优先股政策范文（精选7篇）
优先股政策 第1篇
一、优先股的概念和特征
《布莱克法律词典》对优先股的定义是:“一种给予其持有者在公司盈余分配和剩余财产分配中的优先权的股份类别, 这一股份通常没有表决权。”在我国, 优先股的定义是:“优先股是相对于普通股而言的, 主要指在利润分红及剩余财产分配的权利方面, 优先于普通股。”
优先股既具有权益性又具有债务性。首先, 优先股与普通股一样都是一种股东权益凭证, 但与普通股相比, 优先股的优先体现在两个方面:一是股利优先分配且通常为固定股利, 二是剩余财产优先分配权仅次于债权人。其次, 优先股与债券一样, 都有固定收益且一般不享有股东大会的表决权, 所以优先股在享有低风险的同时也丧失了一定的权利, 这可以看作优先股股东以放弃决策权为代价换取优先分配权。
二、优先股在我国的发展历程
目前, 大多数发达国家都有关于优先股制度的规定, 优先股在国际金融市场上散发着巨大的活力。根据标普统计, 美国的优先股市场规模由1990年的530亿美元增长至2005年的1930亿美元, 发展极为迅速。
而在我国, 由于没有出台健全的法律法规, 对优先股缺乏充分的理论研究, 且我国的所有制性质等原因, 优先股的发展较为缓慢, 至今没有形成成熟的政策体系。优先股在我国的发展可分为四个阶段。
1. 萌芽阶段:
20世纪80年代。在当时的股份形式中, 股份持有人既能按照固定利息获得固定的投资回报, 又能参与公司利润的分红。但这与现在的优先股有明显的差别, 企业通常只发行这一种股票, 没有普通股与优先股的区别, 且企业向股东支付的固定股利要在税前列支。
2. 发展阶段:
20世纪90年代初期。进入20世纪90年代, 股份制建设逐步规范化, 国家出台了一系列法律规范, 如《股份有限公司法律规范》、《股份制试点企业会计制度》等, 明确对普通股和优先股做出区分, 并对优先股股东各方面权利做出明确规定。
3. 消退阶段:
20世纪90年代至2005年。在1993年出台的《公司法》中规定, 要确立优先股制度, 只能通过行政法规或修改公司法的形式, 且公司法未对优先股制度做出明确规定。因此, 优先股在我国失去了法律依据。
4. 从现阶段:
2006年至今。2006年1月1日国家发展和改革委员会等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》, 根据该办法第15条规定, 经于被投资企业签订投资协议, 创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资。2013年5月, 证监会计划重启优先股试点改革方案, 这又一次为优先股的发展提供了便利条件。
三、在我国发行优先股的作用
1. 优先股可以帮助筹资者实现多样化融资, 改善财务结构。
一方面, 优先股兼具债务性和权益性的特点, 相对于普通股而言, 优先股股利相对固定, 一般不受经营业绩的影响, 风险较低;相对于债券而言, 优先股股利利率一般高于债券利率, 收益率较高, 所以优先股能够成功吸引风险规避者的投资, 从而实现多样化融资, 有效解决某些企业融资难的问题。另一方面, 对于某些资产负债率较高的公司来说, 发行优先股能降低债务性资本的比率, 同时保持目前普通股股东的控制权, 从而有效改善公司的财务结构。
2. 优先股可以为投资人拓宽投资渠道, 促进股市稳定发展。
目前, 我国上市公司股价与国民生产总值的比值远远小于发达国家, 而我国经济的增长需要依赖股市的发展, 这意味着我国经济的增长要依赖于股民投资的增加。而对于投资者而言, 他们更想找到收益与风险相匹配的场所, 那些追求长期稳定发展的上市公司往往无法吸引他们的眼球, 所以造成股民大量从股市撤资。而优先股具有固定收益, 风险较低, 恰恰为这些保守稳健型投资者提供了一项新的投资工具, 拓展了投资渠道, 满足了投资人多样化的投资需求, 也为股市的稳定发展注入了新的力量。
3. 优先股有利于建设多层次资本市场结构, 推动国家宏观调控
目前, 我国许多行业出现产能过剩的现象, 导致大量闲置资金投向某些领域, 如房地产泡沫现象, 使我国政府的宏观调控发生失灵。优先股由于自身的优势能吸引大量的中小投资者, 从而有效吸收社会闲置资金, 建设起多层次的资本市场结构, 推动我国宏观调控的实行。
四、发行优先股应注意的问题
1. 过分采用优先股融资, 会对普通股股东形成财务负担。
优先股股东具有股利的优先分配权, 如果公司过分采用优先股融资, 将会导致优先股求偿权过多且数额巨大, 从而使公司大大减小了支付普通股股利的能力, 尤其在公司经营状况不稳定, 税后净利不稳时表现的更为明显。优先股股利的增加会引起企业财务杠杆的减小, 这无疑会对普通股股东形成财务负担, 不利于公司实现股东财富最大化的目标, 导致普通股股东利益受到侵害。
2. 如果监管不力, 会造成优先股与普通股和债券之间界限模糊。
优先股既具有权益性又具有债务性, 是介于普通股和债券之间的一种混合证券, 所以与普通股和债券都存在许多相似点。对于普通股而言, 二者都属于股东权益凭证, 股息均在税后支付, 不能为公司获得税收利益;对于债券而言, 二者均为固定股利, 没有股东大会上的表决权, 所以优先股在一定程度上可视为一种负债。所以, 在发行优先股的过程中, 如果相关法律法规和监管不到位, 很容易造成优先股与普通股和债券之间界限模糊, 企业会利用普通股和债券各自的优势处理优先股, 从而造成股市的混乱, 损害其他股东利益。
五、政策建议
由于我国优先股制度发展尚不成熟, 所以在优先股发行过程中要充分考虑到我国的实际情况, 根据我国的金融市场发展现状制定相应的政策。
1. 健全相关法律法规, 加大监管力度。
优先股要想在我国充分发挥优势, 就要完善我国的相关法律法规, 为优先股的发展提供充分的法律保障。其中的重中之重就是要在法律上明确优先股的概念, 将其纳入公司法的相关内容中而不是仅仅停留在中央和地方行政规章上, 从而使优先股在执行过程中有法可循, 充分保障股东和发行方双方的利益。同时要对发行优先股的种类、股息分配方式、有无表决权等方面做出明确规定, 加大监管力度, 避免发行过程中出现优先股与其他金融工具界限模糊不清的现象, 造成股市的混乱。
2. 鼓励将部分国有股份转换成优先股。
我国特殊的所有制性质决定了国家对国有资产的控制权, 但国有资产由国家控股存在着许多缺陷, 如果让非国有股东参与到国有控股公司的治理, 则会有效加大监督效率。将部分国有股份转换成为优先股后, 会使国有控股企业有效吸引更多的社会投资者, 从而提高企业的经营效益, 优化治理结构, 使社会资本取得更广阔的发展空间。
3. 对优先股所占总股本的比例做出适当限制。
优先股股东一般不具有表决权, 如果优先股占公司总股本的比例过大, 则会导致普通股股东凭借较少的股本实现对公司的控制, 所以我国在推行优先股试点方案时应注意对优先股所占总股本比例做出适当限制规定, 防止优先股的超额发放导致股本质量降低。
4. 保障优先股股东对公司财务状况的知情权。
优先股作为股东对公司的权益凭证, 与普通股一样构成了公司所有者权益的一部分, 公司的经营状况也影响到优先股股东的利益, 所以优先股股东也应该同普通股股东一样享有对查阅公司和复制公司章程、财务会计报告、三会记录等的权利。只有充分保障了优先股股东的相关利益, 才能使优先股在我国金融市场发挥出巨大的活力。
参考文献
[1]张耀辉.我国股市发行优先股的可能性分析.上海师范大学学报.2005 (1)
[2]陈志敏.浅议优先股制度.法制与社会.2013 (8)
[3]吴睿.浅议优先股制度在我国的建立.青年与社会2013 (.14)
民政局计生优先优惠政策 第2篇
*县民政局
关于计划生育家庭实行优先优惠政策的意见
为全面加强人口和计划生育工作，稳定生育水平，推动人口问题的统筹解决，根据中央、务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和省市县八部门《关于在普惠政策中对计划生育家庭实行优先优惠的若干意见》的要求，结合我县和民政工作实际，就计划生育家庭优先优惠政策提出如下意见。
一、农村计划生育家庭优先优惠的范围
农村计划生育家庭是指农村居民中没有违反计划生育法律、规章和政策规定生育的独生子女和双女户家庭。
二、对计划生育家庭实行优先优惠的内容
（一）县民政部门直属的养老机构优先为符合条件的计划生育家庭父母提供养老服务，并在相关收费上给予20%的优惠减免。
（二）将符合条件的农村独生子女死亡家庭父母和无劳动能力、无生活来源、法定赡养人无赡养能力的计划生育家庭父母（年满60周岁）纳入五保供养范围。
（三）在实施农村低保工作中，优先将符合规定条件和标
准的计划生育家庭纳入低保范围，保障标准原则上不低于当地人均低保补差。
（四）在家庭农村医疗救助工作中，资助符合规定条件和标准（指低保、五保和优抚对象）的计划生育家庭参加农村新型合作医疗。
（五）对符合规定条件和标准的计划生育特困家庭大病治疗优先给予医疗救助，救助标准高于同期同批平均标准5%。
（六）在灾民救助、救助款物发放工作中，在同等条件下，适当照顾计生家庭。
（七）在整村推进扶贫开发中，结合全省实施的“细胞工程”对农村计划生育贫困家庭实行“两优先”、“一提高”，即优先安排资金和项目的扶持，优先安排参加技术、技能等方面的培训，并比一般扶持户提高不低于10%的扶贫资金或实物量（所提高部分的资金或实物根据实际情况统筹安排）。
三、对计划生育家庭实行优先优惠的基本程序
在普惠政策中对计生家庭实行优先优惠，须由本人提出书面申请，凭县级人口和计划生育局发给的《计划生育家庭优先优惠证书》到民政部门享受相关优惠政策。
四、其他要求
民政局为此成立协调小组，主管计生工作的副局长为具体协调人，办公室、社政科、低保科、优抚科、扶贫办为承办机构。办公室或专管计生工作人员负责日常的申请受理工作，并建立计划生育优先优惠台账，定期承报具体协调人，研究落实各项优先优惠政策，确保各项政策落实到位。
日本环境政策优先指数解读 第3篇
(一) JEPIX的含义
日本环境政策优先指数 (JEPIX) 项目是由环境会计、环境管理、环境报告、生态评级和生态平衡等领域的一些组织和个人自愿发起的它最初基于日本科技公司的专家自愿进行, 而后日本教科省所属的国际基督教大学下设的21世纪卓越中心创立的JEPIX论坛对这个方法进行发展, 贯彻实施并制定公司基准。JEPIX项目由日本科教公司可持续发展排名委员会、可持续管理论坛以及日本科教省提供财务资助和进行披露, 包括由宫崎信行 (Nobuyuki Miyazaki) 等人组成的开发团队和克劳德西根塔勒 (Claude Siegenthaler) 等组成的研究小组构成。JEPIX项目的独特目标是为环境会计和公司环境管理排名提供一种简便实用的方法, 以此来反映公司环保行动与日本环境政策目标的差距。鉴于日本政府资源缺乏, 因此这个报告主要集中于排放量。日本环境政策优先指数是指Japan Environmental Policy Priorities Index, 缩写为JEPIX。JEPIX是一个指标体系, 它使得不同类型的环境介入和影响 (原用物理单位衡量) 可以通过环境影响点 (Environmental Impact Point, EIP) 这个通用计量单位而变得完全可比。因此, 被日本许多大型公司所采用。
(二) JEPIX的基本特征
JEPIX是一种新的能更好测量生态效率的生态会计系统, 主要用于企业的环境绩效评估, 具有以下基本特征: (1) JEPIX项目受到生态资源稀缺概念的原始启发, 最初由Müller-Wenk (1978, 1980) 建立和倡导, 其独特的名字叫生态簿记, 或生态会计。这个理论后来在Braunschweig (1990) 的著作中有所发展, 讨论的是瑞士一些城市的环境政策问题, 此后出现于瑞士环境机构的出版物中。生态稀缺理论的基础思想可以通过下面的等式来表达:生态因子=F/Fk*1/Fk。其中, 分子F代表一类环境介入或影响的“实际流量”, 如CO2、NOX、SOX等的排放量;分母Fk代表这类环境介入或影响的“临界流量”, 或称为目标流量。当实际流量F逐渐达到临界流量Fk甚至超过Fk, 环境将会恶化, 这就意味着环境稀缺增加。 (2) JEPIX建立的是单评分指数环境影响点 (EIP) 。EIP将清楚地指出选择性情景的优先行动, 因为被选中的环境措施、生产程序或者新产品等将通过可比的EIP数据来评价。 (3) JEPIX反映了日本环境政策, 意味着运用JEPIX的优先性是与日本政府和国际条约, 如联合国气候变化公约, 蒙特利尔议定书的环境政策一致。JEPIX包括以下环境类别见 (表1) 。JEPIX指数的基本计算就是比较排放物的实际流量和目标流量之间的比率来揭示与目标的差距, 并且目标流量的估计反映了日本政府的环境政策。计算JEPIX指标的实际流量和目标流量的主要数据来源, 如 (表2) 所示。结果, 政府制定的优先性将自动地被公司采用JEPIX环境管理体系的优越性所替代, 因为如果政府制定的环境目标更严格, 相应的JEPIX生态因子将会上升, 从而导致环境介入和影响的较高分。这种情况下, 管理层合理的决策就是增加对这个特殊环境政策优先课题的关注度。 (4) JEPIX是基于“自下而上”方法制定的, 而与环境省的指引相反。指引由环境省促进并公布, 从而接近“自上而下”的方法。相反, JEPIX项目是由西根塔勒 (Sigenthaler) 强烈和持久的倡议促进, 并由JEPIX研究团队发展起来的, 因此可以称之为是自愿的民间组织项目。由日本科学技术公司 (科学技术的国家机构) 提供财务资助, 基于这种民间自愿的“自下而上”的方法, JEPIX更有可能被企业自愿使用。
二、日本环境政策优先指数 (JEPIX) 的应用研究
(一) JEPIX的实践运用
在JEPIX发展组织的倡议下, 日本佳能和小松等著名的12家大型工业公司于2003年秋自愿组织成JEPIX论坛, 这个论坛的目标是成为生态控制和生态平衡的先驱者这12家公司基于生态平衡和生态效率措施的经验准备实施JEPIX, 讨论其优缺点, 通过交换自己的经验来改善JEPIX提供信息的相关性和有用性。此外, 超过100家公司和组织用JEPIX评价其环境绩效。在工业领域, 包括服务业, 如银行和保险公司, 非营利组织如大学、城市和非政府组织 (NGO) 。小松公司 (Komatsu) 是日本一家最大的制造商, 制造和销售建筑和采矿设备、电子产品、工业机械和车辆和与环境相关的装置。为了获得更高的环境管理效率, 小松公司自1999年以来采纳了《环境会计指引》并通过环境报告披露其环保结果。虽然环境保护的财务和经济情形可以通过运用《指引》相当明显的显示, 但仍有许多环境影响的物理数据可被通过多种方法来解释。更为重要的是, 环境影响以多种方式发生并用不同的单位在计量, 如温室气体排放, 水质恶化和固体废弃物的产生, 从而使得合理比较不同的环境影响变得不可能。为了缓解上述难题, 小松公司决定从2003年开始运用JEPIX指标体系, 使其可以用一个一致的单位比较和评价不同类型的环境影响。小松公司在国内的四个工厂采用了JEPIX。基于环境影响点, 通过运用两种生态效率指数 (环境改善率和对环境的利用效率) , 来比较环保的效率和效力, 如 (图1) 所示。其中, 环境改善率 (Environmental Impact Improvement Rate) , 指的是为减少对环境的影响而发生的与环境保护相关的成本 (EIP/日元) , 使我们可以测量每日元环保支出带来的环境影响减少的程度, 衡量环境保护活动的效力;对环境的利用效率 (Environmental Impact Utilization Efficiency Rate) , 指的是与环境影响程度相关的生产增加值 (日元/EIP) , 测量与环境影响程度相关的货币增加值总量, 可以帮助评价企业商业活动的环境影响利用效率;环境保护活动的成本, 即成本+投资总量―折旧。结果显示, Awazu在2002年度获得改善率的最高分, 意味着它的环保活动具有较高的效率, Osaka获得利用率的最高分, 意味着以最小的环境影响获得相同的经济增加值。总之, Awazu实施了环保的高效率性, Osaka在定量上表现出最佳的环境友好。此外, Oyama从1999年至2002在逐年稳步降低其环境影响。JEPIX的采用使得高层管理人员可以根据EIP这个单一指标, 较容易的评判哪个工厂创造了最少或最多的环境影响。将这些环境影响数据与环境成本和经济增加值组合可以从生态效率的角度对环保活动进一步比较和评价。小松公司基于生态制造理念, 准备将这种方法运用到包括海外公司的整个制造业分部。
(二) JEPIX的应用原则
JEPIX项目的实施和运用体现以下基本原则: (1) 管理相关原则。JEPIX的目的是为公司内部和外部决策者提供法律框架内企业环境业绩整体改进的综合信息。它将帮助管理者回答以下问题:为防止未来法规管制和特别政治压力的成本, 需要在哪些方面改进环境管理;在近期和中期, 哪些活动将成为管理的重点;此原则可显示环境评价的重点, 它需要公司内外部人员和活动的有机协调。 (2) 成本效益原则。JEPIX是一种以科学为基础的工具而不是科学本身。它通过经济简单地整合组织现有的环境信息, 来协调人和组织之间的行为, 以加强决策能力。因此, JEPIX更强调的是标准, 而不是优秀和高度复杂的工具。JEPIX的核心使命就是使普通人能从他们的当前活动中获益或不需花更大的投资而获益。成本效益原则使得该项目集中于整合公司间的现有数据来源, 致力于JEPIX方法的单纯和简单应用。因此, 人们可以通过简单培训或甚至自学就可以使用JEPIX。 (3) 现有最佳共识。JEPIX以政府部门必须达到的高标准为基础, 这些法律标准是事实而不是推测。决策制定者可以考虑到这些法律框架的演变和变化。虽然JEPIX模型本身和其结果在演进和变化, JEPIX是建立在一些环境专家共识的基础之上的科学方法。JEPIX基于实际流量和目标流量两个数据集来计算生态因子。实际流量数据的来源通常集中于政府机构优先关注的领域, 只要能定期足够、完整地参考国家界限并予以清楚地解释、监测和公布。目标流量主要来源于政府, 如环境省、经济贸易省等, 高度侧重于法律和具有法律约束力的文件。这些权威部门和工业界的自愿协定也被官方认可并具有法律约束力。 (4) 谨慎性原则。若存在不同的法律对同一环境问题做出不同的规定, 谨慎性原则的使用就是通过挑选最严格的目标, 满足一套连贯的指标集和生态因子价值性的需求。即如果存在几个相关的目标流量, JEPIX为一种物质 (如NOX) 可以计算出几个生态因子, 谨慎性原则的结果就是选中最严格的指标, 意味着选择最高的生态因子。 (5) 充足的时间。因为任何方法使用的数据都是过去的, 而决策又面向未来, 所以采用健全而透明的论证来处理时间问题显得尤为重要。JEPIX的时间问题就是选择实际流量、定义目标流量和合理解释JEPIX运用于专门领域的结果。 (6) 实际流量数据的时间范围。用来计算生态因子的数据和方法通常需要基于最近的统计数字。如JEPIX2003版, 最切实际的数据就是来源于2001或2002版, 因为它包括1999, 2000或2001的流量数据。如果数据来源于较早的统计结果, 则需要根据一些足够的参数进行调整或修正, 如人口数量或GDP等。此外, 由于未来由于法律强制力的实施, 某些物质的实际流量将会大大减少。 (7) 现存目标流量的时间范围。目标流量的情形稍微复杂一些, 有些法律如《京都议定书》有严格的时间界限。未来还应增加一些新物质到法律相关物质列表, 如一些限制生产和使用的第二类化学品等。作为一个经验法则, 法律在5年左右就会修订或补充。如果某个问题特别严重, 频率会更高, 但这只是单个现象, 而不是JEPIX讨论的核心问题。 (8) JEPIX应用的相关时间范围。一是组织环境会计用来评价企业环境绩效, JEPIX使用的是过去或现在的数据;二是用来评价行动计划, JEPIX需使用是预测数据;三是用于生态排名时, JEPIX将通过公司环境绩效和一些生态效率比值的跟踪记录来据以评判。不仅要考虑法律相关的污染物, 还要考虑未来技术和产品组合的污染物以及未来产品和服务市场生命周期范围内的排放物。
(三) JEPIX运用存在的问题
因为JEPIX项目是建立在政策目标数据的基础之上, 不可避免存在主观因素, 因而遭到任意性的批评。在实际运用中需要注意逻辑一致性和科学的态度。为了让JEPIX更客观科学, 需要考虑以下方面:根据最新环境科学知识检查12类环境项目的适当性和合理性, 特别是生命周期评价方法;决定目标数据的精确和客观性的因素, 特别是环境政策法规的选择;调查环境政策法律的立法进程, 不排除经济权利和政治压力团体对环境法律的较大影响;纠正计算和应用指标的时间和地域界限的决定因素;定期检查合理配比EIP和经济数据;与其他影响评估方法进行对比, 特别是基于端点模型 (Endpointmodle) 的生命周期影响评价方法和环境指数99方法;引入Excel工作表以方便运用JEPIX的环境报告;由权威第三方鉴定JEPIX数据。从会计角度拉看, 完整性、可选择性和可验证性是考虑的重点因素。此外, 与其他国际和国内组织合作很重要, 包括立法团体、LCA研究机构。同时, 不管是学术领域和实务领域的批评意见对提高JEPIX交叉学科的方法论十分重要的。JEPIX方法的发展须经许多世界权威机构的认可才能将其合法化。
三、日本环境政策优先指数 (JEPIX) 的评价与启示
(一) 对JEPIX的评价
运用JEPIX的目的是表明, 当政府压力增强时, 相应的法律要求变高, 企业的环境成本上升。其时间运用使得高层管理可以根据EIP这个单一评分指数来评价哪个工厂的环境影响最多或最少, 这些EIP数据的组合联合环境成本和经济增加值还可进一步比较和评价企业整体生态效率。因此, JEPIX是评估企业整体环境绩效方法, 强调的是透明、简单、易懂和务实, 理论上被认为是一种与公司决策最相关的管理指南。并且, JEPIX通过为环境介入和影响建立一套公认的权重因子, 以从下到上的方法而成为生态会计系统事实上的标准。但其结果绝不能被认为是自然科学的精确研究, 它被认为是生命周期影响评价方法的补充 (Nobuyuki Miyazaki, Claude Siegenthaler, 2003) 。目前, JEPIX论坛的活动仍处于初始阶段。为了让利益相关者把JEPIX数据当做一种更有用的会计工具, 需要进一步的努力来确保JEPIX数据的相关性、可靠性和可比性。
(二) JEPIX对我国的启示
我国要充分借鉴JEPIX的有益经验, 为企业自觉地实施环境管理提供指导。 (1) 完善环境相关法制建设。战后的日本在较短时间内从环境公害大国发展成环境治理的先进国家, 环境会计发展迅速, 一个非常重要的原因是其法制建设的完善性。它们的法制建设体现在国家环境立法、地方环境法规和社区环保协议等多个层次。我国为了避免“先污染后治理”的传统经济发展模式, 提高在环境会计和污染排放的国际话语权, 就必须建立健全相关法律法规的建设, 从强制力的角度让企业明确环境保护的法定责任和最低标准。 (2) 培育绿色金融市场, 推广绿色证券政策。日本企业能自觉地将引进JEPIX, 并开展企业层面的环境绩效评估, 增强环境报告书的地位, 主要是因为环境管理能为企业带来的丰厚经济回报。国家环保总局和中国证监会于2008年开始协调环境监管及信息通报机制工作, 探索上市公司环境绩效评估制度, 这些都说明我国环境绩效评价的迫切市场需求。因此, 有必要从整体上构建以绿色市场准入制度、绿色增发和配股制度以及环境绩效评估制度为主的绿色资本配置制度, 增加环保先进企业在融资和市场上经济收益, 使企业有动力自觉开展环境管理、披露环境信息, 从而在资金源头上遏制了高污染、高能耗企业的无序扩张。 (3) 推进技术开发, 建立环境保护信息数据库。日本JEPIX发展的另一个原因是日本国立环境研究所环境信息中心提供的环境信息数据库, 使得企业可以方便的进行评价与交流。借鉴其做法, 我国政府部门应当加大研究力度, 尽快制定环境报告相关准则和标准, 建立完善的环境信息数据库, 开展企业间的经验交流, 进行必要咨询和指导, 以提供企业环境绩效评价顺利开展的必要条件。 (4) 推进国际环境会计合作与交流。在经济全球化的今天, 如何应对全球环境要求与限制是一项重要的课题。日本JEPIX之所以受到广泛的支持, 与其持久和一致的国际及跨学科合作科学研究团队是分不开的。这充分说明我国应立足本国国情, 参与环境会计领域的国际合作和交流、吸收相关国际成果, 以促进我国环境绩效评价工作的健康有序发展。 (5) 加大环境保护宣传力度, 开展国民运动。从国家、地区和企业各层次全面强化环境保护观念, 提高企业与公众的环保意识, 建立环保责任观念, 促进企业不断完善环境绩效管理体系, 主动参与环境保护各方的研究与实践活动, 促进环保目标的整体实现。 (6) 实施环境绩效信息的第三方验证制度。对企业提供的环境绩效信息, 由中立的第三方进行验证, 可以有效推动企业开展环境管理, 这一举措不仅避免了企业不实和不完整的环境信息披露, 又可确保社会公众对企业环境绩效管理真实性合法性判断, 从而提高其环境绩效评价的效果。
摘要：本文认为, 日本环境省2002年发布的《环境会计指南》, 可以相对清楚地描述环境保护的经济影响, 但存在对统一环境数据的不同解释, 从而导致不同的环境管理结论的现象。环境影响方式的多样性使得企业无法合理比较不同的环境影响。日本环境政策优先指数 (JEPIX) 是为了解决企业面临的上述问题而产生的。充分了解日本JEPIX的主要特点和应用原则, 对我国企业有效积极开展环境绩效评估具有重要意义。
关键词：环境政策优先指数,环境影响点,环境绩效评价
参考文献
[1]杨书臣:《近年来日本环境污染防治的特点、举措及趋势》, 《日本学刊》2009年第1期。
[2]钟朝宏、干胜道:《日本企业环境报告迅速发展的原因解析》, 《亚太经济》2006年第3期。
优先股政策 第4篇
一、从2007年7月一日起、政府给予儿女结扎户一次性给于3000元奖励金，并办理600元养老保险（储蓄）夫妇每人一次性领取500元计划生育优待金；独生子女领证户夫妇每人每月10元保健费并办理夫妇双方600元养老保险（储蓄），领取1000元计划生育优待金。
二、计划外大月份引产手术和落实节育措施的住院费、医药费纳入免费之列。
三、给当年新增儿女结扎户发放一次性慰问金300元。落实节育措施时由乡政府小车免费接送。
四、在新农村建设及农村灾民建房中，政府给“两户”投放旧庄院改造修建费1000元。
五、在农村居民最低生活保障申报中，把农村“两户”全部纳入低保范围、并在办理低保时，标准高出其他低保人员的30%。
六、在农村合作医疗参合中，免去“两户”的自筹资金，且标准高于其他参合人员的20%。
七、严格按照政策要求免去“两户”学生的全部学费。
八、乡政府在能源建设，农村145工程建设，危房改造，扶贫等富民项目，救济款评定上要优先考虑“两户”。
九、已婚育龄妇女每次环检政府给予补助2元。
十、“两户”子女学生初中升高中和高考时，凭光荣证升学加10分。
十一、考入重点大学的农村“两户”子女政府奖励现金500元。
十二、村干部年计生浮动工资300元，计生主任享受计生津贴补助年420元，自管小组长报酬每月45元并执行“直通车”发放，乡政府年补助计生浮动工资100元。
十三、出生婴儿缺陷干预政府免费发放药品。
优先股政策 第5篇
三、实施人才优先发展“三化”面临的主要矛盾和问题
人才优先发展战略是一项系统工程，经过不断的探索、实践、总结，已逐步走上了“三化”的轨道。但在新的历史时期，随着区域经济发展不均衡和人才价值取向多元化，人才工作和人才队伍建设也面临着新的挑战，各地人才引进的竞争愈演愈烈，后发展地区人才缺乏的现状并没有得到根本改变，人才不足已成为实现跨越发展，全面建设小康社会的主要障碍。就防城港市而言，面对钢铁、核电、金川铜镍等重大项目的建设运营，东兴国家重点开发开放试验区的扎实推进，城市建设的全面兴起，各行各业对人才的需求正空前增加，人才瓶颈更加凸显。
（一）人才短缺和流失较多，导致后发展地区“三化”主体支撑不够强
后发展地区人才短缺是一个现实问题，也是一个历史问题，集中体现在总量不足和结构失衡两个方面。近年来，防城港市虽然引进了一大批人才，人才规模与结构都有明显提升，但是随着防城港钢铁精品基地、红沙核电、金川有色金属加工等重大项目的加快建设，以及东兴试验区的全面推进，现有人才远不能满足经济社会快速发展需要。
1．人才总量不大。全市现有人才总量为7.9万人，约占全市总人口的8.76%，低于东部沿海发达地区平均水平。到2015年、2020年，人才需求量將分别达到12万、18万，培养和引进人才的工作压力很大。
2．人才结构不优。后发展地区尤为缺乏企业经营管理人才、专业技术人才和高技能人才。以防城港市为例，专业技术人员仅占全市人才总数的24%，而教育、卫生类人才占全市专业技术人才总数的70%，从事产品研发和工艺流程再造的专业技术人才不到2%，冶金、海洋、国际贸易、现代物流等重点发展产业类的人才不足，金融、规划、项目管理等经济类专业人才非常缺乏。与此同时，有限的人才也无法充分发挥作用，人才对社会贡献率仅为8.9%，低于广西平均水平近3个百分点。
3．人才流失严重。受自然环境恶劣、发展差距大、经济基础弱、配套不强等影响，后发展地区人才流失呈现出批量增大、层次增高、关键技术岗位增多、领域增宽等特征。以防城港市为例，虽然近年来也引进了不少高层次人才，但原有人才外流也不少。据不完全统计，近几年来，硕士以上学位或拥有副高以上职称的专业技术人员流失率达10%，主要流向广东等沿海发达地区。
（二）投入不足与支持不够，导致后发展地区“三化”的资金支撑不够多
人才发展与经济发展紧密相连、互为因果，人才发展引领经济发展，经济发展又反过来加快人才发展。就防城港市而言，长期以来，由于地处广西边陲，受长期战争、建设时间短、产业发展不足、自身财力有限等综合影响，人才开发投入远不能适应发展需要。
1．投入总量不足。与“十五”期间相比，“十一五”期间，该市对教育、科技等方面的投入有了较大增加，但对人才的投入在数量和比例上都低于发达地区。如2010年投入在人才开发上的资金只有300万，还达不到财政一般预算收入的1%。2010年，该市财政对教育的投入仅占一般预算支出的11.7%，比国家要求的标准低3.3个百分点；研究与实验发展（R&D）经费支出1600万元，占GDP比重仅为0.05%，低于全国1.75个百分点，与国家全面建设小康社会的要求（≥2.5%）相差大。
2．投资模式单一。该市人才投资主要以政府财政资金为主，社会投资人才发展渠道依然不畅，投资额少。以教育领域为例，全市民办中小学较少，中等职业技术学校水平不高、规模不大，还没有一所全日制高校；现有投产企业普遍规模小，技术含量低，对人才的培训、科研投入等总体上还不够重视，企业平均研发投入占企业销售额不到0.5％。
3．国家支持方式有待完善。自西部大开发战略实施以来，虽然各级各部门加大了对后发展地区人才工作的支持力度，但扶贫式的支持政策多，针对性和有效性不够，难以吸引高层次人才向后发展地区流动；运动式的支持多，未能形成长期执行的人才制度；照顾性的支持多，侧重于民族和特定身份，没有与人才自身的成长规律有效匹配；一般化的政策多，不适应后发展地区的特殊需要，政策的集中效应不明显。
（三）体制机制创新不足，导致后发展地区“三化”的动力支撑不够大
改革开放以来，东部发达地区抢抓机遇、率先而为、大胆探索，基本建立起了一套完备、适合自身特点的人才工作体制机制，而后发展地区体制机制建设依然任重道远。
1．人才工作机构不健全。以防城港市为例，虽然设立了人才办，但只是临时机构，没有专门编制，职权也不够明确，加上部门之间、人才管理机构与用人单位之间的联动不足，影响了人才工作的整体效果。
2．人才政策体系不健全。政策的“废、改、立”建设缺乏严格规定，随意性、弹性过大。政策制定、执行、监控和终结等环节衔接不够顺畅，政策的操作性、连续性、稳定性不强。政策协同机制尚未建立完善，体制内积极响应，但是体制外的各种经济组织、社会组织对市委、市政府主导的人才工作积极性不高。
3．人才考评机制不健全。人才评价中，缺乏科学的行业标准，“重经验判断、轻定量评价”，人才评价的公正性、规范性和专业性有待提高。没有分类建立不同职位人才的绩效考核体系，难以彻底解决“干与不干一个样、干好干坏一个样、干多干少一个样”的问题。阻碍人才成长和流动的条条框框太多，用人机制统得过死，人才难以合理流动、配置、使用。
4．人才福利制度不完善。公共服务水平低，住房补贴、医疗保险、养老保险、失业保险等保障制度不健全。以机关事业单位工资福利制度为例，现有的制度设计按地区发达程度确定工资福利标准，导致越是发达地区的工资福利越高，越是落后地区的工资福利越低，人为造成后发展地区人才优先发展“三化”的竞争力被定格在低水平。
5．聚才、育才、用才平台载体不多、层次不高。
6．体制机制的刚性，改革创新的滞后，导致已经落后的后发展地区人才工作更加缺乏活力。
（四）方法探索研究不够，导致后发展地区“三化”的技术支撑不够得力
与东部沿海发达地区相比，后发展地区在人才工作的方法探索研究方面明显落后：
1．工作方法不多。我国改革开放劲吹东南风，沿海地区率先采用先进的人力资源管理方式；而后发展地区的人才工作缺乏创新，大多还停留在计划经济的人事管理阶段，方法和手段都比较单一，对人才项目的规划设计比较粗糙，预见性不强，可操作性较差。
2．研究能力不足。东部发达地区大多有完善的人才工作部门，编制规模和人员素质占优，经费保障充足，独立研究能力较强；而后发展地区，由于各种原因，对实施人才优先发展研究不深，有的站位太高，过于宏观、操作性弱，有的站位太低，内容过时，不适应人才发展需要，先进性和引导性不强。
3．研究主体单一。东部发达地区除了政府外，企业作为人才市场的主体同时也是人才研究工作的主体，大量存在的行业协会、科研院所等组织，为人才工作提供了更为专业的智力支持；而后发展地区，人才研究多以政府为主，社会参与少，关注度低。
4．研究范围不广。后发展地区的“三化”探索还处在如何做大总量方面，即如何把人才引进来的初期阶段，而对人才结构、人才科学评价、人才激励方面探索的广度和深度都还远远不够。
四、实践人才优先发展“三化”的几点对策思考
基于对后发展地区人才优先发展“三化”的探索实践和分析研究，从防城港市实际看，在新的历史条件下，要推進人才优先发展“三化”工作，大力吸引人才、获取人才、用好人才，打造人才集聚高地、人才特区，促进区域经济社会跨越发展，必须从以下几个方面加以落实。
（一）坚持党管人才，更加注重提高人才优先发展的科学化水平
党管人才是人才队伍建设和人才工作的基本原则，是改革和完善党的领导方式和执政方式、提高党的执政能力的必然要求。党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，要尽快实现从微观管理到宏观管理的转变，做到凡是社会能办的事，就交给社会，凡是市场能办的事，就交给市场，凡是企业能办的事，就交给企业，把主要精力放在抓好人才队伍建设的大事上，放在出台政策指导人才工作、激发人才活力上，放在充分发挥牵头抓总作用、形成人才工作整体合力上，放在为人才提供全方位优质服务、保护人才合法权益和创新创业的积极性上。要进一步强化“一把手”抓“第一资源”责任意识，真正形成“一把手”抓全局促落实、抓规划定政策、抓重点建载体、抓服务优环境的人才工作格局，为优秀人才脱颖而出创造条件，形成“百花齐放”、“百家争鸣”、生动活泼的人才工作局面。
（二）坚持规划先行，更加注重发挥人才优先发展中的引领推动作用
中长期人才发展规划纲要是今后一段时期人才工作的行动指南，要围绕这一规划，加快配套、加大宣传、抓好落实。
1．完善各项配套。围绕中长期人才发展规划纲要，紧密结合经济社会发展对人才发展的需求，以调整优化人才结构为主线，坚持人才开发适度超前的思路，正确处理好近期目标和长远目标的关系，完善相关配套政策，通过政策的创新来推动人才工作和人才队伍建设；要根据量力而行、分步实施的原则，加快配置相关硬件设施；要加快成立相关工作机构，配置专业人员，推动规划落实。
2．加大宣传力度。充分利用电视、网络、新兴媒体，着力做好中长期人才发展规划的宣传，做到人才优先发展“三化”战略进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭，让人才优先发展成为全社会共识，使人才优先发展的新思想新理念变成看得见摸得着的生动事例。
3．加强研究创新。重视对人才发展重大问题的理论思考和战略研究，密切关注国内外人才竞争的新形势，研究国内外人才优先发展的新措施，积极借鉴有益经验，通过开展重大专题研究，为提高人才竞争力提供指导。
（三）坚持项目创新，更加注重打造人才优先发展品牌工程
人才项目对人才工作起着示范、引领作用，要围绕防城港市打造现代化钢铁基地、有色金属基地、能源化工基地、粮油食品基地、商贸物流基地、滨海旅游胜地，建设新兴港口工业城市、重要门户城市和海洋文化名市的总体要求，积极推进“聚才扬帆工程”、“产业人才集聚工程”、“边海英才培育工程”等一系列人才项目。
1．明确责任。对既有人才优先发展项目，要紧紧根据确定的目标任务，明确责任人、责任单位、时间表，一抓到底、落实到位。坚持“谁提出，谁负责；谁审批，谁监督”的原则，建立起统一部署、运转高效、便于操作的推进模式。
2．科学谋划一批新项目。结合经济社会发展对人才的需求，在重点领域、重点地区及时研究论证，以超前的眼光，科学推出一批新项目，以满足人才工作新要求。
3．严格项目全程管理。建立人才项目督办、报告、评估、修正制度，定期督办项目进展，按时将督办情况和项目进展情况向人才工作领导小组报告，跟踪评估项目实施成效，发现问题及时修正，形成项目验收报告。对优秀项目应认真总结工作中的好做法、好经验，特别是要将一些成熟有效的做法及时转化为制度规范，充分发挥重大项目的引领作用、重点项目的示范作用和一般项目的辐射作用，营造积极推进人才工作创新的良好氛围。
4．创新项目融资方式。积极发挥人才项目资金的杠杆作用，通过财政资助、贴息、税收优惠鼓励等优惠政策，上下联动引导形成更大规模的社会资金投入，构建政府、用人单位、个人和社会共同参与、合理分担的人才发展投入机制。
5．强化项目建设合力。充分发挥人才工作领导小组统筹协调作用、人才工作部门的职能作用、用人单位的主体作用，形成密切配合、协调高效的工作机制，齐心协力推动重大人才优先发展项目的实施。
（四）坚持政策创新，更加注重促进人才优先发展的规范化
创新政策，是推动人才工作发展的不竭源泉和强大动力。
1．进一步完善政策体系。重点是对中长期人才发展规划的原则性、宏观性等重大内容，进一步深入研究，充分借鉴国内外经验，找准突破口，明确时间和进度要求，制定出台更加具体、可操作性强、衔接配套的政策措施，确保中长期人才规划确定的人才优先发展的各项任务得以切实贯彻落实。政策制定过程中，要立足全局、兼顾各方利益，人才政策之间、人才政策与法律法规之间、人才政策与经济社会发展战略部署之间都要有效衔接、避免冲突。对难度较大，创新要求高的举措，要先行试点，待试验成功后上升为政策，再予以推广。如东兴国家重点开发开放试验区人才政策的制定实施，必须突出创新、先行先试、多方尝试、允许试错等特点，在实践成功的基础上形成政策向全市推广，为全国沿边地区人才优先发展提供借鉴。
2．强化政策对人才的导向作用。依据人才的动态发展和系统的原则、能级的原则、互补的原则，完善人才配置政策，充分拓展人才的使用效能。要着重引导人才向经济建设重点领域和基层流动，鼓励和引导人才到基层就业、服务或挂职锻炼，到重大项目、重点工程和企业、社区、农村工作。根据经济结构调整和产业发展需要，有计划地组织有业务专长的人才向急需领域聚集，促进人才资源合理流动。
3．形成人才与产业项目对接互动的机制。把人才与产业的联动发展作为人才工作服务发展的根本任务和重要拓展领域，整合教育、科技、产业等资源，建立政府指导下以企业为主体、市场为导向、多种形式的政产学研战略联盟，引导和鼓励企业与高等院校、科研院所全面合作，促进学科链、产业链和人才链的有机融合，构筑人才与产业互动的发展平台，探索“引进一名高端人才，带来一个高层次人才团队，催生一个新兴产业，培育一个新的增长点”的人才优先发展新模式。
4．建立健全各项激励体系。规范各类人才奖项设置，形成以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系。改革完善现行的人才评价发现机制，分类建立不同职位人才的绩效考核体系，真正把人才薪酬待遇与职称密切挂钩，与个人工作成效密切挂钩，进一步完善以业绩为核心、以贡献为标尺、以体现人才价值为根本、以维护人才权益为基础的分配激励机制，让人才价值在创新创业中充分展现。
（五）坚持以人为本，更加注重营造人才优先发展的良好环境
良好的环境对内产生凝聚力、鼓舞力和驱动力，对外产生影响力、吸引力和竞争力，形成吸引人才、留住人才和有效聚集人才的“洼地”效应。
1．形成全社会尊重人才的浓厚氛围。要深刻认识做好新时期人才工作的极端重要性，牢固树立人才资源是第一资源的观念，强化人才优先发展的意识，倡导惟才是举、惟才是用。要在全社会营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的浓厚氛围，使全社会对人才高看一眼、厚爱三分。
2．为人才发展提供优质的服务。按照产业行业分布及各类各层次人才特点，健全完善联系服务优秀人才工作机制，打造网络和实体联系服务平台，发展人才俱乐部、人才沙龙，为人才创造交流合作的良好环境。积极为各类人才提供安家落户、医疗保险、社会保障、家属就业、子女入学等保姆式服务，为优秀人才平衡工作与家庭责任创造条件。
3．为人才提供舒适便利的生活环境。利用城市规划空间扩展的机会，强化城市综合建设，不断完善城市功能，提升城市品位。大力实施人才安居工程，为科技和其他专业人才建设一批专家公寓、白领公寓、蓝领公寓，着力解决居住成本高对吸引人才、凝聚人才的瓶颈问题，增强人才归属感，形成独具特色和魅力的人才磁场。
（六）坚持夯实基础，更加注重人才优先发展践行者和推动者的建设
人才工作面临许多新情况新问题，新形势下加强基层人才工作队伍建设尤为迫切。
1．强化人才办职能。从政策层面规范人才工作机构，将各级人才办临时机构明确为常设机构，提升人才办机构规格，赋予人才办规划管理、资金管理、项目管理、督办督导等工作职能，建议明确人才办工作人员按照当地组织部门编制总数的15%-25%配备，规定每个单位至少有1名专职人才工作者，切实选好配强各级人才工作力量。
2．健全完善人才工作制度。构建管理科学、体系完整、运行高效的人才工作新体系，推动人才强国、人才强省、人才强市战略的深入实施。
3．加强对人才工作队伍的培训。要顺应发展新要求、结合新领域、新知识、新动向等，进行专门培训，提升人才工作者的知全局、懂人才、干实事的能力，提高识别人才、研究人才和集聚人才的本领，使之成为自觉贯彻党的人才方针政策、精通人才工作业务、落实人才优先发展的行家里手，做政策创新的“领路人”，做解放人才的“先行者”，做各类人才的“保护神”。
4．及时总结实践经验。要深入基层、企业、社区等，把视野转向人才工作的基层和一线，加强与人才工作者的互动与交流，倾听各类人才的心声和体会，研究人才成长与发展规律，不断丰富促进人才优先发展。
五、实践人才优先发展“三化”的几点建议
后发展地区人才优先发展“三化”的探索实践，还面临许多问题和困难，要通过人才优先发展实现经济社会的跨越发展，还需要得到国家和发达地区的大力支持。
（一）建议中央将后发展地区的人才工作上升到国家战略高度予以重视
突出對后发展地区人才工作的优先支持，为推进广西东兴重点开发开放试验区建设，建议将之定为国家级人才优先发展综合改革试验区，以人才的优先发展引领试验区的经济社会发展，在政策、项目、资金、人才等方面给予重点倾斜支持，并从国家层面提供强有力的指导。
（二）建议建立完善中央财政对后发展地区人才工作专项转移支付机制
设立更多如西部特岗教师、师范院校免学费之类的人才优先发展项目，定向为后发展地区引进和培养更多人才，费用原则上由中央财政直接承担，提高后发展地区人才的综合待遇水平，增强后发展地区引进人才的吸引力。对东、西部地区采取非均衡措施，加大对后发展地区科技、教育、产业平台建设支持力度，鼓励优秀人才到后发展地区参与战略性新兴产业的建设，使人才资源向后发展地区有效聚集。
（三）建议加强对后发展地区“智力支持”
加大对后发展地区人才培养支持力度，每年从中央、国家机关和东部发达地区安排一定数量的优秀人才到后发展地区挂（任）职。扩大实施西部优才工程，从后发展地区选送更多优秀人才到中央、国家机关和东部发达地区挂职学习，争取在3-5年内完成西部党政人才的优化工作。提供更多机会，让后发展地区优秀人才能有机会到国外学习进修、到国内名牌院校攻读硕士、博士学位，以进一步提高现有人才的学历水平和拓宽人才的知识面和阅历，进一步提升后发展地区的高层次人才的综合素质和竞争力。
（四）建议国家有关部门和后发展地区尽快出台政策，拓宽人才交流渠道
目前，后发展地区党政机关集中相当数量的技术人才和经营管理人才，由于待遇、观念等原因，这些专业技术人才和经营管理人才集中在党政机关，不愿意“下海”从事本专业技术工作或经营管理工作。建议中央出台政策，允许后发展地区党政机关人员在一定时期内停薪留职或带薪到企业任职，期满后由“下海”人员自主决定是辞职还是返回党政机关，引导本地人才资源更多地向经济发展一线集聚。加快人才市场化配置进程，破除人才从机关到企事业单位流动的资格障碍、从企事业单位到机关流动的身份障碍、从机关和企事业单位到企业流动的社会保障障碍，让更多有企业工作经验的人才进入后发展地区政府机关经济部门工作。对企事业人员进入公务员队伍，入编定级时允许参照相应资历的公务员和他们在企事业单位工作的年限、职务确定职级，吸引更多具有现代管理理论的企事业单位优秀人才进入党政人才队伍，以进一步优化后发展地区人才结构。
参考文献：
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［2］叶仁荪，黄顺春．中西部地区经济发展中的人才问题研究［J］．经济管理出版社，2011年。
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［6］邹东涛，乔根平．为西部大开发创造宽松的人才环境［J］．中国人才，2000年。
［7］《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）。
优先股政策 第6篇
1卫生政策研究中优先问题确立的科学过程
卫生政策研究中优先问题的确立是非常关键的一步,从长远的角度讲,应用健全的方法和科学的过程得出的优先重点问题,会产生更长远的效益[4]。然而,优先问题的确立非常复杂,缺乏系统化的过程和工具,其相关方法的研究也是最近15年内才有所尝试,在这段时间内,有一系列优先问题确立的研究方法涌现[5,6,7,8,9,10,11]。这些研究使卫生政策研究中优先问题的确立过程更加清晰化和明朗化,使决策者,尤其是公共卫生方面的决策者受益良多。但由于这些方法的术语不同,分析的角度也不相同,常常会造成使用混乱。
Abdul Ghaffar(2006)[12]综合以前的各种方法和标准,提出了卫生政策研究中优先问题确立的三个支柱:过程(process)、工具(tools)和价值(values)。具体包括三个基本步骤:
第一步:确定参与者,制定优先问题确立的计划书。任何实践的成功,包括研究的优先问题,都取决于整个过程的计划是否完美。卫生作为一个公共商品,应该是清晰和兼容的,应包括各类组织和机构,例如:专业知识协会、专业人才机构、研究机构和决策机构等等。各类证据受益者都应纳入到优先问题的确立过程中,包括:社区、公众团体、研究者、卫生管理者和政策制定者等,另外,有文献还指出应该考虑到周围环境的影响[13]。将相关的证据受益者都纳入到研究中,只是向正确的方向迈出了一步,同样重要的是计划制定的商讨过程,这一过程不能省略,也不能由“强大”的专家来代替,必须通过正式的团体会议获得相同的观点和声音。
第二步:证据的系统收集有效工具的使用 。证据的收集包括信息的收集、整合和解释三个过程,分两个阶段进行:
(1)收集资料,建立文献数据库:根据所研究的问题和制定的计划,通过互联网和其他的文献资料库,尽量收集所有相关的研究,同时收集相关部门的政策文件资料,建立数据库,然后对文献进行分类,确定检索范围和信息的不足之处。应注意资料收集和分析的全过程都要经过流行病学权威专家的评估和鉴定,以便更系统和全面地收集有效信息,现有文献的收集和研究结果也要经过相关专家组的评定。
(2)利用可靠的工具进行信息的整合和解释:为了将收集到的信息分类和整理,系统地解释收集到的资料,需要找到有效的、能提供可靠结果的工具。联合矩阵分析法(Combined Approach Matrix,CAM)是环球论坛发明的用于优先问题确立的工具,已成功的应用于疾病和危险因素研究中优先问题的确立。它结合以前各种方法的标准和原则,形成一个矩阵(表1显示了CAM的信息矩阵),将对人群卫生状况有显著影响的因素和行为都纳入其中,可以提供多种信息。将文献数据库中经过筛选和评价以后的信息逐步纳入到CAM的信息矩阵中,进行信息的整合;再结合整合后的系统信息和使用者的专业知识,在流行病学专家的指导下,编写出优先问题的分析框架。
第三步:研究背景和价值评估。任何卫生政策研究中优先问题的确立都应该包括各类相关的证据受益者,并经过协商制定优先问题确立的计划书,再利用有效的工具进行信息的收集、整合和解释,产生优先重点问题的分析框架。除此之外,我们还应考虑其应用的背景环境是地区、机构、国家,还是全球。虽然这些不同的环境对资源的合理应用都有需求,但他们将根据具体的背景确立不同的优先问题的顺序列表。优先问题确立的最合理的步骤应该是:根据获得的优先问题的分析框架,在特定的背景环境下(人群的素质和数量,资金来源,研究结果的时间量程,政治压力等)确立优先问题的顺序列表,并进一步提出解决办法,此过程还要考虑到当地的价值观,以期产生最符合成本效益的解决方案或最具公平性的政策方案。
2证据收集的有效工具联合矩阵分析法(CAM)
2.1 联合矩阵分析法(CAM)的原理
上述第二步证据收集的过程中需要有效的信息收集工具,联合矩阵分析法(CAM)可以将信息进行系统地整理、分析和解释,它的基本原理是将经济和机构结合到一个简单的工具中,从公共卫生的五个方面(制度轴)和四个部门及宏观经济政策(经济轴)的角度来分析卫生决策和卫生问题的现况,确定卫生政策研究的优先重点问题。
2.2 联合矩阵分析法(CAM)的主要构成
CAM联合矩阵的主要构成包括两个维度:经济轴和制度轴。经济轴包括公共卫生的五个方面:(1)疾病和干预的负担:其测量方法有死亡率、残疾失能率或基于早死的患病率等,其经济负担幅度可以用DALYS(伤残调整寿命年)来测定;(2)决定因素:是指影响负担持续的相关因素,如,当地对疾病或危险因素的认识缺乏,缺少可利用的干预措施以及其他领域的相关影响等等;(3)目前的知识水平:寻求现有的干预措施成本效益比较的相关方法,目前国际前沿的文献综述可以提供这方面的信息;(4)成本和效益预测:对干预措施或政策的成本效益进行资料的描述和整合;(5)资金流向:计算用于特定干预措施或政策的资金投入水平,通常不易获得。制度轴包括四个卫生部门及宏观经济政策:(1)全球/国家/地区或个人/家庭/社区:这两列包括基本类似的内容,即初级卫生保健、预防和教育的相关干预;(2)卫生部门和其他卫生机构:这一列主要整合了卫生部门和卫生研究系统等其他机构在疾病或危险因素的控制方面有多大贡献,主要贡献是什么;(3)非卫生部门:此列关注的是非卫生部门、机构和组织,他们对卫生政策研究同样有贡献,但并不属于卫生部或其下设机构,例如,交通部门的在道路交通事故中的作用,教育部门在改变人群卫生行为中的作用等等;(4)宏观经济政策:整合中央政府或全球性卫生组织在控制疾病或危险因素中的作用,宏观经济政策对卫生状况的影响,例如,WTO协定对HIV/AIDS患者的逆转录病毒疗法知情权规定对全球卫生领域的影响等。
2.3 联合矩阵分析法(CAM)的主要功能
联合矩阵分析法(CAM)可以帮助优先问题确立过程中信息的分类、组织和解释;识别卫生政策研究与卫生决策之间的缺陷;提出卫生政策研究中优先重点问题的分析框架,为卫生决策者提供有效的优先议题。概括地说,CAM的功能包括:(1)将收集到的全部相关信息结合到一个系统框架中;(2)确定与优先问题确立相关的公共卫生的五个方面(经济轴)和人群健康状况的四个部门及宏观经济制度(制度轴);(3)寻求重点缺失信息;(4)确定卫生政策或干预措施的成本效益;(5)找出卫生政策研究区域的各类优先问题;(6)整合卫生区域之外的各种影响人群健康的重要因素。
3讨论
卫生决策中优先问题的确立经历了从决策者拍脑袋决定到专家参与决策的关键的一步,决策者正逐渐认识到客观证据的重要性。然而由于缺乏科学的过程和系统的编辑证据的工具,目前卫生决策中优先问题的确立仍然依据决策者和专家的意见,这种决策方式有时仅仅是定性的或者是概括性的综述,难免会产生很大的偏倚。Abdul Ghaffar[1]提出的优先问题选择的三个支柱,可以有效的提高卫生政策优先问题确定程序的透明度,集众家所长,避免暗箱操作。同时联合矩阵分析法(CAM)也可以全面和系统的编辑相关资料,形成一个概念性的结构框架,灵活多样地展示需要优先解决的区域,避免信息的片面性。
但我们也应该注意到,科学的过程虽然可以有效地避免决策者和专家的偏倚,但是由于组织困难,收集资料的时限可能过长,对快速和科学的决策可能不利。CAM需要将复杂的信息和资料浓缩到特定的结构框架中,相关领域的专家可能认为将科学文献缩减成几个关键的句子非常困难,有些批评家也认为这些过于浓缩的信息可能缺乏严密性,然而反过来说,这些限制恰恰可以使我们吸收其精华,避免了过于冗长和复杂的陈述。
卫生决策优先问题的确立不仅要收集专业相关的知识,还要关注卫生决策或干预措施在其它领域的有效性和利用程度,许多卫生研究者和决策者对此可能仅有基本的常识,缺乏系统深入的了解,卫生政策研究的循证模式可以给予明确的显示:多数情况下,大人群的健康不仅要依靠卫生方面的服务,也要依靠其它社会部门的支持。除了卫生决策需要优先解决的重点问题,CAM还提示了哪些非卫生部门相关决策的支持和帮助可以提高资源的利用率。
循证模式可以为卫生政策研究优先问题的确立提供有效的证据基础。但它不能自已创造优先问题,也不能看成是一个程序或者一种算法,就算给出了基本的证据也不能得出卫生政策的优先问题。对于许多决策者来说,CAM中信息资料的填充是一个很大的挑战,即需要广泛和全面的收集、整理和分析所有的相关资料,还需要根据当地的实际情况调整研究结果,以适应当地的需求,同时决策者的经验及知识水平的限制对优先问题的确立也是一个很大的障碍,需要各部门决策者和研究者的通力协作。
摘要：目的:探讨优先问题确立的循证模式,用科学的过程和有效的工具确立卫生政策研究中的优先问题。方法:依据Abdul Ghaffar提出的优先问题选择的三个重要支柱:过程(process)、工具(tools)和价值(values),收集相关的文献资料,采用联合矩阵分析法(Combined Approach Matrix,CAM)进行信息的合成和解释,再结合当地的实际情况,得出卫生政策研究中优先重点问题的顺序列表。讨论:全新的循证模式可以为卫生政策研究中优先问题的确立提供有力证据,有效地避免决策者和专家的偏倚,帮助决策者更好的进行资源的分配和利用,最大限度地减轻卫生不公平性。
优先股政策 第7篇
1医疗领域优先级制定的研究动态
优先级制定,也称为资源分配或定量配给,发生在卫生系统的各个层次,是21世纪卫生政策最重要的的问题之一[2]。它用于平衡对既有资源各种索求的竞争,也可以是关于时间、资源、流程、权利或服务的优先要求,确定优先可以按重要性、相对价值、优先权、特殊地位或词典编纂来进行,排序的方式也有所不同,包括简单排序、优化过程、令人满意的分类等[3]。优先级制定可被理解为一个结构化的分析过程,在一套固定范式中,将决策情境中所有重要因素、选择方案、困难挑战按照一定的标准进行排序,优先级制定有两大特征:(1)建立备选项目之间的优先关系;(2)优先级制定是决策过程的一个步骤,但不是最后一步,它的价值主要体现在基于此的后续行动,这些行动以优先次序为基础,对资源进行维护、增强、减少或取消[4]。优先级制定研究糅合了经济理论、民主审议和社会公平等理论,是一种更为科学、系统化的分析框架,可为医疗卫生宏观与微观管理决策提供依据。
自上世纪90年代开始,学界对医疗领域的优先级制定有长期而持续的研究,从文献研究类型上看,可以分为经验论述类、方法模型探索类、认知调查类、政策研究类及公共管理类等。截止2011年3月30日,在引文数据库ISI Web of Knowledge(涵盖自2003年～2011年SCI、SSCI、AHCI数据库),以“Priority setting”+“health”为关键词进行主题检索,共计660篇英文文献,继续用“policy”限定范围,即研究卫生政策和公共管理角度的文献,共计163篇英文文献,其中论著133篇,综述13篇,会议论文11篇,编辑素材 6篇(见图1)。在万方医学数据库对文献的标题进行搜索,以“Priority setting”为关键词,有外文期刊共计79篇,中文4篇,具体情况如下图。从数量分布来看,1998年～2010年12年间,医疗领域的优先级制定相关研究呈现逐渐增强的趋势(见图2),说明这一问题越来越受关注,这也与世界发展趋势相一致。
以公共管理和卫生政策类文献来看,“优先级制定”研究跨越了从疾病管理、医疗技术选择等微观层面向国家资源分配、卫生政策制定等宏观层面的研究。微观层面有如 Gibson J L等 (2005)研究医院公平、包容性、权力差异等相关影响因素[5],Reeleder D等(2006)从医院管理者认知角度,Noorani H Z等(2007)从医疗技术评估角度,Vuorenkoski L等(2008)从医疗决策角度,Lettieri E等(2009)从医疗技术选择角度开展优先级制定的相关研究。宏观层面的研究有如Gonzalez-Pier E等(2006)、Rob Carter等(2008)、Carlsson R P (2010)、Cleary S等(2010)分别研究优先级制定在墨西哥、南非、瑞典、澳洲等国家的实践应用情况。还有将宏观和微观相结合的研究,如Baeroe K等(2008)讨论医疗领域优先级制定在微观层次和宏观层次合理的选择关系[6],Kapiriri L等(2007)从宏观层次(国家)、中观层次(医院)、微观层次(从业人员)对加拿大、挪威、乌干达三国优先级制定情况的比较研究等[7]。
国内仅有少量从方法论角度研究医疗相关领域的优先问题,如董恒进(1999)研究卫生技术评估优先顺序,高建民(2000)对PBMA的引介,孟庆跃、王健(2003),曹河圻(2003)介绍卫生研究优先领域的国际常用方法,田丹等(2010)运用层次分析法、delfi法分析公共卫生基本项目的优先问题。
2医疗领域优先级制定研究内容
优先级制定的研究可粗分为两类,一类是以地缘性的实证研究,分析某个国家或地区乃至多国优先级制定的运用经验,自Ham C(1997)分析优先级制定的国际经验开始,近年来还有Kenny N (2008)比较6国经验,Sabik L M等(2008)总结8国经验等论著。另一类是以优先级制定为对象的研究,主要包括两个层次,一是围绕优先级制定的方法论展开,二是探讨如何加强优先级制定能力,并带动医疗系统可持续改善的实证研究。
关于优先级制定研究方法的文献较多,如Smith N等(2009)探讨优先级制定的定性研究方法[8],但更多是跨学科方法研究,Peacock S等(2009)认为优先级制定跨学科研究方法的热点是分别来自决策分析、社会学、伦理学的多标准决策分析(MCDA)、参与行动研究(PAR)和合理责任研究(A4R)[9]。也有很多卫生经济学者如Mitton C等(2003)、Gibson J等(2006)运用经济学范畴的“项目预算和边际分析”(PBMA)开展研究。过去十多年,已制定包括循证医学、疾病负担分析,成本效益分析,公平分析等方法[10],帮助优先级制定分析研究的开展。
就提升制定卫生优先级之能力方面,改善数据分析技术和增进程序设计都是必要的基础工作。代表性研究如Peter C Smith分析欧洲各国几十年的医疗改革活动,认为提升优先级制定能力需要以循证数据库、守门医师(GP)、良好设计的付费机制、绩效通报系统(PRS)等为支撑[11];Norman D在优先级制定公平程序研究方面有较深造诣,提出A4R的四条件,即Publicity(公开)、Relevance(关联)、Revisions/Appeals(修正/上诉)、Enforcement(执行)[12]。一些文献着重研究优先级制定如何带动医疗系统可持续改善的问题,如Martin等(2003)认为必须以实践研究为基础,以规范和实证方法相结合进行[2],Menon等(2007)认为提供公平和有效的医疗需要仔细审查如何进行优先级制定,主要有四步骤:卫生需求识别、资源分配、利益各方沟通、反馈的管理,但在具体实践中大多仍停留在第一步[13]。从优先级制定的研究内容来看,该理论本身有比较丰富的内涵,前期已有严谨的方法论基础的积累,相关管理模型、分析方法、对策研究都在不断充实和完善中。
3发展中国家优先级制定的相关实证研究
近年来有一些专门对发展中国家优先级制定的实证研究,如Baltussen R(2006)分析发展中国家政府的卫生支出问题,认为应当明确政府无法满足所有人的所有需求,应通过优先级制定帮助卫生系统实现更公平有效的资源调配[14]。Kapiriri L等(2007)认为发展中国家的优先级制定充满不确定性,提出三项改善措施,即关注优先级制定的实践,提高决策机构确定优先事项的合法性和决策制定能力,发展公平的优先级制定程序[1]。Byskov J等(2009)发现利用优先级制定进行卫生改革干预实验的中、低收入国家,卫生系统可持续改善效果并不明显。目前大多数国家开展的相关行动主要集中在技术层面,但优先级制定本身富含价值负载(value-laden)的选择,对技术的偏重并不能使得决策者满足民众更广泛的价值观如信任、平等、责任与公正,发展中国家也缺乏相关认知基础[15]。这些研究结论可为优先级制定的中国化研究提供借鉴参考。
4优先级制定对中国卫生政策制定研究的启示
Smith N等(2009)认为优先级制定的研究趋势是纵向研究、比较研究和跨学科研究,未来研究重点有两个,一是应在更大的组织和政治背景中,去探寻如何有效地确定优先重点项目和资源分配,二是要制定便于理解和具有较强执行力的优先级制定框架[16]。笔者认为,从实践性角度考虑,优先级制定的中国化研究需注意:(1)与卫生行政部门的沟通,以问题为导向开展实证研究;(2)理论研究的优先级制定框架、模型不能过于抽象,要便于政策制定者的直接应用;(3)运用严谨的规范方法分析实践经验教训,并提出可操作性的政策建议。
