周后的4月16日，另一家评级机构穆迪将中国的国债评级展望从此前的“正面”下调至“稳定”。两家公司都在评级报告中强调了中国地方政府债务的风险。正是由于我国的地方政府债务长期游离于预算之外，成为“黑账”。据了解，不少地方政府对此也讳莫如深，甚至闭口不谈，不少地方财政部门提供给本级人大的也不过是中央转贷地方的债务的还本付息而已，关于投融资平台的债务一概没有。
中央财经大学财政学院温来成教授和他的团队近年来做了大量关于地方债务的研究工作，他认为，目前公布的10.7万亿政府债务的数字偏于保守，且基本仅包括了省市级。据他本人在一线的调查推算，这个数字在14万亿左右。他同时认为地方政府的负债从目前来看还是银行融资和城投债。
对于融资平台的界定，财政部副部长李勇曾在一篇文章中表示，地方政府投融资平台是由地方政府出资设立，并授权向市场融资，从事基础设施投资和管理活动，并且他认为投融资平台借助的是政府的信誉，偿还之时以公共资金来偿还。而事实上，许多投融资平台是地方政府根据公司法打造“拼凑”而成的不完全公司，公司治理的结构与正常的公司也有所不同，拿其中一点来说不少投融资平台的“老板”的身份都是地方主管副市长或者是财政局长，这显然不符合规定。
债务摸底
记者对某市（该市为地级市）人民银行的相关人士采访时了解到，他们支行在前不久，为了解当地政府投融资平台债务情况，采用重点调查的方式，对市级政府7、8家投融资平台的债务情况进行过专门的调查。他表示，虽然近几年银行贷款占比有所下降，但还是以银行贷款为主，占债务总额70%左右。银行贷款还是以项目贷款为主，主要投向基础设施和土地收储，并以地市级平台贷款为主，不良贷款比例少，贷款质量比较好。不过由于贷款以土地抵押为主，还款来源于土地出让金。在近年土地出让金下降的情况下，还是影响到了公司还款，平台公司因自身现金流不足偿债压力增加。而还款来源受土地市场的影响又很大，银行贷款等融资渠道受阻，一定程度制约了平台企业后续的资金需求。对此，政府应该重点把精力集中到增强债务偿还能力上来。银行应强化平台贷款管理，确保还款来源稳定有效。
该人士回忆说，当地投融资平台的迅速发展是在2008年，在政府 4 万亿投资应对国际金融危机的背景之下。按照去年年底的统计数据来看，共有40多家投融资企业，其中地市级有4成，县级大约占6成。类型也比较多，有开发区融资平台，国有资产管理公司，土地储备类平台等等。他说，除了银行债务，平台公司还会通过证券公司发行公司债。这些债券募集资金成本低、期限长，只需要每年付息，到期还本，适合轨道交通等城市基础项目融资（该城市有在建地铁项目）。当然，不论是银行贷款和发行公司债，还是短期融资债券，都需要资产规模支持，而地方政府为了达到这一目的进行了合并重组，多元化投资等等，其中就有一些不合理的成分，比如一些投资并不是公共服务领域，完全是可以由市场来完成的。
县级政府负债方面，目前从审计角度来看，资产利润率较低，一旦项目投资收益不能覆盖成本，这些隐性债务就必然显性化，给县级财政造成巨大压力。据记者了解，某县就是由于债台高筑，偿债无方，以致众人均不愿担任财政局局长这个昔日的“肥差”。而且，不少项目的长官意志明显，就有某地“长官”要求辖区内都要建设一条50年不落后的样板街。这就导致对投资项目缺乏严格科学的论证，容易造成资金使用上的浪费，以及投融资平台的效益低下。某区财政人士向记者表示，其实不少政府现在对投融资平台债务担保有名无实。在区政府融资过程中，政府会想方设法作出“担保和承诺”，可是要知道多数县区级政府自身的财政风险已经非常大，再加上一些平台公司的项目过多，县区政府的担保和承诺被重复运用，实际上已是有名无实，一旦平台还债发生困难，区政府也同样没有能力为融资平台还债。
债务成因
目前我国债务多头管理格局有目共睹，据了解有国资委、政府各部门，财政部门往往并不是主导部门。该人士表示：“现在城市基础设施建设项目都比较大，县区这些地方的融资平台往往是要从多家银行贷款的，然后将借来的资金放在一个‘袋子’里，根据不同项目进度的情况随时使用。”他也承认这种方法确实方便了“自己”使用，但老实说对贷款银行却是很不利的。银行方面无法对资金使用进行有效的监控，更无从防范资金被挪用的风险。
有研究人士认为，如果算上乡镇债务，那么我国债务总量远不止10.7万亿。在调查过程中，他们发现乡镇的平均债务大概在200万到300万左右（记者了解到，有些西部乡镇竟也负债达千万以上），而我们大概有4000多个乡。西南某乡镇干部表示，该地主要以农业为主，经济底子很薄，很多时候只有持续借债才能维持政府机构的基本运转。他说：“其实你看很多乡镇的负债不多，有的一、二百万，其实背后的问题就是，这样的规模也早已超出了它能承受的极限，更超出了它的偿还能力。拿我们自己来说，我们这（县），人口大概100万左右，有40几个乡镇。这几年好像没有做过统计，好几年前做过一次统计，县政府认定的地方债务就快到8000万了。而且一些乡镇的债务还在扩大，很多地方已经没有很有效的还债来源，形成了恶性循环。”
另外，他认为还有一个原因是近年来国家对农村的投入不断增大，对镇政府投资于农村建设的硬性指标也越来越多，每年的支出基数也越来越大。除了道路、水利等等这些之外，村村通公路、通自来水、新农合这类型的都是有严格要求的，都要乡镇一级的政府给予相应的配套。当地人民的生活水平是提高了，乡镇的债务也上去了。还有的领导为了追求政绩不顾“家底”，形象工程、面子工程不断。他表示，现在的干部任用体系也存在一定问题，主要领导往往任期不长，有的干部屁股没坐热就已“高升”。坐的时间长了“没动静”，一方面会被认为“没能力”，二是如果本人干的好却没得到提拔，也没有积极性。这就导致不少领导干部就关心自己任期内的政绩，多短期行为。对前任积累的债务化解缺乏动力，主要领导的“冷落”，大概也是债务长期不化的主要原因之一。
关于地方融资平台债务风险问题研究 第7篇
一、地方性融资平台简介
地方性融资平台建设是解决地方性基础建设资金短缺的重要途径,所谓地方性融资平台就是地方政府及其附属单位通过财政拨款或注入土地,以国有资产作为抵押,通过政府隐性担保的方式获得社会资金投资项目,并拥有独立法人资格的经济实体。地方性政府投资的基础性项目大多数是公益性质的,应该获取一定的收益作为还款的第一来源,但是若承担的债务压力过大,不仅大大削弱了社会资源的投资力度,更在某种程度上降低了经营效率,因此只能将财政收入作为辅助性质的还款途径。地方性融资平台的运营结构。
地方性融资平台主要有三种主要形式,即事业体制、事业与公司并存体制以及公司体制。事业体制是地方政府部门下属的平台公司,主要负责基础建设方面,是地方性融资平台的初步发展阶段。事业与公司并存体制是地方性建设的融资主体,归政府掌管,行使的是政府职能,保障基础设施建设工作的正常运行,是一种与企业合作的融资形式。公司体制是现今大多数乡镇政府采用的融资建设手段,充当的是基础建设资金的管理者,是融资平台由单一化向多元化趋势发展的必经之路。
二、地方性政府融资平台的负债表分析
地方性融资平台的还款来源主要有自身的收益以及地方政府的财政补贴两个方面,融资平台有义务承担自身的债务。融资负债表的制作有利于了解融资平台的资金和负债,通过详细记录平台每一项资金的收支进而准确反映融资平台的经营管理情况,为下一步工作计划的制定提供可靠的数据依据。地方性融资平台负债表的制定是一项很有技术含量的工作,需要大量真实的基础资料,根据“资产=负债+所有者权益”这一公式编制资负表,根据相关资料不仅可以反映出企业的财务和债务之间的平衡关系,也能表明融资平台的的经营情况,揭示了政府的真正财力。图1为地方政府资产的构成。
然而,地方性融资平台的债务应该分清哪些是政府性债务,哪些是企业性债务,我们应该制定一个公认的标准来辨清债务的归属。根据地方政府承担的法定义务以及负债发生的可能性可以将融资平台的负债划分为显性负债、隐性负债、直接负债和或有负债。
三、降低地方政府融资平台债务风险的策略
(一)设立城市发展多种偿债基金形式
地方融资平台是为城镇基础设施建设服务的,各级政府应该为融资平台的建设提供基本的政策支持和资金支持,通过设立多种偿债基金缓解平台的还债压力。如可以设置城市发展基金,将主要的融资项目集中在城投、开发区公司以及土地储备中心等项目上,防止近期出现流动性风险。
(二)建立规范的债务管理系统
地方政府融资平台实际上是拥有普通公司性质的投资建设公司,提升平台的财务管理与资本运营效率首先就是建立一套完善的资金管理系统,将社会融资与债务纳入系统中进行统一的管理,并定期对平台的资金运营情况进行综合评估,为下一步工作目标的制定提供参考蓝本。各地区的经济发展各有特色,政府应该根据财政收入、债务率以及建设性投资比确定负债限额,当达到负债警戒线时及时停止或缓建相关建设项目,将平台的收益优先用于还贷。
(三)地方政府鼓励平台进行市场化融资
融资平台进行融资的主要对象是各家国有大型银行,各银行可以根据自己的风险判断做出信贷决策,并相应的向融资平台注入借贷资金进行基础化建设。如在土地开发项目中,政府可以根据地区土地利用总体规划等预计土地让出进度及资金流入情况,在实现收益后,拨付土地整理成本。这种准市场化的信贷原则可以使实力较强的、发展态势较好的地区获得更多的资金支持,为本地区发展注入更多的新鲜血液。
四、结束语
随着我国经济的发展与改革的不断深入,城镇化成为社会发展的趋势,地方融资平台的发展更是为基础设施建设提供了充足的资金支持。本文主要介绍了地方性融资平台的定义与负债表分析方法,并有针对性的提出了降低融资平台债务风险的主要措施。各地政府应该通过规范工作流程、创建融资建设机制等措施降低融资平台的债务风险,促进地区经济发展。
参考文献
[1]刘昊,张月友,刘华伟.地方政府融资平台的债务特点及其风险分析——以东部S省为例[J].财经研究,2013,05
湖南地方政府债务融资风险防范研究 第8篇
地方政府债务融资风险, 是指地方政府对其承担的债务无法按期还本付息的可能性, 它可能引发大规模的债务拖欠和基本公共服务的保障无力。湖南省作为“两型社会”建设示范区, 地方政府债务融资在一定程度上支持了铁路、公路、机场等基础设施及公益性项目的建设, 加速了医疗卫生服务体系的健全, 提高了教育发展水平, 推进了民生改善和生态环保建设, 但地方政府面临着城建资金及配套建设资金的巨大缺口, 对债务的预算管理、规模控制和风险预警等方面仍显薄弱, 产生了地方债务融资风险。
二、地方债务融资存在的风险
1、融资规模风险
融资规模风险, 是指由于债务规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险。根据湖南省审计厅发布的审计结果, 截至2013年6月底, 全省各级政府负有偿还责任的债务3477.89亿元、负有担保责任的债务733.41亿元, 政府性债务资金有85.67%投向市政建设、交通运输、教科文卫、土地收储、保障性住房等基础性公益性项目。政府负有偿还责任的债务增长较快, 年均增长22.08%;有些地方负有偿还责任的债务率超过100%。债务的增长速度超过了经济和财政的增长速度, 导致债务到期时无力偿还, 形成债务累积。
2、融资结构风险
融资结构风险, 是指地方政府债务中不同种类的债务对地方财政构成的威胁。湖南省城镇基础设施建设主要通过融资平台、土地融资、银行信贷等方式融资, 其中, 或有债务和隐性债务造成损失的风险一般不在财政预算和债务统计中反映, 甚至一些地方政府在做决策时未考虑这部分债务。又如, 融资平台债务的期限结构存在失衡, 短期贷款的规模过大, 但所投资的项目大部分为中长期的基础建设项目, 导致短期偿债风险。再如, 该省银行信贷融资规模大, 一旦地方政府的信贷规模收缩, 会导致项目的后续融资出现资金链断裂。
3、债务监管风险
债务监管风险, 指地方政府对相关的制度执行不严格, 对政府性债务举借、使用、偿还等环节管理不到位, 对债务管理效率不高造成的债务资金使用与偿还不利的风险。该省的政府性债务偿还机制不够完善, 过度依赖土地出让收入偿债, 收益性基础设施建设的投入大、回报期长, 短期偿债能力不强;在财政收支、资金使用、投资的经济及社会效益等方面缺乏规范的信息披露机制等。
三、原因分析
1、过度扩张的财政政策
为了刺激经济发展、实施惠民政策, 国家采用了扩张性的财政政策, 中央政府提出4万亿元巨额投资计划, 其中中央政府投资1.18万亿元, 其余由地方财政和社会资金配套, 地方政府只能通过地方融资平台来加大融资规模。湖南省受自然环境、资源状况等因素影响, 高速公路、干线公路、市政基础设施、环境污染治理等公共基础建设相对薄弱;在医疗、教育、保障性住房和棚户区改造等也需大量资金, 但财政收入的增长不足以承担巨额资金的投入, 财政赤字绝对数不断上升。
2、信息披露和评信机制不完善
银行对政府融资平台贷款的风险评估, 主要依据地方政府财政收支和资产负债情况, 而地方政府在此方面缺乏规范的信息披露机制, 银行无法掌握地方政府的融资总规模、负债和财政收支情况, 也无法获取地方政府融资平台运行的实际情况, 难以真实全面评估地方政府偿还能力。此外, 目前市场上也缺乏专门针对地方政府的信用评估, 评信的难度降低了银行对贷款主体风险的识别能力。
3、融资渠道不畅
目前我国大部分地方政府的融资渠道不通畅, 不管是地方政府直接借款、融资平台公司借款, 还是以政府的名义担保借款, 地方政府的还债压力都很大。 (1) 土地融资受到限制。政府通常认为土地出售是偿还债务的重要资金来源, 但土地出售收入除了支付大量融资利息外, 还需用于社会住房建设、灌溉工程等项目。 (2) 税收减免政策制约了财政收入的增长。 (3) 道路、桥梁、地铁、隧道等基础设施投资大, 收益期长, 难以短期内弥补建设投资额。
4、缺乏地方政府债务风险预警机制
地方政府债务风险预警, 是指在地方政府财政运行过程中对各项财政支出活动进行监督和检测, 在地方政府债务风险增大到一定程度时发出警报。在该省存在较大债务风险的情况下, 由于缺乏对地方政府债务考核机制和风险预警机制, 地方政府债务监控指标体系未能及时地查找警源并进行有效的调控, 把政府债务风险降低到比较安全的程度。
5、债务管理制度不健全
目前, 我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系, 使得地方政府无法掌握债务的整体情况;法律上未赋予地方政府举债权, 因此地方政府性债务管理制度尚不健全, 存在不同程度的违规融资、违规使用债务资金的问题;政府性融资平台的产权边界模糊, 法人治理结构不完善, 责任主体不清晰, 缺乏完善的风险控制和资金管理制度。
四、化解债务融资风险的建议
1、加强预算管理
完善政府性债务举借机制, 从严控制新增债务, 加强预算管理。目前地方政府债务使用收付实现制核算, 应逐步过渡到使用权责发生制对地方政府债务进行确认和计量, 只要偿债责任应由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。通过权责发生制, 预算会计可以反映当期发生的债务行为对以后年度财务责任的影响, 以此对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量, 防范和化解现实的和未来的偿债风险。
2、融资渠道多元化
建立市场化、多元化的融资体系, 吸引更多社会资本参与到城市建设, 增强市政公用事业的“造血”功能。 (1) 扩大直接融资比重。积极争取将该省纳入市政债券发行试点地区, 鼓励投融资主体通过发行企业债券、短期融资债券、中期票据和参与资本市场等方式融资。 (2) 引导保险资金投向基础设施。鼓励、引导建立城市发展基金、小城镇发展基金和产业化投资基金。 (3) 引入民间资本, 推进基础设施领域市场化改革。对污水 (污泥) 处理、垃圾处理、燃气设施、停车场等准公益性项目, 按照政企分开、政资分开、特许经营、政府监管的原则, 通过公开招标确定投资运营企业;对环卫保洁、垃圾清运、市政维护等公益性项目, 推行政府购买服务, 通过公开招标确定运营养护企业。
3、建立地方债务风险预警体系
建立完善的地方政府债务风险预警体系, 制定化解债务风险工作方案, 妥善处理存量债务, 严格控制新增债务, 防范债务风险。本文从衡量短期偿债能力、长期偿债能力两个方面建立风险指标评估系统。短期偿债能力指标包括: (1) 刚性支出收入比=当年刚性支出/当年财政可用资金; (2) 财政支出补偿系数= (当年财政可用资金+当年可获得的资本性收入) / (本级政府的经常性支出+资本性支出) ; (3) 财政收入偿债率=当年还本付息支出/ (当年财政经常性收入+当年的资本性收入) 。长期偿债能力指标包括: (1) 赤字率=当年财政赤字或盈余/当年GDP; (2) 债务依存度=当年新增负债/ (当年财政经常性支出+当年本级各种资本性支出+当年付息支出) ; (3) 资产负债率=负债总额/本级政府的可动用资产总额; (4) 债务负担率=负债总额/本年本级政府GDP。
4、健全地方政府债务管理责任制
进一步转变政府职能, 建立规范的政府举债融资机制;健全完善政府性债务预算管理、规模控制、举借审批、统计管理等制度等;将地方政府性债务状况纳入党政领导干部问责范围;建立偿债准备金制度;强化土地出让收入管理, 提高土地收益率;深化财税体制改革, 加强城市维护建设税、城市基础设施配套费、公用事业附加等税费征管, 确保足额征收, 形成稳定的偿还来源, 提高政府的偿债能力。
摘要：地方政府债务风险随着债务融资规模的不断扩大而加剧, 如何防范债务风险成为亟待解决的问题。本文在研究地方政府债务融资风险的同时, 对湖南省地方政府存在的债务风险进行分析, 寻求化解地方政府债务风险的对策。
关键词：地方政府,债务融资,风险防范
参考文献
[1]尹芳.我国地方政府债务风险防范研究[J].山东社会科学, 2011 (9)
[2]李丽昆, 章颖薇.地方政府债务融资风险分析及对策[J].当代经济, 2012 (3)
地方债务融资 第9篇
►►一、融资平台债务风险的实质及形成成因
1.融资平台债务风险的实质
本文主要研究地方融资平台可能引发的债务风险, 而融资平台是地方政府在财力不足情况下, 为解决城市建设巨额资金需求而组建的平台公司, 是地方政府职能的衍生载体, 主要代行地方政府的资金筹集和支出职能。融资平台自诞生以来, 多渠道筹集建设资金, 为加快地方城镇化和工业化发展做出了重要贡献。然而, 地方政府投融资平台在撬动金融资本加速地区经济、社会发展的同时, 也积累了巨额的政府债务, 由此形成了债务风险。因此, 本文认为, 融资平台的风险实质是地方政府的债务风险, 其终极表现就是政府无力偿还债务。
2.融资平台债务风险的形成原因
从上世纪90年代中期开始, 部分沿海发达省份就在转变政府职能和实施投融资体制改革的过程中组建了融资平台。这些平台公司基本上是地方政府通过划拨土地、财政资金、其他资产等形式组建的城市建设开发投资公司、开发区开发总公司、城市资产经营公司等不同类型的企业, 再辅之政府承诺函、财政补贴和政府偿债基金作为还款保证, 将筹集的资金运用于公共交通、道路桥梁、港口等城市和农村基础设施建设及重大产业发展投资。这些融资平台公司对于推动地方城镇化和工业化发展发挥了重要的作用。而城镇化和工业化发展又带动了政府财源的扩大, 增加了政府偿债的能力, 进一步扩大地方政府融资需求。随着地方融资平台负债规模不断扩大, 其引发的债务风险开始凸现, 这是我国地方政府投融资平台债务风险形成的根本原因。
►►二、融资平台债务风险的现状
在地方融资平台组建和发展的初期, 融资的总体规模并不大。但从2008年下半年以来, 受国际金融危机的影响, 为刺激我国经济, 中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 货币信贷大幅增长, 其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。据2011年6月审计署向全国人大提交的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露, 到2010年底, 全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家, 其中省级有165家、市级1648家、县级4763家。其中以政府建设项目融资为主的有3234家, 还进行其他经营活动的有2169家。截至2010年末, 全国地方性债务达到了10.7万亿元。其中, 融资平台公司的债务总额为4.97万亿元。
虽然从政府管理部门的结论看, 不宜过分夸大融资平台债务风险, 认为融资平台公司债务风险总体上是可控的。但我们应当清醒地认识到, 这些平台公司无论是从债务资金的使用、偿债资金的来源还是整体的财务状况分析, 均隐匿着比较大的风险。从投融资平台的资产负债结构、利润来源和现金流状况分析, 我国投融资平台的主要资产形式是非流动性资产, 可动用的、易变现资产不多, 而短期流动负债规模较大, 通常远远超过流动资产规模;主营业务的净利润通常为负值, 企业盈利主要靠政府补助收入和资产处置收入。因此, 按照一般企业标准, 融资平台的整体运营情况不理想, 企业资金的循环不是依托企业的主营业务收益, 而是依赖政府补贴收入、资产处置收入和银行借款维持, 这三者都不是可持续发展的资金来源。这种财务状况预示着地方投融资平台的资金链不稳固, 面临严重的债务危机。一旦融资平台运营失败, 所有未清偿债务必定由财政买单, 转变为政府的直接债务, 债务风险急剧增长。
►►三、融资平台债务风险的防范措施
本文对地方政府投融资平台的管理和债务风险控制提出以下几点建议措施, 以期对改进地方政府投融资平台建设提供有益的借鉴。
1.完善融资平台的公司治理结构
按照国发[2010]19号文件《国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》的规定, 深化融资平台的内部治理结构改革, 引入战略投资者, 建立资金注入以及强化借用管还的配套机制, 在充实投融资平台的资本实力同时, 融入新的管理理念, 提高投融资平台运营的市场化程度和运行效率, 降低政府债务风险。主要包括:政资、政企、政事分开, 建立真正的市场主体, 市场化运作, 还本付息;政府履行出资人职责安排项目, 不干预平台运营;建立健全内部法人治理结构, 实现行政性治理向公司制治理转变;弱化政府信用, 强化公司信用;构建“借、用、管、还”相匹配, “决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。
2.推进地方政府阳光化融资
提高政府债务透明度, 试编政府资产负债表。赋予地方独立的发债权。先立法, 后发债, 强化债券发行审批、监督约束机制, 提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况, 将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表, 定期向上级政府报告借款融资及使用情况。同时, 强化债务监管, 建立全国统一的债务管理体系。通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债并转嫁下届政府, 防止债务风险。
3.突出融资平台风险控制的责任主体意识
地方债务融资 第10篇
一、地方政府融资现状分析
地方政府性债务是指地方政府(含职能部门、机构)、经费补助事业单位、融资平台等直接借入或提供担保、回购等信用支持形成的债务。从债务来源划分,主要包括:银行贷款、外债转贷、国债转贷、城市投资债券和地方政府通过财政部代理发行的地方债。其中,地方政府融资平台贷款无论是在债务规模还是地方政府使用意愿上都处于绝对主导地位。
(一)融资平台成为地方政府融资主体
地方政府融资平台是我国投融资领域的重大机制创新,满足了经济建设快速发展的巨大资金需求,弥补了地方政府财力不足的缺陷,大大推进了我国的城市化和工业化进程。特别是在应对此次国际金融危机过程中,地方政府融资平台对促进我国经济起稳回升和较快增长发挥了积极作用。同时,由于对地方政府融资平台的经营、融资行为缺乏系统的监管和规范,融资平台经营中也存在一些需要关注的问题。
1. 融资平台“地方政府担保”缺乏法律效力。
尽管融资平台是独立的企业法人,但是由于其政府投资运作的背景,实际上其融资行为均获得了地方政府财政显性或隐性的担保。《担保法》明确规定,国家机关不能作为保证人。部分地方政府为回避政府担保没有法律效力的问题,通过政府或人大出具承诺函、财政协议偿还、回购等方式为融资平台贷款提供直接或变相担保。这种做法虽然有助于融资平台获得贷款,解决基础设施建设项目贷款额度大、缺乏抵质押物的困难,但在实践操作中仍然不具有真正的法律效力,为贷款偿还留下风险隐患。
2. 融资平台运营管理缺乏有效监管。
由于地方政府通过融资平台公司融资较为便利,各地纷纷组建成立融资平台公司,在操作中产生了许多不规范的问题。一是融资平台公司资本金不足。一些融资平台公司负债率过高,存在着资本金不足或资本金不实,以及抽逃资本金的现象,有些地方政府甚至将大量不能变现的学校、医院、市政公共设施等资产作为资本金注入融资平台公司。二是融资平台公司偿债责任主体不明确。一些融资平台公司的债务最终偿还主体不十分明晰,缺乏有效的法律规定,一旦发生投资失误、还款困难,最终责任人是谁,地方政府是否会出面偿债等问题都比较模糊。三是外部监督和内部治理双重缺位。融资平台公司一方面将债务资金按企业方式运作,脱离“政府债务”体系的监管,另一方面又缺乏企业化的财务管理和风险控制、不受市场规则约束,实际上债务风险仍然主要是由政府承担。财政监管的缺乏导致部分地方政府融资平台公司运营不规范、负债过度;银行监管的缺乏导致部分政府融资平台贷款管理不规范、投放无序。
(二)银行贷款成为地方政府融资的主要形式
2008年末,为应对国际金融危机中央政府出台了4万亿元项目投资的经济刺激计划,使得各级地方政府的资金需求变得尤为迫切,加速了地方政府融资平台的成立,融资平台的债务规模也开始急剧增加,其中绝大部分来自于银行贷款。2009年,地方政府融资平台无论是数量还是融资规模都是增幅较大的一年。地方政府融资平台最主要的融资途径是银行贷款,包括商业银行和政策性银行贷款。
关于地方政府融资平台债务的规模,至今还没有官方的最终统计数据公布。据央行2009年第四季度披露的数据,全国有3800多家地方融资机构,8221家政府投融资平台公司,管理总资产8万亿元,总负债5万亿元。中金公司研究报告估计,2009年末地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元。另有一些机构或个人估计这一数字会更大,将超过10万亿。而2008年初,全国各级地方政府融资平台的负债总计约1万亿元。2009年全国9.59万亿元的新增贷款中,投向地方政府融资平台的贷款近3.8万亿元,占比高达40%。据有关部门数据,截止今年6月末地方融资平台贷款7.66万亿,较年初增幅不大,但除国有商业银行外的中小商业银行仍保持较高增幅。贷款中,东部59.62%,西部21.99%,中部18.39%。在融资平台银行债务猛增的同时,通过债券市场发行城市投资债券的数额虽然总量较小,但也在成倍增长。最新统计数据显示,2009年全国共发行城市投资债券131只,发行额度共计1759.2亿元。而2008年全年仅发行了24只,发行总额为406亿元,2009年的发行总额为上年的近5倍。
(三)地方政府其他融资形式发展不充分
除政府融资平台债务外,地方政府其他债务还包括经费补助事业单位自行举债、外债和国债转贷、政策性粮食亏损挂账、单位或个人拖欠,以及2009年开始的财政部代理发行地方政府债券。这几种融资方式融资规模不大,且地方政府使用的自主性和便利性较低,特别是发行地方政府债券这一国际上使用较多的地方政府融资方式发展较为缓慢。1994年通过的《预算法》规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字;除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”2009年,我国预算安排9500亿元赤字,其中包含地方政府2000亿元赤字。这2000亿元赤字就是财政部代理发行的地方政府债券。尽管此次地方政府债券在一级市场上的发行进行得还比较顺利,但在二级市场上,地方政府债券集体遭到投资者的冷遇,首期新疆债上市首日成交低迷,迅速跌破发行面值,其后上市的大量地方债基本上未能摆脱这一厄运,零成交、破发已经成为地方债的普遍现象。地方债在二级市场上集体遇冷意味着投资者的不认可,对后续地方政府债券的发行会产生一定的负面影响。
二、地方政府融资模式分析
对于我国社会主义市场经济来说,在发挥市场配置资源基础性作用的同时,政府管控经济、配置资源是主要特征。不仅中央政府,各级地方政府都承担着经济社会发展的管理职能和责任,不仅担当“公共管理”职能,还担负着控制资源、配置资源和推动当地经济增长的责任。在分级财政的条件下,一个地方经济社会发展的快慢,建设水平的高低与当地政府的筹融资能力直接相关,为了完成和实现本地经济社会发展的目标和任务,地方政府必须千方百计筹措建设资金,这是地方政府融资冲动的根源,也是其合理性所在。
(一)允许地方政府发行债券是政府融资模式酌重要选择
1994年分税制改革后,中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移,从而导致了地方政府事权和财权的不对等。在我国工业化、城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,从而导致大部分地方政府财力远远无法满足庞大的资金需求,唯有寻求外部融资。通过银行贷款进行公益项目建设本质上是地方政府替中央财政背负债务。分级财政中一级政权一级事权,相应的还有合理的财权和税基,进而形成一级具有现代意义的预算管理和应有的举债权。因此,对于地方政府的融资冲动要以“疏”为主,应当给予地方政府融资的合法地位,建立规范化和市场化的地方政府融资渠道。
目前,地方政府融资过多依靠银行贷款,从本质上还是因为地方政府合法融资渠道不畅、融资方式单一的问题。从长期来看,允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券,将隐性债务显性化,是化解地方政府银行贷款过多可能造成的财政风险和金融风险的必然选择,也是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。一是要给予地方政府发债权,由各省、市级政府量力而行地制定地方政府发债计划,由中央财政统筹核准,由相关监管部门审批。二是要强化法律监管,应尽快制定《地方政府债券法》并对现行的《预算法》和其他财政法规进行相应修订,在以国家法律形式确定地方政府举债权的同时,对地方政府债券的发债主体资格、发债申请、审查审批、发债方式、适用范围、举债规模、偿债机制以及责任追究等做出严格规定。三是要加强机构监管,对地方政府债券的管理应由国家发改委、财政部和中国证监会共同负责,各地的地方人民代表大会应对地方政府债券的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。四是要增强社会监管,在美国,信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度构成了地方政府债券市场的三驾马车,有效防范了潜在的债务危机。我国也要逐步完善地方政府信用评级与债务信息披露制度,提高债务管理的透明度,强化市场主体和社会力量的监督。
(二)政策性银行贷款是政府融资的重要模式
国务院已经下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发(2010)19号)(以下简称《通知》),要求对各级地方政府融资平台公司债务进行全面清理,避免融资平台的“企业债务”(主要是银行贷款)全部转化为“政府债务”,防范财政金融风险。财政部、发展改革委、人民银行、银监会也联合下发了《关于落实国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号),对地方政府融资平台进行分类管理。通过银行融资贷款,特别是通过政策性银行贷款还将是政府融资的重要形式之一。一是根据《通知》精神,对融资平台公司的存量债务,要按照协议约定偿还,不得转嫁偿债责任和逃废债务,这就意味着现有融资平台公司银行贷款中约定由地方政府财政性资金偿还的部分,即地方政府债务,将会继续存在并由地方政府偿还。二是《通知》要求对还款来源主要依靠财政性资金(70%以上)的公益性在建项目,除法律和国务院另有规定外,不得再继续通过融资平台公司融资。根据有关法律和规定,公路建设、土地收购储备、城市快速轨道交通等在建项目依然可以通过融资平台公司获得银行贷款,这样将继续增加政府债务规模。三是虽然《通知》规定地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,但由于融资平台公司基本是国有独资,以及其资产的公益性或准公益性,当融资平台公司偿债出现问题时,地方政府很难“坐视不管”,地方政府的债务也会因此变相增加。
监管部门对政府融资平台贷款没有采取政策性银行、商业性银行的差别政策,导致地方政府融资平台贷款管理出现缺乏规范的现象。因此,今后对确实需要贷款的地方政府融资平台和政府项目,可以更多地借助政策性银行贷款。一是政策性银行在国家规定的业务范围内按照有关政策发放贷款,政策性银行与政府融资平台具有趋同的非盈利性经营目标。二是中央政府可以通过政策性银行的信贷政策和信贷规模来调控地方政府的融资节奏、融资规模和资金投向,加强对融资平台的监控。三是政策性银行的资金来源主要是发行中长期金融债券,资金来源的期限结构与地方政府融资的资金需求更为匹配,甚至可以根据资金需求发行特定的专项金融债,有利于政策性银行和融资平台公司双方的资产负债管理。由政策性银行为地方政府融资平台提供专项信贷支持,可以有助于地方政府债务的集中控制和专业化管理,同时政策性银行还可以通过股权投资、投资补助、项目回购以及引导社会资本参与平台等多种方式,提升融资平台公司实力,增强其还款能力。
作为一种经济现象,地方政府融资平台在世界各国都有存在,只是形式不同、运作方式不同,特别是财政分权管理的发展中国家如印度、巴西,即使在经济较为发达的美国、日本、德国也依然有政府融资平台的存在,为政府筹集资金支持公共事业的发展,弥补财政资金的不足。可以预测,在我国经济尚欠发达,中央、地方财力还难以全面有效满足国民对政府公共物品需求的情况下,地方政府融资平台将在较长时期发挥重要作用。特别是在农村公益性事业和公共物品的供给方面,由于历史欠账太多,农村基础设施薄弱,农民生产生活条件亟待改善,通过地方政府融资平台与政策性银行的结合,实现地方政府对公益事业和公共物品的有效供给是地方政府融资方式的重要选择。不区别平台类型,全面否定地方政府融资平台作用的观点是不客观的;不区分银行性质,“一刀切”处理地方政府融资平台贷款发展是欠科学的。
(三)建立多元化、市场化的政府融资模式
推进地方政府融资方式的多元化和融资机制的市场化是我国地方政府融资的必然趋势。地方政府融资的重点是提高直接融资的比重,建立资本性融资渠道。一是应鼓励地方政府融资平台以其有收益的项目进行直接融资发行城投债,由此通过财政资金带动社会各方面资金投入基础设施建设和公益性事业,提高财政资金的效能和资金配置效率,发挥社会资金的引导作用,减少对商业性银行贷款的依赖。同时,建立并完善城投债的偿债机制、监督机制以及信用评价体系,也可以进一步规范地方政府融资平台的运作。二是探索通过政策性银行、国有投资公司开展股权投资,解决政府项目资本金不足的问题,阶段性缓解政府财政压力。二是鼓励民营资本进入公共事业领域,培育投资主体多元化,完善市场化机制,并通过民营资金的进入提高资金利用效率和社会公平。
三、地方政府债务管理方式分析
在对地方政府融资模式不断完善的同时,我国要相应加强对地方政府债务规模的控制管理。全球范围内财政分权的趋势导致各国都不得不面对地方政府债务膨胀的问题,各国也都在从理论层面和实证层面,积极探索并积累控制地方政府债务规模的有效途径与方法。在市场经济发达的西方国家,地方政府债券是地方政府债务的重要形式,金融市场已成为监管和控制地方政府债务的一种天然方式。金融市场对地方政府融资行为进行有效约束需要严格的条件,目前乃至今后一定的时段我国尚不具备或难以建立起这样的条件和环境。因此,我国政府融资债务规模管理应选择行政控制为主的方式。
(一)不能采取或完全依赖市场原则的管理方式
从理论上讲,按市场化原则配置资金是理想的资源配置方式,用市场化原则管理债务可视为我国未来地方债务管理模式的发展方向。但立足我国国情,我国不能采纳或完全采纳单纯依靠市场原则的管理模式。因为地方债务实现完全的市场化管理需要非常严格的前提条件和十分完善市场环境。这些相关条件包括:尚无完全自由和开放的金融市场;缺乏信息的充分披露、可获取性以及完全的透明度;中央政府与地方政府之间仍呈现软预算约束的倾向:没有灵敏的市场信号(市场利率和市场出清的可能性)和相应的约束机制等等。同时,即使是一些资本市场相对完善的发达国家如美国,单纯依赖市场原则控制地方政府债务,效果也并不是很理想,地方债务的过度仍是联邦政府管理的难题,甚至个别州政府债务危机已濒临破产的边缘。我国地方政府债务的管理模式在发挥市场原则作用的同时,应更加注重发挥中央政府的宏观调控作用。
(二)现阶段应坚持采取以行政控制为主的管理方式
从我国现实条件看,在经济分权、政治相对集权的情况下,中央政府严格的层级监督和管理机制控制效果明显。行政控制的直接目的是将中央政府对地方政府债务的隐性担保显性化,使中央政府能够及时掌握并管理地方政府债务。在没有完全硬化中央政府与地方政府之间的预算关系,没有具备市场原则发挥有效作用的条件之前,可以充分利用相对严格的行政控制链条对地方政府债务进行监控,建立一系列较为完善的报告程序、审批制度和控制指标体系,特别是建立起对地方政府的债务监测与风险预警体系,科学监测和管理地方政府的债务,确保融资方式规范、债务规模合理。当然,实施以行政控制为主的管理模式会暴露诸多弊端,显性化的债务担保容易让中央政府更难拒绝地方政府的救助请求,激发地方政府道德风险,也会使中央政府陷入更大的偿债风险之中。因此,长远来看,中央政府应积极推进硬化与地方政府间预算约束的改革,培育市场原则和法规管理,发挥作用的外部环境。
(三)创造条件逐渐过渡到市场化、法规化的管理方式
遵循市场规律,完善相应条件和环境,以法律或法规方式对地方政府债务规模进行约束与管理,限定举债双方的责权,规定地方政府的预算总赤字约束和偿债能力指标,使其透明、公开,是地方政府债务管理专业化、科学化的必然趋势。这样做易于理解、便于监督,也符合我国依法治国的根本要求。但要建立起一套符合我国国情的地方政府债务管理市场体系和法律法规体系需要一个较长的发展过程。同时,公民通过法律手段监督政府的意识和社会风气还有待加强。但立足国情,创造条件、营造环境推进依靠行政控制为主管理模式向市场化、法规化过渡是我国地方政府债务管理的重要任务和目标。当然,利用法规管理方式调控的非灵活性以及由此可能产生的大量预算外活动等不利因素,也需要我国在运用法规管理模式时采取一定的行政控制和市场原则作为有效配合与协调补充。
摘要：文章在我国地方政府融资主体、债务规模和方式进行现实分析的基础上,重点分析了创新地方政府融资模式和改进债务规模管理方式选择,并立足国情提出了针对性的政策建议。
关键词：地方政府性债务,融资平台公司,融资模式,债务规模管理
参考文献
(1)詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展(J).中国金融,2010(7).
地方债务融资 第11篇
20世纪90年代我国地方政府开始出现债务融资行为,其方式是与银企合作,模式有债券融资、地方融资平台运作借款等,地方政府债务融资虽然有助于吸引外部投资,推进地方基础设施建设,进而促进当地经济发展的作用,但是债务融资必然带来风险,控制政府债务也是地方经济发展的重要工作和考核依据。2012年底,我国各级政府债务累计达到了12.2万亿元,2013年我国部分地方政府开始涉足发行债券来为债务融资改革做准备。目前,控制地方政府的债务风险是我国经济中非常紧迫的问题。
二、地方政府融资模式分析
(一)土地质押融资
地方政府与银行在土地质押融资上,采用的是“打包贷款”方法,早在20世纪90年代这种方法就开始实施了,其特点是由地方政府出面担保,采用市场化运作模式由银行授予政府信贷额度,是地方政府融资平台的早期雏形。地方融资平台通过两种方式来取得银行信贷:土地质押和政府或融资企业提供担保。操作流程为政府土地管理机关向土地储备中心发放土地使用证,然后以此抵押给银行尤其代管取得信贷,还可以把土地收益权质押作担保,由地方政府融资平台公司运作以获取信贷。2007年我国中央政府叫停了此方式,因为这种融资方式对我国宏观调控造成了影响,但实质上我国地方政府跟银行间的这种“打包贷款”合作并未停止,2008年美国金融危机,导致我国地方政府债务问题也突然暴露出来。
土地抵押模式获得的信贷大多用于发展地方经济和用于基建,如开发区、园区的基建等,以推进当地工业、农业和富物业的发展,以吸引更多外界投资,通过项目建设等方式来推进地方经济发展,土地抵押这种依靠土地增值获取信贷进而促进经济发展的融资模式如图1所示。
可见,土地抵押贷款模式主要依赖于土地价格上涨带来的增值收入偿还,但是土地转让收入往往是一次性的,后续缺乏其他收入渠道方式。这一状况导致目前商业用住宅建设缓慢,满足不了市场需求,而土地转让价格更是高位运行。数据显示,湖北、山西等省份的2010年土地出让收入要占到当年预算收入的45%之多。2012年我国130个城市的土地出让收入为2.887万亿元,同比去年增长了49.5%。且个别城市的土地出让收入达到了1200亿元之巨。
我国中央政府加大对经济宏观调控力度,遏制了地方政府土地出让收入大幅上涨的势头,例如中原地产披露的南京土地市场调研信息中,2013年上半年该市土地出让金数额为452.7亿元,同比2012年大幅下降了37.5%,而且仅为2012年的30%左右。土地出让收入的大幅降低,容易导致地方政府偿债能力大幅下降。
(二)城投债模式
目前我国有28个省、直辖市已经发行了城投债,但是不同地区差别较大,经济发达地区发债数量要远多于经济不发达地区,例如天津市、上海市、北京市等发达地区已经通过这种模式融资超过300亿元。其中最多的是江苏省,已经发行了超过895亿元的城投债。而经济不发达地区例如甘肃省、山西省、陕西省等西部落后省市发行的城投债则较少,一般在3只以下。新疆自治区、海南省还没有发行过城投债。数据表明,县市级地方政府发行城投债呈现上升态势。2008年前,城投债的发行主体一般是省级平台,然而2008年以后,县级甚至以下的地方政府可设置的平台越来越多,数据显示,2009年我国县市级平台共发债15个,融资占当年地方政府融资比例的51.2%;2010年我国市级平台发债达58个,县级平台发债达17个,融资占当年地方政府融资比例的67.2%;2011年我国市级平台发债达72个,县级平台发债只有3个,融资占当年地方政府融资比例的73.4%。目前我国财政收入仍然实施分权制,级别越低的政府实际享有的税收收入越有限,就越依靠财政转移支付和预算外收入,这导致县市级政府财力不强,偿债风险较大。
地方融资平台公司发行城投债仍然要依赖土地价格上涨收益来完成,以地方政府的土地、资产或平台公司间的互相担保,更有甚者竟然是提供贷款方的银行作担保。城投债的债权人不确定性较大,土地收入变现难度也大大增加,使得融资平台发布债券的成本普遍偏高,2009年融资平台城投债的票面利率平均为7.12%,远高于同期企业债的5.93%;2010年融资平台城投债的票面利率平均为6.24%,远高于同期企业债的5.49%;2011年融资平台城投债的票面利率平均为8.22%,远高于同期企业债的6.93%;由于2012年部分融资平台公司出现了信用危机,导致融资平台城投债的票面利率虽然非常高,但是抛售现象仍然非常严重。
三、地方政府债务风险实证分析
2012年国家审计署公开了我国地方政府的债务问题后,部分省份也公开了当地政府的债务状况,从这些数据有助于统计分析我国各省份债务的具体规模和情况。从描述性统计来看,少数地区债务规模相当庞大,有些省份的债务规模甚至已经达到地区GDP的45%,某些欠发达地区也超过了34%。这些债务对地方政府的财务状况带来巨大压力,我国半数以上省份的政府债务净额相当于当年财政收入的3-4倍之间,偿债压力是相当大的。
(一)样本选取及数据来源
本文采用2004~2013年期间在资本市场上公开发行债券的所有政府融资平台作为调查样本,共计374家,以此数据来分析债务规模。其中债务负担大小由债务规模与当地政府预算收入的比值确定;虽然数据低估实际情况无法避免,但是仍然能看出,2010年以后,地方债务规模在预算收入中的比例不断上升。土地转让金是偿还地方政府债务的主要方式,应当加以排除,本文就此对地方政府债务偿还能力作了压力测试,选取《中国国土资源年鉴》中披露的,土地出让金纯收益作为利息偿还的来源,政府债务利息为6%,所有政府债务作为模型中的本金。
(二)模型构建及变量定义
土地出让收入,有可能是用来偿还以前的存量债务,本文分析发现,2008年财力已经不够偿还债务利息的省市,数量已经为7个。甚至有些省市的政府债务利息,高达土地出让收入的3-4倍。2009年,土地出让收入金额不足以偿付债务利息的省市仍为3个。2010年时,我国各省市土地出让金收入全部高于政府债务利息支出,其原因为我国2010年对房地产价格大幅提升,导致土地出让金收入大幅提高。但是2010年年底时形势发生了变化,我国部分省市仍然无法偿还当年政府债务利息。
本文结合已有数据,建立多元线性回归模型进行实证分析,以探讨土地出让金对地方政府融资平台的影响,模型设定如下:
其中各变量代表意义如表1所示:
(三)回归分析
由于土地出让收入在理论上也是影响地方政府融资规模的因素,所以该模型中可能会有内生性问题,为了规避该问题,本文模型采取了两阶段最小二乘方法控制联立型偏差的计算方法,将税收收入视为工具变量,为了使结论真实可靠,解释变量设定为人均债务指标、单位GDP债务指标,本文模型计算分析出的回归结果如表2所示:
通过回归分析可以看出,地方融资平台的债务规模同土地出让收入这两者间存在显著的相关性,且前者同后者是正相关关系。滞后一期、滞后二期这两个变量对债务规模的影响也存在差别:获得土地出让收入时,地方政府并未全面考虑历史收入状况。并且土地质押周期也只有2-3年的限制,土地价格上涨期间内,地方政府有过度举债的冲动。
通过本文分析可以看出,以土地出让收入作为地方政府偿还债务的唯一资金来源,这种行为背后有着巨大的风险。经济高速发展时期,土地价格高昂会导致地方政府过度借债,一旦经济出现下滑态势,那么负债风险将积聚并极可能变现成偿债危机,而且将会对我国其他产业造成波折。基于此,2012年我国中央政府进行多方考虑后,推出了地方政府融资制度的改革措施。
四、地方政府财政体制改革建议
地方政府债务风险这个问题的结局,应当从法律、金融、行政监管等方面入手,结合地方政府自身的财政收入状况来处理好地方政府债务融资问题,只有地方政府财政收入体制科学规范,地方政府债务问题才能良性发展。所以解决地方政府债务问题首先要解决好地方政府财政收入改革问题,本文对此分析如下:
第一,应逐步改革地方政府的债务融资体制问题,要进行深层次的改革,包括建立监督机制,完善风险防控机制,实施税收体制的标准化改革。同时推行地方政府资产负债表的进一步透明化,规范化,应当实施全口径预算收支,将原来的表外债务纳入到预算体系和资产负债表中。
第二,加强预算对于地方政府的约束力度,地方政府的行政首脑应当对债务融资项目承担最终责任,中央政府不能成为地方政府债务的最终偿还方,这容易导致地方政府信用下降。通过强化财政预算法律效力,提高约束力度,才能对地方政府债务采用市场化的信用评级方式对于已发行的政府债券进行估值。而且对于各地区政府融资能力的差异,中央政府应当对于落后地区提供扶持措施。中央政府应强化政府对于债务负责到底的责任意识,完善外界社会对政府债务的监督意识,债务融资项目应当举办社会听证,交由人大审批,而且我国也应推出其他配套改革措施,提高社会各界对于政府发行债券的监督力度。
第三,减少地方政府对于土地财政模式的依赖,增加地方政府其他的收入来源,例如房产税改革应当加快进行,提高政府收入。目前我国房产税试点状况中存在着重视流通而轻视保有环节的问题,土地增值收益难以转化为税收来源。房产税是不易逃漏的,征税难度小且收入稳定,是市场经济国家地方政府税收收入的主要来源,而且很多发展中国家也相继引入了房产税税种,这些都为我国房产税体制建设提供了经验借鉴和参考。房产税通过对于存量房产和新增房产征收财产税,有助于地方政府增加对于商业用住房建设的支持,提高税收收入,调节贫富分化,进而提高社会整体的福利效率。
摘要：土地财政模式使得地方政府对土地出让收入依赖性增加,且有过度举债的动机。本文通过构建模型对地方政府债务融资与土地出让金收入问题进行研究,结果表明两者存在较强的正相关性,继而提出解决地方政府债务问题的财政体制改革建议。
关键词：土地财政,融资平台,财政风险
参考文献
[1]秦玉安:《我国地方政府所面临土地财政危机研究》,经济时报2011年第7期。
[2]满云:《中国土地财政概要》,机械工业出版社2009年版。
