开发体制范文（精选9篇）
开发体制 第1篇
一、省级开发区财政体制的特点
省级开发区财政体制是开发区所在地的地方政府为促进开发区发展而给予开发区的独立的财政体制, 负责开发区范围内税收征收管理和财力分配。省级开发区财政体制主要有如下特点。
(一) 财政收入基数低, 增长速度快
省级开发区设立之初, 因各市级政府划定的开发区范围多为尚待发展区域, 经济基础较为薄弱, 财政收入基数普遍偏低, 随着开发区经济的发展, 各省级开发区财政收入均实现快速增长。如:安徽的阜阳经济开发区2005年财政体制建立时财政收入为9610万元, 2010年实现财政收入7.6亿元, 增长7倍;马鞍山经济开发区财政收入2003年财政体制建立时为6800万元, 2010年实现财政收入14亿元, 增长近20倍。淮南经济技术开发区1998年财政体制建立时财政收入仅为272万元, 2010年财政收入1.8亿元, 增长65倍。
(二) 财政收入结构的外向性
开发区经济发展以大项目建设为目标, 以发展外向型经济为重点, 在提高对外开放水平、增强对外开放活力;吸引外商投资、扩大项目建设;优化经济结构、拉动经济增长等方面起到了积极作用, 外向型经济发展迅速, 开发区经济结构呈现外向型。经济结构的外向型决定了财政收入结构的外向性, 开发区的财政收入中, 外向型经济实体的税收收入占有比重大。同时, 开发区财政收入受国际市场行情变化的影响较大, 如国际金融危机会影响到开发区企业销售收入及利润的变化, 进而引起开发区财政收入的起伏变化。
(三) 财政支出规模不断扩大
随着开发区的不断发展, 开发区规划范围不断扩大, 财政收入增长迅速, 开发区财政支出规模也随之不断扩大, 从开发区建设初始的单一基本建设财政支出项目, 不断向综合性财政支出过渡, 最终财政体制从建设性财政逐步转变为准政府性的行政保障型财政体制。如淮南经济开发区2000年财政支出674万元, 2010年财政支出13 141万元, 增长19倍。
(四) 财政支出结构的公共性
省级开发区财政体制设立时, 财政体制性质基本属于建设型财政, 财政支出范围主要是用于开发区基础设施建设, 经过一定的发展过程, 各省级开发区的经济结构趋向稳定, 建设性投资来源由开发区财政投入转向主要依靠民营资本、外资和银行贷款, 基本建设投入在财政支出中所占比重逐步减小, 支出结构倾向于满足公共性服务的资金需求, 如教育、卫生、行政管理、社会福利和基础设施的资金需要, 主要承担具有社会效益的基本建设投资支出。
(五) 财政体制和财税政策的优惠性
省级经济开发区的经济发展主要依靠吸引外国资本、港澳台资本、国内优良资本投资兴业来带动整个开发区经济又好又快发展。为创造良好的投资硬环境和软环境, 经济开发区制定了一系列财税优惠政策, 以财政奖励和税收返还等方式为企业提供各类优惠政策, 以增加吸引力, 引进资金、先进技术和管理。
二、省级开发区财政体制存在的问题
我国1994年实行分税制财政管理体制以来, 省以下财政体制建设是多方研究的热点, 省对市、市对县财政体制改革是重点关注的范围, 省级开发区财政体制没有规范的管理模式和完善的管理方法, 从目前现状看, 省级开发区财政体制主要存在以下问题。
(一) 地区间省级开发区的财政体制状况差异过大
各地省级开发区成立时, 开发区财政体制制定因市而异, 差异很大。地方财政实力较强的地市, 在制定省级开发区财政体制时, 充分考虑到开发区成立之初建设的难度, 在体制政策上给予倾斜, 如:合肥经济开发区, 自批准之日起, 土地出让金纯收益全额返还开发区, 凡属经济技术开发区行政区域范围内的各项财政收支, 除按规定上划中央、省以及由市统收统支的项目外, 均纳入开发区财政管理。安庆经济技术开发区财政体制建立时, 安庆市政府为扶持开发区发展, 给予财政政策上的倾斜, 确定开发区收支基数和市财政对开发区的年补助数, 市财政每年安排一定的贴息资金用于开发区基础设施建设, 开发区土地出让金收入全部由开发区财政管理, 用于开发区基础设施建设。在财政实力较差的地市, 制定的开发区政策就相对苛刻, 如:淮南经济开发区成立之初, 财政收入范围仅包括:开发区0.66平方公里工业小区内划定的企业及新办企业的税收, 当时划定的企业23家, 财政收入规模不到100万元, 市财政没有对开发区的补助。
(二) 财权与事权不对称
财权与事权统一, 就是说各级政府有什么样的职权、什么样办事的事权, 就要有相应的财权。要实现财权与事权的统一, 就必须要有权与责的结合。省级开发区设立时确定的功能定位是设立独立的经济区域, 进行基础设施配套建设, 通过引进投资, 推动地方高新技术产业发展。随着经济社会发展, 开发区财政正从基建型财政向综合性财政转变, 公共性财政支出在开发区财政支出中所占比例逐渐加大, 土地开发成本随着国家土地政策的调整不断增加, 而财政收入范围的界定仍沿袭开发区财政体制建立时制定的模式, 部分开发区的土地出让收入仍由市级财政统筹分配, 省、市级财政对省级开发区财政的转移支付少之又少, 更有部分省级开发区目前还没有财税收入功能, 开发区的财权与事权已严重不对称。
(三) 上级财政部门对省级开发区财政管理工作不规范
省级开发区财政体制由于是各地市划定的经济区域而给予的独立财政体制, 既不属县级财政又不同于行政区级财政, 在财政预决算编制和执行上, 省级财政部门未把省级开发区财政作为单列区级财政进行考核和汇总, 各地市也多数是将省级开发区财政的各项数据都并入市级财政, 未形成规范的管理秩序, 形成了有省级开发区财政体制, 没有省级开发区财政运行状况考核机制的局面。综合财政改革推行几年来取得的成效是显著的, 而在省级开发区财政, 由于上级财政部门在制定综合财政改革方案时并没有考虑到省级开发区财政体制的实际运行情况制定完善、切实可行的改革方案, 使省级开发区财政综合财政改革工作未能全面展开。
(四) 开发区财政监督机制不健全
省级开发区管委会作为政府的派出机构对开发区施行管理, 其主要职能是进行经济开发规划和管理, 为区内企业提供公共服务。在进行开发区基础设施建设投入和保障开发区党政机关运行过程中, 由于开发区没有设立人大、政协等权利监督机构, 财政预算资金和融资资金使用的合理性、合规性缺乏健全的监督机制, 容易造成对管委会监控不够, 出现腐败、滥用权力等现象。开发区财政收支没有预算案, 也没有决算报告, 即使有预算案和决算报告, 也没有明确的监督机制来监督执行情况, 因此预算的执行不能得到保证, 财政预算形同虚设。
(五) 现有开发区财政体制对省级开发区建设融资能力有待进一步加强
开发区的发展建设仅靠财政资金是远远达不到要求的, 这就要求开发区财政具有投融资的功能。如:合肥经济技术开发区成立于1993年, 当年由开发区财政融通资金3亿元, 全部用于开发区基础设施建设;芜湖经济开发区财政体制建立于1994年, 财政体制建立的同时, 在财政局下设投资公司, 配备专门的人才采取各种措施进行融资工作, 2000年, 开发区投资公司已发展为上市公司;淮南开发区在2003年财政体制进行调整后, 当年从国家开发银行贷款2.7亿元, 其他商业银行贷款5000万元。随着经济社会发展, 经济开发区建设需要大量的资金, 但由于财政体制不完善, 财政基础薄弱, 在融资能力上缺乏后劲, 开发区面临着严重的融资困难, 融资能力差成为开发区发展的瓶颈, 省级开发区建设融资能力有待进一步加强。
三、完善省级开发区财政体制的对策
(一) 建立规范的省级开发区财政体制
规范的省级开发区财政体制可以促进省级开发区快速发展, 从安徽省省级开发区发展的过程中就可以看出, 省级开发区财政体制应该在几方面加以完善:一是建立独立的一级财政管理体制, 设立国库金库和独立的税务征收机构, 加强对开发区区域内的税收征收管理, 由开发区自主支配开发区范围内的财政收入, 合理安排资金投向。二是土地出让收入由开发区财政进行收支管理, 推动土地的滚动开发, 提高开发区持续竞争能力。三是完善省、市两级财政对省级开发区的转移支付制度, 加大对省级开发区转移支付力度, 省、市两级财政安排专项资金对开发区基础设施建设进行贴息。
(二) 合理划分省级开发区财权与事权
财权与事权相匹配是建立财政管理体制的基本原则, 开发区的事权范围应按照省颁布的《省级开发区条例》确定, 开发区的事权主要是:负责开发区财政、地方税务、国有资产、工商、物价、劳动、人事、环境保护以及社会治安等具体管理工作, 负责经济区域的经济基础设施建设。在实际操作中, 由于市级经济管理权限未能完全下放到省级开发区, 开发区管理权限不统一, 社会管理职能缺位, 开发区的财政收入范围与财政支出范围不能完全挂起钩来, 并且, 随着开发区规划区域不断发展扩大, 开发区从准政府形向行政政府过渡, 建议各地应建立财权与事权相匹配的开发区财政管理体制, 合理划分省级开发区的财权与事权, 促进省级开发区的发展。
(三) 建立完善的省级开发区财政监督机制
财政监督是国家为保障财政分配活动正常有序运行, 完善的财政监督机制能保证开发区财政健康发展, 保障财政资金安全、有效使用。由于目前在省级开发区没有建立人大、政协等监督机制, 对省级开发区财政预决算监督管理可以说是一片空白, 建议将省级开发区财政预决算监督管理通过市级人大来进行, 开发区财政预决算报告在市级财政的预决算报告中单独列出, 在每年的人代会上审议通过, 接受市级人大的监督。同时, 建立完善的省级开发区财政综合运行考核制度, 促进开发区合理安排使用财政资金, 优化财政收支结构。
(四) 提升省级开发区财政投融资功能
要实现开发区经济新发展, 增强开发区财政的投融资功能, 提高开发区融资信用度, 关键是要打破一直以来过度依赖财政性资金、融资渠道狭窄的状况。一是建立以开发区财政为依托、树立经营开发区的理念, 用市场化方式多渠道筹措建设资金。二是要完善投融资服务体系, 打造良好的开发区投融资平台。三是整合开发区优良资产, 发行公债, 刺激民营、外资等投资者的积极性;四是适时调整开发区投资优惠政策, 在现有的开发区优惠政策已不再具有优势的情况下, 省级开发区应适时调整适应现有经济形势下的财政扶持优惠政策, 在“软环境”上下功夫, 抓住机遇, 在困境中求生存、谋发展。
摘要：省级开发区是省级政府批准的在各地市划定一块区域, 并给予独立的财政体制所创建的独立的经济园区。完善省级开发区财政体制, 要建立规范的省级开发区财政体制;合理划分省级开发区财权与事权;建立完善的省级开发区财政监督机制;提升省级开发区财政投融资功能。
关键词：省级开发区,财政体制,研究
参考文献
[1]陶勇.地方财政学[M].上海:上海财经大学出版社, 2006.
开发园区体制机制创新工作汇报专题 第2篇
按照市委关于推进开发园区体制机制创新的总体部署和要求，台安作为全市的先行试点县，坚持高标准定位、高起点开局、高效率推进，做到边探索边改革，权力下放、全员聘用、财政统计、目标管理、绩效考评等工作有序开展，有效解决了“干多干少一个样、干好干坏一个样”的问题，极大调动了干部职工的积极性和创造性，“两区一城”各项工作呈现出前所未有的生机与活力，无论是项目工作，还是基础设施建设，都取得了显著成效。
1、着眼于“权力如何下放”，推进领导体制创新，做到了权责明确。建立权责一致的领导体制，明确下放什么权、怎么下放得合理，才能确保开发园区改革的顺利进行。一是下放用人权。制定了《台安县“两区一城”体制机制改革协调工作方案》、《关于创新“两区一城”选人用人机制的实施意见》，明确了除“两区一城”领导班子外，内设机构和其他人员都由“两区一城”管委会聘用；公选干部由“两区一城”管委会负责提出岗位名称、人选条件；中层及中层以下干部的绩效考评办法由“两区一城”管委会制定，并负责考核；新录用人员档案由“两区一城”管委会负责管理。二是下放管理权。围绕简政放权。
讲、民主投票的方式，推荐产生33名中层干部；注入活水即实行由外省命题判卷、聘用外市人员担任面试评委、优先考虑外地人员的“三外”方式，面向全社会公开选聘3名中层干部。目前，我们已经完成了笔试、面试、考察等环节，三个岗位的第1名均来自经济较发达的地区。此外有1名工作在浙江省扬州市、毕业于中国科学院生态学专业的博士研究生被我们专门选聘到经济开发区任职。一般干部聘用时，做到了双向选择，公开选岗，岗位选人，综合评定，全员聘任，收到了非常好的效果。二是靠激励管干部。按照合理赋值、量化评分、奖优罚劣的原则，建立岗位分类和职级分层次相结合的绩效考评体系，做到人人肩上有指标，人人心中有目标。如八角台新城实行分类分岗考核，招商部门和综合职能部门分别实行“541”和“6211”指标考评，这样既体现了部门的职能特点，又突出了部门的工作重点，从而使工作目标更明确，工作效率更高。按照“以岗定薪、能者高薪”的分配原则，建立以绩效工资制为主体的薪酬分配形式，实现按劳、按绩、按效分配相结合。如经济开发区对民主测评合格的人员，聘用后执行岗位工资、绩效工资、奖励工资、补贴四部分组成的绩效工资制度，对民主测评出的4名不称职工作人员，聘用一年内不执行绩效工资制度，而是采取将本人现行档案工资的70%作为岗位工资，其余30%作为绩效工资的办法，根据年底考核得分比例确定应发工资，一年后民主测评再不称职的，开发区将与其解除聘用合同，实现了职务能上能下、人员能进能出、收入能多能少。三是凭绩效用干部。为激发干部活力，“两区一城”管委会把绩效考评结果作为职级升降、收入增减、人员去留的基本依据，真正做到凭实绩用人，看民意用人。如经济开发区对考核排名末位的副科级以上领导干部亮黄牌，连续两年排名末位的做降职处理，连续三年排名末位的免职；对考核排名末位的一般干部亮黄牌，连续两年排名末位的亮红牌，由开发区管委会另行安排工作，实现了有为者有位、多劳者多得、实干者实惠。
开发体制 第3篇
关键词：地下空间；投融资；政府主导；市场化
中图分类号：F293.2；F830.593文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.04.004
地下空间是城市建设的新型国土资源，地下空间开发利用对我国城市“两型社会”(资源节约型、环境友好型社会)建设具有极大的促进作用。我国城市地下空间开发利用的投融资实践，面临着一系列急需解决的问题：地下空间产品的公共性与市场化运作之间的矛盾，地下空间开发的高投入额、长回报期与吸引社会资本之间的矛盾，地下空间开发项目的投融资模式选择难题，地下空间开发政策配套的欠缺问题，等等。为了提高城市的整体效益，保护宝贵而有限的土地资源，优化地下空间投资结构和增进开发效率，建立适合我国国情的城市地下空间开发利用的投融资体制，具有十分重要的理论和实际意义。
一、两种基本的投融资模式
根据投融资主体的不同，城市地下空间开发利用中存在着两种基本的投融资模式，即政府投融资模式和市场化投融资模式。
(一)政府投融资模式
政府投融资，是指地方政府为实现城市地下空间开发利用的目标，以政府财政及信用为基础，以政策性融资为手段，筹集开发资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。政府投融资的主体是地方政府或代表政府从事投融资活动的，具备法人资格的国有独资企业。政府投融资模式的资金来源主要有两类：一是政府财政出资，二是政府债务融资。在世界很多国家大城市的地下空间开发利用过程中，特别是建设初期和高速成长时期，政府投融资都发挥着主要作用。
(二)市场化投融资模式
市场化投融资，是指市场主体(非政府公共部门)以获取盈利为目的，以企业信用或项目收益为基础，以商业化融资为手段，筹集资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。非国有独资的公司制企业是市场化投融资的主体，自主进行投融资活动，独自承担相应的责任。市场化投融资模式的资金来源主要有：企业留存利润内源融资，商业性贷款，发行企业债券，引入产业投资基金，私募，IPO等股权融资，资产证券化等。
国外在城市地下空间开发利用形成一定规模，具备一定赢利能力后，开始采取市场化投融资模式，如英法海峡隧道重组融资项目、英国伦敦地铁PPP合约等。近年来我国部分城市也开始探索或尝试市场化投融资模式，如上海延安东路隧道复线工程的BOT方式，北京地铁4号线项目的PPP方式。
(三)两种模式的比较
政府投融资模式的优点是能依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性大。其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的信用程度。缺点主要有两个：一是对政府财政产生压力，投资风险集中于政府单方面；二是不利于形成市场化的竞争机制，经营效率低。市场化投融资模式的优点是可以吸引各种不同类型的社会投资者参与地下空间项目的建设，实现投融资主体的多元化，减轻政府财政的压力，分散投资风险。缺点主要有两个：一是企业信用融资受企业信用程度所限，融资能力通常不会很大；二是可靠性相对较差，操作环节多，过程复杂，融资速度慢。
二、城市地下空间项目的提供与生产
城市地下空间项目的提供所界定的是投资的主体问题，即由政府投资并以政府名义向社会提供。还是由市场主体投资并以市场主体名义向社会提供。而城市地下空间项目的生产所界定的则是建设和运营管理的主体问题，即由政府建设、运营，还是由市场主体建设、运营。
(一)城市地下空间项目的分类
根据项目区分理论，在现有制度体系条件下，按照是否有收费机制和资金流入，可将城市地下空间项目划分为非经营性、准经营性和经营性三种，应该根据项目的性质和特征决定项目的提供与生产方式。见表1。
地下空间项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的，一成不变的，而是可以随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化的。以定价制度为例，政府可根据需要，通过建立收费机制或提高收费价格等，使项目的可经营性提升，即准经营性项目可变成经营性项目。非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费又成为了非经营性项目。见图1。
(二)城市地下空间项目的提供与生产方式
政府和市场主体在城市地下空间投资领域中的定位，见图2。
城市地下空间项目的政府提供与生产，主要出于两方面的需要：一是弥补市场生产的缺陷，二是实现政府的社会管理职能。政府拥有向社会成员征税的权力，税收是确保公共产品提供成本得到补偿的最好途径。根据政府的参与程度，可将政府生产方式归集为两大类型：政府直接生产(公共企业生产)方式和委托代理生产方式。
城市地下空间项目的市场提供与生产，是指由市场主体负责城市地下空间项目的投资、建设和运营管理。在市场经济条件下，采用市场提供与生产的方式，可以依靠市场机制的作用提高资源配置的效率。市场生产的主要方式是私人部门直接生产。
绝大多数城市地下空间项目兼具公共物品和私人物品的性质，这决定了完全采用政府或市场提供、生产的方式都是不合适的。一方面，由政府提供、生产，实现了政府向社会提供公共产品或服务的职能，但这会不可避免地导致行政垄断并带来运营的低效率；另一方面，由市场提供、生产，提高了运营效率，但又可能产生新的市场垄断并导致社会福利的损失。
政府出于干预和弥补市场缺陷的需要，或为履行政府的社会职能，部分非经营性项目及关系国计民生的重要地下基础设施，应由政府组织生产，向社会提供；而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营性和经营性项目的主要提供与生产方式，其特点是通过市场机制实现社会资源的优化配置，促进竞争，并提高效率。
三、政府主导的地下空间市场化投融资体制
(一)城市地下空间开发利用的政府规制
城市地下空间具有开发的统一性，建设的超前性，运营的整体性，效益的间接性等特点，同时地下空间的开发利用具有很强的不可逆性，一旦建成很难改造和拆除，地下工程建设的初期投资大，投资回收期长，安全性要求高，后期运营和维护的成本高，难度大，而地下空间的社会效益、环境及防灾等间接效益体现较慢，又很难定量计算，这些都决定着地下空间的投资过程(包括前期规划、建设期和后期运营)应由政府主导。政府作为外部经济的维护者，应立足全局，通过合理安排地下空间的开发层次与时序，充分认识其综合效益，对地下空间资源进行保护性开发。
政府可以通过建立规制来实现其对地下空间开发利用的主导地位。城市地下空间开发利用的政府规制的总体目标是实现资源最优配置和社会福利最大化，可以从以下两个方面进行构建。
一是成立专门的城市地下空间管理机构，从宏观上调控本地区地下空间的规划与投资战略。作为城市地下空间开发利用的主管部门，具体负责城市地下空间开发利用的法规、规划、投融资、建设和运营等管理工作。
二是构建城市地下空间投融资配套政策体系。城市地下空间投融资模式发展的目标，是建立多元化投资主体和直接融资与间接融资相结合的投融资模式。为保证这种模式的有效运行，必须建立相应的配套政策体系，包括法律制度、政府管理和市场规则三个层面。见表2。
随着规制实践和理论的不断发展，规制的理念已经从通过对自然垄断行业机械地“控制和命令”来消除非效率的方式转向通过激励措施来消除非效率的激励性规制方式发展，从对行为的直接规制转向对市场规则的规范方向努力。规制的目的已不再是以政府取代市场，而是通过创造实现市场可竞争性的条件促进市场的可竞争性，市场可竞争性的增强又进一步促进规制目标的实现。
(二)城市地下空间开发利用的市场机制
城市地下空间项目具有投资额高，投资回收期长，有投资规模效应等特点，单靠政府投入是不现实的，需要市场化的开发经营机制。在市场机制发挥作用的领域减少政府的投入，让政府从特定的投资者中脱离出来，成为监督者和协调者，更多地引入市场化机制，更多地让私人部门参与。
城市地下空间开发利用的市场机制，就是把一些可以取得收益的地下空间项目推向市场，从而改变单一由政府开发地下空间的模式。目前，国外发达国家和地区已基本上实现了城市地下空间开发利用的市场化和产业化，他们不仅有强大的市级政府机构对城市地下空间进行间接调控和管理，具备完善的开发管理体制，而且与私人部门采取多种合营方式，形成了较为稳定的地下空间开发资金来源。
城市地下空间市场化经营是解决我国城市地下空间投资不足的途径。长期以来，我国城市地下空间开发领域形成了以政府投资、建设、运营为主的基本体系，政企不分的体制使得地下空间的经营缺乏效率，长期依赖政府补贴来勉强维持运营。把经营性和准经营性的地下空间项目推向市场，则可以提高资金的使用效率，增加行业竞争，提升行业活力，从而降低运营成本，盘活存量资产，实现城市地下空间开发利用的良性循环。
城市地下空间市场化经营也是提高地下空间开发与运营企业经营效率的需要。目前，我国城市地下空间领域产业设施陈旧，开发效率低，运营成本高的现象相当普遍。通过创造条件，在地下空间领域形成竞争性环境，充分发挥竞争的优胜劣汰机制，可以促进地下空间开发与运营企业提高经营效率，增强企业的竞争实力。
(三)政府主导的地下空间市场化投融资体制的构建
政府主导的地下空间市场化投融资体制，是指地下空间开发利用在地方政府统一规划和综合管理下进行，通过积极鼓励和引导社会资本以多种形式进入，实现政府规制与市场机制的有机结合，以达到增加开发与运营效率，优化资金来源结构，提高收益与风险匹配性的目标。这种投融资体制包含许多政府的行为(如激励、保障、监督和引导)，在政府规制的前提下引入市场竞争机制，兼顾公平与效率，有别于单纯的政府投融资方式和纯粹的市场化投融资方式。
政府主导的地下空间市场化投融资体制可以按照以下思路建立，见图3。
一是以改革现有的法律制度层面、政府管理层面和市场规则层面的有关地下空间的配套政策为出发点，通过发挥政策的激励、保障、监督和引导作用，推进政府对地下空间开发管理的统一协调和监督，实现政府在地下空间开发利用中的主导地位。
二是以增加地下空间开发与运营效率为出发点，通过引进竞争机制，推进投资主体的多元化，实现经济效益与社会效益的动态均衡。通过构建政府投资主体与市场投资主体共生的复合模式，进行投资主体的多元化，有利于在政府和市场之间实现风险分担，利益共享，从而能够较好地实现城市地下空间投融资领域的整体效率，同时能够体现公平福利原则。
三是以优化资本结构为出发点，通过对资金来源渠道的拓宽与组合，推进资金来源的多元化，实现政府资金与社会资金的优势互补。我国城市地下空间融资渠道的创新重点既要反映在渠道的拓展创新上，还要体现在渠道体系的结构优化创新上。通过增进结构优化来增加资金供给，提高资金使用效率，降低社会成本和金融风险。具体措施包括：经营城市资源(如城市土地资源、存量资产等)，扩大财政资金来源；发展市政债券，扩展债务融资渠道；利用股票市场，筹措项目股本资金；发展开发性金融，优化信贷融资渠道；培育机构投资者(如城市地下空间产业投资基金)，拓宽集合融资渠道。
四是以提高收益与风险的匹配性为出发点，通过对融资工具的整合与创新，推进融资方式的多元化，实现资金高效配置与运作的良性循环。在我国城市地下空间融资方式的创新过程中，要以效率为原则，因地制宜地推广国际通行方式；以需求为动力，开发新的融资方式。根据城市地下空间开发项目的类型，结合我国现阶段实际情况，建议主要采取以下三种市场化的项目融资方式：一是BOT方式，适用于投资额巨大，建设周期长具有收费机制的经营性和准经营性地下空间项目，如地铁、地下综合管廊、地下垃圾回收站、地下污水处理厂等。二是TOT方式，适用于有资金流入的城市地下空间存量资产项目，如大型公共地下停车场、地下商业街、地下购物中心、地下物流仓储系统等。三是PFI方式，适用于无收费机制的非经营性地下空间项目，如地下公路、人行通道、防空防灾设施等。
[参考文献]
[1]王灏.城市轨道交通投融资问题研究——政府民间合作(PPP)模式的创新与实践[M].北京：中国金融出版社，2006:21.
[2]郜建人.城市基础设施的市场化运营机制研究[D].重庆：重庆大学，2004.
[3]毛腾飞.中国城市基础设施建设投融资模式创新研究[D].长沙：中南大学，2006.
关于南京开发区管理体制改革的思考 第4篇
一、开发区已成为南京经济社会快速发展的重要引擎
自1988年我市成立第一家开发区———南京高新技术产业开发区以来, 我市开发区伴随着改革开放的步伐不断深入发展, 无论是在数量、质量, 还是功能上都获得了极大地提升, 目前已形成了以4个国家级开发区为龙头、8个省级开发区为主体、2个特殊功能区和26个市级重点工业园区为配套补充的发展格局, 各类开发区已成为我市经济社会快速发展的重要引擎和展示南京城市新形象的重要窗口。截止2010年底, 我市12家省级以上开发区累计开发土地面积178平方公里, 进区企业近万家, 创造了56万个就业岗位;吸纳全社会固定资产投资突破5000亿元;累计实际使用外资141亿美元, 吸引世界500强企业共投资了项目超过110个, 其中千万美元以上大项目1084个。开发区以不到全市3%的土地面积, 创造了全市66%的实际利用外资, 35%工业就业岗位, 28%的地区生产总值, 26%以上的财政收入。
二、南京开发区管理体制发展现状及面临的问题
(一) 开发区管理体制发展现状
目前, 我市开发区管理体制主要有三种类型:一是“管委会+开发公司”的管理体制, 也称作准政府管理体制。开发区管委会作为政府的派出机构, 获得政府有效授权, 对开发区实施建设与管理, 为入区企业提供服务。根据政企关系的不同, 又可以分为政企分离和政企合一两种模式。政企分离模式下, 开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策, 而开发经营由独立的开发公司承担;政企合一的管理模式, 开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能, 管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉任职。二是企业化管理体制。开发区成立建设开发公司, 作为经济实体被赋予一定的行政管理职能, 负责对开发区实施运作管理。开发公司不仅要开发工业用地, 还要进行大量的公共基础设施投资, 投资补偿主要来源于工业和商业用地开发收入, 而不能直接从政府税收收入中获取补偿。三是园区合一管理体制。开发区按照所在行政区政府授权, 承担区域内经济管理和社会管理双重职能, 负责园区内项目审批和规划建设, 兼具有对乡镇的管理权限。开发区和所在行政区主要领导交叉任职。如南京高新技术产业开发区、江宁经济技术开发区、溧水经济开发区、江宁滨江开发区与相邻行政街镇开展的“园区带街镇”活动, 就是该体制的一种有效探索。
总的来看, 上述三类开发区管理体制适应于不同发展阶段、不同区划格局和不同功能定位, 第一类管理体制, 是政府主导下的一种准政府管理体制, 有利于资源高效集约使用、产业功能快速形成;第二类管理体制是适应市场经济发展需要, 有利于市场化运作和经营效率的提高;第三类管理体制是在推进城市化进程中, 对“区镇联动”的有益探索。目前, 我市除少部分市级重点工业园实行企业化管理体制和园区合一体制外, 四大国家级开发区和省级开发区均实行准政府的管理模式, 即开发区设立党工委、管委会和开发公司, 三块牌子一套班子, 交叉任职, 政企一体化运作。这种模式具有扁平、灵活、精简、高效的特征, 有利于按照政府的政策意图集中统一快速地进行开发建设, 改革成本小, 可操作性强, 对开发区早期开发建设起到重要促进作用。
(二) 开发区管理体制存在的问题
近年来, 南京开发区发展速度和竞争力有所下降, 特别是与武汉、西安、合肥及省内苏、锡、常等地开发区的差距逐渐拉大, 除了与宏观经济环境变化、开发区政策优势弱化等因素有关外, 一个重要原因就是开发区内部管理体制存在诸多问题, 甚至有向传统体制回归的趋向, 主要表现在以下方面:
1. 开发区管委会的法律地位不明确。
目前, 我市开发区的管理主要通过政府的派出机构———管委会来组织实施。但是从国家法律到地方性法规中, 都没有对开发区管委会的法律地位和职能予以明确定位, 我国《宪法》和《地方组织法》的行政机构设置序列中也没有管委会。尽管省政府出台了《江苏省经济技术开发区管理条例》, 但对开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式并没有从法律上予以明确, 对管委会的行政主体资格也没有一个明确的立法界定, 管委会的行政执法主体资格一直备受质疑, 不仅造成开发区管理体制、制度和政策缺乏规范性和稳定性, 也容易给客商造成权宜之计的错觉, 影响其长期投资的信心, 不利于开发区的长远发展。
2. 管理职能行政化趋势明显。
经过20多年的发展, 我市开发区大多完成了设立时规划区域内的开发建设面积。近年来, 各级政府为了延续开发区的优惠政策, 开始对发展潜力大、前景较好的开发区进行扩容。开发区域的大面积扩张使开发区管理主体不得不面对更多的管理服务对象和事项, 使其除了做好传统的土地开发、招商引资、企业服务等经济工作之外, 还要越来越多地承担区内流动人口和居民的文化教育、区域卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等大量社会事务。上级有关部门也往往将开发区视作一般行政区进行管理, 要求对口设置有关部门, 参加统一组织的各种会议、评比和考核, 造成开发区管理链条拉长, 财政负担加重, 开发区高效的管理架构面临膨胀的极大压力, 出现管理职能行政化趋势。
3. 开发区职能权限不到位。
近年来, 国家加强了对开发区的清理整顿, 国家和省市对工商、税务、质量技术监督、海关、检验检疫等部门先后实行了垂直领导, 各级政府最初赋予开发区的权限, 被纵向集中管理所分解。一些可下放给开发区的权限, 如产业规划、土地征用、资金融通等, 受制于部门政策条文制约, 无法真正落实, 影响了开发区职能权限的有效发挥。
4. 规划建设不协调。
目前, 我市不仅有国家级高新技术产业开发区和经济技术开发区, 还有省、市、区县开发区和乡镇开发区。由于开发建设规划不协调, 开发区与所在区县实行两层皮行政管理体制, 为了争取投资项目和发展税源经济, 各地开发区竞相以税收优惠、土地价格优惠等措施展开低层次竞争, 造成产业空间布局不合理、产业雷同现象严重, 无序竞争现象时有发生。从全市开发区布局来看, 全市除12个省级以上开发区外, 基本上是一个乡镇一个工业集中区。从同一区域内部开发区布局来看, 以江宁区为例, 区内有江宁经济技术开发区、滨江开发区、汤山工业区、湖熟工业区、东山工业区、禄口工业区6个开发区。分散布局的结果造成资源浪费, 环境问题严重, 基础设施配套不足, 难以形成规模效应和区域竞争力。
5. 内部激励约束机制的效用日益递减。
我市开发区设立初期大都建立了以薪酬、级别、职位等为主要杠杆的激励机制, 也因此吸引了大量人才, 为开发区快速发展提供了有力保障。但随着市场经济的深入发展和开发区优势的逐渐弱化, 开发区内部激励机制的效用日益递减。目前, 我市开发区除主要领导由上级政府任命外, 其他行政、事业身份人员参照公务员管理, 而不是采用聘任制、合同制或竞争上岗。在薪酬分配上也大多是“吃大锅饭”, 没有采取年薪制等现代分配方式, 缺乏优胜劣汰的奖惩机制。在级别、职位激励方面, 受开发区内部职能部门相对较少和领导职数少的限制, 大多数人的职务上升空间受到约束。久而久之必然造成开发区人才流失、队伍老化、士气不足、创新动力缺乏等问题, 严重制约开发区的进一步发展。
三、深化开发区管理体制改革的对策建议
当前, 我市开发区已全面进入“二次创业”转型的重要时期。面对新的经济形势和发展阶段, 我市必须进一步明确开发区的功能定位, 深化开发区管理体制改革, 促进开发区加速转型和整体竞争力提升。
(一) 从南京经济社会长期发展战略来明确开发区的功能定位。
国家级开发区功能定位:现代化新城区。这一定位主要是考虑到四大国家级开发区已有良好的发展基础, 特别是开发区的大面积扩容和辖区人口大幅增加, 开发区与主城及周边地区互动性日益加强, 其功能已从单一经济功能区向集现代物流业、商贸、居住和商务服务等多元化功能于一体的综合性功能区转化, 逐步有力分担主城功能, 成为连接城市中心和外围城镇的空间纽带。
根据这一定位, 国家级开发区管理体制应从管委会体制尽快转变为园区合一的管理体制, 开发区和所在行政区由一个行政主体管理, 管委会和区政府一套机构、两块牌子。这种模式不但可以顺利实现扩容, 而且便于协调各方面关系。当然, 开发区和行政区要明确各自职责分工, 以开发区的经济开发建设需求为先导, 以行政区公共产品供应为配套, 探索建立开发区与所在行政区管理体制优势叠加、互动发展新机制。管委会原有的机构承担行政区经济发展方面的管理职能, 行政区不再重复设置同样的机构, 而只设社会事务管理及其他机构。同时, 行政区主要履行社会管理和公共服务职能, 承担征地后失地农民的培训就业、社会保障、外来人员的就医、子女上学以及社会治安等社会事务, 为开发区的加快发展提供更加优化的社会环境。
省级和省级以下开发区功能定位:“区域经济引擎”和“城市化加速器”。一方面借助开发区的基础设施和产业、人才、科技、资金、制度等优势, 实现开发区经济的快速发展, 发挥其对周边区域的辐射带动作用;另一方面, 在开发区稳步发展同时, 实现开发区地理空间向行政区的拓展, 加速城市版块的扩容。
鉴于省级和省级以下开发区目前功能仍以经济开发为主, 建议仍保持现有的管委会体制, 保持开发区管理体制的封闭性, 减少区外行政体制的干扰, 但要继续实行精简机构、简化程序、政务公开、高效服务的原则, 克服管委会机构和人员继续扩大膨胀的趋势, 待条件成熟后逐步向园区合一体制过渡。
(二) 整合资源, 发挥整体竞争优势。
目前, 我市开发区分散竞争的格局不能适应经济功能和城市化功能定位的要求, 必须改变现有分散管理、各自为政的管理体制。应将开发区的建设统一纳入城市总体规划指导之下, 通过全市统一规划, 确定各开发区的发展方向和主要产业。以产业链为纽带, 科学划分若干功能园区, 将不同级别、相同类型的开发区进行合并重组, 实行一区多园、良性竞争、共同发展。围绕做大做强国家级开发区, 将位于四大国家级开发区周边的省、市级开发区纳入统一开发、管理, 发挥国家级开发区的品牌效应, 形成招商引资的合力。整合周边省级以下开发区, 进一步做优做精省级开发区。规划选择发展条件较好、与整体规划无矛盾的市级园区进行重点培育, 择机升级为省级开发园区。
(三) 完善法规, 确保开发区管理体制制度化。
积极呼吁国家出台统一的经济开发区法, 省政府尽快制定或修改开发区相关条例或规定。考虑到国家和省里法律法规的出台或修订有个较长的等待过程, 市政府也可以借鉴苏州高新区的做法, 先行制订出台《南京市重点开发区管理条例》, 内容包括: (1) 开发区的性质、定位和目标, 明确开发区是什么样的形式和组织、有什么功能、建设发展的总体目标和任务; (2) 管委会的行政主体资格, 明确管委会具有独立的行政执法主体资格, 由管委会对开发区进行统一领导、统一管理; (3) 开发区的管理职能、范围和管理权限。通过制定和完善法规, 维护开发区管理机制和职能的相对稳定, 使开发区的发展和管理有法可依、有章可循, 保障开发区的持续健康发展。
目前, 我市大多数开发区管委会与开发公司的关系还是政企合一模式, 这一模式适合于早期开发建设阶段。对进入发展成熟期的开发区, 有必要理清管委会和开发公司双方职责, 实行政企分开、政资分离, 把开发区资产营运管理职能从管委会中剥离出来, 建立专门的园区资产运营管理公司, 实行公司化运作, 根据市场需求对园区进行开发建设, 科学核算成本效益。管委会职能除了制定政策, 总体规划, 行使政府授予的审批和行政权力外, 主要是搞好各种服务。同时, 大力发展各类社会中介组织, 充分发挥其服务、沟通、协调、自律、公正、监督功能与作用, 并逐步向这些机构移交一些必要的行政管理职能, 减轻管委会与开发公司的负担, 提高经营管理效率。
(四) 规范管理, 建立灵活有效的激励约束机制。
开发区作为一种新型的经济发展模式, 如果缺少灵活有效的人力资源管理和竞争机制, 就很难发挥开发区的管理体制优势。要坚持以人为本的管理理念, 提倡勇于创新、大胆实践、宽容失败、鼓励竞争的良好风气, 将开发区思想文化建设与激励约束机制健全有机结合, 着力打造一支具有全球视野和战略眼光的高素质开发建设运营管理团队。一是实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度。除开发区主要领导由上级政府任命外, 其余管理人员全部实行竞聘上岗, 择优录用。探索实行聘任制、合同制, 推行“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”等有利于人尽其才的用人机制, 使优秀人才脱颖而出。二是建立以岗定酬、按绩定酬的分配机制。探索实行“年薪制”, 一般工作人员可在基础工资不变的情况下, 拉开各种奖金、补贴档次, 使收入着重向优秀人员、优质工作和关键岗位、复杂劳动倾斜。三是建立健全严格的考核机制。建立科学合理的考核指标体系, 对不同层次、不同类别的机关、事业和企业身份工作人员, 实行不同的考核办法。健全平时考核制度, 将考核结果与人员的晋升、使用、奖励、惩戒紧密挂钩。
(五) 多方支持, 营造有利于开发区管理体制改革的良好环境。
某开发区深化机制体制改革情况报告 第5篇
按照省、市、县全面深化改革工作领导小组关于推进省级开发区改革发展的意见和精神，xxx经济开发区积极学习先进地区经验，结合本地实际深入研究讨论，重点在体制机制和园区市场化运作两方面大力推进改革创新，现简要汇报如下。
一、大力推进体制机制四项改革
1、体制机构改革：开发区机构编制已经市级编办批复同意，已设立“x办x局”（xxx、xxx、xxx、xxx、xxx）x个正科级内设机构和xxx、xxx等x个副科级事业单位。班子组成除县委书记、县长兼任开发区书记、主任外，设副处级副书记、常务副主任x名，正科级副书记x名，正科级副主任x名，已全部落实到位。
2、投融资平台建设：新成立xxx投资有限公司，注册资金1000万元，开发区占股x%，该公司负责全力筹集建设资金，高质量推进园区项目建设。
3、行政审批制度改革：我县审批局在xxx办公，通过协调，开辟了xxx企业服务绿色通道，可以更加高效、便捷的为企业提供服务。
4、人事薪酬制度改革：我县xxx按照机构精简、人员精干的原则，以机关运转顺畅、高效为目标，探索组建了合理的机构设置和岗位设置框架，因事设岗，以岗定人。打破干好干坏一个样的局面，加大绩效考核力度，按贡献大小确定薪酬。
在人员聘用方面，根据工作需要确定聘用人员数量。体制内人员实行档案封存，全员聘任。对关键岗位和特殊人员，组织面向社会招聘，靠优秀人才促进开发区改革和发展。xxxx年xx月，部门正职、副职、一级主办、二级主办等各级工作人员全部聘任到岗。
在人员薪酬方面，实行基础薪酬+绩效薪酬模式。基础薪酬部分，由档案工资确定，扣除相关险金后按月发放；
绩效薪酬部分，以全员档案工资为基数，按基数的xx%确定开发区绩效工资总额，根据各级岗位确定人员工资，按绩效考核结果，实行季度发放。
二、探索实行市场化运作机制
在开发区西区规划建设了xx、xx、xx三个小微企业创业孵化基地。孵化基地在园区主导的前提下，由项目投资人自主开发、自主招商、自主管理。其中最具代表性的xxx，总投资xx亿元，规划占地xxx亩，除标准化厂房外，还建有xx、xx、xx、xx等配套服务设施，可为入驻的小微企业提供全方位服务。购买服务方面，新城区内绿化养护和道路卫生已外包给第三方公司，园区环境面貌保持良好。成立了招商公司，负责组织开发区对外宣传推介和招商活动。
三、下一步打算
开发体制 第6篇
一、开发区的含义
开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素, 促进自身经济发展而规划一定范围并在其中实施特殊体制、政策和管理手段的特定区域。在我国按行政管理体制角度分类, 根据授权级别和园区规模等不同分为国家级、省市级、县区级等。按开发区的功能定位分类又可分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、边境自由贸易区等。在以上分类中, 经济体量最大、综合性最强的是国家级经济技术开发区, 截止到2010年末共认定国家级经济技术开发区90家。本文研究中所指开发区即特指国家级经济技术开发区。
二、我国经济技术开发区发展基本情况
从1984年我国第一次设立国家级经济技术开发区算起, 经济技术开发区已在我国实践了近三十年。在近三十年的时间里, “开发区”这个改革开放后出现的特殊区域从无到有, 从沿海设立到遍布全国各地迅速发展起来, 很多开发区都成为当地经济发展的核心动力, 在吸引外资、引进技术、增加就业等方面发挥了巨大的作用。开发区的成功发展不仅奠定了我国制造业大国的工业基础, 同时积极保证了各地区乃至全国经济持续稳定的发展。据初步统计, 2010全国90个国家级经济技术开发区地区生产总值2.69万亿人民币, 占全国的6.8%;工业总产值7.75万亿人民币, 占全国工业总产值的23%;出口总额2536亿美元, 占全国出口总额的16%。
三、新时期开发区发展出现的问题
随着我国各地区经济不断发展, 特别是国家逐步取消了各开发区享受的减免税收的区域性政策和外商投资企业享受的税收优惠政策以来, 在吸引项目落地过程中各开发区与其它区域相比已经没有了“特权”, 各地开发区遇到的挑战更重, 在发展中普遍存在一些瓶颈问题制约着发展的步伐。
(一) 竞争压力变大
竞争压力是促进区域不断发展的重要动力之一, 也是区域发展中不可回避的困难, 因此我国的开发区为保持长期、稳定、健康的发展必须做好面对竞争迎接挑战的心理准备, 在专注于自身发展的同时更要认识区域外部的发展形势, 了解竞争对手, 客观评价外部竞争压力。
1. 国际竞争压力陡增。
随着全球化进程的逐步推进和我国人口红利优势的不断弱化, 近年来越南、突尼斯等发展中国家的工业制造能力逐步加强, 在很多国际分工领域与我国产生激烈竞争;2008年末全球性金融危机爆发后, 制造业企业普遍出现了订单锐减、产品价格下跌等情况。由于我国开发区均为制造业基地, 且大多为对外贸易依存度高的区域, 对国际市场环境依赖度高, 国外竞争对手的增多和国际市场的不稳定导致国际竞争压力陡增, 直接影响到我国开发区的平稳发展。
2. 国内各区域同位化竞争严重。
我国各地经济技术开发区发展的模式类似且产业聚集效应不强。随着国家“振兴东北老工业基地”和“西部大开发”战略的实施, 近年一些发展较晚的地区逐步完善了发展制造业需要的基础设施, 基本完成了相关配套产业布局, 而一些发展早、体量大的开发区还没有很好的完成产业结构转型任务, 这就导致目前各地开发区专业性不强, 区域发展水平缺乏层次, 竞争力差距不大, 同位化竞争严重。各开发区之间争抢项目的情况愈演愈烈, 企业往往在几个开发区之间周旋, 不断索要甚至逼迫政府提高引资优惠, 造成企业得利政府引资成本上升的现象。
(二) 传统发展优势弱化
开发区在初期成长阶段充分利用了作为国家级经济特别区域的税收和土地优惠政策吸引企业入区, 同时作为外向型经济的代表又利用鼓励外资的政策吸引大量的外资企业入驻, 这些政策帮助开发区有了跨越式的发展。随着国家税收制度和土地政策的数次调整和规范, 开发区独有的税收优惠政策、外资企业的“超国民待遇”和相关土地政策先后取消, 公平的市场化竞争已被大家所接受, 初期支撑开发区发展的重要政策因素减少, 特殊待遇逐步消失, 传统的发展优势不断弱化。
(三) 传统发展模式弊端显现
1. 经济指标压力过大导致社会服务水平不高。
在现行的行政管理体制模式下, GDP、工业产值、销售收入等一直是衡量区域经济发展水平的重要指标, 这种现象在衡量开发区发展水平方面尤为突出。在长期“唯经济指标论”的体制下, 各地开发区都把增产、增资、增规模作为工作的重点, 在努力吸引项目入区的同时往往忽略了项目入区后带来的从业人口激增和社会服务配套问题, 普遍缺少商场、酒店等商务配套设施及图书馆、医院、学校等生活配套设施, 社会服务能力严重不足。
2. 社会服务水平不高导致人才储备不足。
近年随着我国经济发展质量的不断提高和市场竞争压力的不断加大, 企业对自主创新能力越来越重视, 各类人才的储备显得尤为重要。随着我国人民生活水平的提高, 人们已经不能满足于传统的保障需求, 需要在工作场所附近为企业的高端人才和技术人员提供丰富便利的高端、时尚的商务生活配套设施, 我国开发区普遍存在社会服务能力的缺失和配套设施不足的问题, 严重影响了人才吸引和培养工作, 导致各企业人才储备的不足。
3. 人才储备不足导致创新能力不强。
各开发区企业多年来培养了一大批了解掌握国际先进技术的各层次人才, 由于上述社会服务能力不足的问题, 人才流失的现象严重, 企业高端研发、管理人才储备不足。目前从国家到各级政府都很重视提高企业创新能力的建设和对高端产业核心技术的掌握, 并明确提出了“消化-吸收-创新”的发展模式。开发区作为各地对外开放的窗口, 应该率先担负起增强自主创新能力的重任。高端的人才是实现自主创新的根本支撑, 人才储备的缺失导致企业研究创新能力不强。
4. 创新能力不强导致产业结构调整困难。
我国开发区内的企业很多是单纯的制造工厂, 即使挂着“世界500强”企业的旗号也多为集团的制造基地, 处于产业链和价值链的低端, 各国家级经济技术开发区都已意识到与发达国家和地区相比自身的产业结构不够合理, 需要通过优化调整产业结构促进区域产业向高端化发展。在实际工作中由于本国企业自主创新能力不强, 很难掌握产品的核心技术, 很难向产业链和国际分工领域的高端迈进, 产品技术含量不高、附加值低的问题依然存在, 实现产业结构调整的目标存在很大困难。
(四) 管理体制相对落后
目前国家级经济技术开发区主要的管理模式是准政府的管委会体制。管委会作为上级政府的派出机构主要担负经济开发规划和管理, 在经济管理方面拥有一定的行政审批权 (为促进产业发展, 国家级开发区的行政审批权项通常大于同级别的行政区) , 很少承担社会事务管理, 人员编制和机构头数相对精简。随着第三产业的蓬勃发展和入区企业数量、从业人员数量的不断增加, 现有的管理职能出现缺位, 不能满足不断增加的社会服务需求和产业升级需求, 导致开发区经济发展环境恶化。
四、政策措施
经过多年的探索和发展, 按照市场化、国际化、规范化原则进行的体制改革和创新, 国家级经济技术开发区保持了高速态势, 但正如上文分析的那样, 随着开发区自身规模的扩大和国内外经济形势的变化, 需要开发区在产业结构调整方面起到表率作用的同时也增强了对开发区在社会管理功能方面的要求。突破开发区在发展中遇到的瓶颈问题是一个系统工程, 需要通过市场和行政干预两方面的力量合力解决, 既要尊重市场经济的发展规律也要合理运用行政管理手段, 促进开发区持续稳定发展。
(一) 坚持以人为本, 打破原有考核体系
在促进开发区发展的过程中, 要牢牢把握建设有中国特色市场经济这条主线, 坚决贯彻落实科学发展观, 坚持“以人为本”的执政理念。制定合理的发展评价体系, 减轻GDP等指标对开发区的压力, 要重新制定开发区的发展评价体系, 突出反映基础设施完善程度、教育发展水平、人民生活的便利程度和企业创业的环境, 而弱化GDP、工业产值的指标的作用。减轻开发区对经济指标的依赖, 从根本上转变开发区管理者的政绩观, 促进行政资源更均衡的投入社会发展的各个领域。
(二) 落实依法行政, 明确开发区法律地位
新时期政府的行政管理必须转向依法行政, 从法律上明确国家级经济技术开发区的管理体制、管理职能和行政机制是保障开发区管理体制的科学性、规范性和稳定性的重要条件, 也是从根本上改善开发区投资环境、获得投资者信赖的关键。要在国家层面加快研究出台《国家级开发区管理条例》, 以规范引导开发区发展, 使开发区的发展建立在国家法律规范基础上。完善开发区内部的立法机制, 将开发区出台的政策和做法法规化, 规范行政行为, 全面推进开发区依法行政工作。
(三) 贯彻科学发展, 探索行政资源整合
要坚决贯彻落实科学发展, 促进区域协调发展。推广天津和上海设立新区、广州和北京推动开发区与行政区域资源整合的模式, 促进开发区与行政区的管理职能合一, 内设机构基本保持行政管理机构的职能和编制。通过整合行政资源在形成完整统一的对外开放政策体系的同时提高社会事务管理和服务的水平, 满足现代产业的发展需求, 提升招商引资环境, 打造高端、宜业、宜居的发展环境。
(四) 转变政府职能, 推动服务型政府建设
根据国家级经济技术开发区从单纯的经济功能区向新型城市功能区转变的实际, 加快政府职能转变, 从传统的以行政管理为主向行政服务为主转变。通过具体的政策措施, 将属于市场原因的问题交给市场结局, 从“无所不管”转向“有限干预”;属于政府配套服务缺失的问题集中行政资源解决, 从“缺位干预”转向“加强干预”, 重点解决由于社会配套服务发展不均衡产生的制约企业生产经营、产业结构调整的问题。
[责任编辑:高治平]
摘要：经济技术开发区经过近三十年的发展, 面临一些问题, 开发区发展应创新行政管理体制, 坚持以人为本, 打破原有考核体系;明确法律地位, 探索行政资源整合, 推动服务型政府建设。
开发体制 第7篇
一、调研地区煤炭资源开发及管理体制
(一) 开发情况
依托丰富的资源优势和近几年持续走高的煤炭价格驱动, 鄂尔多斯煤炭开采业得到了快速发展。截至到2008年底, 全市建成煤矿297座, 产能24300万吨/年, 其中神华集团15座, 产能10470万吨, 地方煤矿282座, 产能13830万吨。2008年全年煤炭生产量达到26000万吨, 其中市内转化煤炭3070万吨, 市外区内用量4730万吨, 出区外运量18200万吨。全年实现产值773.6亿元, 增加值441.4亿元, 占全市规模以上工业增加值的比重分别达到80.63%和86.5%, 来自煤炭开采的直接税收收入占地方总财政收入比重高达57%左右, 煤炭开采业直接吸纳劳动力3万人, 间接吸纳劳动力人数50万人左右。
(二) 管理体制
1. 价格形成机制。
目前鄂尔多斯煤炭的定价主体主要包括煤炭行业协会和企业, 其中煤炭行业协会主要是根据具体的情况规定煤炭的最低保护价, 在保护价前提下煤炭价格形成主要由企业自行决定。煤炭企业的定价形式主要有两种, 一种是完全市场价, 主要存在于地方的个别中小型煤矿企业和没有固定客户的企业中;另一种是个别企业自行定价, 主要是一些具有固定客户的企业, 如某国有煤矿, 其主要的客户是属于同一总部集团的其它公司, 因此其价格并不随市场变化而出现大的波动。总的来说, 目前鄂尔多斯地区煤炭价格形成机制主要以完全市场价为主。
2. 收益分配情况。
我国矿产资源归国家所有, 利益分配的主体主要有国家、富有管理权的国务院委托下的市县一级政府、开发企业、矿区居民及开采过程中使用的要素收益, 具体的收益分配情况主要包括以下方面:
宏观方面, 2007年鄂尔多斯煤炭行业 (其中95%以上为煤炭开采行业) 总的增加值为254.97亿元, 其中上缴政府各种税费合计82.11亿元, 企业实现利润147亿元, 直接从事煤炭开采行业职工3万人, 平均工资为45327元, 合计职工收入为13.6亿元, 企业实现利润、政府税费收入和职工工资性收入占煤炭行业增加值比重分别为57.65%、32.2%和5.33%, 企业和政府具有相对高的收益。
从税费分配情况看, 在收入完全归当地政府的资源税、各种费用 (目前主要包括安全费、水土保持治理费、人力资本积累金等8项费用, 其中生态环境恢复补偿金主要由企业自收自支) 及地方煤炭企业上缴的营业税中, 资源开采地旗县或乡镇获得部分相对很少;同时, 这些地区承载着尤为繁重的诸如矿区矛盾协调化解压力、矿区居民诉求压力、矿区生态环境整治压力和矿区社会负重发展压力等重担。
3. 资源配置情况。
矿产资源配置方式主要依据不同的资源而定, 对于非煤炭类资源主要是采用招、拍、挂的形式;对于煤炭资源主要是以协议配置的方式进行, 协议配置主要在市一级或省一级进行, 配置条件主要有单井产能和就地转化率两方面规定, 其中单井生产能力为120万吨/年;就地转化方面规定煤炭就地转化率最低不得低于50%, 煤-电为100%, 煤化工75%, 其他必须达到50%。
4. 资源管理方面。
目前矿产资源开采管理的主体为鄂尔多斯市和县一级政府, 在实际的运作中, 政府对矿产资源开发管理主要体现在对回采率和资源有偿使用两方面。回采率主要执行的是2005年内蒙古自治区人民政府 (内政发[2005]210号) 《内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法 (试行) 》规定的最低30%的回采率标准;资源有偿使用主要按照《内蒙古自治区人民政府批转自治区国土资源厅关于深化矿业权有偿使用制度改革培育和规范矿业权市场意见的通知》 (内政发[2003]343号) 和《内蒙古自治区人民政府关于加快发展能源重化工业进一步推进煤炭资源优化配置意见》 (内政字[2004]436号) 有关文件的要求, 从新置煤炭资源、矿业权变更和延续、探矿权审批、已关闭煤矿矿业权重置等方面对煤炭有偿使用提出了具体的规定。
二、存在的问题
从本次调研中反映的问题看, 利益分配不均已成为所有问题和矛盾的焦点, 改革现行的资源利益和分配制度, 建立新型的资源利益体系已成为当地大多数人的共识, 同时在矿产资源开发政策制定和实施方面也存在一定不完善的方面, 具体问题主要表现在以下方面:
(一) 矿产资源开采业整体对地方贡献作用比较小
作为全民所有的矿产资源, 在开发过程中, 国家通过税收等调节手段收取大部分收益用于全体国民福利的改善和提高的做法无可厚非;但同时矿产资源分布具有一定的地域性和普遍的稀缺性, 在其价格上涨和主要外部性由地方承担的大背景下, 应适当强化其开发过程中对地方的贡献。但从本次调研中发现, 矿产资源开采业整体对地方贡献作用比较小, 主要表现在以下方面:
1. 地方在矿产资源转化增值中受益较小。
提高资源综合利用和促进资源多次转化增值是提升煤炭产业社会贡献和可持续发展的重要途径。2006年鄂尔多斯政府就出台了相关文件规定, 煤炭开采企业必须达到最低50%的就地转化率, 但在实际的调研中发现该地区煤炭资源仍然主要以外销为主, 真正用于煤炭就地转化增值的比例很小。2008年全市煤化工行业设计煤炭转化能力1160万吨/年, 而全年实际转化煤炭仅为480万吨, 不到煤炭设计转化能力的43%, 实际转化煤炭占全年煤炭生产量比重仅为1.85%, 而全年外运量达到18200万吨, 所占比重高达70%。
2. 同区外煤炭省市相比较税费比较低。
合理的税费是增强地方可支配财政和产业发展的重要调节手段, 但同区外煤炭大省相比较, 鄂尔多斯整体税费水平较低。一方面煤炭开采中的资源税整体水平比较低。2008年煤炭的资源税为3.2元/吨, 而同时期河南、山东的征收标准分别为4元/吨和3.6元/吨, 即使按照山东的标准计征, 全年仅资源税一项就少征9.36亿元, 占鄂尔多斯全年财政收入比例为12.15%;另一方面调节煤炭生产和促进地区生态建设等方面的费用比例也比较小, 2008年鄂尔多斯对煤炭开采企业征收的各项费用总计为11.24元/吨, 而山西省对对外运煤增收的“可持续发展基金”一项就高达15元/吨左右, 因此效仿山西省的做法, 即使在原有的费用基础上对外运煤加征2-3元/吨的煤炭专项调节基金, 也可增加当地可支配财政收入3.6-5.4亿元, 占2008年全年财政收入比重达到5%左右。
3. 存在部分利益外流现象。
煤炭属于国有资源, 但对个别人来说煤炭价格疲软或持续上涨是摄取国家利益的最好时机, 通过非法转让和开采可获得巨大的利益;一方面煤炭价格疲软时, 个别小矿可以不通过合法手续进行开采权的转让, 而中间并不需要缴纳相应的交易税及矿业权有偿转让费用, 使得地方利益有很大部分流向了非法转让的个体, 根据当地人介绍, 个别人在煤炭价格疲软时以几万元的价格获得矿业权, 在价格上涨时转手以高于转入价的百倍甚至千倍转手出让, 中间获取了巨额利润;另一方面, 在个别时期 (尤其是近几年高企的煤炭价格) 刺激了地方个别能人的神经, 非法开采现象时有发生, 如2008年煤炭价格高涨时, 地方个别人一天挖煤的收入就高达几十万元;此外, 个别煤炭生产企业与用煤企业存在协议定价机制, 这使得在煤炭价格持续高涨条件下, 价格并不能完全反映价值, 煤炭增值部分存在一定程度的外流。
(二) 利益分配在各相关体之间存在很大矛盾
1. 当地政府和中央企业之间。
一方面体现在各种费用征收中。在地方制定的各种费用类型中, 许多项目是中央企业不执行的。如2008年鄂尔多斯煤炭局和当地政府制定的所有煤炭企业的8项费用合计11.24元/吨, 而当地的国有企业仅向当地政府上缴4.7元/吨, 许多费用项目在国有企业得不到执行, 即使在可执行的费用项目中, 当地企业与国有企业之间也存在一定差别, 如2006年开始征收的跨区生态恢复补偿金, 当地企业的征收标准为2.0元/吨, 而国有企业的标准为1.8元/吨, 国有企业与当地企业存在很大区别;另一方面, 当地政府在税收争取方面与国有企业之间也存在很大的矛盾, 设在地方的国有煤炭开采企业主要是充当“煤炭生产车间”的角色, 而生产-运输-销售过程中的营业税、所得税及增值税并不留在当地, 按照中央企业只有一个法人的企业治理现状要求要上缴到企业所在地总部, 在此过程中产生的收益地方基本无从获益;同时从未来形势看, 目前国家矿业权分配已基本完成, 矿业权要在地方和企业间进行新一轮的配置, 在中央企业和地方政府利益矛盾存在的背景下, 双方出于各自利益考虑必然加强对矿业权的争夺。
2. 企业与居民之间。
一方面煤炭机械化开采对于提高煤炭利用效率具有重大意义, 但机械化开采中对地方居民的就业带动比较弱。据介绍大煤矿开采中, 直接雇佣的劳动力人员仅为传统煤矿的3%, 2008年鄂尔多斯全市煤炭产业实现增加值254.97亿元, 而其中的职工收入占增加值的比重仅为5%左右, 煤炭开采业的富民作用比较弱;另一方面, 资源开发区居民不得不承受资源开发造成的环境污染、物价上涨等外部性影响。随着煤炭开采企业开采力度的加大, 矿区许多地方出现了不同程度的塌陷, 虽然大多数企业对塌陷区进行了一定治理, 并对塌陷区居民给予一定的补偿和安置处理, 但这些措施仅限于采矿区, 而对于相邻矿区同样面临耕地、水污染居民的补偿根本没有或少之甚少, 引发了许多居民的不满;同时, 随着矿区开采业的发展地区物价也会随之高涨, 高物价影响了当地居民的生活水平, 在一定程度上进一步损害了当地居民的利益。
3. 资源开采地政府之间。
资源分布具有很强的地域性特点, 同时资源开采中带来的各种负外部性在短期内主要由所在地承受。因此, 加强对资源开采地区的治理投入等方面的投入就显的尤为紧迫和重要, 但在实际调研中发现, 在各种税费的收入分配中, 当地政府分配给矿区所在地的乡镇或村的部分很少。如2008年鄂尔多斯政府收取的煤炭开采行业税收中, 所得税95%都上缴鄂尔多斯政府, 只有10%左右的比例留在矿区;在中央返还25%的增值税主要在自治区、鄂尔多斯及矿区所在政府进行分配, 此外资源税收入也主要在自治区与鄂尔多斯市共同分成, 这样总体留给矿区的部分就非常小。
(三) 政策执行和制定方面存在不完善
首先对非法开采资源方面的监督仍然存在漏洞。为加快资源整合, 鄂尔多斯政府加大了对现有煤矿资源、已关闭矿井剩余资源和零星边角资源的整合力度, 矿井数量由2005年的552座减少到目前的276座, 但受巨大利益刺激, 在个别时期 (如春节期间) 仍然存在非法开采资源的行为;其次, 在对矿业权配置中条件执行方面的监督存在不完善的方面。如在鄂尔多斯煤炭资源配置的条件之一是企业煤炭就地转化率必须达到最低50%的要求, 但在实际的操作过程中大多数加工转化项目并不能达到此要求, 对此当地政府也没有具体的监督措施或对策;此外, 在资源配置过程中存在中央和政府之间政策不统一的现象。如在煤炭资源配置条件中, 国家的规定是“先配资源后配项目”, 而当地政府在具体执行过程中的要求是“先有转化项目后配资源”, 政策之间在一定程度上存在不统一。
三、促进矿产资源管理体制改革的几点建议
完善矿业权管理体制, 从而实现矿产资源有偿使用制度, 使矿业权的取得成本、环境成本等在矿产资源收益分配中得到完全体现, 是调节中央与地方、地方政府与矿产资源开发所在地及企业与当地居民利益分配的核心。基于此, 针对调研地区完善矿产资源管理体制提出以下几点对策和建议:
(一) 加快矿产资源有偿使用市场化改革步伐
在现有国家矿业权分配完毕的基础上, 建议按照 (内政发[2005]210号) 《内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法 (试行) 》办法, 加快矿产资源有偿使用的市场化改革步伐。一要转变当前的协议配置形式, 在重点考虑煤炭转化增值的前提下, 逐步推行矿业权取得和使用中的“招、拍、挂”的市场出让方式;二要加强对已取得矿业权的企业进行全面清查和整顿, 对无偿取得国家矿业权的企业要进行重新评估, 并按照协议价格补缴矿业权价款;三要加强对矿业储量、利用年限及利用效率方面的研究, 并依据国家产业政策和矿产品供求关系, 尽快制定动态的补偿机制, 促进矿产资源的收益分配合理化和提高资源的综合利用效率。
(二) 建议尽快开征煤炭可持续发展基金
矿产资源勘探开发以及利用会带来生态和环境的负外部性, 其实质是对公共物品性质的生态与环境资源的消耗, 是对社会公共利益的损害。建议借鉴山西省做法, 在充分实现矿产资源价值基础上, 千方百计争取国家对自治区煤炭可持续发展基金征收的批复, 通过征收可持续发展基金来使生态环境成本内在化, 一方面提高煤炭就地转化增值能力, 提高煤炭产业对地方的贡献水平;另一方面将收取基金专项用于提高矿产资源开发利用效率的技术研发、公共设施建设、社会发展、替代产业发展等方面, 并从政策方面适当加强对资源开发地区倾斜, 提高矿产资源开发所在地区可持续发展水平。
(三) 积极探索煤炭流通体制改革
近年来, 在政府主导的煤炭订货会体制下, 我区煤炭往往以低于市场价格向外输出煤炭。如2008年煤炭坑口价为90-100元/吨, 运往外地销售煤炭平均利润在150-200元/吨, 而我区外运煤炭的比例高达80%以上, 这在很大程度上造成了地方利益的流失, 全国煤炭订货会的淡化为占全国煤炭产量18%的我区转变煤炭利益流失创造了重要机遇。因此积极探索煤炭流通体制改革, 改变长期的煤炭行业利益外流现象就显得尤为重要和紧迫;一方面要积极争取全国 (或区域性) 煤炭市场在我区的设立, 提高煤炭大省在煤炭产供销方面一定的发言权;另一方面创新煤炭营销策略, 鼓励大型煤炭企业通过控股、联合等方式培育煤炭物流“旗舰型”企业, 提高区域煤炭市场的集中度, 从而实现在确保国家能源安全的前提下真正维护地方经济利益。
(四) 强化对矿产资源开发的监管
开发体制 第8篇
关键词：国有企业,所有权,实现方式
一、引言
清江流域面积1.7万平方米,位于湖北省西南部,全流域可开发利用的水能资源,装机容量可达350万千瓦,年发电量可达111.55亿千瓦时。上世纪80年代中期,湖北省报请国家批准,计划用20年完成清江全流域的开发。目前,清江流域上三座电站已按期建成并投产发电。清江公司由“清江投资公司”和“清江开发公司”组成。“清江投资公司”是1995年成立的地方国有独资公司,是地方政府授权的国有资产经营管理公司。作为湖北省在清江流域开发的投资主体,其拥有“清江开发公司”62.5%的控股权,依法行使出资人权力,享有投资收益。“清江开发公司”是从1986年的清江开发公司筹建处和1987年的“清江开发总公司”到1995年的“湖北省清江水电开发有限责任公司”演变而来的,其中国家“国电公司”拥有37.5%的股权。“清江开发公司”的主业是开发清江流域并在清江流域上建设隔河岩、高坝州、水布埡三座梯级水电站。2005年,“省电力开发公司”与“清江投资公司”合并成立“湖北省能源集团公司”,并于2007年引进三峡“长江电力公司”作为战略投资者入股。由湖北省国资委代表地方政府直接持有“湖北省能源集团公司”51.96%的股权。三峡“长江电力公司”持有40.69%的股权,国家“国电公司”持有7.35%的股权。
在湖北省委、省政府的直接领导下,清江公司在清江流域水电开发建设的过程中,适应社会主义市场经济体制改革的需要,结合国有企业发展的实际,在国有企业的产权实现方式上进行了有益的探索并取得了明显的成绩。成功完成三级梯级水电站的建设。目前,“清江水电开发公司”发展势头良好,仍然是集团公司的重要利润源泉。在新的市场经济形势下,适逢中央企业大力入股地方国企的良机,回顾和总结清江流域开发体制探索历程,对于充分利用地方国有资源优势,做大做强地方国有企业和国有经济,形成产业龙头具有现实的借鉴意义。
二、清江流域开发体制的形成背景、核心内容及构架
清江流域开发体制的形成过程,与国有资产监督管理体制的改革探索是同步进行的。对于国有资本的营运,当时出现的上海模式、深圳模式、武汉模式各具特色,但本质上都是实现对国有资产三个层次的管理和运作,即国有资产管理委员会———国有资产营运机构———全资、控股和参股企业。在国资委下面都设立了国有资产管理办公室,作为负责国有资产管理和营运的日常机构。这是在政府层面对国有资产监督与管理的探索。清江流域体制的创新则是在国有企业这一层面对国有企业的经营与管理的探索,由“清江投资公司”经政府授权直接作为地方政府在“清江开发公司”的投资主体和所有者主体。“清江投资公司”对地方政府负责,享有国有资本的营运权,负责按政府要求完成流域开发任务。对“清江开发公司”享有出资人权利,同时也承担出资人风险。现在来看,新的国有资产管理体制,实质上是政府和企业两个层面的有机结合。实践证明,国有资产三层次管理运行的模式正逐渐形成。其基本框架是国资委控制管理投资控股公司(大型企业集团),再由投资控股公司(大型企业集团)通过资产纽带控制和管理生产经营企业,即国资委———投资控股公司(大型企业集团)———生产经营企业“三个层次”的管理构架。在现行国有资产监督管理体制下,国有企业的基本形态主要有两种:一是投资控股公司;二是经营性企业或企业集团。对于投资控股公司而言,国资委代表国家履行出资人职责,投资控股公司主要行使投资管理和资本经营的职责,被控股公司则主要行使生产经营的职责。对于特别授权的经营性企业集团则既行使投资管理和资本经营的职责,同时又行使生产经营的职责。
清江流域开发体制,是在开发清江流域这个大型水电建设工程时,构建了两个既是各自独立的经营主体又有内在联系的公司制企业,即“清江投资公司”和“清江开发公司”。总体来看,清江流域开发体制的内涵是:从探索社会主义公有制实现形式出发,在政府和企业两个层面上把国有资产的所有权和经营权先适当分离,再有机结合起来,建立起符合现代企业制度要求的国有大企业内部新型的国有资产权能体系,构造适应市场经济运行要求的微观经济主体。从探索建立国有大型企业的投融资体制着手,把政府行政性投资和市场化的融资有机结合起来,通过清江投资公司使企业既是政府的投资主体又是市场的融资主体,达到企业资本良性循环和周转,在超常规发展的道路上实现企业的简单再生产和扩大再生产并进。在拥有清江流域开发权的前提下,利用清江开发公司确立企业流域开发的主体地位,把有效地利用和开发自然资源同环境保护结合起来,通过企业资本的滚动来实现流域的梯级开发的目标,探索国有大型企业可持续发展之路。
清江流域开发体制的基本框架包括三大方面:其一,根据社会主义商品经济前提下资本价值形态和资产实物形态在收益、占有、支配、处置等方面运行的特点和内在要求,积极探索社会主义公有制的实现形式以及国有资产所有权的实现方式,大胆突破传统所有权理论中经营权依附所有权而存在的束缚,把终极所有权和相对所有权分离开来;在实现国家终极所有权同企业经营权分离的同时,把企业的相对所有权同企业法人财产有机结合,使企业内部的财产权能层次化和结构化,以适应现代企业制度和社会主义市场经济制度的建设。其二,根据社会主义市场经济条件下企业资本经营和资产经营的规律,积极探索产融结合的投融资体制改革,通过企业投资主体和市场化的融资主体的结合,构建企业剩余控制权、债权及股权等多渠道、多方式的融资体系,优化企业资本结构,增加规模效益,减少金融风险,以企业资本的滚动积累和社会资金的集中来实现企业的规模经营和超常规发展。其三,确立清江开发公司开发清江流域的主体地位,通过企业资本金的滚动来实现清江流域的梯级开发,实现企业效益和社会效益的统一、自然资源充分利用同自然生态环境保护的统一,最终把企业的简单再生产和扩大再生产建立在企业资本和自然资源的良性循环体系之中,以实现国有大型企业的可持续发展战略。
三、清江流域开发体制的主要特征
(一)在把国家所有者职能和管理者职能分开
的基础上,实现国有资产的行政管理和商务营运的分开,探索建立国有资产经营管理的新体制。
国有企业的改革不仅是单个企业的制度变革,同时还涉及国有资产管理体制改革。产权制度创新普遍的方式是,从国有资产管理体制入手,逐步建立起“国有资产管理机构-资产营运主体-国有企业”三个层次的国有资产管理和营运体系。在清江流域开发体制中,国有资产管理体制的改革得到了深化和开拓性的创断。这一体制,首先是按照政资分开的原则将政府各经济职能部门所拥有的行政权力和国有资产所有者的权利分开,将国有资产的产权管理职能从政府的一般经济管理职能中独立出来,同时将国有资产的行政管理与商务营运分开,特别是把国有资产的商务营运放置在企业这一层次上,从而使国有资产既能按市场经济的原则运营,为国有资产投资收益用于企业扩大再生产提供前提,又使国有资产得到有效管理、监督,确保国有资产运营效益的提高和保值增值。
(二)把国家资产的国家绝对所有权同企业相
对所有权分开,实现政府两权分离和清江流域开发体制内的两权有机结合,探索公有制实现形式和所有权的权能分享结构体系。
产权清晰是建立现代企业制度的基本前提。在计划经济时代,传统的所有制理论及财产权能关系十分简单,而在建立社会主义市场经济的过程中,国有企业的财产权能关系发生了深刻的变化。实践中,重点的改革是针对传统所有制的弊端,实现所有权和经营权的两权分离。同时,建立现代企业的法人财产制度。这种两权分离的理论,在理顺政企关系、塑造市场经营主体方面功不可没。但其弊端也是显而易见的。在实践中,一是分离过大,经营权可以侵蚀所有权的利益,而且还可以不负财产责任,最终的责任还是由所有者来承担,经营者也负不起责,因而往往是经营者拿着所有者的财产在市场上冒险,却又不负财产责任,企业亏损就在所难免;二是如果强调所有权的直接约束,又会导致所有者直接干预企业行为,使经营权难以保证。针对以上问题,学者们又对所有权在层次上进行探索,有人提出了在国家所有权的前提下,企业拥有企业所有权,最典型的是有人提出了把全民资产的法律所有权同经济所有权分离开来。清江流域开发体制在这一方面进行了大胆的尝试,把国有资产的所有权在实践中层次化,财产权能关系结构化。其具体做法是:清江投资公司代理国家绝对所有权,同时作为清江开发公司的股东,参与清江开发公司的决策并获取利益。此两公司之间不再是行政隶属关系,而是一种现代公司法人治理关系。清江投资公司受财产责任的约束,能够对国家负法定的资产责任,它又内在于清江开发公司直接约束清江开发公司的经营权,从而在两权分离过程中,一方面使所有权不能直接干预经营权,另一方面使经营权不致侵蚀所有权。实践证明,这是符合市场经济运行要求的一种权能安排。
(三)在国有资产价值形态和实物形态分离的
前提下,把国有资产的资本经营和生产经营有机结合,实现国有企业经营方式的转变。
在清江流域开发体制内,首先是构造了两个相对分离的经营主体,“清江投资公司”作为资本经营的主体,主要负责国有资产的保值增值,“清江开发公司”作为生产经营主体,主要负责水电工程建设、电力生产。把企业的经营分成了两个层面,在第一个层次上是资本经营,在第二个层次上是生产经营,各展所长,各负其责。其次是把两种经营方式有机地结合起来,形成利益共同体,实现两种经营方式的对立统一。一方面生产经营服从和服务于资本经营,更重要的一方面是把生产经营作为资本经营的实现方式,即资本经营是目标,而生产经营是实现资本经营目标的手段。对立统一、相辅相成,互为前提和基础,互不割裂。最后是发挥资本在市场经济中的运动活力,在资本形态的不断转换过程中,实现企业资本的循环与周转,达到资本增值的最大化。
清江流域开发体制内,在相对分离的两个经营主体之中,有机地结合起资本经营和生产经营两种经营方式,推进资本形态的转换,增加资本运动的活力,充分地实现了企业综合效益目标。
(四)在投资主体和融资主体结合的基础上,探索新的融资模式,实现产融结合的机制。
清江流域开发体制内的投融资模式具有特别之处。首先是“清江投资公司”作为湖北省在清江流域开发的投资主体,政府授权依法行使国有资产出资者的权利,这种投资主体地位的替代使政府背景的优势得以保持,如资本金的落实、优惠政策等准资本金的补充等等。其次是由企业性质的“清江投资公司”作为融资主体,又解决了政府负债的无限责任。同时,也完善了企业债务责任的制度安排,最后是融资的依据是以建设项目作为物质保证,再加上政府投资的资金来源,促进了资金安全的可靠性和结构的合理化。
从理论深层次的思考来看,“清江投资公司”分享了企业国有资产的所有权权能,使企业有权力也有能力进入市场从事借贷或金融活动,并且使这种金融活动能成为真正的产权交易活动,在市场供求机制替代政府直接或间接的干预过程中,逐步将企业的金融活动真正的市场化。其次,分享了企业国有资产的所有权权能,将意味着必须独立地对债务和融资的结果承担全部财产责任。正是这种内在约束机制,促使企业在筹资活动中力求最大限度地降低筹资成本或债务负担及财务风险。同时做出最佳的贷款或投资决策,以期最大限度地提高预期收益和降低风险。显然,这种具有自我激励和自我约束机制的金融活动主体有助于形成良好的信用规则或市场金融秩序。最后,分享了企业国有资产的所有权权能,表明借贷双方是真正独立的债权人或债务人。在这种明晰的关系中,贷者通过承担出借财产的义务所掌握的权利将是有财产所有权所保证的债权,而借者通过获得借入财产的使用权而必须履行的偿债义务将是受财产所有权约束的债务。因此,有借有还是必须共同遵守的信用准则,这有助于化解那些欠帐不还,破坏信用秩序的信用危机或者金融风险。
概括起来,清江流域开发体制中的投融资即是政府投资、企业融资、项目负债的经济关系模式,正是这样一种投融资方式,保证了清江开发的资金来源稳定和资金结构优化,促进了清江产融结合流域开发体制建设。这种投融资方式,对于企业开展真正的借贷和金融活动,建立真正的信用制度和完善的金融体系具有深远的意义。
(五)在企业资本积累和集中前提下,实现企业的规模经营和超常规发展,促进企业增长方式的转变。
清江流域开发体制中企业资本的积累和集中具有鲜明的特征:
1. 在企业财产关系的替代过程中,实现企业资
本的原始积累。在清江流域开发体制中,政府作为最初资本投入者,理所当然的是企业资产所有者和利益的支配者,或者说政府既拥有资产所有权,同时也享有剩余所有权。但在体制的转换过程中,投资主体替代换位的实际过程是:首先清江公司留住建设的成果———水电站,然后补充了资本金和支配利润,实质上是“清江投资公司”分享了国有资产的收益权权能。通俗地讲,改革投融资体制使得清江公司在把“鸡”留下的同时,也把“蛋”留下。这样,清江公司在体制的变革中实现了公司的资本原始积累。
2. 在既定的占有关系之中实现企业资本的积
累和伴随积累的积聚。清江公司的资本积累和积聚,也可以称之为资本经营型的积累和积聚。实际上包括两个方面:一方面不仅仅把企业自身的利润转化为生产经营性投资进行积累;另一方面还包括出资者的再出资和发展新的出资者参与到企业的扩大再生产之中来。这种积累和积聚的过程和作用,马克思在描述资本主义的积累中有过这样的表述,“每一个积累都成为新的积累的手段。这种积累随着执行资本职能的财富数量的增多而扩大这种财富在单个资本家手中的积聚,从而扩大大规模生产和特殊的资本主义的生产方法的基础。”(1)显然,清江公司的再生产过程,不断地实现着公司资本和资金的积累和积聚。
3. 在市场竞争中实现资本集中。马克思指出,
“集中补充以积累的作用,使工业资本家能够扩大自己的经营规模。”(2)如何发挥资本吸引资本的规律,实现企业的规模效益,在追求利润的内在动力和竞争的外在压力驱使下,企业将不断地扩大生产规模,通过资本积聚和资本集中增加资本形成,提高资本有机构成,以降低成本并保证在竞争中获胜。清江公司主要是通过竞争和信用,借助银行等金融机构对社会闲置资本充分利用,使得金融资本与产业资本滚动扩张,建立新型的银企关系,产权上边界明晰,业务上往来频繁,地位上平等相待,利益上互惠互利。在市场经济条件下,企业的资本来源不单靠政府,而是依靠社会,尽量让社会闲散的货币成为企业的资本。“通过集中而在一夜之间集合起来的资本量,同其他资本量一样,不断再生产和增大,只是速度更快,从而成为社会积累的新的强有力的杠杆。”(3)
(六)把流域的梯级开发和滚动发展结合起来,探索流域经济的开发模式,实现企业可持续发展。
清江公司可持续发展的实现途径有二:第一,通过流域的梯级开发,最大限度地利用和开发水力资源,同时维护清江的生态环境。清江公司拥有一条江的开发权,这使清江公司具备了有效地利用、更换、保存、管理资源和对资源进行投资的先决条件。同时,也使环境成为了一种能为企业服务的财产,即环境和自然资源成了清江公司再生产循环系统中的重要部分。环境向企业提供原材料和能源,并在生产过程中发挥作用,最终返回自然,在最大限度地发挥资源优势中,使自然资源得到保护,进而保证了可持续发展。第二,通过企业自身的积累,实现滚动开发。即在给定的资源存量中,按照市场经济的规律,滚动积累起一个充分开发自然资源的经济资源投入量(劳动和资本额投入量),使这种规模的投入量在企业今后发展中的净收益之和最大化。
概括言之,清江公司是在有效地管理好两种资源的基础上,寻找两种资源的最佳结合方式来实现企业可持续发展战略的。显然,这也是清江流域开发的可持续发展模式。
四、结语
在社会主义市场经济条件下,国有资产监督管理体制的建立与健全实现了国有企业产权实现方式的深刻变化。第一,国有控股投资公司将成为国有资本营运的重要平台,国有资产的所有权权能在企业层面分享。第二,出资人的“股权”投资使得国有资产的所有者代表“人格化”。第三,具体的国有资本出资人使得国有企业的法人治理结构健全有效。第四,参股方式使得国有企业股权多元化。不仅有利于公有制内部国有企业的股权流动与整合,而且有利于外资和民营资本的引进与融入,推动了国有企业的市场化资源配置,实现了国有企业的市场化经营。第五,地方政府利用区域资源成立地方控股的投资公司,既有利于吸引外来投资,壮大地方国有企业规模,搞活地方经济,又不会削弱对地方资源的控制力。总之,建立健全国有资产的监督管理体制,探索国有企业产权的实现方式,选择规范的国有企业组织形式,目标都是做大做强国有企业,保持国有经济健康、稳定、持续发展,这一目标将激励我们在探索与实践中合理选择国有企业市场化之路。
参考文献
[1]张冀湘等.国有控股公司——理论与实践[M].北京:经济科学出版社,2000.
开发体制 第9篇
一、石家庄开发区、工业园区行政体制现状分析
目前, 石家庄共有省级以上开发区、工业园区22家 (国家级2家, 省级20家) , 市级工业产业园区2家, 此外, 还有正定新区、西柏坡管理局、空港工业园、灵寿五岳寨旅游景区等4家功能区。其总的管理模式全部是党工委、管委会作为管辖地党委、政府的派出机构, 根据管辖地党委、政府的授权, 对辖区行使管理、监督、协调、服务功能, 形成了“小政府、大社会”的行政管理和精简高效的组织架构。根据功能定位、领导体制、职能配置和机构设置的不同, 具体模式可细分为四种类型。
(一) 跨区域职能整合型。
指统一整合相邻的两个或多个县 (市、区) 或乡镇的行政资源, 对核心区或起步区的乡镇 (街道办事处) 、村 (居民委员会) 实行托管。管理机构作为管辖地党委、政府的派出机构。如石家庄高新技术产业开发区、正定新区、空港工业园、河北鹿泉经济开发区、河北辛集经济开发区等。
(二) 综合功能区新区型。
主要是指正定新区, 党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构, 行使市级政府的经济管理权限和社会管理职能, 全面负责综合功能区的新区建设、经济管理、社会管理和公共服务事务。
(三) 旅游文化产业型。
统一整合区域旅游管理资源, 主要对区域内的旅游文化产业进行统一协调和服务管理, 目前, 有西柏坡管理局和灵寿五岳寨景区管理机构。
(四) 纯经济功能型。
主要指规模较小的经济开发区, 只负责规划区域内的招商引资和经济发展职能, 不托管乡镇或村, 不承担所辖区域内的社会管理职能, 社会事务按属地管理原则由所在县或乡镇负责。如石家庄市按照批准权限设立的河北鹿泉绿岛经济开发区、辛集清洁化工园区和河北晋州经济开发区 (与晋州市马于镇合署办公, 采取区镇合一的管理模式) 。
二、石家庄开发区、工业园区行政管理存在的问题
全市各类开发区、工业园区的行政运行机制比较单一、缺乏灵活性, 都是严格按照被设立审批时的“三定”方案, 在定机构的基础上, 规定了相应机构和部门的职能, 严格按照编制设置了人员数额和领导职数。虽然根据相关政策文件, 市政府给予了开发区、工业园区一定的权限, 但是在实际运行过程中, 省市编制部门或是垂直部门都各有严格的规章与之相冲突, 协调工作又不能很好地推进, 于是仍是按照普通行政机构的运行模式管理。通过调查走访, 石家庄的开发区、工业园区行政体制和机制存在的主要问题可以概括为四个方面。
(一) 职能定位不清晰。
作为开发区、工业园区, 最初设定的主要职能是招商引资等经济职能, 目的是引进资金、引进先进技术, 以区内经济发展带动区域经济的发展。但是开发区、工业园区经济社会的发展, 带动了人口的聚集, 各项公共服务需求快速增长, 社会事业规模急剧扩张, 这些社会事务归口于政府, 于是开发区、工业园区同时担任着一级政府的实际行政职能, 这种“准政府”的管理模式, 既不能像一级政府面面俱到, 又要接受方方面面的考核, 其开发功能、经济功能和创新功能反而被淹没在繁杂的行政和社会事务中, 削弱了招商引资的精力, 加之以前享有的一些特殊政策和经济管理权限被削弱, 造成开发区功能定位的扭曲。而全市各类开发区、工业园区虽然各有发展方向, 但是大多缺乏明确的发展思路, 定位不清晰。正是基于开发区、工业园区现有的性质, 决定了其行政体制, 导致了定位不明晰, 决定了其领导体制和运行机制受到了限制, 束缚了手脚, 在一定程度上缺乏自主权和行政管理决定权, 不能根据地区的自身特点进行行政体制的改革、设置, 常常要、事事要、项项要向政府各级职能部门汇报审批, 于是与开发区、工业园区的高效、便捷、效能的原则相抵触, 严重影响了政务环境, 间接影响了开发区、工业园区的进一步发展。
(二) 管理权限偏小。
一方面, 石家庄市各类开发区、工业园区的机构设置和人员编制明显少于其他县区, 但职能及工作量与其他县区却没有区别, 如果严格执行省市核定的机构、编制、领导职数等, 各项工作都将无法很好地完成, 开发区、工业园区的发展更是缺乏潜力。例如2006年河北省编委印发的《石家庄高新技术产业开发区行政管理体制和机构改革方案》 (冀机编[2004]26号) 明确规定:“高新区要按照建设和发展的需要配置职能, 按照‘精简、统一、效能’的原则设置机构、核定编制, 坚持体制创新、完善运行机制, 把高新区建成石家庄市新的经济增长点, 充分发挥示范、辐射、带动作用。”另一方面, 各类开发区、工业园区作为改革开放的实验区和示范区, 管理权限远远小于行政职能和工作任务, 根据派出机构的规定, 没有在机构设置、机制运行等方面的特殊权力。一是内设机构的设置不能因需而设, 要根据发展情况随时调整;二是干部的任免权, 需要向上级备案和审批;三是干部领导职数只能严格按照编制设置, 不能进行相应突破;四是工作人员的数量、引入、考核、竞聘、激励等方面的人力资源的“入口、过程”管理权力也缺乏。另外, 在实际工作中, 各类开发区、工业园区还要服从垂直管理的上级部门 (俗称“线上”) 对机构设置的硬性要求。目前“线上”的要求很多, 要求设立机构、配备人员, 有的要求参加全市排名, 有的作为年终考核的重要指标, 在进行考核、评比、任务量下达时, 将各类开发区、工业园区与其他县市区同等对待。
(三) 机构设置不灵活。
随着开发区、工业园区的不断发展演变, 区域规模不断扩大, 社会管理职能日益增多, 建区初期的机构设置规划的固定不变, 与随着时间推移, 各项工作已经发生了很大变化形成鲜明的对比, 难以体现高效、灵活、自主的运行管理机制。例如, 随着项目在开发区、工业园区落地, 安全生产监管任务日益繁重, 消除安全隐患、杜绝事故发生刻不容缓, 但在目前的内设机构中没有单独的安全生产监督管理, 只是把安全生产管理的职能并在经济发展局中;食品安全工作也是一样, 目前规范食品的生产经营、净化食品市场、维护食品市场秩序任务艰巨, 在开发区、工业园区普遍没有食品安全监督管理部门。在机构设置、人员配备等方面都不能与当前的紧要任务相适应, 急需设置安全生产和食品安全监管机构。同时, 随着开发区、工业园区项目的推进, 涉及到房屋的拆迁征收、土地收储等一系列因利益问题引发的信访案件, 不稳定因素增多, 急需设置专门的信访机构等。
(四) 人员编制欠缺。
在人员编制上没能随着工作量的增大进行相应调整, 造成人员严重短缺的现象。如何实现机构设置精简、合理, 运行机制灵活、高效, 如何解决人员编制与实际工作需求的矛盾迫在眉睫。通过调研, 所有调研点都反映了这一个问题。人员编制欠缺可以归纳为两点:一是领导指数的人员编制需要增加, 主要体现在新建立的开发区。如空港工业园, 诉求领导指数从1正1副调整为1正2副。二是具体办事人员编制欠缺。如高新区, 由于托管带来了更多的工作量, 而人员编制不变导致工作人员忙于日常事务, 间接忽略招商引资、经济管理的职能。如辛集清洁化工工业园区, 由于园区定位为化工产业, 诉求急需引进以化工为主的专业人才。
三、石家庄开发区、工业园区行政管理体制改革思路
党的十八届三中全会强调, 改革“胆子要大、步子要稳”。根据现阶段实践中的新形势、新要求, 课题组认为石家庄开发区、工业园区行政体制应该根据横向的不同类别和纵向的不同发展阶段, 建立动态权变的管理与服务相结合的行政体制, 辅以从上到下、从下到上的双轨道管理路径, 以强化协调沟通。
(一) 构建动态权变的行政体制。
所谓权变, 是指权宜应变, 在这里特指行政体制的因时而变、随事而制。管理权变理论认为, 在管理中要依据环境和内外条件随机应变, 灵活地采取相应的、适当的管理方法, 不存在一成不变的、普遍适用的“最好的”管理理论和方法, 也不存在普遍不适用的“不好的”管理理论和方法。 (1977, 卢山斯、司徒华, 《管理一般权变理论》) 在这里, 动态权变的行政体制, 指的是行政体制不是单纯一成不变的, 尤其是其细枝末节的内容, 要依据横向类别的不同, 以及纵向的发展阶段、时间序列的不同, 依据软硬环境和内外条件随机应变, 灵活地采取相应的、适当的管理方法和手段。为了实现这一改革目标, 对这一改革过程简单描述如图1所示。
针对石家庄市各类开发区 (园区) 行政体制存在的问题, 在同一时间序列都遇到了这些问题, 因此将有针对性地提出改革内容的三大要素———观念、权力、执行, 如图2所示。
1. 行政体制改革的观念要素。
在此, 观念指的是从市级政府、垂直部门到开发区的领导和行政人员, 对开发区行政体制改革的必要性、紧迫性的共同认识, 只有在把握发展大方向的基础上的改革具体措施取得各方支持, 达成共识, 就能减少改革的阻力, 形成改革合力, 进而在各方领导的协调和沟通下, 有效推进各项改革落到实处。
2. 行政体制改革的权力要素。
行政体制改革的权力要素, 指的是通过政策明确开发区的权限, 要尽可能给予更大的自主权限。这些权限包括机构设置、人事管理等方面。
(1) 机构自行设置的权限。对开发区实行封闭式管理, 除市委任命的领导外, 一律不调任。职能处室的设立以及领导职数的设定, 均由开发区根据发展和工作需要自行设定、调整和撤销, 对上级部门只是报备而不经过审批。
(2) 人事管理权限。人事管理权限可以包括入口管理、过程管理和出口管理三部分。一是人员入口管理权限。也就是人才的引入、录用权限。在实行封闭式管理的基础上, 凡进必考, 凡任必竞, 杜绝区外对选用人员的干扰。对普通干部不调任, 凡有空编, 公开招聘、遴选;对高层次及紧缺人才不受编制影响。通过大量聘用人员, 解决人力资源不足的问题。如果编制内人员不能满足开发区、工业园区需要, 则采取政府购买服务的方式解决。据了解, 成都、长沙和武汉的开发区聘用社会人员解决了人员不足问题, 其在编 (行政、事业) 人员与聘用人员比例为:2:1、3:4和1:3。课题组认为, 对聘用人员数量, 只要工作切实需要, 园区财力能保障, 可由园区自行掌握。需要强调的是雇员工资要比照正式人员工资待遇, 同岗同酬, 由园区人事部门统一管理。二是人员过程管理权限。包括人员使用、任免、竞争、考核、激励、培训等方面。第一, 人员使用要打破行政、事业、聘用人员身份界限, 采用全员聘任制, 除须由上级任命的岗位外, 打破公务员、事业单位人员和聘用制人员的身份界限, 混合使用。第二, 引入竞争机制、考核机制。通过竞争机制, 打破身份界限, 给人才创造机会。落聘人员强化学习三个月后再协商分配。对超机构、超职数配备的领导干部连续三次连任的, 要争取上级组织部门支持备案。第三, 采用合理的激励机制、培训机制。在给予了一定财权的基础上, 鼓励担当, 奖优罚劣, 主要体现在工资薪酬设计上, 突出体现“不同工则不同酬”和“多劳多得”的原则。在培训机制方面, 采取“请进来走出去”、内部轮岗交流、基层挂职锻炼等方式, 脱产学习与在职学习相结合, 全面提升工作人员素质, 催生人才队伍快速成长。三是人员出口管理权限。一方面解决退二线问题, 保留待遇, 收回编制, 空出岗位, 把岗位留给高素质人才。另一方面, 对于考核落后的人员制定与工资薪酬挂钩的制度, 适当淘汰人员。按照企业人力资管理的模式, 对于编制外的竞聘人员到了工作年限, 根据工作需要大胆裁剪人员。
3. 行政体制改革的执行要素。
任何一项改革最重要的是能否执行到位。在这里, 执行包括上级政府、各垂直部门的观念的落实, 各项政策协调、制定到位, 以及各开发区务实执行改革的各项政策和规定。只有执行彻底, 才能发挥改革的最大效应。
(二) 不同类别的开发区、工业园区要实行不同的行政体制。
1. 按大部门制架构的行政管理体制创新。
对跨区域开发区 (如空港工业园、鹿泉开发区等) , 由于其社会职能与一般行政区类似, 所以管理体制向行政区管理体制的转变已是必然趋势, 但这种转变决不是简单的体制回归, 而是应该在保持开发区行政管理体制传统优势的前提下, 按大部门制架构进行改造。具体做法为:对现有所有内设机构、职能进行梳理的同时, 结合当时的工作重点, 因地制宜, 量体裁衣, 合理筛选、增加。围绕工作进行重要性ABC方法的筛选和排序, 将核心工作的职能保留, 人员编制给予倾斜, 突出经济职能和服务职能;将日常工作职能合并, 裁掉不必要的人员编制;将排序最后的工作职能删减, 不设立相关人员或是与其他职能合并;将增加的工作职能、工作弱点合理增设, 配备人员。总之, 从最大程度上, 按照精简、突出重点的排序和筛选, 进行科学界定之后, 将党工委、管委会合并为一个突出经济职能、基于“服务型政府”理念的大部制政府再造, 同时根据实际工作需要, 上报审批, 合理减少编办规定的领导班子指数, 将多余领导指数分配到大部制内部, 降低领导层级。
调整之后的大部制组织结构如图3所示。这是基于“服务型政府”理念、动态权变的大部制政府再造组织结构的基本架构, 由大部制领导班子、决策委员会、执行职能科室、经济服务大厅组成, 如果有托管职能则相应设立托管职能专门科室, 在图中用虚线表示。
大部制领导班子由原党工委、管委会领导班子组成;决策委员会由相应管理职能的大部制领导班子成员、执行科室领导以及经济服务大厅和执行职能科室的一线公务员 (若是有托管职能科室, 加入) , 按照1:1:1的比例, 积极拓展决策委员会的参与的广泛性, 重大事项必须通过决策委员的通过, 减少决策与执行的脱节问题, 能更好理顺执行中的各种关系, 提高执行力。决策委员会与执行职能科室分别承担着决策、执行的功能, 彼此是互相监督的关系。经济服务大厅, 主要是针对开发区、工业园区要突出经济职能、招商引资、管理企业、发展产业优势特色的特点设定, 将繁琐的工商、税收等职能部门全部合并, 在同一个经济服务大厅现场办公, 减少企业办理成本, 从服务企业的理念出发, 减少各种职能部门分别独立设置的臃肿职能机构。
大部制政府再造的组织架构搭建起来之后, 要理顺具体的各项职能, 注意工作的协调, 将这一基本架构进行规章制度化, 并辅以人力资源管理制度进行辅佐, 加强执行、监督、考核等一系列运行机制的规范化。
2. 推进全员聘任体制创新管理模式。
对建设较早、感觉人员编制不够用的部分综合开发区 (如石家庄高新技术开发区、经济技术开发区等) , 要打破机关事业单位身份界限, 实行公务员档案有条件地封存;破除现行领导干部职数、现有机构设置、现行工资福利分配制度三大束缚;建立“身份档案制、全员聘任制、竞争上岗制、绩效考核制”四项机制, 通过优化机构、创新机制、提高效率, 激发昂扬斗志, 释放工作潜能, 打造体制机制最佳、活力动力最强、创新服务最优的管理体系。
3. 取消行政事务托管, 突出其专业功能。
对于县级以下新设立的经济开发区、旅游文化产业型开发区, 由于县级以下新设立的开发区刚起步、规模较小, 为突出其招商引资力度加快项目建设进程, 建议不托管乡镇、村行政事务。开发区主要负责招商引资活动组织宣传、项目引进、协助企业办理项目入驻手续、规划区域控制、基础设施建设完善等工作。这种管理模式有以下几个特点:一是在管理方面, 机构精简, 职责清晰, 功能突出, 运行效率高, 易于管理和集中精力做实绩。二是在招商方面, 由于没有琐碎事务的干扰, 职能单一, 可以专心致志开展招商引资活动, 提高招商引资效率, 如鹿泉绿岛开发区运营三年, 已成功引入三一重工、吉信通普、汇源果汁、康师傅饮品、洛杉奇食品等一批具有实力和影响力的企业和品牌。三是在规划建设方面, 从全局着眼, 统一规划布局, 合理安排产业分布, 统筹开展基础设施设计和建设, 使开发区真正成为一盘棋。四是在竞争力方面, 由于机构精简, 人员少、素质高, 作风高效廉洁, 对外形象好, 服务竞争力高。但这类开发区管理机构在体制机制上要注意以下几个方面:一是职能重叠, 权责不明问题。开发区覆盖的行政区域仍有招商职能和自己的招商部门, 在项目引进和安排上不好统一。二是利益分歧, 开发区引进的高优项目在具体选址安排上, 与各行政区域由于涉及自身利益有不同诉求, 易出分歧。三是责任分歧, 行政部门对开发区负责引进的项目, 由于不是自身主动, 责任心时有淡薄, 具体负责的征地拆迁等群众工作与项目入驻手续办理不能做好协调配合。四是对区内企业了解不足, 由于开发区不直接负责企业管理, 对企业的具体状况缺乏深入了解, 在企业信息和经济数据掌握上依赖于行政部门和统计等部门, 收集相关数据时比较困难。因此这类开发区目前主要应该健全有效的协调机制, 多引进专业人才、技术人才、年青人才, 对园区的发展从专业角度多出谋划策, 对出现的问题进行协调处理。
(三) 不同时间序列的开发区、工业园区改革建议。
随着经济和社会的不断发展, 在某一发展阶段的开发区、工业园区将进入下一发展阶段, 到时会遇到新的发展中的问题;即使在同一发展阶段, 不同时间序列中, 也将会遇到一些新的问题。这些都需要根据权变理论, 要有勇于改革创新的勇气, 敢于担当的魄力, 务实肯干的作风, 正确处理改革中的发展、改革与稳定的关系, 争取做到“胆子要大、步子要稳”。但是, 无论如何, 开发区、工业园区行政体制的改革要坚持精简、高效、服务的原则, 防止体制“复归”。也就是要坚持“准行政、小机构、大部制、高效率”原则, 顶住来自区内、区外的压力, 防止行政管理机构不断膨胀, 人员越来越多, 职能越分越细, 而趋向传统体制。
