土地用途更改申请书-盘古文库

土地用途更改申请书

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来源：文库

作者：开心麻花

2025-09-19

土地用途更改申请书（精选6篇）

土地用途更改申请书第1篇

关于申请更改土地证户名的报告

XXXXXXX不动产登记中心：

本人XXXX（XXXXXXXXXXXX），本人的父亲于1980年在XXX区XXX镇XXX村XXX222号（现门牌号为XXX镇XXX村XXXX号）建成二层土木结构房屋壹处，于1995年申请初始土地登记，因当时没有提供身份证明，误签字“翁凤棋”为户名，经原莆田县人民政府批准颁发给荔集建（1995）字第167259号《集体土地建设用地使用证》，用地面积85.85平方米，其中分摊面积为24.85平方米。造成土地证书户名与身份证姓名翁风其不符，给办理户籍及其它事项时带来诸多不便。该宗地所属房屋所有权确系本人（翁风其）所有，栏山村委会和邻居XXX、XXX均可以给予证实“翁风其与翁凤棋”系同一个人，今特恳请贵局核实后予以更改为盼！

以上情况确系本人真实提供，如有不实，本人愿意承担由此引起的一切法律、经济责任。

致

申请人：

2016年6月29日

以上情况属实，本人愿意予以证实。

证明人（签章）：

村委会意见：

土地用途更改申请书第2篇

[提要]

本文主要介绍了土地如改变用途需要哪些审批申请材料，土地审批是省市政府及相关行政部门对土地出让、土地划拨、土地规划、建设用地和城市用地的管理过程中依法履行审核的内容，并提供专业律师免费法律解答。

土地如改变用途需要哪些审批申请材料

土地审批是省市政府及相关行政部门对土地出让、土地划拨、土地规划、建设用地和城市用地的管理过程中依法履行审核、批准的权利。法律赋予政府部门享有土地审批权，是由于土地具有公益性和基础性，只有加强综合协调管理，才能最大限度地发挥土地的多方效益。

法律咨询：请问国有土地改变用途审批的需要哪些申请材料?

中顾法律网律师解答：(一)当事人变更土地用途申请书;(二)原土地出让合同或土地使用权划拨批准文件;(三)建设项目批准、核准或备案文件;(四)土地地价评估报告和技术报告及市县国土环境资源局对地价评估的备案意见;(五)建设用地规划选址意见书和《建设用地规划许可证》;(六)工商营业执照或者组织机构代码证;(七)环保、消防等相关部门的批准文件;(八)建设项目用地预审报告书;(九)供地方案;(十)建设用地申请表或单独选址建设项目用地申请表;

(十一)项目用地呈报说明书;(十二)勘测定界图及勘测定界报告书;(十三)市县政府向省政府申请改变土地用途的请示文件;(十四)项目用地总平面布置图;(十五)项目可行性研究报告;(十六)土地所在区域土地利用总体规划图;(十七)土地所在区域当年变更后土地利用现状图;(十八)土地权属证明材料;(十九)土地位于地质灾害易发区的提供地质灾害评估意见;(二十)电子文档一份(内含申报纸质材料的全部内容，盖有印章的页面必须连同印章一并扫描)。相关法律知识

《土地管理法》

第二十七条国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。

第二十八条县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。

第二十九条国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。第三十条国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。

第三十一条国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

变更土地用途如何申请报批

近年来，一些企业为追求利益最大化，擅自改变房地产项目土地用途、容积率，或以申请调整规划建设条件为由不按期开工。这些不规范行为势必会影响城市规划建设进程，并造成国有资产流失。笔者认为，各地国土资源管理部门与规划部门在办理变更土地用途、容积率手续时，应当严格参照2010年国土资源部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》给出的指导意见，谨慎行事。

该《通知》规定：土地出让后，任何单位和个人无权擅自更改规划和建设条件。因非企业原因需调整的，必须依据《城乡规划法》规定的公开程序进行。由开发建设单位提出申请调整规划建设条件而不按期开工的，必须收回土地使用权，重新按招标拍卖挂牌方式出让土地。

受让人不打算按照合同约定的条件使用土地，本身就是不执行合同约定，会造成已经出让的土地闲置，理应收回土地使用权。至于出让宗地的规划和建设条件经城市规划主管部门按程序批准调整的，另当别论。在实践中，有时因非企业原因确需调整，地方规划部门没有走完规定的公开程序而是直接办理，这样虽然对各方利益没有实质性的损害，但容易造成公众的误解，有损政府的公信力。所以城乡规划部门应当及时将依法变更后的规划条件向社会公示，接受公众监督。

符合规定可以申请改变土地用途、提高土地容积率的，按下列程序申请报批：原土地使用者向规划部门提交书面申请，并将规划方案报政府审批；国土资源管理部门依据政府批准的修建性详细规划，委托土地评估中介机构进行土地评估、测算；国土资源管理部门拟定补交土地出让金、调整出让合同的方案报政府审批；国土资源管理部门依据政府批准的方案与土地使用者签订补充合同；土地使用者补交土地出让金及其他税费；土地使用者持补充合同和交款凭证申办土地登记、准建等相关手续。

国内土地用途管制制度研究第3篇

1 土地用途管制制度的概念和内涵

1.1 土地用途管制制度的相关概念

所谓土地用途管制,就是通过行政手段对土地的开发利用进行统一的分区规划和管理,在国外也称之为“土地用途分区管制”“土地规划许可制”和“建设开发许可制”。其实质是国家作为土地所有权的最高和最终权力者,对土地占用、使用权及使用行为实施的强制性计划管理。

从法律学角度,土地用途管制是国家为了对土地利用实行严格控制而制定的一项具有财产所有权性质的法律制度;从管理学角度,土地在公有制国家属于公共物品。土地用途管制的实质就是政府为促进社会整体协调发展,采取各种方式对土地利用活动进行调节控制的过程,是国家管理土地的重要措施。从经济学角度,土地用途管制是指由于市场条件下出现了“市场失灵”,使得社会资源配置失去了效益,社会消费的公正原则遭到破坏,因而采取法制、行政、规章等各种手段、对公共性活动实行的“规制”。

1.2 土地用途管制的内容

土地用途管制的内容包括管制的主体、客体、目标和手段等方面。土地用途管制的主体是政府,客体是已确定用途、数量、质量和位置的土地。土地用途管制的目标包括:保护耕地,控制建设用地总量;限制不合理利用土地的行为,克服土地利用的负外部效应,提高土地利用率;保护和改善生态环境,实现土地资源的合理与可持续利用和经济的持续发展。土地用途管制的重点是保护耕地,土地用途管制的难点是用地观的转变问题、政策措施的协调问题、技术保障问题和法律责任问题。土地用途管制的手段包括:法律手段、经济手段、规划手段、分区手段、农用地转用审批制度、规划公示制度和信息监督制度。

宗仁(1998)、王静(2001)认为土地用途管制的主要内容包括分区类型划分和分区管制规则制定两方面。分区类型按土地的主导用途差异性可将用地分为农用地、建设用地和未利用地三类。规则包括制定每个用途区内土地的限制条件和非限制条件,并对每个用途区内土地的主导用途和允许用途进行规定。程久苗(2000)提出土地用途管制的直接内容包括对土地利用方向、土地用途转换、土地利用程度和土地利用效益四个方面的管制。

1.3 土地用途管制的实施保障和管制方式

宗仁(1998)提出为了保障土地用途管制制度的顺利实施,应该建立健全规划公示和动态管理制度、项目立项预审制、建设用地规划审核制和土地用途转用许可制。黄贤金、王静、濮励杰等(2003)指出土地用途管制的主要方式包括直接管制、税费制度和产权安排(许可证制度),认为将不同的管制方式结合起来实施将起到更有效的土地用途管制效果。王静、程烨、刘康等(2003)也提出应该从单一或过多地依赖直接管制方式,转向更多地依赖法律手段、许可证制度和税费制度等方式。

从土地节约集约利用、土地资源可持续利用和产业结构优化升级的要求出发,我国的土地用途管制制度应该以保护耕地为核心,实现土地由粗放型利用向集约型利用转变的同时,也对产业规模、结构和布局产生影响,最终实现经济宏观调控的目标。虽然土地用途管制的内容体系并没有明确的定义,但笔者认为,土地用途管制的内容体系集中反映了一个国家土地用途管制的理念和做法,主要是围绕“社会、经济、生态”综合效益最优化而建立起来的用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制、税费管制、产权管制和开发管制体系等。

2 土地用途管制制度的理论基础

2.1 地租理论

所谓地租,是指土地使用者由于使用土地而向土地所有者支付的报酬。地租是解释土地价值和人类利用土地资源主要动因的理论基础,它影响着土地资源在不同人和不同用途间的分配,对土地开发、利用、保护及土地租赁协定、税收政策等方面都有重大影响,反映着土地用途的社会效益。土地的价值与土地用途之间是一种相互影响、互为决定的关系。不同的用途决定了土地价值的高低,而土地价值又最终决定了土地的利用方式。

在我国现行土地管理制度下,并不存在完全自由的土地市场,土地的利用受到区划和规划的管制,即土地用途管制。一旦实行用途管制后,处于不同规划分区的土地就具有不同的价值。如建设用地相对于农地产生规划管制性增值。规划区域内的农地未来可作建设用地使用,划定为基本农田和农地的只能用于农业用途。规划区域内的农地相对于区域外的农地也会产生规划管制性增值。

土地用途管制在带来效率、促进土地有效和可持续利用的同时,也由于土地价值的重新分配而造成了不同地区土地所有者之间的不平等。有些土地所有者由于处于规划区域内而获得超额收益,而处于限制开发区域的所有者则无法获得超额收益。分区管制造成了分配不公,促使政府进一步采取措施对管制缺陷进行改进。

2.2 土地利用的外在性理论

外在性理论认为资源与环境之所以遭到破坏,主要因为资源与环境是一种社会物品,大家都可以使用。但是对资源与环境的破坏所造成的不良后果却是由使用者和非使用者共同分担,使用者所得收益大大高于其付出成本,结果造成对资源与环境的滥用。

在市场条件下,土地资源的配置主要是通过价格机制进行的,由于土地资源利用决策的分散性和逐利性,使得在无用途限制以及其他要素投入水平条件相当的条件下,经济主体总会选择投资收益率较高的土地用途。但是在土地利用分散决策的情况下会出现很多无法克服的弊端:首先,会导致具有公共效益的农用地和生态用地供给不足。其次,会产生土地利用的“外部不经济”问题(当某一土地的权利人所采取的土地利用决策对其相邻用地造成利益损害而不予赔偿时,此损害被称为“外部不经济”)。最后,难以实现国家整体目标和社会公共利益目标,个人利益与社会利益之间的矛盾无法调和。这就需要政府对土地利用进行必要的干预。土地用途分区管制制度是国家针对土地利用的社会性采取的宏观控制手段,是防止土地利用“外部不经济”问题发生所采取的干预性措施,可用于解决“市场失灵”问题,保障国家目标和社会目标的实现。

2.3 现代产权理论

土地产权制度是土地制度的核心和基础。按照现代产权理论,完整、有效的产权制度必须包括以下要素:一是产权主体明确;二是产权的排他性;三是产权可以自由转让;四是交易成本低;五是产权的交易规范能否法制化。土地产权的主体状况在一定程度上决定了经济形式的选择,进而决定了土地资源配置的方式。土地产权的变化必然引起土地资源配置格局的变化。

土地用途管制下的土地资源配置虽然不涉及到产权的转移,但是由于其被限定在某一特定用途,因此包含了外部性问题和价值转移问题。为了避免转移成本带来的经济无效率,则可以通过管制来代替协商,通过补偿来替代损失,这也是土地用途管制在进行土地资源配置时存在的主要依据。

2.4 土地资源配置理论

土地资源配置是指在一定自然、经济和社会条件下,对人类所需要并构成生产要素的、稀缺的、具有开发利用选择性的土地资源在时间、空间、用途以及利益主体间的分配和布置。其中,时间维度主要体现为同一利益主体不同时期内和代际之间的土地分配问题;空间维度主要体现为土地资源开发和利用的区域间分配问题;用途维度主要体现为土地资源的产业间分配问题;利益主体维度既体现在代表不同利益集团的产业部门间的分配,又体现在国家、团体(集体)和个人之间的分配。

土地资源配置必须解决几个基本问题:一是合理地在各竞争性用途之间分配土地资源;二是提高土地资源的利用效益,努力实现经济、生态和社会效益的统一;三是强调代际间利益的统一和资源配置的代内公平。对于政府来说,必须从全社会的整体利益和长远利益来考虑土地利用,取得土地利用整体效用最大化,其本质就是要达到全社会土地利用结构的最优化,即土地在不同用途之间的有效合理分配。

根据经济学原理,在土地资源配置与市场需求完全吻合时,经济效益达到最优状态。在完全市场条件下,由于无法对破坏环境功能的利用行为进行调节,无法自主地使使用者造成的外部成本内部化,即市场失灵。这种情况下的土地资源配置不可能达到最优状态。因而,我国的土地利用总体规划作为一种公共干预正是着眼于消除由于社会成本存在而导致的资源配置扭曲。土地利用规划干预土地资源配置的方式主要是通过土地用途管制来进行的,直接干预对象是具体土地使用者的利用行为。

2.5 可持续发展理论

根据可持续发展理论的要求,土地资源必须实行可持续利用,使有限的土地持续地满足人们日益增长的需求,即达到土地供求的持续平衡。土地资源可持续利用就是在维持和保护生态环境的前提下,在满足社会经济发展需要的同时,保护和合理利用土地资源,降低土地利用可能带来的风险,实现人地关系协调发展。

我国土地用途管制的目标之一就是保护土地资源,进行生态保护,妥善处理耕地保护、经济建设与环境保护之间的关系,实现资源、环境与社会经济的协调发展。通过实施土地用途分区管制,严格规定和限制各用途土地的利用方式,能够优化土地利用结构和布局,使得耕地和环境敏感区得到有效保护,非农建设用地得到控制,土地质量、土地利用效率逐步提高,从而实现生态环境有效保护和区域可持续发展的社会目标。

上述文献为完善我国土地用途管制制度提供了重要的理论指导。尽管不同国家和地区的土地用途管制模式各具特色,但是均有其共同的基础和价值趋向:效用最大化原则、可持续发展原则、公平与效率原则等。笔者认为,土地用途管制的实施是需要付出一定成本的,如行政成本、管理成本等,应将其与管制效益进行比较。只有当管制效益高于管制成本时,才能说明管制是有效的。

3 主要国家(地区)土地用途管制制度与面临的主要问题

3.1 主要国家(地区)土地用途管制制度

土地用途分区管制制度起源于德国,最初用于对工厂工人的公寓进行分区,便于工人接近工厂。德国的土地用途管制权力在地方政府,具体实施在市镇村进行,主要依据市镇村一级建设管理计划。美国也是较早实施土地用途分区管制的国家,其土地用途管制主要源于民法的地权限制,主要以限制土地开发密度和容积、控制城市规模不断扩大和保护农地为核心。英国的土地用途管制比较成功,集中体现在其不断完善的土地利用规划体系。同时根据形势的发展变化进行不断地调整和修订。加拿大主要通过制定计划来对土地用途进行管制,其土地利用规划主要分为国家级(土地利用指南)、省级(政策宣言)、地区级(土地利用大纲)和市级(土地分区管理法)。法国与德国的土地用途管制体系类似,也是由市镇村来单独制定各自的土地使用规划,该规划是落实土地用途管制的最主要依据。日本的土地用途分区管制建立在科学的土地用途区域规划基础上。与欧美国家不同,日本是先有分区,后有土地利用规划。日本的《国土利用计划法》将全国土地划分为城市地区、农业地区、森林地区、自然公园地区和自然保护区等5种土地利用类型区进行管理,并先后制定了《城市规划法》《农用土地法》和《农地调整法》等相应法律来规范土地的使用和管理。韩国的土地管理政策与日本有诸多相似之处。韩国颁布的《国土利用管理法》和《城市规划法》对相应地域内的土地有非常严格的管理和限制。我国台湾地区土地用途管制方式主要包括土地使用分区管制、土地使用变更管制以及禁建与分期分区发展3种。主要分为4个层次:国家综合开发计划;区域计划;县、市综合发展计划;县、市辖区内都市土地使用计划和非都市土地使用计划。各国(地区)对土地用途管制制度的实质并无根本分异,但侧重点和政策措施有所不同(见表1)。

资料来源:笔者整理。

3.2 主要国家(地区)土地用途管制制度存在的问题

土地用途管制制度是一把双刃剑,在提高土地利用效率的同时,也产生了一些负面影响。尽管发达国家(地区)已经积累了丰富的经验,但是在管制实施过程中仍然存在一定的问题。

3.2.1 利益分配问题

土地用途分区管制中,由于不同使用分区的划定及其使用性质等方面的管制,往往造成利益相关者权益受损或获利不公。我国台湾地区在实施土地用途管制制度以后,使得土地资源被重新分配的同时,土地价值也被重新分配,造成了某些土地获利(如划定为商业用地)而某些土地损失(如划定为保护区)的不公平结果。

3.2.2 规划方面的问题

首先是土地利用规划与其他规划的衔接问题。如日本土地利用基本规划对各种地域的土地利用起着综合调控和间接管理作用。但是日本的其他规划如城市规划、森林规划等要先于土地利用基本规划,这些规划所划定的地域在空间上存在交叉重叠,增加了规划协调的难度。日本土地利用基本规划其中一项主要内容就是制定重复地域土地利用调整规划,其次是规划制定和实施的有效性问题。

3.2.3 管制方面的问题

首先是土地管制政策与其他宏观政策缺乏互动。以我国台湾地区为例,由于土地用途管制与经济发展及产业结构调整相脱节,导致诸多行业由于多种经营需跨区域使用受到限制,妨碍了经济的发展空间。

其次是土地监督检查制度难以落实。按我国台湾现行法令规定,乡镇市区公所对违反规定用途土地使用者只有查报权而无处置权,由此使得土地用途管制制度难以发挥应有的管制效果。

从各国(地区)的土地用途管制制度来看,都是建立在强有力的法律支撑体系基础上的,并积极采用金融、税收等各种诱导性政策来辅助土地用途管制政策的实施。尽管如此,还是在利益分配、规划和管制方面存在一定的问题。我国的土地用途管制制度尚不成熟,还有很多问题亟待解决,这直接影响了土地用途管制的效果。因此,当务之急是要赋予土地用途管制制度以法律效力,同时避免其他国家(地区)土地用途管制中类似问题的出现。

4 我国土地用途管制制度存在的问题

4.1 规划问题

4.1.1 土地用途分区规划的交易成本过高,实际操作难度大

首先,由于合理的分区划定必须以完备的土地信息为前提,而获取完备信息的成本是非常昂贵的;其次,合理的规划也需要强有力的技术和人才支撑,而实际中的技术水平和人员素质难以适应规划的高要求;最后,现行的“分区+使用规则”模式难以达到土地用途管制的预期目的。

4.1.2 现行的土地用途分区规划缺乏弹性,编制依据不充分

首先,现行的规划方法是一种静态规划,很难与动态变化的区域社会经济发展相适应;其次,僵硬的土地使用分区及严格的管制与经济发展及产业结构的变化相脱节,以致许多行业由于多种经营需跨区使用受到限制;再次,现阶段土地利用规划编制所采用的自上而下、上下结合的方法没有考虑当地的实际,分区类型基本相似,使得规划缺乏应变能力;从次,县乡规划编制人员的素质不高,导致分区普遍过于零碎,规划的灵活性较差;最后,规划改动随意性大,编制程序不完善,导致规划的严肃性和科学性不够。

4.1.3 规划体系不完善,规划的高度和权威性不足

首先,土地利用总体规划与其他相关规划在层次、职能上不协调,缺乏权威性;其次,缺乏对土地利用规划具有宏观指导作用的国土资源综合开发整治规划;最后,规划的内容不够具体,如具体案例规划中的规定有些无法适用。

4.2 经济问题

4.2.1 忽视了利益相关者的权利和经济补偿诉求征地问题较突出,实施过程难度大,主要涉

及安置补偿费用偏低、计算不合理和征地资金筹集难度大等问题。张鹏(2011)提出在实施土地用途管制的过程中要重视对权利主体的利益保护和补偿问题,并认为土地用途管制政策是土地发展权的直接来源。

4.2.2 对微观执行主体的公平性缺乏考虑

由于不同用途分区的划定及其使用强度等方面的管制,往往造成权益受损或获利不公,引起不同种类土地的增值速率与额度差别极大。

4.3 体制问题

4.3.1 建设用地的审批机制不健全

首先,建设用地审批程序复杂,效率低,管理难度大,效果也不好。其次,导致寻租行为的发生。土地用途管制作为政府界定土地财产权的政策工具,限制了土地财产权人或者投资开发者以自身利益最大化的方式使用土地资源的自由度。土地财产权人若想获取更大的开发利用权限,则须与政府协商以改变土地用途管制模式,扩大自身的权利范围,寻租行为的产生便不可避免。

4.3.2 城乡二元土地管理体制使得土地用途管制实施受到限制

郝敬良、张国良、张绍良(2003)通过对徐州市的调查分析发现,新《土地管理法》实施以来,由于农村集体土地产权不明晰,使得农民集体利益难以得到保障。韦亚平、王纪武 (2008)研究发现现有的土地用途管制制度未能清晰界定谁绝对拥有集体土地的城市转化权利,交错的土地利用管制尽管有利于城市的快速增长,但在很大程度上回避了空间的规划整合问题。这是导致中国大城市空间增长中城市外拓和地方城镇蔓延同时并存的制度因素。

4.3.3 中央和地方土地管理权限不明确

中央和地方权利不清,造成地方实际上几乎拥有全部土地的处置权利,地方政府在利益诱导下,常常对土地进行破坏性开发。

4.4 法律问题

新《土地管理法》明确提出中国实施土地用途管制制度,但土地用途管制分区的划分和管制规则的制定、修订、审批、实施等环节未在法律上做出具体规定。由于我国在行政诉讼上存在受案范围小和诉讼条件的限制,致使许多污染和破坏土地资源的案件难以进入到司法程序,使违法使用土地的行为逃脱了法律的制裁,弱化了法律的效力。

自1998年新《土地管理法》实施以来,我国的土地用途管制取得了重大进展,但同时也存在较多问题,集中反映在4个方面:规划体系不完善、经济补偿和利益分配机制不健全、土地用途管制制度有缺陷和管制法律效力的缺失。这些问题如果不能得到很好的解决,必将影响土地用途管制的效果,甚至影响到区域经济的健康和可持续发展。

5 我国土地用途管制制度研究综述

国内学者针对我国土地用途管制的内涵、制度实施过程中存在的问题、对策建议做了大量研究工作,这些研究对推进我国土地用途管制制度建设、完善土地管理制度起到了积极的推动作用。但是相比正在进行的土地管制实践,理论研究有所欠缺。

5.1 土地用途管制制度的内容体系缺乏系统的研究

现有研究对土地用途管制内容的研究很多,关系制度层面的也不少,对我国土地用途管制中存在的问题进行了较为全面的剖析,也提出了有针对性的解决对策。但是对土地用途管制制度进行深入研究的不多,在已有的研究中主要从土地利用分区、土地用途转换、土地利用程度和土地利用效益等微观角度进行分析,各个问题相对独立,缺乏对土地用途管制制度从土地来源到使用者获得土地全过程的制度安排的全面和系统探讨。而土地用途管制制度是区域经济发展、产业结构转型升级的历史选择,是解决“市场失灵”的土地制度,目前缺乏与宏观经济发展相衔接的整体性研究。

5.2 当前的研究缺乏基于战略性思维的长远规划和设计

学术界关于我国土地用途管制制度的建设与完善已做了大量的政策研究,提出了不少建议。但已有的研究多数集中于基于现实问题的改进建议研究,还缺乏对土地用途管制体系的战略定位研究和基于战略性、前瞻性视角的长远规划和政策设计研究。还缺乏基于中国国情的土地用途管制制度与机制的创新,而这些研究必须经过充分的事前调研(包括对利益相关者意愿的调查研究)、科学的预测、政策模拟试验与政策设计、政策试点选择与实施效果评价、跟踪调查与反馈、政策校正等多个环节。

6 完善我国土地用途管制体系与机制的建议

由于政府对土地管制效果双重性的存在,因此面对市场失灵,现实的选择并不是非此即彼,而应该是实现政府管制与市场的权衡。王文刚、庞笑笑、宋玉祥(2012)提出建立市场增进型土地用途管制制度,即区域间土地利用功能置换。同时,应该将土地用途管制与其他方式结合起来,实现优势互补。

6.1 规划手段

6.1.1 科学编制规划

首先,正确分析土地用途的供给量,科学预测各产业用地的需求量;其次,通过综合协调来对土地用途进行定量定位;再次,详细制定不同用途土地的使用和管制规则;最后,规划的内容必须详细、可操作性强。

6.1.2 建立与新形势相适应的土地规划体系

我国的土地规划体系应由国土资源综合开发整治规划、土地利用总体规划、各类专项规划构成,不同规划类型根据其目的,再按行政区域分为全国规划和区域规划。进而明确各级各类土地利用规划和专项规划的目标和功能,并正确处理国家规划与地方规划、土地利用规划与其他相关规划的关系。

6.1.3 土地利用规划制定的过程应突出科学性和公开性

加强土地利用规划的理论体系和方法体系研究,同时加强土地利用规划标准体系的研究,提高土地利用规划的规范性、科学性和实用性。

同时,在我国土地利用规划的编制、实施过程中,应增加土地利用规划的参与、公示、听证程序,使该过程具有交互式的特点,这样既能吸收来自公众实践中的意见,同时又让公众在参与中受到教育,从而提高规划的透明度和社会可接受性。

6.1.4 土地规划的制定要面向可持续发展

应高度重视国土资源和生态环境的保护,站在可持续发展的高度,将当前利益与长远利益相结合,经济效益与社会效益、生态效益相结合,科学合理地制订土地利用分区规划。

6.2 技术和经济手段

6.2.1 构筑土地用途管制的经济约束机制

重视土地用途管制的成本效益分析,将土地占用的外部性成本纳入地价体系,从而提高土地占用成本,抑制土地占用行为;科学实施土地税收制度,促进土地利用;建立健全区域农业用地市场流转机制和土地交易监视区制度;税制结构应简化,完善和严格土地增值税条例,合理分配土地收益,确保公平与效益。

6.2.2 充分考虑利益相关者的利益保护和经济补偿

土地使用管制本身是有成本的。由于管制而给有关主体造成的影响可通过税、费或者补偿的方式予以再调整,以维护社会公平,并达到特定的社会目标。

6.2.3 充分调动地方政府的积极性

首先,正确处理中央政府与地方政府、国家与农民集体之间的利益分配关系是顺利实施土地用途管制的关键。因此应建立合理的租税费体系。其次,建立保护耕地的激励机制。将用于土地保护的经费与土地出让、土地征用等脱钩,改为与耕地保护、土地整理、复垦开发等挂钩,并强化激励机制。除了将经济发展作为地方政府政绩考核指标外,还应增加保护耕地和环境改良等指标。

6.2.4 加强土地用途分区管制的技术投入

如尽快研究并建立科学合理的土地质量评价标准和土地利用分类指标体系,建立土地用途变更动态监测预警系统及网络体系,建立全国航、卫片监测网络,建立耕地保护预警系统。

6.2.5 加大土地管理相关专业教育经费投入

提高现有土地管理人员的法学、经济学、规划学水平以及遥感、计算机技能是顺利实施土地用途管制的重要保证。

6.3 管理手段

6.3.1 加强产权管理

首先,根据管制的目的和规则,分别确定不同区域土地用途类型区土地的权能结构,明确界定农村土地承包权、土地经营权,实现农地产权的物权化;其次,实施土地产权的实效条款,并强化制度的执行力;最后,设立可转移的发展权和许可证制度,并建立制度创新平台。

6.3.2 制定区域土地用途管制的等级差异

根据土地用途分区类型实施具有一定等级差异的管制。如在土地适宜性评价或农地分等定级的基础上根据土地利用比较优势的原则,对于粮食生产具有很强适宜性的土地实施严格管制,将其严格限制于粮食生产用途;而对于比较优势不显著,并存在多种适宜性的土地资源则实行限制性管制。

6.3.3 要有与土地用途管制制度相适应的土地管理体制

应实施城乡统一的土地管理体制,如瞿志印、陈江强(2008)提出应该取消集体土地所有制,确立全部土地国家所有。严金明、王晨(2011)提出了基于统筹城乡发展的土地管理体制改革创新的7种模式。

6.3.4 明确中央政府和地方政府的土地管理权限

要限制地方政府对土地管理的权利,明确只有中央具有调控新增建设用地的权力,地方负责保护和合理利用土地以及盘活存量建设用地,不能“变通执行”规划和任意新增建设用地;全国土地管理机构设置必须统一,实现国家和省(市)两级管理、省级以下垂直领导的管理体制。

6.4 法制手段

建立和完善我国的土地用途管制制度,要加强土地用途管制制度的法制建设,为分区管制提供法律保障,制定和完善规划实施管理的配套法规和规章,有必要对土地利用规划的编制、修订、审批、实施等环节从法律上做出具体规定,保障法律部门间的协调发展。

6.4.1 完善土地利用规划制度,使其具有法律效力

各地土地利用规划应该由人大常委会通过,经上一级政府批准,赋予法律效力,明确各部门专业规划必须在土地利用总体规划所确定的行业用地规模布局内进行。

6.4.2 建立土地用途转变许可与建设项目用地审批相结合的审批制

在法律上明确规定耕地转用的严密程度和审批权限,依据规划转变土地用途必须经过预审、审核、批准,才能发放许可证。

6.4.3 建立土地用途的执法监督制度

建立严密的土地监察网络,定期或不定期检查土地利用总体规划实施情况,将总体规划和用途管制实施的监督检查纳入有关法规的监督检查内容,监督的对象包括单位、个人和政府。

6.4.4 健全诉求机制和违法行为惩戒机制

要建立健全诉求机制,为修复受损社会秩序提供保障,对不按规定用途使用者所应负的法律责任应有明确的规定,并加大违法惩处力度。

6.4.5 建立区域土地用途转换预评价制度

建立一套规范的区域土地用途转换预评价制度体系,从而为土地用途转换提供决策依据。体系中的主要指标包括经济、社会、生态、环境等板块。同时,这一评价也要反映不同区域层次上的差异性。

6.4.6 建立区域农业用地休耕制度

土地用途更改申请书第4篇

[关键词]土地用途管制：土地增值；影响

中图分类号：F32.1文献标识码：A文章编号：1009-8283(2009)04-0266-02

1引言

自上世纪八十年代末以来，我国城市土地使用制度经历了一场深刻变革，计划经济下的无偿、无限期、无流动的划拨土地使用制度，已逐渐被适应市场经济体制的有偿、有限期、有流动的有偿土地使用制度所取代。在这个过程中土地价值逐步得到体现，土地价格体系逐步形成。

在我国快速城市化和土地市场体系完善的过程中，一个突出的现象就是城市内部及其扩展区域的土地价值呈现不断增长的趋势。

土地用途管制制度是目前被世界上许多国家普遍采用的行之有效的管理土地的基本方法和手段，在国外也被称作“土地使用分区管制制度”、“土地规划许可制”、“建设开发许可制”。虽然使用的名称不一，但是其内容和手段大致相同。即国家采用科学方法规划土地用途，将辖区内土地划分成各种使用区，对使用区内的土地逐块确定用途，并依法对土地用途的改变实行管制，使有限的土地资源最大最合理地满足人类对土地不同方向的需要。其内涵包括两个方面：其一是指各类土地的利用方向必须按审批的土地利用总体规划方案而定，不能随意变更；其二是指对已经确定了用途的土地的利用方式进行必要的监管。

当前市场经济条件下，土地供需双方在自身利益驱使下会使有限的土地资源在经济上得到最有效的配置，以实现各自收益最大的目的。但是这种市场机制的行为，并不一定能够实现土地利用与配置的社会效益。土地用途管制实施以后，对土地的供给和需求有明显的影响，土地的供给量受到了限制，随着土地需求的不断增长，土地市场的均衡不是依靠土地供给量的增加来达到，而是主要通过地价的升降来实现。在这种情况下，对土地用途管制制度与土地价格变化即土地增值之间关系的研究就十分必要。

2土地增值及其形成

2.1土地增值的定义

在研究土地价格的过程中，许多学者给出了土地增值的定义。综合各方面的研究，可以认为：土地增值是在土地开发利用的过程中，由于土地价格上涨而引起土地效益的提高，其实质是土地所有者和土地使用者可以从土地价格变化中得到的增加的收益。简单地说，土地增值就是土地利用过程中土地价值的增加值或土地价格的上涨值。

2.2土地增值的形成

无论在土地交易还是在土地利用中，土地增值都是客观存在的。既包括正向增值，也包括负向增值和零增值，即贬值和保值。可用以下公式进行判定：

△P=P₁－P₀(1+f)

式中，△P为土地增值；P₁为土地现价；P₀为土地原价；f为通货膨胀率。当△P₀时为正向增值，土地价格增加；当AP=0时为土地保值，土地价格不变；当△Pπ0时为贬值，土地价格降低。

土地增值的形成主要取决于以下几个方面：

第一是土地用途转变导致增值。指同一地块由低收益用途转变为高收益用途时地价的提高。包括：将未利用地开发利用转变为农用地或建设用地；建设用地具体用途之间的转变等。其中最典型的是由农用地转变为建设用地所带来的土地增值。

第二是投资性增值。包括对土地投资、改造引起的增值(在开发初期，对建设用地进行的基础开发如“七通一平”等开发后产生的增值)；或者，基础设施建设对该地块的辐射作用造成的价格增加。如城市化过程中许多城郊结合部的土地增值都是因为在城市发展中整个城市基础设施投资的完善，使该地区原本薄弱的基础设施得到改善，接近城市内部水平，导致土地价格上涨。

第三是城市集聚造成的土地增值。如我国“长三角”、“珠三角”和京津唐地区都属于经济较发达地区和大城市集聚地区，也集聚了大量的产业，由此造成的用地需求的增加以及土地的增值。

第四是供求性增值。一方面，城市人口的增加和家庭构成的变化需要大量土地尤其是住宅用地，城市发展也需要更多的生产经营用地，形成了相对无限的需求；而另一方面，与此相对的是土地面积有限，土地供应弹性很小，从而使地价不断上涨。因此，为了缓解这一矛盾，土地所有者和使用者只有提高土地的集约利用程度，最终产生土地增值。

第五是由于政策、法律的变化造成的土地增值：如某城市，由于国家将其定位为经济特区或对外开放城市，实行一系列优惠政策，从而引起投资的大量增加，土地大幅增值。例如自我国实行“工业用地出让招牌挂”政策以及制定各级工业用地最低出让底价以来，工业用地价格普遍上涨。

还有其他因素如经济周期的影响；一般性因素的长期作用，如人口、通货膨胀等，都会造成土地增值。

3土地用途管制制度与土地增值的关系分析

美国是世界上实行土地用途管制较为有效的国家之一，是在地权限制难以尽收合理利用土地之效时采取的一种法律手段。经历多年发展，美国的土地用途管制制度在多方面取得了明显的成效，且可行性较强。

根据对美国五个州(加利福尼亚州、爱达荷州、内华达州、俄勒冈州和华盛顿州)自1982年至1997年15年间土地用途管制制度的影响的研究，结果表明：在此期间，这五个州的建设用地供应总量平均减少了10.0％，其中，建设用地供应量减少幅度最大的是华盛顿州(13.0％)，其次是俄勒冈州(12.6％)，然后依次是加利福尼亚州(9.5％)，爱达荷州(4.7％)，和内华达州(2.8％)。与此对应的是，在所选取的研究时间段内(1982年至1997年)，各类用地价格都有不同程度的上升，其中建设用地上升幅度较大。

另一份资料则对美国46个大城市居住用地在1984年至2004年间的价格变化作了分析，结果表明，自80年代中期开始，在全国范围内，居住用地的价格经历了一个普遍上升的过程。其中，在1984年至1998年间增长较为平稳，而自1998年以后到2004年间增长较快，截至2004年束，居住用地价值已经占到房屋总价值的50％，和1984年的32％相比有了较大幅度的提高，且建筑物密度也有一定增加。究其原因，土地价格的上涨在很大程度上是由于美国自80年代开始，土地利用规划的实行日趋完善，土地用途管制制度越来越严格，因此建设用地的供应受到限制，和需求相比供给减少了，因此造成土地增值。

而佛罗里达州又是美国土地用途管制制度运行较好的地区。该州采用自上而下的运作方式，要求下级政府贯彻执行，召集全州400多个

县市政府一起规划方案，以达到通过规划实现管制的目标。在对该州土地用途管制措施对地价的影响的研究中发现，尽管各县市政府采用的具体的管制措施并不完全相同，但是基本上都达到了较为有效的管制土地利用的目的，同时地价普遍上涨。在2004-2006年期间，该州各县市普遍采用的土地用途管制措施有：农地保护政策；缴纳开发或发展影响费；对开放空间实行分区管制；设立环境保护区；划定城市发展边界；对开发项目实行环境影响评价；限制建筑物年增长量；对建筑物总量及容积率等具体方面的管制等。相关资料显示：(1)从总体来看，实行较严格的土地用途管制措施时。土地用途管制措施与当地土地价格之间的相关性较强，且管制区内各类土地价格呈现总体上升趋势，上升幅度和同期其他经济指标增幅相比基本同步，尽管有少量地块由于多种原因，其价格变化呈现零增值或负增值或价格大幅飙升，但所占比例很小，不能反映普遍的价格变化趋势。(2)从具体来看，土地用途管制与土地价格之间的关系是复杂而且因地而异的，很难用明确的线性关系来表示。

土地用途管制制度对土地价格会产生正、负两方面的影响。其中正向增值较为常见，而在一定时期，人们对某类用地的需求的相对减少会使该类土地的地价下降，比如一些国家限制发展的产业用地等。

正是由于土地用途管制会引起土地价格正、负两方面的影响，那么土地用途管制在我国的实行从经济角度来看也就有利与弊两个方面。正常情况下地价的上涨必然使在一定条件下人们能够获得的土地的利用面积减少，只能通过提高单位土地的产出来实现土地的效用，具有促进土地集约利用的作用，而某一时期某类土地需求的减少会引起该类土地价格的下降，人们在这些土地上投资就会减少，导致土地生产率的下降。而土地的负向增值不仅会影响土地利用效率，还会引发土地投机和其他土地违法行为。比如，地价的下降会引发投机者大量购买土地，或者在某类用地价格相对较低的情况下，投机者会因为风险成本较低而改变土地的用途，比如将农用地转变为建设用地。

4对我国土地用途管制制度的启示

土地用途管制制度作为土地管理工作的一项基本制度，其影响范围不仅仅是土地利用和管制方面的。有效的土地用途管制制度应该使各类土地增值在正常的范围内，减少不正常的土地大幅增值和负向增值，降低二者之间的不利影响。

当前我国的土地用途管制制度还存在一些问题，如配套管理制度的不足；土地市场的缺陷；土地使用费收取方式不够合理以及土地管理体制方面存在不足等等。这些都会对土地的正常价值产生影响。

为保证土地的价值，我国在制度方面可以参考国外土地用途管制制度较为成功的国家的经验，对我国的现有制度进行调整，建立与当前情况适应的用途管制制度：

第一、最直接的方法就是建立与土地用途管制制度相配套的地价管制制度，在一定时期，对需求会下降的土地实行价格管制，防止土地贬值以及由此引发的土地投机和其他土地违法行为。这在我国已经有了一定程度的实施，如设置工业用地最低出让底价，以及土地增值税的开征等。

第二、建立完整的用地标准体系，控制各类项目用地规模。这样不仅能提高土地利用效率，而且对稳定土地价值有重要作用。

第三、完善配套管理制度，尤其是法律和监督制度。这样可以提高犯罪的风险成本，减少土地违法的发生，体现土地用途管制制度的权威性，维护正常的土地价格。

第四、充分发挥土地利用和管制的综合调控作用。在规划目标上不是单纯考虑土地利用，而是更多的利用土地调控作用和实现本区域及其所处大区域的社会、经济目标，控制城市蔓延，实现可持续发展。

改变国有土地使用权用途申请表第5篇

（示范文本）

关于改变

路

号国有土地使用权用途的请示

XXXX国土资源局：

经城市规划批准，我单位位于

路

号国有土地使用权的土地用途由工业用地改为商业用地。该宗国有土地东至

，西至

，南至

，北至，面积

平方米，国有土地使用权证编号为XX市国用（20XX）第0 号。

现申请办理该宗国有土地使用权用途的变更。

附件：

1、国有土地使用证复印件

2、城市规划批复文件

申请单位名称（公章）

二〇一一年

月

日

（联系人：

联系电话：）

申报材料：

申请用地性质变更报告(原件3份);特殊项目需提交市政府批准文件(验审原件，提交复印件3份);涉及到的相关部门意见(如国土、消防、环保等);发改委立项文件(重大项目应有已审批的可研报告);原已取得的土地使用权证及建设用地规划许可证(原件)及相关文件(原件3份);规划设计条件及带有用地红线、坐标及面积实测数据并加盖测绘单位章的成果图(3份蓝图及电子文件)。

审批程序：