省管县体制范文（精选12篇）
省管县体制 第1篇
关键词：省管县改革,县级政府,职能转变
现行的政府职能是在“市管县”旧体制下长期更新积累沉淀而成的, 新的体制环境就必然会对政府职能带来较大的挑战和冲击, “省管县”改革下县级政府职能需进行调整和改革, 以期更好管理和服务社会, 增强县域活力。
一、“市管县”体制与“省管县”体制
市管县的设立初衷是借以中心城区为核心, 集中优势发展, 辐射周边区域。但随着强县数量剧增及强势的发展优势“市管县”模式逐渐成为县域发展制约因素之一。“市管县”体制增加了行政成本, 降低了行政效率, 一定程度上抑制了县乡发展。此外, “市管县”体制缺少宪政依据, 处于无法可依的尴尬状态, “市管县”体制并不是城乡共同现代化的途径。
“省管县”体制被认为是中国行政体制改革中具有战略性的举措。减少行政审批和管理层次大大提高县级的行政效率并降低管理成本, 而且规避市级对县级的“压榨”, 利于县级政府全面调度优势资源营造良好环境, 促进县域经济发展。
目前省管县改革在全国约24个省市均有试点, 改革内容主要包括:一是“强县扩权”改革;二是实行省直管县的财政体制。其中最具代表性的是浙江模式和海南模式。
二、“省管县”案例
(一) 浙江省财政型省管县
浙江省图面积小, 县市数量少, 且基本处于杭州的等距范围内, 政府管理成本相对较小;工业基础薄弱, 资源严重匮乏, 外来资本投入稀少, 缺少中央特殊政策扶持等, 使得浙江缺乏区域竞争优势;此外到1994年浙江省30多个发达县市财政占全省财政收入的70%, 与地市相比, 县市经济具备更明显的发展优势潜力。浙江省采取省管县模式与其区域特点息息相关。
继80年代不断坚持和完善“省管县”财政和人事体制, 90年代推进“强县扩权”和“扩权强县”改革, 浙江省逐渐形成了“单一竞争主体局面”, 驱动全省县域经济又快又好的发展。2008年全国百强县中浙江省独占27个名额, 且11个进入前30强。浙江省县域经济是典型的老百姓经济, 民营企业是其经济组织主体, 经过强县扩权和扩权强县等一系列改革, 在不同程度和范围扩大了经济强县统筹县域资源的行政权力, 以及加快地方经济发展的政策空间, 促进了县域经济的更好发展。
(二) 海南省行政型省管县
海南省是我国唯一一个没有地区级政府的省份。1988年海南省成立经济特区, 从广东省分离, 独立建省发展。当时海南是一个只有3万多平方公里、820万人口的小省, 因此海南省从建省开始就采取了“市县分治”的行政结构和管理模式即海口、三亚两个地级市只管理城市, 县则由省直接管理, 成为“小政府、大社会”模式。
在2008年7月, 海南省委通过《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》, 拟向全省市县下放197项行政权力。《意见》对海南省政府和市县政府职责重点给予明确定位:省政府应“重点加强规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管等宏观管理职能”, 而“市县政府则集中精力于推动经济社会发展的职责。扩权强县改革削弱省直部门的行政权力, 强化市县政府权力, 调整和完善省直管县体制。
三、“省管县”改革分析
目前全国2/3的省市设立了“省管县”改革试点, 省直管县体制减少了行政层次, 提高行政效率, 顺应机构扁平化, 已成为政府管理体制改革趋势。但我国地区差异大, 在改革进程中要注重总体规划, 不能盲目推行, 不能搞一刀切, 要与发展方式转变相适应, 因地制宜循序渐进。各级官员也应转变发展理念, 不能用传统的思维来推进“省管县”改革。此外, 在省管县改革中需充分考虑到省级财政的宏观调控能力, 省级是否有充足财力支持县域发展, 解决县级财政困难;县域自身是否具备发展能力, 缺失发展潜力, 拥有再多的经济自主权也是枉然;改革涉及的省市县、各行各业及社会各部门能否相互协调配合。最后, 改革不是单一独立的, 配套体制能否有效实施也是改革关键。
四、“省管县”体制下对基层政府职能的新要求
理清层级关系, 谨慎县市关系。在省管县体制下, 行政层次减少, 县级政府与市级平级。在省管县体制尚未完善, 面对权力的重新分配, 县级地位升级, 市级政府必会“心理失衡”。要预防市县矛盾激化, 谨慎处理县市关系, 此举亦关系到省管县改革的成败之局。
转变角色, 明晰定位。一级政府权力与职责是对等的。省管县体制下省级放权于县, 县级在扩权之后其职责必定会发生量变或质变。作为基层的县级政府需明晰其职责体系, 转变传统的行为模式, 明确定位。
明确政府职责, 合理设置政府机构。不同层级政府承担的职责具有系统性和连贯性, 但范围与内容不尽相同, 机构设置要平衡纵向“条块关系”和横向“条条关系”, 因地制宜设立机构, 合理分配权力, 有效转变职能。抓住契机, 尽量弥补改革前职能上存在的越位、错位、缺位问题, 积极推动县域发展。此外, 改革前各级政府间职责权限严格遵循“职责同构”原则。
强化公共服务职能, 推进服务型政府进程。构建服务型政府一直都是现代政府改革的主线, 政府逐渐淡出“经济人”角色, 成为经济服务者, 提供公共服务应成为政府部门的主体职责。在我国地方政府改革受经济社会地域等条件限制, 基层政府公共服务职能履行不到位, 公共服务产品供给能力缺乏, 不能满足社会公共需要。在省管县改革中, 省级政府大力放权, 县级政府应合理利用所得权力创建稳定、公平、优质环境, 增强县域发展活力, 加快县级政府服务化进程。
目前省管县体制尚不完善, 改革进程待续。如何抓住改革契机转变职能, 推进政府管理方式创新, 促进县域发展, 县级政府仍任重道远。
参考文献
[1]、曾小惠.省管县体制改革文献综述[J].牡丹江师范学院学报 (哲社版) , 2010 (5) .
我国“省管县”行政体制改革的分析 第2篇
摘要：我国行政管理体制改革思路，由原来的“市管县”逐渐向 “省管县”改变。并逐步探索我国行政层级改革的理论基础和有效途径
稳步推进省管县体制改革的多种途径和模式。但在推行“省管县”体制改革的同时，要保证提高政府行政管理效率, 从而实现政府的功能性变革。使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，更大化地实现社会公平化。
关键词：市管县、省管县、社会公平
一、“市管县”显露出的弊端。
被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿，而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。具体表现在以下几个悖论：
（一）城乡悖论
推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现，有些地级市确实起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，无力也无法带动县的发展。同时，由于市辖区的财政由市统揽，加剧了市县之间、城乡
之间的矛盾与差距。因此，“市管县”本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的“城乡悖论”。
（二）财政悖论
推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助，从而缓解县的财政压力。但是事实上，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政的愈加困难，形成了所谓的“财政悖论”。
（三）效率悖论
增加“市”这一管理层级是为了相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。然而，现如今的情形是在省县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。形成了所谓的“效率悖论”。
二“省管县”体制之利
(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”。
我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。而实行“省管县”后，我国政府层次由五级减为四级，由省直管县，这样就能够提高行政效率，保证中央政策的统一性。
(2)“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。
在市场经济发展的今天，很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足，而省直管县能够有效地改善这种情况。
(3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。
县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设。加快实现“城乡合治”的步伐。改变城乡“二元”的格局。而市域经济离农村较远，不能很好地发挥带动农村经济的作用。
(4)“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。
从目前现实情况看。县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。这既造成了干部资源的浪费，又造成了管理成本的增加。
三、理论上“省管县”的弊端
(1)管理幅度过大会降低行政效率。
目前我国省一级行政区划过大，除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位，平均下辖89个县级行政单位。省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大。反而会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。
(2)县域经济未必能带动乡村经济的发展。
县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?到那时我们是否还要“省直管镇”呢?
(3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失，五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度，从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工，其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好，而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权。
四、对“省管县”行政体制改革的建议
1．因地制宜、分段而治
下放权力县(市), 要坚持因地制宜原则,分析各县(市)的具体情
况, 给予不同的扩权政策。这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划, 因地制宜、针对不同县情分类科学指导, 促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。在扩权政策上,要针对县域经济发展普遍存在的共性问题, 可实行普惠制, 在优惠政策上共有共享;同时, 根据县域经济发展的特殊情况, 实行分类制, 在优惠政策上分类对待。
2．适当调整区划，健全管理机制
改革省级行政区划, 首先可以增加省级区划数目, 划小省区范围。在省的领导下, 自主协商共同遇到的问题。同时, 县级政府要善于自我监督、自我约束, 还要有意识地培育基层群众的公民意识, 鼓励他们主动参与改革,让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力, 相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合。
3．维护地级市利益、减小改革的阻力
推进“省管县”的体制改革,涉及到数以万计的政府官员的升降去留等问题,涉及到数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置, 涉及到新架构的运转磨合。因此, 实施的过程中, 不能草率行事, 应当权衡全局, 科学谋划,并经过实践求证, 取得具体经验后方可有序推进。
4．协调市县关系，促进县域合作
在改革市管县体制时，宜采取“郊县改区”等配套改革，继续发挥中心城市在工业集聚、交通畅达等方面的优势，更好地发挥增长极辐射带动作用，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。一些发展势头
好、空间受限的地市，可通过市辖区调整来拓展发展空间，省直管县以后，尽管可以从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，调动县级的主动性积极性。
省管县体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，牵一发而动全身，必须认真对待，科学运作。“省管县”只是战术而不是战略, 只是权宜之计而不是长远、一劳永逸地解决行政层级过多问题的上策良方。“省管县”体制改革必须与推进民主政治实行县域自治，必须与政府职能转变创新政府治理结构相结合。才能真正达到压缩政府行政管理层级, 提高政府行政管理效率，协调地级市与县的平衡发展，从而使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，从而更大化地实现社会公平化。
参考文献
1.陈 涛．2007年，《后税费时代的乡镇机构改革：问题和对策》，《农村经济》
2.陈达云，邓 亮，2007年，《以省管县体制构建我国地方行政层级的思考》《国家行政学院学报》
3.郝国庆,2009年,《省管县改革的相关问题分析》,《经济体制改革》
“省管县”的智慧 第3篇
7月9日上午，河南省政协第十一届七次常委会议召开，围绕“加快建设先进制造业大省”专项专题议政。汝州市政协主席陈国重、固始县政协副主席张培文参会并作了发言。
汝州市、固始县和河南其他8个“省管县”的领导及党政部门的领导，现在经常来郑州参加各种会议，已经不像过去那样各种会议精神要靠地市领导的传达。
不只是开会来郑州，邓州市财政局一位财务人员说，现在各种申报工作也直接去省里办。“由向南阳市级部门的科长、局长汇报，变为直接向省厅的处长、厅长汇报工作，压力很大，所以我们逼迫自己在自身水平和工作质量上努力提高。通过几年的努力，邓州市财政工作得到了省财政厅的认可与赞扬，项目敢往这里放，资金敢往这里拨，优惠政策愿意给这里落实兑现。”
“省管县”的优势因此而显现。事实上，“省管县”的探索，着眼点就是要通过改革创新增强县城经济的发展活力和内生动力，特别是要通过市场配置资源来解决自身发展中的问题。
“市管县”的是非成败
说起来“省管县”，就避不开我国实行多年的“市管县”体制。但到底“市管县”有什么作用，还得从头说起。
新中国成立初期，市领导县体制，只是处于自生自灭状态。据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949-1983）》记载，1949年年底实行市领导县体制的有：无锡市（无锡县）、徐州市（铜山县）、兰州市（皋兰县）。此后，北京、天津、旅大（今大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市，先后实行市领导县体制。
当时的出发点是为了保证城市的蔬菜、副食品供应。因此，领导县的市，仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县，唯一例外的是，旅大市曾领导过2个县。截至1957年年底，全国仅有3个市，领导4个县、代管1个县级市。
从1958年开始，随着“大跃进”和人民公社化运动的开展，实行市领导县体制的范围迅速扩大。1959年9月17日，全国人民代表大会常务委员会通过的《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》指出：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的‘大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配，决定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”从而以法律的形式，肯定了市领导县体制，使这一体制得以进一步发展。
此后，随着实践中新矛盾的出现，对市领导县体制的争论也随之而起，但市领导县体制的推行，犹如汹涌的洪流势不可挡。继江苏省之后，辽宁省（1984年）、广东省（1988年）、河北省（1996年）等先后全面推行市领导县体制。
经过多年的实践运行，其是非成败不能一概而论，只有放在特定的时空环境里来看待，才能对其有一个客观正确的评价。《构思行政区划改革框架》一书写道，试行市领导县体制的初衷，是正确的，也与当时的计划经济体制基本相适应，在一定的时期、特定的区域发挥了积极作用。面对改革开放初期，条块分割、城乡分割，严重制约商品经济发展的局面，中央提出通过试行市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展，其出发点和思路无疑是正确的。
在传统的计划经济体制下，物资流动以计划调拨为主，行政区间的各种联系，主要发生于上下级行政区之间，城市的中心作用，局限在纵向系统内，市领导县体制，将原来处于相对割裂状态的城市（市）与农村（县），统一在一个行政区内，有利于城市统一组织整个区域的生产和流通。
从实践层面看，试行市领导县体制初期，在一定程度上，促进了中央政府和省级政府向中心城市的放权，缓解了长期以来中心城市用地和蔬菜、副食品供应紧张的局面，在部分地市并存的地方，对于解决城乡分割、地市相互制约的问题，起到了一定的积极作用。
在中心城市发达、县域经济相对落后、市县经济发展水平悬殊的地方，实行市领导县体制，成效比较明显，基本实现了中央推行这一体制的既定目标。
但是，从总体上、从发展趋势上来看，市领导县体制也有一定的局限性。从理论上讲，行政区的相对稳定性与城市经济区的动态可变性，行政区边界的排他性与经济区边界的模糊性之间的矛盾，决定了行政区无法与经济区相统一。按经济学理论，中心城市的辐射功能和范围的大小、中心城市同周围腹地联系的强度，与区域经济发展水平、中心城市规模成正比，即区域经济越发达、中心城市规模越大，中心城市的辐射功能和范围就越大，同周围腹地的联系就越紧密。而市领导县的实际状况却与此相反：经济发达地区，中心城市规模大，城乡联系紧密，中心城市数量多，市领导县的数量反而少；而经济欠发达地区，中心城市规模小，城乡联系松散，中心城市数量少，市领导县的数量反而多，这违背了经济规律和城市化规律。
实践中，市管县体制造成的弊端主要有：一是实化了省县之间的中间层次，增加了机构、编制，降低了行政效率，加大了管理成本；二是行政性分权，形成更多更小的“块块”，将中心城市限制在新的框框内，不仅不利于市场经济条件下充分发挥中心城市的作用，促进竞争性市场的形成，而且给更大范围的统筹协调发展工作增加了难度，阻碍了地方比较优势的发挥及区域间各要素的合理流动和优化重组；三是普遍存在重城市轻农村、重工业轻农业的现象，在一定程度上加剧了“三农”问题的严重性。
由此可见，改变“市管县”体制不仅是探索行政体制改革的需要，也是经济社会发展的需要，更是培育区域经济发展新的战略支点的迫切需求。
河南“扩权强县”之路
县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2000多个县域经济体，占国土面积的90%以上，占人口的70%以上，占地区生产总值的60%左右。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70%。如果县域经济不能较快发展，会直接影响到我国城乡一体化进程，也会直接影响到“三农”问题的解决。endprint
国家行政学院张占斌教授指出，这些年，我国县域经济发展活力不够的一个重要原因在于县级政府权责不对等、经济管理较弱、自主发展的空间较小。“省管县”行政体制改革的积极探索，目的就是推进县域经济的发展，推动城乡一体化。
他还说，现在壮大县域经济迫切需要推进扁平化放权式改革，增强县一级政府发展经济的自主性、积极性和创造性。纵观我国改革开放30多年的发展，放权式改革是调动行政或市场主体积极性和创造性的基本经验。当前，促进县域经济的发展迫切需要制度创新，从管理体制上对县域经济“松绑”，实行“扩权强县”直至“省管县”。
2002年，“扩权强县”改革在浙江试水。之后，湖北、江苏等省也开始跟进。2004年，河南省政府出台《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，明确巩义、永城、项城、固始、邓州5县（市）享受与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，由此拉开河南“强县扩权”改革大幕。
到2006年，5个扩权县的权力逐步扩大。这年3月，全省县域经济工作会明确提出进一步扩大邓州等5个扩权县（市）的社会管理权限，除国家法律、法规有规定外，省辖市的其他管理权限一律下放到试点县（市）。
说起来当年的情景，邓州市发改委一位老科长依然清晰地记得河南省人民政府下发“强县扩权”文件时他激动的心情。“那意味着我们获得了比其他县（市）更多的发展机会。”他说，2004年5月，省政府出台了《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，赋予巩义、邓州等5县（市）与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县（市）的部分经济管理权限。
这份文件提出：对巩义、项城、永城、固始、邓州5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县（市），赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限；对新郑、偃师等30个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县（市），赋予省辖市的部分经济管理权限。
按照省政府的要求，巩义、项城、永城、固始、邓州5个县（市）扩权后，享受省辖市的待遇，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得。
“几乎是一夜之间，我们在经济管理权限上差不多和自己的上级——省辖市平起平坐了，你说能不激动吗？”
有着同样喜悦的不仅仅是巩义、邓州等5个县（市），新郑、偃师等30个县（市），也被同时赋予省辖市的部分经济管理权限，据统计，赋予35个扩权县十个方面的主要管理权限项目多达80条。
省政府一位相关部门的负责人在接受记者采访时说，2004年那次“强县扩权”的原则是“能放都放”。除了国家法律、法规明文规定须经市审批或由市管理的，其他都由扩权县（市）自行审批、管理；原来须经市审核、报省审批的，现在由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。
扩权的益处相继显现，相关部门提供的情况显示，扩权后，扩权县（市）在信息和政策获取方面更加便捷，这对县（市）及时把握政策机遇十分有利。扩权县（市）可在第一时间得到信息，并快速作出回应，极大地激发了县域经济发展的活力。
2009年5月5日，河南省人民政府在《关于完善省与市县财政体制的通知》中又进一步扩大了扩权县改革试点的范围，赋予兰考、滑县等15个县（市）与省直辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管。
2014年1月1日，河南对巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县等10个“省管县”全面实行省直接管理县的体制——在财政省直管的基础上，进一步试水党委体制、人大体制、政协体制、法院和检察院体制、群团体制的省直管。
由河南省委、省政府印发的《河南省深化省直管县体制改革实施意见》指出，将试点县（市）全面实行省直接管理，旨在着力解决多头管理、监督不顺、指挥不畅等过渡体制障碍，全面优化行政层级和行政区划设置，最终将“推动直管县加快建设成为区域性中心城市”。
此举意味着，从2014年1月1日起，10个试点县（市）在人、财、物和管理体制上，已与其所处的省辖市没有关系了。
“省管县”的探索之争
和河南一样，全国多个省份都对“省管县”体制改革表示出了极大兴趣，都在结合自身情况进行着符合当地条件的改革探索。从实践上来看，很多人对此是持赞成态度的。
赞成者的理由是，市领导县体制，是一种以行政手段为主要管理方式的城市领导农村模式，用行政手段把市县强行捆在一起，不符合社会主义市场经济平等竞争、自由联合的要求，市县之间必然出现行政上的上下级关系与经济上的伙伴关系矛盾。市领导县体制，不仅没有缩小城乡差别，反而从体制上加剧了城市剥削农村、农业反哺工业的不合理状况。
他们还认为，特别是在市县经济实力接近的地方，市县之间的经济摩擦日益严重。县普遍认为，在经济利益方面，市对市辖区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市吃县”“市卡县”“市刮县”“市挤县”“市压县”。
有赞成者，就有反对者，反对者的理由主要在于市领导县体制的两个“有利于”。一是有利于充分发挥城乡两方面的优势：一方面，城市从经济、科技、教育、人才、信息、设备等各方面支援农村，带动农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高；另一方面，农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品的市场；二是有利于发挥中心城市的辐射功能，加速城乡交流和融合，缩小城乡差别，通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，不仅缩小了城乡在经济上的差距，而且城市先进的思维方式、价值观念、竞争意识、时空概念等也随之向农村传递，初步改变了工业─城市、农业─乡村的城乡分割的传统格局，促进了城乡联合。
由于多年的市管县领导体制，地级市和县级在利益上形成了一定的联系，特别是城市化的发展中，这种利益更加显现。现在要剥离开来，使他们能够各自发挥各自的作用，确实有大量的工作需要做。不管怎样说，“省管县”是一个符合阶段发展的重大战略，我们有必要推进下去，应视不同地域情况有所变化。在沿海、内地、特别是少数民族地区要结合当地的实际推进这项改革，不要“一刀切”，也不要一窝蜂，要有条件地开展。
对省管县财政体制的思考 第4篇
关键词：省管县,地方财政体制,分税制,转移支付
分税制财政体制改革至今, 我国地方财政收入逐年增长, 年均递增17.78%, 而与此同时, 许多县乡两级政府的财政困难却与日俱增, 工资欠发普遍化, 赤字规模不断扩大, 实际债务负担沉重, 财政风险日渐膨胀等等。地方财政困难根源于我国财政体制不完善, 没有建立真正的地方财政体制, 各级财政关系混乱, 财权与事权高度不对称。解困的根本出路在于规范政府间财政关系, 进行财政体制创新。近年来, 部分省市采用了“省管县”的财政体制, 从制度根源上寻找到解决地方财政压力的途径, 这对于破解县乡财政困境、促进县域经济发展和新农村建设具有现实指导意义。
一、实施省管县财政体制的理论依据
“省管县”财政体制也就是省市县财政管理关系由目前的“省市县”三级体制转变为“省市、县”二级体制, “省管县”替代“市管县”。把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县, 在财政预算编制和收入划分上由省财政直接对接县财政, 不再经过市。“省管县”的财政体制改革, 作为1994年分税制改革的一次延续, 是完善省以下财政体制的发展方向。总体来看, 省管县的财政体制改革, 不仅关系到地方各级政府之间财权与事权的划分问题, 而且与地方社会经济发展要求和管理模式等也存在紧密联系。
目前我国地方财政层级为“省一市一县乡”四级, 现实情况证明这不利于财政权责划分, 降低了行政效率。采取扁平化的组织结构, 减少财政层级是解决这些问题的出路。“省直管县”财政体制改革正是运用了现代组织管理理论中关于组织结构扁平化的理论, 通过减少地方财政层级, 缩短信息传递链条来提高政府工作效率。
所谓扁平化组织结构就是指尽量减少组织中决策层和操作层之间的中间管理层级, 以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层, 从而提高组织内部效率。在西方发达国家, 组织结构扁平化的改革最早是从企业领域开始的, 后来迅速发展到政府公共管理领域。与传统的金字塔型的级层体制相比, 组织结构扁平化具有以下优点:首先, 强调信息共享, 重视横向联系、沟通与协作。其次, 纵向管理层次简化, 组织结构精干高效, 管理成本减少。再次, 缩短领导层与实施层的距离, 便于高层领导和基层人员直接沟通, 信息纵向流通快、失真少, 及时掌握市场和生产经营情况, 快速决策, 工作效率提高。最后, 管理幅度较大, 企业资源和权力侧重于基层, 有利于下属主动性和首创精神的发挥, 有利于管理人才的培养。扁平化的核心是减少管理中的中间层次, 告别线形组织多层级的金字塔模式。
目前我国存在的县乡财政困难, 政府权责不对称等问题与现行地方政府金字塔式的组织结构有很大关系。过多的层级使得权、责很难清晰的确定下来, 从而不利于从根本上解决基层财政问题。同时地方政府层级过多一方面使信息扭曲变形甚至关键信息在层层过滤中被删除, 由于“经济人”的利益驱使也会有意无意地改变或忽略某些信息;另一方面由于控制层级多, 基层财政没有足够的权利提供其完成任务所需要的条件。而扁平化组织理论正好解决了这一问题, 它所强调的管理层级是少而宽, 赋予基层更多的权利。“省直管县”财政体制改革通过省对县的直接管理使财政层级由金字塔型向扁平化转变, 依靠现代通信技术来撤消负责信息传递的中间层, 将拉近省与县之间的距离, 赋予基层财政更多的权利, 调动县级发展经济的积极性, 可以有效缓解县乡财政困难。
二、省管县财政体制优势分析
(一) 有利于发挥省级财政的调控作用
在我国的一些省份, 由于财政积累能力较弱, 经济发展水平相对落后, 而且县域之间的经济发展水平很不平衡, 县级的财政收支矛盾非常突出。实行省管县财政体制, 有利于省从全局的角度, 合理分配财力, 统筹考虑解决县级的财政困难, 发挥省财政调节市县财力差异的职能作用。对于收入规模较小的县, 由于其财力不足, 存在资金调度困难的问题, 而在以往以地区为单位调度资金时, 由于地区资金总量不大, 市本级可调的资金量小, 对县级来说, 市级预算资金调度的回旋余地很有限。省管县体制可以使县财政在预算资金调度上有更大的回旋余地, 有利于县职工工资及时发放和社会保障等重点支出资金及时拨付到位。
(二) 有利于降低行政成本
省管县体制由于在管理层次上省直接对县, 没有中间环节, 有利于提高工作效率和政策措施的及时贯彻落实。如在制发文件、开会布置落实工作、对下调度资金方面, 省可以直接到底, 县在申报项目、反映情况等方面, 也可以快速直达到省。从行政成本上看, 省管县体制有利于降低行政成本, 如在省下发文件和县 (市) 项目申报等方面, 省与县 (市) 之间都是直达的, 不存在市这一中间环节转发转报等问题, 这都有利于减少财政开支, 降低行政成本。此外, 省管县财政体制能使省补助县的资金直接落实到县, 避免了中间环节的截留、挤占和挪用。
(三) 有利于促进县域经济的发展
制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多, 办事效率低, 权力下放不够。要加快县域经济发展, 必须为县域经济发展创造良好的外部环境。实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配, 其根本目的是为了促进县域经济的发展。省管县后, 由于减少了市级管理层次, 县级财政留成比例增加, 这样便可以使县级政府集中更多的财力来发展县域经济。
三、对经济发达国家财政体制研究及借鉴
在经济发达国家中美国和日本的财政体制最具有代表性, 前者代表着分权制国家的财政制度, 后者代表了中央集权国家财政制度。下面对美国和日本的财政制度加以简单介绍并进行分析, 以期得出完善我国地方财政体制的启示。
(一) 美国的财政体制
美国是一个联邦制国家, 政权由联邦政府、州政府和地方政府三级组成。与这种政权结构相适应, 美国实行三级财政体制, 即联邦财政、州财政和地方财政。美国现代财政是以公共财政理论为指导建立起来的。在政府事权和财政支出范围的界定上, 是按照公共物品的层次性、外溢性等特征为标准来划分各级政府职能范围的。
联邦政府的支出项目包括国防、人力资源、物质资源、净利息、其他用途和未分配冲减性收入等六大项。州和地方政府财政支出主要包括教育、公路建设、公共福利、卫生保健、公共基础设施等。联邦政府与州政府和地方政府各自独立地行使宪法赋予的权力, 各级财政具有完全的独立性。全国没有统一的税法, 三级政府各有自己的财税法律, 对本级预算实行独立编制、独自审批、独自执行的管理制度。在财政收入划分上, 美国采取税权分割法, 即联邦、州和地方均享有一定财政收入的设定权、征收权和享用权。目前, 联邦政府开征的税种包括个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税和关税。州政府开征的税种包括销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税。地方政府开征的税种包括财产税、销售税、消费税、个人所得税、公司所得税和社会保障税。各级政府之间税收收入所占比重, 一般保持在58%、22%和20%左右。联邦政府的税收收入以个人所得税和社会保障税等所得税为主, 州政府的税收收入以销售税为主, 地方政府的税收收入则以财产税为主。
(二) 日本的财政体制
日本是单一制政体国家, 其政权结构分三级:中央政府、都道府县政府 (相当于我国的省级政府) 和市盯村政府 (相当于我国的县市级政府) , 财政体制也依次分为三级。由于日本实行地方自治制度, 各级政府都拥有必要的、充分的编制和执行本级独立预算的权限, 上级政府对下级政府预算的编制和执行很少直接干预。为了使地方政府对本地区财政预算收支独立负责, 自求平衡, 法律赋予了地方政府一定的举债权, 然而由于地方政府地位的特殊性以及债务收入的特殊性, 法律以及中央政府也对地方政府的举债权进行了严格的限制。在日本, 中央、都道府县和市盯村三级政府各有自己一套独立的税制和完整的税收体系。中央税与地方税的划分由国会负责。在关于地方税征税权限的划分上, 采取了法律限制下的地方分权的作法。地方税中的主要税种及其标准税率, 由国家在《地方税法》中做了统一规定或限制, 并且地方可在法律允许的范围内, 自主选择税种和确定税率。中央对地方税征税权的直接干预几乎不存在。
(三) 经济发达国家财政体制对完善我国地方财政体制的启示
通过对美、日三级财政体制的分析可以看出我国有必要减少现行的财政体制级次, 坚定不移地推动“省管县”财政体制改革, 不断完善地方税收体系。借鉴发达国家多年形成的有效经验和我国的实际情况, 我国的税种划分应以政府职能、税基流动性、财政需要、受益范围等为依据, 分别设置省税和市县税, 将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种, 改变共享税过多和县级没有主体税种的局面。
具体设想如下:中央的固定收入包括关税、消费税、证券交易税、全局性的环境保护税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种;省级政府固定收入主要以营业税等涉及社会结构调整方面的税种为主, 因为营业税依据明确、征收普遍, 作为省级政府的主体税种具有一定的稳定性, 不管是现在还是未来其税源都较宽、收入较丰, 能满足“省直管县”财政体制对省级财政实力的要求;市、县政府的收入来源主要是财产税, 包括不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产赠与税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层政府掌握的税种。因为财产税税基对私人部门经济决策的意外影响最小, 一般不会在地区间转移, 因而税源非常稳定, 只要地方政府不断优化投资环境促使不动产升值, 地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大。资源税、个人所得税等成长性税种和保护性税种作为各级政府的共享收入, 具体比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。各级政府的税收收入比重还是以中央财政占大部分, 约占50%-60%左右, 省级财政控制在15%-20%之间, 市、县财政控制在25%-30%之间。
四、完善省管县财政体制的具体设想
(一) 调整地方财政体制运行机制
1. 预算收支范围划分。
按照积极稳妥、循序渐进的原则, 确保市、县双方既得利益, 首先调整市、县财政收支范围, 以近年年收入为基数, 由省直接计算到县、市不再新增集中县财力, 不符合支持县域经济发展要求的收支范围, 要进行适度的规范和调整。税收比例的分成, 各省可根据国家有关规定和实际情况进行重新调整, 但是要打破按企业隶属关系划分收入的做法。在税收按企业隶属关系划分这种方式下, 往往一些效益好的企业上缴, 但对这些企业建设用地的支持、所在地的基础设施建设、污染及地质破坏后的治理等都必须由县一级承担或以县为主体承担。
2. 转移支付及专项资金补助。
省对下级各项转移支付补助资金按照规范的办法直接分配到县。省财政对市、县的专项补助资金, 预算执行中由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到市、县, 对县的补助同时抄送市财政及有关部门, 各县要求专项资金支持的, 由县财政部门直接向省财政厅申报。此外, 市、县专项资金使用情况由省财政厅和省直有关部门直接进行跟踪检查和绩效考评。
3. 体制补助 (上解) 资金安排。
按照近年财政结算中市对县的体制补助数额调减省对市的补助基数, 相应增加省对县的体制补助基数。省财政对市、县相对固定的补助纳入省对县的体制补助或上解基数。另外还要调整一些不合理的体制上解基数, 如在计划经济时期确定的上解基数, 取消了农业税的情况下县区的农业税价差上解等。
4. 财政结算。
年终, 省财政按照财政体制和有关政策规定, 将结算表格及相关结算对账数据直接下达到市、县, 直接与县财政办理结算, 结算结果抄送市财政。
5. 资金调度。
省财政比照地级市直接确定各县的资金留解比例, 留解比例要能够保证县的工资发放和基本运转, 预算执行中的资金调度由省财政直接拨付到县。省财政调度的资金应该首先用来发放工资和津贴等, 维持基层财政的运转。为确保调度资金的准确性, 省财政应与各市、县不定期进行往来款对账, 做到账实相符, 随时了解资金调度情况。
6. 债务举借和偿还。
历史债务由经市、县财政局共同确认签章后上报省财政厅作为还款依据, 市、县财政分别按规定归还省财政, 到期不按时归还的, 由省财政通过结算直接对有关市、县进行扣款。实现“省直管县”财政体制后各市、县经批准举借的债务, 分别由市、县 (市) 财政直接向省财政办理有关手续并承诺偿还, 到期后不能按时偿还的, 由省财政直接对市、县进行结算扣款。
7. 报表报送和汇总。
市对所辖县有履行业务指导、报表汇总等职能, 因此各市财政局应负责组织所属县 (市、区) 编制、汇总财政预 (决) 算、财政收支旬月报以及省财政厅要求报送的其他各种报表、资料, 同时要加强对所属县 (市、区) 报送报表、资料的指导、督促和审核把关, 确保质量。
“省直管县”财政体制只是一个好的制度框架, 由于各省各地区情况都不同, 必须要因地制宜的制订不同的政策。对经济发达的地区, 通过确定基数和增长比例, 实行超收返还的激励机制, 做到以机制促发展、以发展促增收、多增多奖、以奖促增, 鼓励其优先发展。对经济落后地区, 提高超收分成的比例, 从财政分配机制上为其注入活力。同时, 改变对困难县乡的补助方式, 实行“以奖代补”。要通过采取以奖代补、以奖代投的方式, 用好用活“三奖一补”激励办法, 建立完善财源建设激励机制, 真正激发各地缓解县乡财政困难的内在动力, 充分调动县级发展县域经济的积极性和主动性。
参考文献
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省管县体制 第5篇
发布时间：2014-4-6信息来源：中共银川市委党校学报
省管县体制改革是我国行政管理体制改革的重要步骤，2009年中央将宁夏回族自治区确定为全国八个省直管县试点省区之一。“十二五”乃至更长时期是我国发展方式转变的关键时期，也是我国城镇化快速发展、城镇化质量提高的重要时期，更是推动省直管县改革重大突破的时期。因此，从加快城镇化发展和提高城镇化质量的角度，加强省直管县改革的战略研究，具有重要的理论和现实意义。
近年来，党和国家的重要文件与规划中多次提出省直管县改革。省管县体制改革是我国行政管理体制改革的重要步骤。自2009年以来，省管县体制改革已经先后在不少地方开始试行。从各地实践情况和理论界讨论来看，人们比较关注的是省直管县改革在加强财政管理、提高行政效率以及减少行政层级等方面的重要作用，而对省直管县改革与城镇化发展的关系探讨比较少见。2009年7月，中央编办将宁夏回族自治区确定为全国八个省直管县试点省区之一。试点工作以来，取得了阶段性成效。但总体看，宁夏省直管县改革推进力度还比较有限，也遇到了一些改革瓶颈。“十二五”乃至更长时期是我国发展方式转变的关键时期，也是我国城镇化快速发展、需要提高城镇化质量的重要时期，更是推动省直管县改革重大突破的时期。因此，需要从加快城镇化发展和提高城镇化质量的角度，加强省直管县改革的战略研究。如何加快推进省直管县改革，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，促进宁夏更好更快发展，构建和谐富裕新宁夏，实现与全国同步进入小康社会，成为我区改革发展的重大任务。在新时期新阶段，加快城镇化发展与省直管县改革，既要结合我区实际，更需要制度安排和顶层设计。
一、宁夏“省管县”改革背景及意义
2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：具备条件的地方，可以推进省直管县试点。2008年12月，中央明确要求宁夏要“全面推进自治区直管县的行政管理体制，为进一步改革和完善地方行政管理体制探索经验”。2009年6月，财政部要求，在2012年底以前，力争在全国除民族自治地区外，推行财政省管县。2009年7月，中央编办将我区确定为全国八个省直管县试点省区之一，并且要求试点工作由自治区党委、政府负总责，自治区机构编制部门负责指导和协调工作。同年12月，自治区党委、政府选择吴忠市盐池、同心两县以扩权强县改革为切入点，启动了自治区直管县改革试点工作，以进一步扩大试点县的经济社会管理权限，增强县域经济的发展能力。2012年1月在召开的全国编办主任会议上，中央要求已确定的试点省(区)要对试点工作认真研究，成立高规格领导小组，坚决贯彻落实中央的部署，加快试点工作步伐，加大改革力度，尽快实现省(区)对试点县直接管理。
中央将我区确定为西北唯一的改革试点省区，有其独特性。主要是由于宁夏是中国面积最小的省区之一，总面积为6.6万多平方千米。省小县少、各县、市间距离近，行政区划少、管理幅度不大，与大省区相比实行省直管县的行政体制具有得天独厚的优势。并且我区属经济欠发达的民族自治地区，改革试点取得经验后在西部落后地区推广，促进省管县改革向纵深发展具有借鉴意义，对促进民族团结进步具有现实意义，为此中央对我区的改革试点工作抱以很高的期望。我区在同心、盐池两县改革实践已经证明，省直管县体制这一探索，有利于将改革的红利向县域和农村倾斜;有利于调动和发挥县级政府的积极性和创造性，发展壮大县域经济社会;有利于深化行政管理体制改革，减少行政层级，降低行政成本、提高行政效率;同时对促进城乡协调发展、推进城乡一体化进程也具有重要意义。特别是对于逐步破解城乡二元经济结构，破解改革发展中存在的体制机制障碍，进而推动我区整体经济加快发展有重大现实意义。
二、宁夏“省管县”改革存在的主要问题
1.财政层级与行政层级格局产生的矛盾。由于市对县有行政管辖权，县必须遵从市的规划和政策，而且市有权调整县的领导班子，这样，县就处在了自治区和市的两面“夹击”之中，两头都不能得罪。可以说，县的经济管理权限和干部人事管理权的自治区和市分管，是阻碍县发展的最大障碍。如果在经济管理权限下放之后，不继续推进干部人事制度的自治区管县改革，就会严重束缚县的发展，行政体制改革也很难全面开展。反观一些省直管县阻力较小，推进改革比较顺利的地区，比如海南和浙江，都是干部人事制度方面先行一步的地区。“省管县”改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，加之省直部门在扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗，改革阻力大、困难多。
2.县域经济自主权的增加导致无序开发的隐患。宁夏是欠发达少数民族地区，县域经济发展长期处于落后状态，基础设施建设薄弱，人民收入和生活水平较低。欠发达县域经济自主权扩大，由省级财政给予的扶持和补助资金增加，缺乏有效机制监督约束县级政府的行为，一些地方政府为了政绩工程，大兴土木，建设体育场、展览馆等大型公共设施，导致这些城镇的开发热、建设热。有可能破坏县域与区域经济结构及产业布局之间的协调互补，导致重复建设和过度开发，造成资源的浪费，进一步恶化产能资源在某些行业和产业过度集中。如果地级市发展的动力、空间和政策供给大大减少，发展势头就会受到抑制，很有可能出现人口、生态、环境与城镇化发展之间的不协调，中国特色城镇化进程将会受到影响。
3.经济加快发展后，人才匮乏的局面将更为严峻。宁夏是欠发达少数民族地区，欠发达县域经济发展长期滞后，生活水平低、条件差，对人才的吸引力不足，人才外流现象严重，导致行政、管理、经营、教育、科技、医疗卫生领域的人才严重匮乏。人才外流成为欠发达县域经济社会发展的一个重要制约因素。省直管县改革以后，由于县域经济的自主权增加，经济开发和建设步伐加快，对科技创新、管理创新、文化创新及教育水平将提出新的更高的要求，欠发达县域经济建设和社会发展对各类人才的需求缺口将进一步扩大，特别是对管理和创新型人才的需求将更加迫切，人才匮乏的局面将更为严峻。人才瓶颈将成为开发与建设的严重制约因素。
4.“省管县”考验自治区政府管理半径和能力。从“市管县”到“省管县”的行政体制改革，最直接问题就是行政层级的压缩和管理幅度的扩大。虽然说，政府的行政层级和管理幅度同一个组织内部的情况有很大不同，宁夏是一个小省区，管理幅度不算大，但管理层级与管理幅度的对称性及适度性却是一个共性问题。行政管理层级太少，会导致管理幅度过大，使行政管理失控;而管理层级过多，又会造成资源的浪费，导致行政效率低下、管理信息传递的失真。省级政府可能无法及时、准确地掌握各个县的情况而做出反应。
三、对策建议
1.把“省管县”改革置于城镇化时代背景下。城镇化是中国发展的一个目标，也是世界趋势。2011年我国城镇化率为51.27%，到新中国成立100周年时，城镇化率将可能达到75%左右，达到目前发达国家的平均水平。这样，今40年是我国城镇化加快发展、提高质量的重要时期，同时也是推动省直管县改革重大突破时期。在城市的发展方向上，必须坚持走中国特色城镇化道路，大中小城市和小城镇协调发展是城市化发展的一个原则。正在试点的省直管县改革要有利于推进城镇化进程，要适应城镇化的发展特点和趋势，要为城镇化发展提供强大支撑。宁夏地处祖国西北部，也是我国回族聚居地，如何尽快缩小与中东部地区差距，走出一条既符合宁夏实际，又具有宁夏特色的兴区富民发展的路子?自治区提出了打造“黄河金岸”的战略构想，走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，以增强综合承载能力为重点，带动整个宁夏区域经济的健康发展。到2020年，沿黄城市带的人口将达到500万，城市化率达到75%以上，宁夏将迎来以城带乡、城乡统筹的黄金期。省管县改革要成为推动城市化发展的着力点，我区在省直管县改革试点过程中，要充分考虑时代特征、社会环境，把省管县改革置于城镇化大背景下，这需要加强改革的顶层设计和制度安排。
2.统一规划，防止改革“碎片化”。省管县改革要统一规划、有序进行，要注意防止表面化问题、碎片化倾向。目前，我区省管县改革更应该注重实质性的提升和拓展，否则会带来经济、社会和其他方面的低效率。正因如此，改革需要加强设计，使之有序化。怎样理解这个“序”?上面要求下面的改革要有序，但究竟什么是“序”却没有说清楚。改革还停留在一般的号召上，满足于发几个文、开几个会，缺少实实在在的举措。难免出现一个怪现象：上面认为某个改革还可以，就说是有序的，允许继续搞;如果觉得不太合适或触动了某些部门的既得利益，就说是无序的，马上叫停，这就使改革存在很大的随意性。一种不合理的体制、机制、制度，不仅在于它运行起来缺乏效率，还在于它会沉淀下很多既得利益，形成不合理的利益格局。因此“序”是要有规范、要有设想，要把边界划清楚，然后在边界许可的范围内，允许大家进行探索，这才是正常健康的改革。试点县对上级的部署和其它省的做法不能生搬硬套，要结合宁夏实际创造性的借鉴和运用，将省管县改革纳入经济社会发展全局，进行整体设计、统筹规划、整合资源、形成合力，增强改革的系统性和综合性。
3.加强组织领导，继续推进干部人事制度改革。继续加大对省直管县体制改革重大意义的宣传，强化干部对“省管县”改革紧迫性和必要性的认识，吃透中央精神，成立自治区直管县体制
改革试点工作高规格领导小组。由自治区政府主席任组长，党委、政府有关领导任副组长，自治区相关部门负责人为成员，具体负责对试点工作的组织领导和协调工作(领导小组已经于2012年5月成立)，为“省管县”改革提供组织保障。借鉴海南和浙江好的经验，再结合宁夏的具体实际，我认为，宁夏应加大干部人事制度改革的力度。一方面配合扩权强县，落实好县级政府升半格，书记县长的帽子直接由自治区直接管理，级别为副厅级，以此避免对全县干部和全县经济的束缚;另外，县的机构设置和人事编制由自治区直管，认真研究和区分自治区与县不同的职能，避免机构上下对口的简单重复和人员肿胀;推进收入分配制度改革，在推进县级领导干部和人事制度的自治区直管基础上，建议减少地方干部的行政级别，实行市县平级的工资待遇，以利于加大市县干部的交流力度，调动基层干部的工作积极性和扎根基层的稳定性。同时，加强对试点县的人才培训和技术支持。积极探索省直管县的行政管理体制。国际经验表明，加强各级政府之间的分工与协作，有利于提高公共服务供给效率。因此，下一步改革还需要明确各级政府的事权和职能，形成分工明确，各司其职的平等合作关系，降低行政成本、提高政府效能。我区在维持试点县行政区划不变的前提下，将同心、盐池两个试点县由自治区直接管理，试点县委、政府直接向自治区党委、政府报告工作。行政管理体制调整后，建议相应调整干部管理体制，试点县党政主要领导干部由自治区党委管理，其他班子成员由自治区党委组织部管理。进一步扩大试点县经济社会管理权限，同步调整完善自治区以下垂直管理部门体制，并根据改革需要相应调整中央垂直管理部门，理顺条块关系。逐步建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，待同心、盐池两县改革试点工作取得经验后，再逐步扩大试点范围，分步推进省直管县改革工作，最终全面实行自治区对县直接管理的体制。
4.探索调整行政区划。行政区划的调整，涉及地方权、责重新划分的重大问题，以及与此相伴随的经济社会发展空间、财税运行、干部管理等一系列复杂问题。不仅体现为纵向的行政层级减少，也将体现在横向的省级行政区划调整上。要进一步推进省管县改革，必须按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，探索调整与城镇化进程和国家区域发展战略以及综合配套改革相适应的行政区划体制。要综合考虑我区经济发展水平，行政区域面积，省内市县行政单位数量、人口规模等因素，将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来，实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。
总之，“省管县”改革是中国行政管理体制的一项重大的制度创新，触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面，特别是其中利益关系、权力关系的调整，必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍。一项新的制度安排能否得到顺利实施，并取得预期的绩效，除了该项制度创新的社会需求，制度设计的合理性、可操作性等因素条件外，制度变迁过程的整个社会制度环境往往具有决定性的意义。作者：韩立雄
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“省管县”改革进行时 第6篇
追根溯源，“省管县”26年前就已开始试水。据公开资料显示，1988年，海南省就率先建立了独具特色的省直管县行政管理体制。此后20多年来，浙江、江苏、广东、河南等18个省份也陆续推行了扩权强县或财政省直管县改革，为省直管县体制改革提供了可供借鉴的经验。
众所周知，目前普遍存在的市管县体制形成于改革开放初期，当时的地区行署或地级市管理周边几个县，“市管县”做法由此产生。中央、省、县三级行政机构，逐渐演变成了中央、省、市、县、乡（镇）五级。在国际上较普遍的财政分税分级制度安排不超过三级，而我国存在五级，弊端是增加了政府机构，导致行政审批层次繁杂，形成了中国特色的“效率漏斗”和 “财政漏斗”现象，大大降低了行政效率，导致行政成本上升，妨碍了政府层级间沟通的速度和公共管理的绩效。同时，县里财政收入又被市里截留，转移支付资金也不能直接到位，须等市里“二次分配”。譬如，当县里要向省里请示或汇报工作时，须先通过市里审查和推荐，市里是“二传声”；当市里要发展经济又要截留县级资源，靠行政手段对下“抽血”、对上截留，市里是“二当家”。县里就像一个 “小媳妇”，在省、市两个“婆婆”间周旋。不仅累，心气也不顺。在家庭关系中，向来最难处理的恐怕就是婆媳关系。一个婆婆，媳妇就难当，两个婆婆，媳妇更难当。尽管省、市两地都是“好婆婆”，不是“恶婆婆”，但得罪哪一个都不行。媳妇还是有苦难言，心里盼着“多年的媳妇熬成婆”。终于，随着各地“简政放权”的呼声越来越高，“省管县”改革自是必然之举，呼之欲出。
县域经济的活力是“放”出来的，不是“管”出来的。在原来省、市两个“婆婆”的严密管理中，工作程序重叠，难度加大。“媳妇”在很多方面瞻前顾后，难以展开拳脚大干一番。所以，如何进一步激活当地的县域经济活力，省直管县才是治本之策。从目前河南10个省管试点县（市）来看，基本上实现了省直管，文件、会议直达，财政及各项指标直达，实现了更快捷紧密的沟通衔接，工作效率更高，工作干劲也更大。而从多个省份推行的省直管县改革情况来看，这种改革成效也十分明显，得到了公众认可。但这一改革总体仍处在探索阶段，仍显“羞羞答答”、力度不够，且存在财政体制改革与行政体制改革不同步，省与县权限对接困难、有效约束机制缺乏等问题。如目前遇到一些部门为利益“放小不放大，放虚不放实”，或者本应直接向省直厅局申报的事项，同时又得向省辖市对口单位申报，形成“一文两报”。没有真正做到“人权下放、财权下放，有效改变中间环节的梗阻”。 所以，下一步，人事权改革是一大关键。如果县级政府的干部人事权还是由市一级政府掌控，那么，明处的财政权还会受到暗处的人事权的牵制，同时还会造成县市之间的矛盾，无法落实县一级的事权。为了避免这一问题，河南省发布的改革意见就明确，“直管县”党委直接受省委领导，向省委负责并报告工作。这一做法值得借鉴。
十八届三中全会《决定》也提出：“将进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这为“省管县”改革提供了更大的政策支持，也为多管齐下打破省直管县改革“僵局”提供了更大动力 。
2014年是改革博弈的关键窗口期。此前在国务院常务会议上，李克强总理不止一次“聚焦”改革的执行力。 2014年3月19日，李克强态度坚定地说：“我跟你们‘交个底，（简政放权）这个任务难度很大，但必须完成！希望我们的一些同志，不要贪恋手里那点小小的权力，阻碍政府工作的大目标。那样做得不偿失。”自古以来，改革都会不同程度遭遇习惯势力阻挠，“省管县”改革也不例外。有学者就直言不讳指出：“中国实施市管县有几十年历史，由此形成的利益权力集团，是改革的一大阻碍。”的确，在某些人心目中，一旦“省管县”，原来的隶属关系立马变成“邻里关系”，内心“削权恐惧症”长期作祟。因此，要推进“省管县”，重要的是改变官员的权力观和价值观，同时也需要省一级拿出更大的敢于改革的决心与勇气，需要更大程度地创新，敢想敢试。
关于省管县财政体制的五点思考 第7篇
一、省管县财政体制不等于“县财省管”
在推行省管县体制试点之前,不少地区已先行对县乡财政体制进行了“乡财县管”改革试点。有人认为“省管县”改革也就是实行“县财省管”,是省级政府上收县级政府的财权,“实际上是上级政府对下级政府财政管理权的分割”(朱胜国,2004),会导致县级政府职能的不完整,并据此反对“省管县”。笔者认为这是对省管县体制的一种误读。其实,省管县财政体制是在省与县之间建立直接财政关系,在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面,由省直接对县财政进行管理,正是在这种意义上,它也被称作“省直管县”。实行“省直管”不仅意味着缩短了地方财政链条,简化了地方财政层级,同时,也提高了县级财政地位。实行“省管县”改革试点的县(市)获得了与省辖市平等的财政权限。也正是在这种意义上,实行省直管的县(市)又被称作“扩权县”。
虽然目前地方财政体制改革推出的“乡财县管”和“省管县”方案都带有缩减地方财政层级,从而推动地方财政层级扁平化的性质和目的,但两者在财权和事权调整方向上具有明显不同的特征。“乡财县管”是自下而上的集权过程,即把乡级财政的财权和事权向县级财政集中,而“省管县”则是自上而下的放权过程,即把“市管县”体制下省辖市的部分财权和事权下放到县一级。这也是对1994年分税制改革以来层层“下压事权、上收财权”所导致的县级财政事权与财权脱节的一种矫正。总之,“省管县”通过省、市、县三级之间财权和事权的重新配置,实现县级财权的回归,从而实现事权和财权的匹配。其目的不是削弱县级财权,恰恰相反,而是要把县级财政做强做大。
二、省管县财政体制不等于“强县扩权”
截止目前,多数地方在进行省管县体制试点时,均侧重于那些经济实力较强的县,把省管县财政体制改革与“强县扩权”划了等号。如浙江省在1992年对13个强县的放权,1997年对萧山、余杭赋予部分地级市的经济管理权限;河南省2004年在88个县(市)中,选择巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县(市)赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限,扩大了偃师等30个经济实力较强县(市)的部分经济管理权限,其他经济基础薄弱的县则被排除在扩权县范围之外;河北省2005年选择22个试点县(市、区)把握的四个标准是:县(市)综合经济实力,城市合理布局,发展潜力,城区统筹兼顾,在22个试点县中有16个县(市)经济发展水平比较高,只有6个县(市)经济基础相对薄弱,其中国家级贫困县只有3个;山西省2006年根据各县(市)2004年度的财政总收入、地区生产总值等指标,选择河津市、孝义市、洪洞县等25个综合实力强、经济发展较快的县(市)进行扩大县级调控经济的权限试点。应该说,较多选择经济强县作为扩权的试点,有其合理性,可以促进经济基础好的县(市)在发展中率先登上一个更高的台阶,但另一方面的问题也不容忽视:第一,省管县体制的主要出发点是通过分权化改革发展县域经济,使县级财政摆脱困局,是“扩权强县”而不是“强县扩权”。从这个角度分析,欠发达的“弱县”如何扩权走强,更需成为关注的重点。第二,对强县扩权而把弱县排除在外,不利于营造公平竞争的环境,同时也会人为地拉大强县与弱县的经济差距,这与全面建设小康社会的目标也是不相吻合的。基于上述考虑,笔者认为,第一,在称谓上,由于“强县扩权”与“扩权强县”虽只是字序的不同,却有着完全不同的政策指向和体制内涵。因此,对省管县财政体制改革的试点在称谓上由“强县扩权”改为“扩权强县”较为适宜。第二,在操作上,下一阶段的省管县体制改革不宜再集中在“强县扩权”层面,应从“强县扩权”向“弱县扩权”推进,即在试点县的选择上应更多考虑经济发展相对落后的县(市),探索经济欠发达地区如何通过“扩权”改革实现“强县”的体制模式。
三、省管县财政体制的“浙江条件”不能绝对化
省管县体制最初出自浙江并取得巨大成功,曾被誉为“浙江经验”。有人认为,省直管县体制在浙江的成功有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景,其他省区在不具备所谓“浙江条件”时不能贸然推行省管县。笔者认为,其他省区是否可以推行省管县体制,“浙江条件”是一个重要的参考标准,但需要具体情况具体分析,不能绝对化。“浙江条件”之一是其采用的分税加增长的分税模式和财政与地税合署办公的组织形式,但笔者认为这属于利用税收划分促进县域经济发展的激励机制和提高财政运作效率的制度安排,不是实行其它省区推行省管县体制的必备条件。“浙江条件”之二是大中城市偏少,地级市规模不大,对县域经济的辐射和带动作用有限。这的确是浙江没有实行市管县而采用省管县体制的一个重要原因。但地级市规模较大的其他省份,采取市管县体制是否一定能发挥城市的辐射作用?实际情况是,实行市管县体制的省份,中心城市不仅未能发挥对县级经济的辐射和带动作用,反而出现了如前所述的“市吃县”、“市刮县”问题。现在看来,中心城市辐射作用的发挥应该依靠城市的自然扩张和市场力量,而不能沿袭计划经济思路,依靠行政和体制力量搞“拉郎配”,那样会适得其反。可见,发挥地级市的经济辐射作用不是保留市管县的理由。要真正发展县域经济,恰恰必须改革市管县。“浙江条件”之三是小省省情和便利的通讯、交通等,这是浙江省管县体制得以有效运行的重要基础,也是其他省区推行省管县关键的制约因素。由省直接管理县(市)涉及到省级政府的管理幅度问题。一般情况下,省直接管理的县(市)的数量以40个左右为宜。如果这一结论基本正确的话,那么,在我国实行省直接管理县、市中有25个省区超过了这一控制幅度。其中,省内县(市)数超过100个的有8个省区,县(市)数在90—99之间的有3个省区,县(市)数在80—89之间的有4个省区,县(市)数在70—79之间的有4个省区,县(市)数在60—69之间的有3个省,县(市)数在50—59之间的有2个省,县(市)数在40—49之间的有1个省,县(市)数在40个以下的省区(市)只有8个,即4个直辖市、2个特别行政区和1省(海南省)1区(宁夏回族自治区)。河北省内的县(市)数多达183个。其他省区在不具备这个条件的情况下强行推进省管县体制很有可能会出现人们所担心的省级“管理失效”和“行政权力过大”问题。
由上可知,尽管省管县是地方财政体制改革的战略方向,但各地在推行这种体制时应坚持稳妥和渐进的原则,在条件不具备时不宜对所有县(市)实行省直管,而应先行对部分县(市)进行试点,积累经验。做好此项工作需从两个方面为省管县的全面推开创造条件:从省级层面来讲,主要是着眼于改善省内交通、通讯条件,特别是提高电子政务水平,从管理效能上缩小省级管理半径,为省管县创造技术条件;从国家层面来讲,需要研究省级行政区划改革,调整省级管辖范围,实行缩省改革,为省管县创造地域条件。由于这项改革牵涉面广,极其复杂而敏感,必须整体规划,积极稳妥地向前推进。作为满足省管县改革的过渡性安排,可以维持省级行政区划不变,而在省与县之间设立派出机构,这在我国是有历史经验可以借鉴的。
四、省管县财政体制改革并非不触动“既得利益”
目前在各地省管县试点方案中均规定以不触动市级财政既得利益,维持原有分配格局为原则。笔者认为,这只是表明了改革的渐进性质以及为化解改革阻力而进行的策略性安排。改革实质上是一种利益的调整和重新整合过程。任何一项改革,要取得实质性的改革效果,不可能不触动相关方面的既得利益,省管县体制改革当然也不例外。实际上,省管县要实现其应有的体制效果,应分两个阶段、在两个层面改变市县关系,触动市级财政利益。第一阶段,也就是迄今为止的试点改革,主要是取消市对县的财政管辖权,从体制上解决“市吃县”、“市刮县”的问题,这无疑是对市级既得利益的挑战(何况各地大多选择经济状况较好的县市为试点对象)。第二阶段,要考虑对目前省和市之间的财力(主要是税收)划分进行重新调整,提高省级财政的财力比重。这一调整需要在中央与地方以及地方内部税收返还整体改革的框架内统筹考虑。我国1994年以来实施的税收返还制度是固化包干体制下地方各级财政既得利益的产物。这一制度销弱了中央和省级财政的调控能力,加剧了发达与欠发达的地区的财政差距,亟待改革。在中央取消对省级税收返还的同时,省级应相机取消对县(市)的增值税和消费税的税收返还。这可以增强省级财政可支配财力,为建立省以下均等化转移支付制度奠定财力基础。省级财政以转移支付制度为依托,加大对县级财政,特别是欠发达县的转移支付力度,在省级范围内缩小城乡财政差距。
如何看待省管县改革中的市级利益得失问题?其一,从短期来看,市级财政无疑会有一定的既得利益损失,但这种利益损失是城乡统筹发展必须付出的成本。从城乡发展全局来讲,第一阶段的改革是实现市县分治,也使城乡拥有平等的财政权力和财政地位,这有助于改变长期以来存在的农村财政资源向城市的外流;而第二阶段的改革则通过对省以下财政资源在市县之间、城市和农村之间的重新配置,从而实现“工业反哺农业、城市支持农村”,增强县级财政能力和农村经济发展的目的。其二,从长期来看,农村县域经济的发展也是城市经济和财政发展的重要基础和依托。农村经济的发展可为城市经济的发展提供更为充足的原材料和更为广阔的市场空间。城市财政短期的利益损失可以在城乡统筹发展中获得更大和更为长远的利益回报。从这个角度分析,有人认为省管县是“弱市强县”的观点并不全面。在目前省管县财政体制先行、行政体制仍维持市管县体制的情况下,省辖市政府对县级政府仍然具有行政上的优势,省管县的各项扩权措施能否落实到位,市级政府在其中具有举足轻重的影响。因此,市级财政需要辩证地看待省管县改革中既得利益的调整问题,积极主动地参与、支持省管县改革,在自身责权范围内为省管县体制的推行创造条件。
五、省管县财政体制改革不能“毕其功于一役”
目前各地的省管县改革方案主要是扩大了县级政府的经济管理职权,极大地调动了县级政府发展经济的积极性和自主决策的空间。不少人由此也把省管县改革看作解决县级财政困难和促进县域经济发展的“灵丹妙药”。似乎只要实行了“省直管”就万事大吉。其实不然。省管县财政体制改革是一个系统工程,如果不同时进行必要的配套改革,可能会出现县级政府的行为偏差,带来事与愿违的负面效应。理由是:其一,目前县级政府职能转换还没有到位,特别是政府的投资职能还没有得到清晰的界定,拥有较大投资权的县级政府难免把工作重点放到招商引资上,而忽视县域经济发展中真正需要政府提供的公共产品项目,从而导致财政支出结构偏离公共财政的轨道。其二,目前地方政府片面追求经济增长速度的现象仍较为突出。在GDP增长率仍是政绩考核的主要指标的背景下,为了突出政绩,拥有较大权力的县级政府也难免会热衷于拉投资、上项目,特别是短期内能带来较大产值和财政收益的加工项目。这种担心并非空穴来风,因为我国改革以来历次放权改革都曾引发过地方投资热潮。所不同的是,以往放权的对象是城市政府,背景是城市的现代化,城市政府是投资和经济过热的主要推动者,而这次主角换成了县政府,背景换成了发展县域经济。因此,在推行省管县体制,扩大县级政府的经济管理职权的同时,必须按照市场经济体制和科学发展观的要求推进政府职能的调整,通过完善相应的制度约束机制真正使县级政府承担的公共职责落到实处。其一,扩权后的县级政府应是民主型政府,其财力和财权的运用,在决策上必须反映辖区民众的利益诉求,接受民众的监督。其关键是完善县级人民代表大会制度,这是实现县级政府民主理财、民主行政和民主决策的制度基础。其二,扩权后的县级政府应是授权型政府,其权力来自于上级政府的授权,与上级政府形成委托代理关系,必须接受上级政府的调控和监督。其关键是要按照科学发展观的要求完善对县级政府的政绩考核与监督的指标体系。其三,扩权后的政府应是有限政府。其关键是按照有所为有所不为的原则,明确政府与市场的边界以及县级政府与上级政府的职责分工。从政府与市场的关系看,县级政府的职责是提供公共产品和服务。目前一些县级政府以发展县域经济为名,热衷于招商引资,甚至干预企业的经营决策是一种“越位”行为。从县级政府与上级政府的关系来看,县级政府的职责主要是提供县级辖区内公共产品和服务。上级政府不能在扩权的同时把额外的职责强加于县级政府,以免造成县级政府的事权过重和行为扭曲。总之,在进行扩权改革的同时,应对县级政府的职能进行重新定位,加强对县级政府行为的制度性约束,防止县级政府的行为偏差,警惕我国过去经常出现的“一放就乱”痼疾重演,这是省管县体制改革的题中应有之义。
摘要：省管县财政体制既不等于“县财省管”,也不是单纯的“强县扩权”。“浙江条件”是各地推行省管县的重要参照标准,但不能绝对化。省管县改革是城乡及市县之间财政利益的重新整合过程。辩证地看待和正确地处理市级财政既得利益得失事关省管县改革的进展与最终成效。省管县财政体制改革是一个系统工程,需要进行多方配套改革,而不能指望毕其功于一役。
关键词：省管县,县财省管,浙江条件,既得利益
参考文献
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省管县体制 第8篇
一、省管县财政体制运行的成效
大荔是陕西省的粮、棉、油生产大县。2008年, 全县国民生产总值实现43.06亿元, 农民人均纯收入3 250元。全县财政总收入完成8 501万元, 其中地方财政收入完成4 100万元;地方一般预算支出74 874万元, 财政供养人员20 672人, 人均可用财力2.22万元, 是一个典型的农业大县、工业小县、财政穷县。实行省财政直管以来, 全县的财力水平得到逐步提高, 资金调度速度明显加快, 有效缓解了财政困难, 为推动全县经济社会发展发挥了积极作用。
(一) 增强了县级可用财力
改革后, 市级财政原先集中县级的各项税收下放县级, 大荔县2007年因省管县税收分成比例变化增加可用财力650万元。省财政对试点县的转移支付大幅增加, 试点县较以前获得了更多的财政收入和财力支持。据统计, 实行省管县财政体制后的2007年, 大荔县的地方财政一般预算收入由上年的2 670万元增加到3 671万元, 增长了37.49%;一般预算支出由39 206万元增加到51 552万元, 增长了31.49%;上级补助收入由35 653万元增加到53 211万元, 增长了49.25%;人均可用财力由17 031元增加到21 732元, 增长了27.6%;2008年, 上级安排各类转移支付和专项资金7亿元。其中:财力性转移支付补助收入5.1亿元, 当年新增1.1亿元, 增长26.65%;专项转移支付补助收入1.9亿元, 当年新增1亿元, 增量比上年增长109.2%, 有效缓解了财政困难。
(二) 是增强了财政保障能力
随着转移支付数量的不断加大, 地方财力的不断增加, 县乡政权运转和干部职工切身利益得到了有效保障。2006-2008年全县陆续将干部职工降温费、取暖费、奖励工资列入预算, 2008年又启动了全县的住房公积金制度。从2007年起, 将县级部门的公用经费列入预算, 按计划启动了公务员津补贴制度, 并从2008年起随财力增长相应提高经费标准, 公共财政保障能力进一步提高, 县乡村基层政权运转得到较好保障。
(三) 提高了资金使用效率
改革后, 省对县实行项目直报、资金直达, 管理层次减少, 各项资金能及时拨付并充分发挥效益。首先是确保干部职工工资每月五日前发放, 改变了以前不能按时发放的现象。其次, 项目和信息均实行直报, 使县财政能够及时与省有关部门沟通情况, 争取更多的发展机遇, 同时项目直达、资金直拨, 使全县的项目部门有更多的时间搞好项目管理。两年来通过加强协调, 争取政策支持, 上级减免了大荔县农村改水世行贷款和农业综合开发政府有偿债务2 600多万元, 减免额居全省首位, 减轻了财政运行压力, 对加快县域经济发展起到了十分重要的推动作用。
(四) 创新了财政管理方式
省管县后, 省财政建立了对省管县的激励约束机制, 出台“三奖三管六保障”政策, 从收入上台阶、控制债务、财政赤字、供养人员以及对各项社会事业的发展等方面出台了奖惩办法, 增强和调动了县级增收节支的积极性。一是2007年当年实现收支平衡, 当年节余4万元。二是财政供养人员得到有效控制, 制定下发了《大荔县行政事业单位工资发放管理办法》, 对在职人员工资发放实行编制实名制管理, 并对编外人员的管理建立了人员信息档案库, 实施按序排列管理, 2007年, 全县的在编财政供养人员实现了零增长。三是配套改革稳步推进。实行省管县财政体制后, 大荔县先后被省财政厅、财政部列为财政支农资金整合试点县、农村综合改革试点县、“金财工程”试点县, 上级支农资金实行切块下达, 县级按规划集中投放, 增强了县级项目安排的主动性, 新农村建设步伐不断加快;在全省设立了首家县级政府非税收入征收大厅, 对11个非税收入较大的部门实行了“收支脱钩”;在全省率先实行了县乡财政管理体制改革, 大荔县的做法被省上确定了三大推广模式之一, 26个基层财政所全部实行“一厅式”办公, 415个行政村全部纳入乡级集中核算, 财政管理方式由简单的收支逐步向科学化、精细化过渡。
(五) 促进了县域经济社会快速发展
省管县改革提高了县级财力水平, 增强了县级政府对经济社会事务的宏观调控能力, 在促进县域经济发展, 推进基本公共服务均等化, 缩小地区、城乡之间发展差距方面取得了初步效果。一是2008年兑现历史拖欠教师和干部职工工资3 426万元, 全县教师和干部职工历史拖欠工资1.1亿元已全部化解, 比原计划提前一年半完成任务。二是民生八大工程进展顺利, 按省市要求落实安排民生八大工程县级配套资金1 530万元, 农村道路、农村饮水、城市建设等重点项目相继启动;2006年到2008年, 上级专项补助收入由3 406万元增加到19 021万元, 经济建设速度不断加快, 保障各项社会事业稳步发展。三是公用经费保障水平进一步提高, 公检法机关公用经费按省上要求标准已落实到位, 县级部门公用经费由2007年的人均200元提高到2009年的人均1 500元。四是积极支持工业强县建设, 2007年以来, 累计投入资金5 600多万元, 用于重点项目前期工作经费, 园区和城市基础设施建设及创建省级卫生县城工作, 推进了经济社会快速发展。同时, 就业与再就业、农村新合疗、城乡低保等各项社会保障政策全面落实, 维护了社会弱势群体利益, 促进了社会和谐稳定。
二、省管县财政体制运行中面临的困难和问题
省管县财政管理体制运行两年多来, 在促进县经济发展、缓解县乡财政困难、缩小地区差距、推进公共服务均等化等方面, 取得了初步效果, 同时也为减少财政管理级次、逐步建立中省县三级财政管理模式, 积极推进政府管理体制改革进行了有效的探索。但从大荔县试点运行的情况看, 省管县财政体制改革也面临着一些困难和问题。
(一) 农业大县支出压力不断加大
随着公共财政体制的完善, 法定支出、民生工程等支出逐年大幅增加。特别是今年要将公务员津补贴和事业单位绩效工资按政策落实到位, 按全县在编人员1.5万人, 离退休4 000人测算, 兑现收入分配制度改革政策共需资金2.6亿元。加之到2008年底, 还有3.7亿元的政府债务没有偿还, 全县还有3 000多名超编人员的工资问题没有得到解决, 不足6 000万元的地方财政收入难以满足这些支出, 财政运行的潜在风险正在逐步显现, 财政运行困难的状况短期内仍难以改变。实施省管县财政体制后, 虽然省级财政给予了我们大力支持, 财政保障能力得以逐步提高, 但是由于现行财政体制中县级财权和事权不相匹配、县级事权多而财权小等问题将长期存在, 致使像大荔县这样的农业大县地方收入和人均财力增长缓慢的问题仍未从根本上得到有效解决, 人均财力一直处于全省后十位, 财政仅能保障工资发放和低水平的运转, 支持经济社会发展的财力严重不足, 财政收支矛盾依然十分突出, 各项事业的发展难以得到有效保障。因此, 在制定出台重大支出政策时, 如何进一步缓解省管县中农业大县财政困难是下一步应全深入研究的首要问题。
(二) 行政管理体制和财政管理体制不相适应
我国地方行政构架是省管市、市管县, 而财政实行省管县后, 行政管理体制和财政体制就不可避免地出现摩擦:一方面, 市县财政平级, 而在行政上, 县级仍隶属于市级管辖, 市级事权仍覆盖全市, 明显超出财权所能承载的范围, 市级财权与事权明显不对称;另一方面, 从财政的性质来看, 财政只能是为一定的政权服务, 是依附于行政体制的一种资源配置方式, 而作为与行政权相匹配的财政权的架空, 无疑会直接影响到市级行政管理权的实施。据统计, 省管后由于县级税收市级不再分成, 三年来渭南市财政对大荔县财政的项目投资减少了30%左右, 民生八大工程中应全由市级配套的资金对省管县不进行配套, 既在项目建设给省管县造成了困难, 也在管理上给省管县造成了“两个婆婆”现象, 加大了省管县的工作协调困难。因此, 如何实现行政管理体制和财政管理体制的协调一致, 是实行省管县财政体制改革后值得研究的重要问题。
(三) 地方各级政府财权和事权划分不明晰、资金使用效率不高
我国地方政府是基于自上而下的行政隶属关系构建起来的, 因此, 地方各级政府的职能实际上是由上级政府授予的, 上级政府一旦遇到任何对本级财政不利的情况, 如收不抵支, 就会通过事权的层层下移, 将收不抵支的压力转移给下级政府。在这种压力下, 下级政府必然会寻求解决之道:一是继续下转, 最终由基层财政来承担, 从而使原本就困难重重的基层财政“雪上加霜”;二是自己消化, 即通过乱收费或变相举债, 甚至通过干预市场运行来筹资消化。这使得地方各级政府的“越位”行为频频发生, 而对于原本属于自己的提供公共服务的职能, 却又严重“缺位”。另外, 通过事权的下移, 上级政府将原本应全由自己履行的职能下放给下级政府, 如义务教育、社会保障等, 使得地方各级政府间职能的划分很不合理性。我国现行财政管理体制的最大特点是级次多, 财政管理级次多, 政策传递环节也相应增多。在每一个环节, 各级政府可能会从各自利益出发, 对有关政策进行适当的调整。这不仅延长了政策的作用时间, 也使得财政政策对基层政府的适用性和支持作用大大折扣, 影响财政政策应有的调控作用和效率。
(四) 省管县体制改革中一些规定没有执行到位
个别省级部门未按照省管县财政体制下达专项补助, 仍将省管县的补助资金下达到市, 在移民后扶补助、债务减免、救灾分配等项目上出现市级财政重新向省管县分配中省专款的现象, 发改委管理的项目仍然要通过市级进行申报;市级财政在省上实行“省管县”后, 一方面减少了对县上的业务指导, 另一方面减少或取消了项目市级配套, 支持力度相对削弱, 没有把省管县与其他县区统一考虑、同等对待, 对省管县经济发展和项目争取造成一定影响。今年1号文件中明确要求减少并逐步取消农业项目县级配套资金, 但在政策中执行中, 省市两级财政如何扶持和配套资金如何落实, 体制中没有明确的规定, 给项目执行造成一定缺口, 迫切需要省级政府出台政策加以明确。
三、完善省管县财政体制的几点建议
(一) 加大对农业大县的支持力度
建议对省管县按照产业结构、人口数量、区域经济水平等分类建立最低财力保障机制, 对农业大县、人口大县在财力分配、项目建设和政府债务减免等方面给予倾斜照顾, 对专项资金实行“切块”下达, 使省直管县能逐步自主安排公共财政所需资金, 一方面尽快启动事业单位绩效工资改革工作, 另一方面逐步消化和解决以前年度遗留的历史问题, 进一步缓解省管县中农业大县的财政困难状况, 确保省管县在改革中稳定发展。
(二) 加大一般性转移支付补助力度
2008年大荔县各项转移支付补助6.6亿元, 其中专项资金为2亿元, 转移支付中的专项资金比例较大, 而且由于专款专用过于严格, 不利于地方结合实际, 因事、因地制宜地解决地方发展急需解决的问题, 资金使用效率不高。建议上级对转移支付资金进行整合, 优化转移支付结构, 除各项配套资金以专项补助的形式下达外, 其余专项补助列入到一般性转移支付等财力性转移支付补助并分解到县, 建议将省管县的人均财力水平提高到全省的县级财政平均水平。同时省上要求乡镇卫生院和基层兽医站人员和经费实行财政全额保障, 这部分业务具有较强的公益性和特殊性, 人员基数大, 基层财政保障困难, 建议省财政在计算一般转移支付资金时考虑增加这一因素。
(三) 建议取消省管县财政困难县的项目配套要求
虽然中省财政不断加大对财政困难县的支持力度, 但大部分项目都要求县级配套, 而农业自身财力又非常有限, 陷入了不争项目难发展, 有了项目配套难的尴尬境地, 甚至有的村为了争取项目又形成了新的债务, 成为县级财政和基层政权运转的潜在风险。建议取消省直管财政困难县的项目配套或降低配套比例, 使县级财政能腾出更多财力支持经济社会各项事业发展。
(四) 加快行政体制改革步伐, 尽快推进行政“省直管县”
省管县体制 第9篇
关键词：省管县,财政体制改革,效果评价
2009年, 山东省人民政府引发了《关于实行省直接管理县 (市) 财政体制改革试点的通知》, 全省省管县改革试点工作全面启动。山东省荣成市纳入了省管县改革试点市。
省管县是指省市县行政管理关系由目前的“省市县”三级体制转变为“省市、县”二级体制, 对县的管理由现在的“省管市市管县”模式变为由省替代市。省管县财政管理体制改革, 简化了财政管理层次, 提高了资金运行效率, 增强了县级财政保障能力, 促进了县域经济发展。但同时也对市级财政发展带来了新的冲击, 对市、县发展格局产生了重大的调整和影响。
一、省管县的改革背景及内容
(一) “市管县”财政体制存在的问题
1.“市管县”财政体制偏离最初的设计目标
“市管县”财政体制制约了县域经济的发展, 扩大了城乡差距。为了解决城乡矛盾, 先发展城市然后借助城市来带动县域经济的发展是市管县体制建立的最初目的, 经济发达的城市促进所属县乡的发展, 城乡差距问题不会太明显。但城市本身财政就运转吃力, 无力带动县乡经济, 城乡差别问题就会成为突出问题。
2. 政治体制加剧了区域分割
市管县体制下, 经济财政区域等同于行政区域, 阻碍了经济多方位发展与地区间的发展, 区域经济的发展势头得到遏制。地市级通过自身握有的行政权力控制了人才、财力、物力的流动, 运用行政手段在本区域内建立起经济壁垒, 长远看制约了本区域和区域外的经济发展。
3.“市管县”财政体制提高行政成本基础上还降低了行政效率
就市级而言, 政权设置和行政事业单位的设置使行政成本提高。“市管县体制增加了行政机构, 扩编了行政人员, 现在实行市管县的地方, 只有小部分是地市合并的产物, 大部分是地改市的结果, 地市合并可以减少一套行政机构, 而地改市却要增设机构、扩大编制, 一个地区改为市, 马上五套班子就出来了”。
在“市管县”体制下, 市级多起到上传下达的作用, 行政层次过多, 既有悖于组织扁平化的管理要求, 又影响了各级政府间的信息流通速度, 不利于上行下达、令行禁止, 造成公共管理效率低下。
(二) 省管县改革的主要内容
一是调整财政收入体制。按照收入属地划分原则, 各市不再参与分享直管县的税收收入和各项非税收入, 包括市级在直管县境内保留企业的收入。二是调整财政支出责任。省级将转移支付和专款补助单独核定下达到直管县, 提高直管县基本公共服务保障能力, 市级要继续支持直管县发展, 对改革后市级分享的直管县非税收入, 各市按照承担的事权责任相应承担直管县的支出。三是合理核定改革基数。主要依据改革基期年决算数据和相关政策等, 合理确定省、市、县三级财政间的改革基数。四是理顺债权债务关系。改革后各市、直管县经批准举借的财政统借统还的债务, 分别由市、直管县财政直接向省财政办理有关手续并承诺偿还。根据统一、规范、效率的原则, 省对试点县实行“三个直接、三个不变”的财政管理模式。
二、荣成市经济发展现状
(一) 荣成市经济增长模式
财政收入的增长受到多方面因素的影响, 但最根本的原因是经济的总体发展态势, 即GDP的增长。
根据荣成市2005年-2011年国民经济和社会发展统计公报数据显示, 荣成市全市实现地区生产总值逐年稳步上升。由2005年全市实现地区生产总值 (GDP) 357.07亿元, 到2011年全市实现生产总值 (GDP) 为699.4亿元, 7年间全市生产总值增长95.9%。荣成市经济发展主要依靠第二产业和第三产业拉动。在最近7年中三大产业呈发展趋势中, 第一产业略有增长、平稳发展, 第二产业在三大产业中所占比重最大, 但发展逐渐缓慢, 而第三产业, 服务业逐渐呈现翘首之势。
(二) 荣成市财政收入
在山东全省财政收入总额增加以及全市GDP总额持续增长的情况下, 荣成市的财政收入也是连年增加, 2009年后增长幅度显著提高。2009年山东省财政收入为2198.6亿元, 荣成市纳入省管县试点范围, 完成财政总收入528607万元, 其中地方财政收入277288万元, 比上年同期增收22969万元, 同比增长9.0%。2010年山东省财政收入2749.38亿元, 荣成市财政收入稳步增长, 完成财政总收入700191万元, 其中地方财政收入达到316058万元, 比上年同期增收38770万元, 同比增长13.98%。2011年山东省地方财政一般预算收入3455.7亿元, 比上年增长25.7%。荣成市完成财政总收入800563万元, 其中, 地方一般预算收入达到360589万元, 比上年同期增收44531万元, 同比增长14.09%。
三、存在问题及建议
财政体制的改革, 增强了县级政府发展经济的主动性和积极性, 提高了财政资金运作效率, 促进了县域经济的发展, 对荣成市的财政收入产生了一定的效应, 积极作用比较明显。但是仍然存在着一些问题:
(一) 市级事权与财权不对称问题比较突出
关于财政支出责任方面规定“省级将财力性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县, 进一步加大帮扶力度, 提高直管县基本公共服务保障能力, 市级要继续支持直管县发展, 对改革后市级分享的直管县非税收入, 各市按照承担的事权责任相应承担直管县的支出。”表明了“省管县”财政体制只限于财政, 没有涉及诸如行政审批、税收扶持等社会管理权的下放, 无法实行真正的“强县扩权”。行政管理体制没有同步改革, 市级政府仍要履行全市性的事权, 而与行政权相适应的财政权的架空。这样, 政府间的事权划分不够清晰, 就会影响到涉及市县的公共事务, 造成公共产品供给的隐患。
(二) 市、县级政府向上争取项目资金的难度加大
随着扩权强县的深入, 市与市之间的竞争已演变为市与市、市与县、县与县之间的多元竞争格局, 市级竞争力弱化已露端倪。而且国家和省坚持将财力向基层、“三农”、基础设施建设等领域倾斜, 加剧了市级在争取项目、资金等方面的竞争。威海2011年全年共争取国家、省批复项目165个, 获得无偿资金5.6亿元。而荣成市仅靠山东省2011年度首批“两区”建设专项资金项目安排计划的5个蓝区建设项目就累计获得专项资金9260万元。据悉, 荣成市此次获批的项目数及资金总额分别占威海市的41%和47%。2011年, 全年共申报各类科技计划项目60多项, 争取上级无偿扶持资金1501万元。
四、对策和建议
(一) 明确各级政府的财政支出责任, 做到事权财权相符合
结合省管县财政体制改革, 明确区域公共管理事务的支出责任, 做到财权与事权相对称, 理顺财政关系、调动各级政府积极性、促进经济发展。省管县财政体制改革后, 省对市、省对县的体制设计中应协调责任工作, 避免由于行政体制与财政体制的不适应而留下支出责任给市级政府, 同时也要避免出现公共物品提供的缺陷。
(二) 建立政府间权力问责与制约机制, 构建财政官员激励机制
省、市、县之间要完善健全的问责机制, 实现权力运行与责任约束的结合、权力监督与责任追究的结合, 保证问责过程及结果的科学、及时、公开、透明、有效。还要建立完善政府官员激励机制, 避免其寻租满足自身的利益。
(三) 完善补助和转移支付的方式
目前省对县的补助不少, 但县级收入上解的也不少。建立科学、规范的转移支付制度, 适当增加一般性转移支付, 减少专项性转移支付, 让县一级有更加灵活的调控权。同时要对财政体制过渡期间的市级财政应给予一定弥补, 加大政策性转移支付。
在“省管县”的激励机制下, 寻求从根本上破解财政困局的办法。在市与县之间明确加强对县宏观调控是设区市的基本管理职责, 是促进县域经济发展的必要手段。要充分发挥市级财政在组织收入、调查研究、加强监督等综合性工作上不可替代的作用。
参考文献
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[2]陶发元, 许太善, 樊兴龙.省直管县财政体制改革后市级财政发展的思考—以金昌市为例[J].财会研究, 2012 (11) .
[3]许峰.我国试行省管县, 取消地级市成趋势[J].南方周末, 2005.
省管县体制 第10篇
关键词：“市管县”,“省管县”,利弊
1基本概念的理论界定
1.1 “市管县”体制
“市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。“地级市”分为三种:一是地市合并型, 即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并;二是合并升级型, 即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市;三是县改市型, 即将新设的县升格为地级市。我国“市管县”体制始于20世纪80年代, 至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。
1.2 “省管县”体制
据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍, “省管县”有两层含义:一是财政意义上的“省管县”, 在财政预算编制上, 由省直接对县编制预算, 在收入划分上, 也由省对县直接划分;二是完整的政府管理体制上的“省管县”。最先在我国实施“省管县”改革的是浙江省, 其进行“省管县”改革是从“县财省管”开始, 即财政上的“省管县”。而我国目前只有海南省实行了完整意义的“省管县”, 仍维持了省市 (县) 乡 (镇) 三级地方政府体制。
2实行“市管县”后产生的利弊
2.1 “市管县”体制之利
我国的“市管县”体制是在特定的政治经济环境下, 在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物, 是我国地方行政体制改革的重要成果, 在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。具体而言, “市管县”体制的作用主要表现在:在政治方面, 它将省县之间一级政权由虚置变为实权, 从而加强了对县域的行政管理, 适应了改革初期相对落后的时代条件, 避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题;在经济方面, 它在一定程度上打破了城乡分割的局面, 促进了区域统一市场的形成, 使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济, 实现了城乡生产要素的合理配置;社会及文化方面, 它加快了工业化进程和城市化的发展, 加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透, 有利于劳动生产率与人的素质的提高。
2.2 “市管县”体制之弊
(1) “市管县”体制导致行政成本提高, 行政效率降低。
“市管县”体制在省与县之间层次由虚变实, 行政层次由中央省县 (市) 乡 (镇) 四级变为中央省市县 (市) 乡 (镇) 五级。人为地在省与县之间设置一级政权机构, 其运作与管理成本过大, 而且随着组织中层级的增加, 信息传递的速度会降低, 信息的失真率也会成倍增加, 从而导致信息传递受阻, 行政管理成本增加, 行政效率也因此降低。
(2) “市管县”体制致使市县利益矛盾突出, 城乡发展不协调。
市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求, 承担着不同的经济与社会责任。在实行“市管县”体制后, 有些中心城市更是利用其强势地位, 侵害县乡的权益, 把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上, 而忽视农村的发展, 出现 “市刮县”、“市吃县”、“市卡县”等局面, 阻碍了城乡的协调发展。
(3) “市管县”体制造成了虚假城市化现象。
人口的集中性、居民的社会性与劳动力的非农业性构成了城市与乡村最本质的区别。然而, 在我国地级市演变中, 除少数本身工业比较发达的“地市合并型”城市带动力量较强外, 那些“合并升级型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主, 第二第三产业不够发达, 很难有力量来帮助县级和乡村的发展。
(4) 不符合城乡分治的惯例。
由城乡合治走向城乡分治, 由城乡混治走向城市自治、农村自治, 是许多国家城乡治理的成功经验。城市和农村是两个完全不同的领域, 主要表现在:①城市居民经常迁徙流转, 农民安土少迁;②城市以第二、三产业为主, 不具有明显的季节性, 农村以农业为主, 管理的季节性强。而且城乡合治并不一定能带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下, 任何形式的城乡合治都改变不了“形合实分”的客观事实。因此, 企图通过拉郎配式的“市管县”体制实现城乡合治, 既违背了城乡分治的国际惯例, 又不符合当代中国城乡的实际状况。
3理论上“省管县”体制之利弊
3.1 “省管县”体制之利
(1) “省管县”能够提高行政效率, 减少行政成本, 减少政策执行的“漏斗效应”。
我国有五个政府层级, 每一级政府都有一定的“自主权”, 但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时, 降低了了行政效率, 增加了行政成本, 一定程度上削弱了中央政策的统一性, 往往致使政策到达基层时严重走样。而实行“省管县”后, 我国政府层次由五级减为四级, 由省直管县, 这样就能够提高行政效率, 保证中央政策的统一性。
(2) “省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。
在市场经济发展的今天, 很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍, 经济发展动力和活力不足, 而省直管县能够有效地改善这种情况。
(3) “省管县”有助于促进农村经济的发展。
县城与农村的联系最为紧密, 赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展, 有助于社会主义新农村的建设, 加快实现“城乡合治”的步伐, 改变城乡“二元”的格局。而市域经济离农村较远, 不能很好地发挥带动农村经济的作用。
(4) “省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。
从目前现实情况看, 县级领导更换比较频繁、任期比较短, 这和县级领导的权力空间比较小有关, 而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制, 这迫使县领导不能安心就职, 为出路奔波。这既造成了干部资源的浪费, 又造成了管理成本的增加。
3.2理论上“省管县”的弊端
(1) 管理幅度过大会降低行政效率。
目前我国省一级行政区划过大, 除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位, 平均下辖89个县级行政单位, 省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大, 反而会降低行政效率, 加大省级政府配置省内公共产品的负担。
(2) 县域经济未必能带动乡村经济的发展。
县域经济与农村经济关系紧密, 但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的, 如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况, 谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后, 又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?到那时我们是否还要“省直管镇”呢?
(3) “省管县”会带来公共产品配置效率的损失。
五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度, 从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工, 其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好, 而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权。
4总结与展望
从以上比较中, 我们可看出“市管县”体制的弊端已越来越突出, 严重阻碍了县域经济的发展, 加剧了城乡差距, 另一方面, “省管县”的利弊仍在探讨阶段, 利与弊到底孰大孰小仍无定论, 因此, 在实践探索中我们仍应耐心试点, 尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点, 只有试点成功后方可在全国推行, 而现阶段不同地区在推动行政和财政体制改革上, 应该按照经济社会发展的特征适用不同的基层行政和财政体制模式。
参考文献
[1]王红茹, 张俊才, 张一彪, 等.“省管县”:地方权力再分配[J].中国经济周刊, 2007, (22) :16.
广东行政省管县探路 第11篇
“依法探索省直管县体制改革试点、开展经济发达镇行政管理体制改革试点、抓好改革的评估工作等方面,实现新突破,继续为全国改革不断探索新经验。”这是今年中央对广东新一轮行政管理体制改革提出的新要求。
近年来,全国已有20多个省份先后进行了省直管县的改革探索,但多数仅限于财政省管县,有关专家指出,国务院提出省直管县的改革措施,是欲消除行政管理体制机制发展障碍的重要战略举措,而这项改革亟待破解的难题也是行政省管县。
市代管总比没人管要好
早在6年前,广东就开始了从财政省管到行政省管的过渡。
2004年,广东正式出台《促进县域经济财政性措施意见》,为配合该文件精神的落实,广东又先后出台了三项配套政策改革,即财政、项目审批及干部行政级别的政策改革。
其中,在财政方面,要求在确保各县既得利益的基础之上,省对县实行超增分成,且转移支付力度较以往明显加大;在行政放权方面,广东省赋予县(市)更大的自主权和决策权,凡省已下放给地级市的审批权,除法律、法规、规章另有规定外,一律下放到县(市)。
这也是广东省直管县改革的雏形。
2009年初,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008～2020年)》发布,作为广东进一步改革探索的“尚方宝剑”,明确要求广东在珠三角地区选择有条件的地方合理调整行政区划,试行省直管县体制。7月,广东省确认以博罗、龙川、兴宁、南雄、英德、高要等十五个县(市)作为“省管县”试点。
南雄市(县级市)位于广东最北部,与江西省仅一山之隔,2008年,南雄市近十年最大的一个项目——南雄市精细化工业园项目正式启动,“我们有针对性地引进一批国内有领军作用的精细化工企业进驻园区,力争5年内使精细化工园区入园企业达到200家以上,努力打造成为华南地区最大的精细化工产业基地。” 南雄市委书记林楚欣说。
这个项目从立项到审批,再到建设,韶关市都给予了很大的帮助,“省管县”之后,并不像外界想象中的那样,韶关对南雄的发展置身度外。
粤北另外一个县的财政局工作人员肖明表示,尽管该县在上世纪90年代末就实行财政方面的“省管县”,但事实上,并没有完全实现县里财政由省管,最终还是由市来代管,因此,“没有从根本上起到很大的变化。”肖明称,市代管总比没人管要好,他们最担心的是“省管县”之后,“省管”管不到,“市管”管不着。
中共广东省委政策研究室刘敏清处长直言,尽管广东早在2003年就开始在部分县实施省管县财政改革,逐步发展到全省67个县的财政省管,但这是一个循序渐进的过程,到目前为止,改革的力度并不是很大,县与市之间还存在隶属关系。
刘敏清说,财政和行政的省直管是一个政府体制改革的大方向。
撤县划区把全国百强县拉下马
在“市管县”的财政体制下,县级地区容易“营养不良”,地级市的工作重心一般都放在城区而不是农村,市级财政侧重于市区的发展,在经济利益上可能出现“市县争利”。
“省管县”的财政体制赋予县级政府行使地级市的经济社会管理权限,以优化组织结构、减少行政层级、增强县域经济实力。
然而,从财权到审批权,再到人事任免权,省政府的每一次收紧都会对地级市的利益格局形成巨大威胁,广东省社会科学院现代化发展战略研究所副所长郑奋明说,现行市管县的行政体制自1983年开始实施,近三十年来,发现这种体制在实践过程中并没有达到原先设想的以市带县、统筹城乡发展的效果,反而造成管理层次和行政成本增加,效率降低,县的行政自主权受到削弱,存在“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”现象,阻碍了县域经济的发展,为了增加县域经济的活力,需要对县下放权力,增加其发展的自主权和财政实力。
但是,省直管县后,县的各项权力增大了,市的权力被削弱或架空,而作为应对之策,很多地级市一度纷纷把辖区内的经济强县或县级市改为区。
广东省政府发展研究中心宏观经济处研究员、处长谭炳才告诉《小康》记者,“这种现象在广东普遍存在”。在省管县的改革过程中,如深圳的龙岗、宝安,广州的增城、花都,汕头的潮阳、澄海,惠州的惠阳,珠海的斗门等,无一例外地都由县(市)改为区。而最轰动的,要数顺德、南海这两个全国百强县排名前五名并拥有“准地级市”待遇的县(市),与高明、三水一起被收归为佛山的市辖区。
事实上,大部分县改区的目的也是为了促进当地经济的发展,省管与市管从根本上的利益是一致的,两者并不矛盾,如江门把新会改成区就是一个比较好的例子,新会是一个相对发达的县,随着经济的发展和市区人口的日益增多,有些大中城市的城区发展空间明显不足,进一步发展时受制于周边的县(市),或者与周边的县(市)在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题,市县之间的矛盾或大市与小市之间的矛盾日益加剧。在市县同城的地方,矛盾则更为突出,因而不得不撤县(市)设立市辖区。谭炳才说,但是澄海与汕头地理位置上相距较远,把澄海撤县改区就有点牵强。
这种“抢地盘”式的疯狂区县划分,给县域经济带来了一定的影响。从2000年到2004年,除2002年外,广东百强县的数量都是10个,2005年则减少至8个。而在2009全国百强县名单公布榜上,广东仅有增城、博罗两县(市)。
有专家直言,广东百强县数量不多,而且在减少,一是因为省内发展不平衡,二是因为珠三角地区县(市)这一行政层级被削弱,基本上都改成了区。
提高行政效率才是改革目标
中山大学政务学院行政管理学系主任倪星教授认为,广东推行“省直管县”面临着一个天然矛盾:县级行政区域过多和省政府管理能力难以覆盖,这也是“浙江模式”在广东不可复制的主要因素,浙江全省只有40多个县,而广东要比浙江多出不少。
“省管县”一般把县、县级市都要列入范围之内,目前广东21个地级以上市共辖有67个县级行政区域,“在省直管县体制下,如何实现对众多县级行政区域的有效管理,这必然对省政府的管理能力形成巨大挑战。”
在推行“省直管县”过程中,是否会造成县级之间重复建设、不利于集中财力发展中心城市,甚至在放权后造成地方管理混乱等一系列问题,都将考验省政府的执政智慧,广东省方面也因此保持着谨慎的态度。
广东某县委书记说,“省管县”财政改革自1996年就开始了,一直到现今,财政省管县并没有从根本上发生变化。今年3月份,所处地级市根据国家相关精神将该产粮大县推荐为“省管县”试点县,但具体如何改革,到现在还没有定论。市县之间的关系也没有发生变化,依旧是领导和被领导的关系。该县委书记对此项改革的方向感到很朦胧,“迟一些省里可能会组织讨论会征求意见吧。”
郑奋明对此有同感,广东省内有不少专家都在研究“省管县”,但具体如何改革,下放什么权力,却都还没有确定清楚。
对于那位县委书记来说,“省管县”之后公务员的流向是他比较关注的问题,现在各县的公务员还可以在市县之间正常流动,但省管县之后,县里的公务员能流向省里吗?省里不可能有那么多的机构和职位。
“省管县”之后虽然少了中间一级政府,或许对省委省政府的指示精神传达更及时,省拨财政可以全数到达目的县,但是,少了一级政府,行政效率并不一定能有明显的提高。“比如我有一个项目需要用地,之前我直接到市里面就可以办好,要找哪一个部门哪一位领导,我们有多年的人脉关系,加上市县之间距离近,可以办得比较顺利。但是,省管之后,什么都要往省里跑,而省面对的是全省数十个县,办理的事务多,我可能要跑几次建设厅才可以盖好一个章子,然后还要到规划厅,还要环评等等,如此下来,花费时间和经费不说,行政效率也不能提高。”这位县委书记说,省管县的改革不仅仅是县要改,省也要改。就如上述项目来说,最好把建设、规划、环评等所有部门的办证机构放在一起办公,如设置办证大厅,这样才能有助于行政效率的提高。
中共广东省委政策研究室的一位负责人认为,制约县域经济发展的根本问题不是省管还是市管,而是现行财政税收不合理,县里在税收方面上交的份额太多,适当下放税收权力才是有效的改革手段。
广东省财政改革实施自2002年便已经开始,谭炳才说,广东“省管县”是一个比较“温和”和“缓慢”的改革。在改革过程中受到诸多因素的影响和制约,下一步的改革试点工作在克服矛盾、稳步推进的同时,逐步扩大试点县范围,实现“扁平化”管理,提高行政效率才是改革的目标。
省直管县的两种模式
浙江模式:
财政体制上的“省管县”,而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。1992年至今,浙江已连续四次出台政策,扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。实践证明,实行“省管县”,激活了浙江县域经济的活力。在省管县改革中,浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革,大都遵循这样的路径:从经济管理切入,向县级政府下放经济管理权,强县扩权,推行省管县的财政改革,而进行试点的县多数是经济实力较强的县。
海南模式:
省管县改革的若干思考 第12篇
“省管县”有两层含义:一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上, 由省直接对县编制预算, 在收入划分上, 也由省对县直接划分;二是政府管理体制上的“省直管县”, 由最高层地方政府 (包括我国现在的省级政府、自治区政府、直辖市政府) 直接管辖一定数量的基层地方政府 (县) 的一种行政管理体制, 也就是省、市、县行政管理关系由目前的“省市县”三级体制转变为“省市、县”二级体制, 对县的管理由现在的“省管市市管县”模式变为由省替代市, 实行“省直管县”模式, 其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。省管县是近几年来行政管理体制中最受关注的模式, 并已在全国范围内开始试点, 财政部资料显示, 从1992年起开始试行省管县改革, 截至到目前, 全国共有河北, 山西, 海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南等18省份, 和北京、上海、天津重庆4个直辖市正在实行财政省直管县改革试验, 约占全国省市2/3, 省管县是“十一五”规划的目标之一, 随着2010年走近, 省直接管理县 (市) 的体制改革开始提速。
一、省管县改革的背景回顾
新中国成立之初, 绝大部分县 (市) 由省级政府派出的专员公署或是地区行政公署代为管辖。为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局, 充分发挥中心城市对农村的拉动作用。1982年, 中共中央第51号文件作出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定, 首先在江苏试点, 随后在全国推开。一些县改成了地级市, 一些城市撤销了地委, 地市进行了合并。地级市具备了管辖县的职能, 成了一级政府。20世纪90年代, 市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。市管县体制的实行对于增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程起到了积极的促进作用。然而, 到今天它的弊病越来越暴露出来了, 有的地方变成了市卡县、市压县, 把更多县上的资源、项目都接到市里, 影响县域经济发展, 中央本来希望它来带动农村发展, 可实际上, 财政主要资金却用在了城市建设上, 削弱了农村建设, 非但起不到带动作用, 反而制约了农村经济的发展。“市管县”体制还特别造成了以下问题:
一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制, 原本虚设的地区一级变成了实设, 不仅增加了政府层级, 降低了行政效率, 而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。《中华人民共和国宪法》第30条规定, 中国的地方行政区域划分为省 (自治区、直辖市) 、县 (自治县、自治州、县级市) 、乡 (民族乡、镇) 三级制。增加市这一行政管理层级, 无疑也加大了行政管理成本, 据有关专家测算, 全国现有的280多个地级市每年的财政支出为1 400亿元以上。二是在市与其所辖的县 (或县级市) 竞争发展过程中, 加剧了各个县 (或县级市) 与市之间在人、财、事三方面的矛盾, 加大了市所辖各个县 (或县级市) 之间的离心力。在中国经济发达的一些地区, 由于乡镇工业的兴起和繁荣, 有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当, 各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争, 为争取到项目, 市县争相到省城跑计划、跑指标, 为争取投资, 竞相进行政策攀比的事情也时有发生;三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因, 一方面导致中心城市的极度扩张, 城市发展没有边界, 没有止境的土地征用和旧城改造;另一方面, 市所辖县的城市化水平极度落后, 虚假城市化现象严重, 整体上影响了城市化的进程, 更加剧了城乡“二元化”结构;四是普遍推行“市管县”体制, 在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足, 对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力;但由于实行“市管县”体制, 不得不管辖自己无法带动的县 (或县级市) 。
二、省管县改革的意义
一推进省管县体制改革, 有利于降低行政成本, 实现了政府组织结构的扁平化, 提高行政效率。所谓“扁平式”结构, 就是扩大政府管理幅度进而减小政府纵向层次, 这不仅能够精简政府行政人员, 降低成本, 还能够使得信息传递速度加快, 提高机构执行力。电子政务的发展和交通条件的改善为中国政府组织结构从高耸的“金字塔式”向“扁平式”转型创造了条件, “省管县”改革缩减府际纵向信息链的长度, 减少省县沟通的层次, 将大大提高行政管理的效率。
建立省直管县体制, 恢复地级市的地域性特征, 拉近政府与公民、企业和社会组织的距离, 使政府成为更加贴近民众的“零距离”政府。这对于加强省级政府的宏观调控能力, 提高强县 (市) 的行政管理效能, 具有非凡的意义。
二省管县有助于县域经济发展和城乡一体化。增强了城乡统筹发展的能力, 省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理, 增强了省级财政的直接调控能力, 有利于有效分配和利用各种公共资源, 使县市政府更有能力, 有财力发展县域经济, 更有实力统筹城乡发展, 加大对农村地区的资源投入, 发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。
三省直管县实现了扩权强县, 在行政上弱化了市对县的领导, 避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲, 大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。在省直管县体制下, 地级市的管理范围只是市区和郊区, 不再管理周边的广大农村区域;市与县之间, 不再具有领导与被领导的关系, 而是一种平等、协商与合作的关系。
三、省管县改革的途径
省管县体制改革, 触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面, 特别是其中利益关系、权力关系的调整, 必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍, 因此可以从以下方面着手科学推进省直管县体制改革。
1. 根据各地的具体情况确定, 不能一刀切。
由于各省各地方发展的具体情况有较大的差异, 在推进省管县体制改革时, 要对各地市管县体制及其存在问题, 存在问题的性质、原因进行科学分析与评估, 不能盲目推进。省直管县的改革, 应当在具备条件的地方进行改革的尝试, 中央党校教授周天勇说, 条件暂时不够的可以等具备了条件后再试。不可一哄而起, 也不能“一刀切”。他认为, 具备条件的地方主要包括经济比较发达的地区, 省域面积较小, 且改革呼声比较强烈, 干群认识比较一致的地区。同时, 对层级不要刻意划一, 要考虑到地区的特殊性。
2. 要尊重历史。
对于已经成为市辖区的原有县 (或县级市) , 不应再重新改回县 (或县级市) ;对于还没成为市辖区的县 (或县级市) , 将其从原有“市管县”体制中分离出来, 直接实行省直管县, 市不再管辖县 (或县级市) 只管辖区。
3. 有步骤地综合推进。
要综合考虑各地经济发展水平, 行政区域面积, 省内市县行政单位数量、人口规模等因素, 将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来, 实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。在强县扩权基础上的省直管县, 牵涉到数以万计官员的利益, 其影响之大是可想而知的。在推进过程中, 不可能一蹴而就, 要逐步推进, 并根据实际情况不断进行调整。
参考文献
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