企业调解研究论文范文第1篇

解读《企业劳动争议协商调解规定》

促进纠纷内化机能，提高争议处理效率

人力资源和社会保障部于今年11月30日发布的《企业劳动争议协商调解规定》将于明年1月1日起正式实施。

人社部表示，该规定的出台旨在针对当前我国企业劳动争议易发、多发，劳动争议呈总量居高的态势，重点要解决企业内部劳资双方沟通机制普遍缺失、劳动者的利益诉求表达渠道不畅、企业劳动争议调解委员会作用弱化等比较突出的问题，同时也意在推动企业建立健全调解组织、建立预防工作机制、完善调解制度、落实保障措施，建立企业内部劳动争议协商解决机制，提升企业自主解决争议的能力。

纵观该规定全文，其核心就是要督促企业建立企业劳动争议协商调解机制，设立劳动争议委员调解会。那么作为处理劳动争议的第一道防线，“企业劳动争议调解委员会”能否将劳动争议的矛盾“大事化小，小事化了”，促进劳资关系的稳定和谐?而新规对于企业又有哪些利弊影响?这是我们所关注的问题。

一、劳动争议现状分析

当前劳动争议的解决途径，主要是一调(劳动争议调解)、一裁(劳动争议仲裁)和两审(法院的两次审判)，而人社部的新规定其实是对相关法律的细化。实际上，我国早在1994年《劳动法》第80条中，就提出要在企业内部建立劳动争议调解委员会，并建议委员会主任由工会主席或工会代表担任。2008年实施的《劳动争议调解仲裁法》明确提出，企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。

但在实际处理过程中，因为在企业内部缺少一个矛盾钝化缓和的机制，纠纷在萌芽时得不到控制和钝化，劳资纠纷常常是一爆发就激化，而作为弱势方的劳动者又担心走司法途径需要花费大量成本，所以最终出现以“闹”求解决的现象。为此，此次人力资源和社会保障部最新发布的《规定》力求将劳资纠纷化解在第一道防线。

二、新规解读

(一)明确要求企业建立劳动纠纷新型处理机制

除了传统的解决方式，劳动纠纷争议双方可以借助企业内部的调解委员会进行解决。新规的出台使得企业内部的协商调解机制得以正式确立。《规定》第十三条要求大中型企业要配备专职或兼职的工作人员，有分公司、分店、分厂的企业，可以根据需要在分支机构设立调解委员会。而在小型企业也可以设立调解委员会，由劳动者和企业共同推举人员，开展调解工作。

此外，一旦发生劳动争议，一方当事人可以通过与另一方当事人约见、面谈

等方式协商解决。劳动者可以要求所在企业工会参与或者协助其与企业进行协商。这样通过约谈制度，保证了双方面对面沟通渠道的畅通。此外，工会也可以主动参与劳动争议的协商处理，劳动者可以委托其他组织或者个人作为其代表进行协商。 【利弊分析】

从《规定》的目的来看，无疑是为了更“和缓”地解决劳资纠纷，规定要求企业建立协商调解委员会是因为调解委员会能够将有些矛盾消化在企业内部，不至于使劳动者到劳动监察部门或劳动仲裁委员会以及法院去解决。从长远的角度来看，在企业内部建立针对劳资纠纷的协商调节机制意义重大。

(二) 全面的争议记录制度及约束力较强的调解协议书

根据《规定》，发生劳动争议，劳动者可以口头或者书面形式向调解委员会提出调解申请。申请内容应当包括申请人基本情况、调解请求、事实与理由。口头申请的，调解委员会应当当场记录。调解委员会接到调解申请后，对属于劳动争议受理范围且双方当事人同意调解的，应当在3个工作日内受理。对不属于劳动争议受理范围或者一方当事人不同意调解的，应当做好记录，并书面通知申请人。

经调解达成调解协议的，由调解委员会制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解委员会印章后生效。生效的调解协议对双方具有约束力。另外规定还赋予了双方当事人自调解协议生效之日起15日内共同向仲裁委员会提出仲裁审查申请的权利，如果双方当事人未按前条规定提出仲裁审查申请，一方当事人在约定的期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。仲裁委员会受理仲裁申请后，应当对调解协议进行审查，调解协议合法有效且不损害公共利益或者第三人合法利益的，在没有新证据出现的情况下，仲裁委员会可以依据调解协议作出仲裁裁决。 【利弊分析】

从《规定》有关协商调解记录制度及调解协议书的效力的内容来看，其要求调解委员会要对劳动者的申请、双方是否同意调解等内容做详细记录，一方面能够真实反映纠纷的原貌，如果要作为日后仲裁或诉讼的证据，其证明力是比较强的。但问题在于这份记录是仅由企业方(调解委员会)保存，还是应该一式两

(三)份，由两

(三)方签字，各自由企业(调解委员会)及劳动者保存;该记录的中立性如何保证?从这个小问题出发，企业在如何保证调解委员会的中立性及由此增加的经营成本应怎样应对的问题上需要一番思量。

另外，《规定》还规定了针对调解协议书的仲裁审查制度，赋予了调解协议书较强的法律约束力，那么企业在是否要与劳动者达成协议上必须持审慎的态度，既要合理运用以缩短纠纷时间，节约诉讼成本;也要防范签订协议带来的不利后果。

(三)企业的“不作为”或将引致不利后果

现实中企业不愿直面劳资纠纷，会出现“拖延战术”等不作为，劳动者对此往往很无奈。《规定》着力解决争议处理中最为薄弱的协商问题，对劳动关系双方协商时限及和解协议效力等作出明确规定。根据新规，一方当事人提出协商要求后，另一方当事人应当积极做出口头或者书面回应。5日内不做出回应的，视为不愿协商。调解委员会调解劳动争议，应当自受理调解申请之日起15日内结束。但是，双方当事人同意延期的可以延长。另外，规定还对仲裁时效中断的情形作了详细的列举规定，专门应对企业作为纠纷的强势一方依靠拖延战术致使劳动者错过申请仲裁的期限问题。 【利弊分析】

这条规定明显是向处于弱势的劳动者倾斜的，《规定》出台以前，企业依靠不作为来回避劳资纠纷也许能够规避一定的诉讼风险，但是这项规定却在提醒企业“不作为”已不再奏效，从短期利益看来，这迫使企业不得不直面劳资纠纷，会增加一部分的经营成本，包括人力、时间及财务成本;但从长远来看，企业及早应对纠纷可以缓解甚至避免劳动者的敌对情绪，更有利于纠纷的解决，还可以树立一个正面的社会形象，有利于企业的长远发展。

企业调解研究论文范文第2篇

内容摘要 以“社会中国”为视角,审视新中国成立以来中国社会政策的演变和发展。1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。随着我国社会政治经济状况的变化,国家在社会福利和服务中的角色经历了从改革开放前的“国家垄断”,到改革开放后的“国家退却”,再到“国家再临”的演变过程,从而使我国的社会政策发展呈现出明显的阶段性特征——由二元“社会中国”到三元“社会中国”再到“福利地区”。在新世纪,面对经济改革过程中积累的种种社会问题,中国开始强化国家在公共福利和服务中的角色,出现了社会政策的急剧扩展,新的社会政策体系正在形成之中。但是,统一的“社会中国”的图景依然模糊,“省域公民社会身份”的形成或是破题之处。

关键词 社会政策 公民身份 社会中国 二元社会中国 三元社会中国

作者 岳经纶,中山大学政治与公共事务管理学院教授、社会保障与社会政策研究所所长。(广州:510275)

自18世纪以来,近代西方国家分别在经济、政治和社会领域逐步确立了资本主义市场经济、民主政治与福利国家制度,相继实现了民权、政治权利与社会权利,完成了公民身份的建构。在中国,随着改革开放的深入,经济上逐步形成了社会主义市场经济体制,政治上社会主义民主政治形态日益巩固,然而,对于中国社会的发展,尽管近年来政府强调社会建设和社会事业的发展,强调民生问题的重要性,在社会领域却一直没有形成类似市场经济、民主政治这样明确的目标模式,而只是模糊地说关注民生,体面劳动,让人民生活得更加幸福、更有尊严。

笔者从“社会欧洲”①概念获得灵感,使用“社会中国”概念,以此为分析视角,试图梳理中国社会政策的演变。所谓“社会中国”,其着眼点就是中国的社会模式,特别是中国的社会福利模式。与经济中国、政治中国这些概念一样,“社会中国”既是一个具有时间内涵的概念,也是一个具有空间内涵的概念;既指涉具体的社会福利和服务的提供,也涉及抽象的公民社会权利的建构;是中国社会福利模式的历史、现状以及未来的高度抽象。基于“社会中国”的视野,1949年新中国成立以来的中国社会政策的演变和发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。

改革开放前的我国社会政策:

二元“社会中国”的形成

在现代社会,社会政策被普遍认为是发展社会事业、促进社会公平正义、增进社会团结与和谐的基本手段。社会政策与福利国家就是同一块硬币的两个面。在计划经济时代,在社会主义意识形态的指导下,我国在生产资料公有制的基础上推行公平优先、注重分配的社会经济政策。国家在实施优先发展重工业的经济政策的同时,在户籍制度的基础上,按照城乡分割的原则,在城乡建立并实施了两套截然不同的社会政策体系(表1)。这一时期,国家垄断和控制了重要的社会资源和每一个人的生活和发展机会,在高度组织化、集权化和单一化的社会结构中[1],建立了国家主导的、城乡二元的社会政策体系,形成了二元“社会中国”。在这个二元的“社会中国”中,国家在福利中的角色具有二重性:既有制度性的一面(国家通过单位体制为城镇居民提供比较全面的福利和服务),又有补救性的一面(对单位体制之外的城镇居民和农村居民只提供十分有限的救济和援助)。

在城镇,国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各种福利和服务的社会政策体系。在这种社会政策体系下,国家以充分就业为基础,将绝大部分城镇居民安排到全民所有制和集体所有制单位(主要是国家机关和企事业单位)中就业,对干部、职工及其家属提供覆盖生、老、病、死的社会保护,具体包括医疗服务、住房、教育、养老,以及各种生活福利和困难救济。国家建立的劳动保护体系使所有工人都享有就业保障,没有失业之虞。这套体系被称为“单位福利制度”、“迷你福利国家”,被认为是社会主义优越性的体现。在农村,在集体经济的基础上,建立了包括合作医疗制度、五保户制度等在内的集体福利制度,农民作为公社社员享有一定的集体保障。

虽然二元“社会中国”带来了社会福利待遇差距明显的城乡二元制福利体系,但是,国家直接或间接地在社会福利提供当中扮演了重要角色,城乡居民的基本福利需要,如教育、医疗、就业等都得到了一定程度的满足,在城镇或农村内部没有出现严重的社会不公平问题。在计划经济时期,中国的基尼系数介乎0.2~0.3之间,属于世界上收入分配最平等的国家。美国经济学家萨缪尔森对当时我国的社会生活有这样的描述:“它(中国)向每一个人提供了粮食、衣服和住房,使他们保持健康,并使绝大多数人获得了教育,千百万人并没有挨饿,道路旁边和街路上并没有一群群昏昏欲睡、目不识丁的乞丐,千百万人并没有遭受疾病的折磨。以此而论,中国的成就超过世界上任何一个不发达国家。”[2]

需要指出的是,与其他社会主义国家一样,计划经济时代我国的社会政策体系基本上是为“服务于经济目标而设计的”,社会政策被视为完整的生产过程的一部分,是满足“工人”(而不是公民)需要的一种手段。企业履行了大多数社会政策的职责。充分就业政策保障了城市居民可以普遍享受社会福利和服务,尽管在水平和质量上存在着差异。但社会政策差不多是排他性的国家主义,几乎不存在市场安排,也没有什么非官办部门的捐献。除了福利分配和社会服务外,对基本消费品(食物、住房、能源、交通)的广泛补贴在某种程度上发挥了社会政策的功能,或者说是一种近似的社会政策。[3]然而,即使在强调社会主义意识形态的计划经济时期,国家也没有真正落实社会公民身份与社会权利,反而是通过户籍制度强化城乡居民身份与福利权利的差异性[4],通过单位制度和行政身份制度加剧了城镇居民内部的福利权利分割。

把社会福利和服务纳入就业制度是计划经济时期我国社会政策的一个最显著的特征,并且推动了单位制度的形成。作为计划经济时代我国的一种基本的社会经济制度,单位制度对我国城镇劳动者的工作和生活具有重要影响。单位的功能就像一个自给自足的“迷你福利国家”。社会学家华尔德对我国国营企业的权威关系进行了深入研究,并提出了“有组织的依赖”这个概念来描述工人与其单位的关系。具体来说,就是劳动者在政治上依赖工作单位的党组织和管理层以取得政治上的利益,在经济上依赖单位提供的工资收入和各种福利与服务,在个人关系上依附作为国家干部的上司。[5]由于当时中国正在进行的快速工业化需要大量资金,因而不能给工人提供较高的工资报酬。因此,在国家与工人之间形成了不成文的“社会契约”:国家(以家长的姿态)照顾工人及其家庭(包括生老病死),工人(以主人翁姿态)以低工资为国家工业化服务。

不过,计划经济时代的社会政策体系尽管具有明显的平等化倾向,但基本上是一种以社会(职业)身份而不是以公民身份为基础建立起来的碎片化的社会政策体系,不仅存在城乡分野,而且在城镇中,还存在身份、所有制的差异。这种二元“社会中国”的形态一直持续到今天。而且,由于在计划经济时期我国相对忽视了生产力的发展和经济建设,我国的城镇社会政策体系所带来的财政支出超越了国家经济的承受力,给国家和企业带来了沉重的负担,间接造成了国有企业的低效率。因此,在经济改革之后,作为计划经济时代社会政策体系核心基础的劳动就业制度及相关的福利保障制度就成为经济改革的主要对象,社会政策体系开始进入局部调整与全面变革的时期。与此同时,随着人民公社这一集体经济制度的瓦解,农村社会政策的经济基础不复存在,农村社会政策体系也进入变革时期。

1980~1990年代我国社会政策的演变

自20世纪70年代末实行改革开放政策以来,为了改变落后的国民经济状况,中国开始了以发展经济为导向的大规模的社会经济转型。在这一转型期中,国家的施政重点转向经济发展,政府经济政策职能凸显,而社会政策则开始转向服务于经济政策,从而推动经济效率的提升和经济的增长。在减轻国家负担的考量下,随着单位体制和农村集体经济的解体,加上国家有意识地弱化自己在公共福利提供上的功能和角色,旧的二元“社会中国”进一步分化。在市场体系和第三部门没有得到充分发展的情况下,由于国家不适当地从许多公共服务的提供中全面撤退,其结果是导致公众的许多基本需要得不到满足,并形成了庞大的社会弱势群体。

1. 第一阶段(1978~1992年):社会政策的局部调整期

这一阶段是计划经济时代的旧社会政策的延续与新社会政策变革的酝酿阶段。在改革开放的最初几年,除了教育政策以外,我国社会政策体系没有出现大的调整,只是对原有劳动保险制度进行局部修补和完善。

1984年起,随着我国城市经济体制开始改革,社会保障制度的改革摆上了党和政府的议事日程。扶贫政策是这一时期我国农村社会保障政策的重要内容。1986年,我国在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模开发式扶贫计划,到1992年底,全国农村贫困人口减少至8000万。在城市,改革的重点是国有企业的劳动用工制度和经营模式。为了解决“文革”后出现的严重城市失业问题,政府在1980年提出了“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。1986年,国务院颁布了有关实施劳动合同制的四个暂行条例,以劳动合同制为基本内容的劳动就业体制改革正式启动,计划经济时代实行的统一安置、固定就业制度开始动摇。随着劳动合同制度的初步实施,我国尝试对劳动就业及相关的保险制度进行改革。这一时期,因单位福利功能的弱化,以及依托于单位的社会服务提供机制的失灵,我国开始转向以“社区”取代单位来提供社会福利服务。1987年,国家民政部正式提出开展城市社区服务。

总体来说,在80年代,由于计划经济时代形成的社会保障制度没有遭到根本性的变革,加上这一时期城乡民众大体上都能分享到经济改革的成果,社会问题并没有凸显(改革开放初期最主要的问题是就业问题)。虽然这一时期也出现了农村剩余劳动力向城镇转移的问题,但是大量的农民进入了乡镇企业,实现了离土不离乡的转移,没有出现大规模的跨省流动。在这一时期,二元“社会中国”得以基本维持。

2. 第二阶段(1992~2002年):国家的全面退缩——社会政策的剧变期

这一阶段是我国社会政策体系的全面而急剧的变革时期。为了配合市场经济体制的建立,国家试图对计划经济时代建立起来的社会政策体系进行全面改造,并建构起适应市场经济的社会政策体系。社会政策转型的主要表现是,国家从社会福利和服务领域中有计划地全面退出,教育、医疗、住房等领域出现了明显的市场化趋势。[6]

随着国有企业改革的深化,下岗失业问题成为我国劳动政策面临的首要问题。为了处理由国有部门释放出来的大量富余职工和城镇新增劳动力大军带来的失业问题,政府把创造就业岗位作为这一时期劳动政策的主要任务。1992年,中共十四大确定了建立社会主义市场经济体制的战略目标。为了配合市场经济体制的建立,我国在1993年确立了社会政策(以社会保障为代表)改革的大思路。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障体系”。这一时期,我国社会政策变革的重点内容是各类社会保险制度的建立和完善,特别是养老保险制度;其中最重要的社会政策变革是形成了社会保险制度主导的社会保障改革思路,计划经济时代的非缴费制的劳动保险制度逐步被个人缴费的保险制度所取代。政府积极探索统账结合(保险基金实行社会统筹账户与个人账户相结合)的社会医疗保险制度模式。住房改革也是这一时期我国社会政策变革的重要内容。国务院于1998年7月发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》,全面实行以市场化供应为主的住房货币化改革,建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

然而,在这一阶段,由于政策设计上仍然存在着从社会身份出发而不是从需要出发的倾向,路径依赖现象严重。社会保险的各个项目,如失业保险、养老保险、医疗保险等分险种在不同所有制的企业逐步推进,制度安排分散,不但给企业有选择的参保创造了机会,增大了制度运行的监督成本,而且直接导致社会保险分险种设定费率,综合费率过高,抬高了社会保险的制度门槛,阻碍了社会保障制度改革的顺利推进。

与80年代社会政策的局部调整不同,在90年代,随着市场经济体制目标模式的确立,我国的社会政策经历了根本性的转型,经历了一次深刻的范式转移[7]。无论是劳动就业政策、教育政策、医疗政策,还是住房政策,都经历了从国家主导向市场主导的转变过程。旧的城乡社会保障体系逐步瓦解,变得支离破碎,许多人失去了基本的社会福利和服务。而从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体没有成为社会政策的目标群体,他们游离在城市与农村之间,既非农民,又非工人,基本没有得到任何社会保护。

总的来说,这一时期我国政府施政的基本理念是效率优先,兼顾公平。然而,实践表明,我们在坚持效率优先的时候,并没有有效地兼顾公平。公平与效率之间的失衡也是我国经济改革开放时代的一个重大教训。为了加快经济发展,提高经济效率,经济政策差不多成了国家的唯一功能。为了配合经济发展,国家从社会公共服务中全面退却,国家的社会政策功能严重削弱。这一时期的社会保障制度和社会福利改革带有明显的市场化取向,使得社会政策沦为国家经济政策的附庸。相应地,二元“社会中国”的格局进一步分化,呈现出三元(农民工是第三元)“社会中国”格局,“社会中国”的整体图景日益模糊。

新世纪前十年的中国社会政策扩展:

社会政策的重建期

直到进入新世纪后,社会政策缺失所导致的严重社会后果才开始得到有效回应,政府开始重新思考市场经济与社会政策的关系。随着教育、医疗、住房等社会民生问题日益得到高度重视,社会政策在经济发展和社会进步中的作用被重新发现。伴随着一系列新社会政策的出台,我国进入了社会政策体系的重建期。

2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的涵义,使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新理念。2004年9月,中共十六届四中全会提出建构“和谐社会”的新理念。2006年10月,中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出要着力发展社会事业,完善社会管理,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展,标志着中国社会政策时代的来临。2007年10月,十七大报告指出,“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”,这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。如下,笔者将从教育、医疗、就业、社会保障和住房这五大社会政策范畴,来简单勾勒我国社会政策重建的轨迹。(表2)

1. 教育政策。2003年之后,中央政府开始关注教育不公平问题,制定了新的政策措施促进城乡和地区间的教育公平,更多的教育资源被投入到农村教育。至2008年,全国城乡普遍实行免费义务教育,1986年确立的义务教育制度终于在22年后首次在全国范围内普遍实行。同时,为了解决农民工子女上学难问题,2003年9月,国务院要求流入地政府负责解决进城务工农民子女的义务教育问题,并且要求流入地政府财政部门对接收农民工子女较多的学校给予补助,对以接收农民工子女为主的民办学校提供财政扶持。

2. 医疗政策。自2003年“非典”疫情爆发后,我国政府开始加强公共卫生体系的建设。2005年,我国基本建成覆盖省市县三级的疾病预防控制体系。2007年,我国启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险,开始建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。2008年,新型农村合作医疗制度在全国全面推行,农村三级卫生服务网络建设和城市社区医疗卫生服务体系得到进一步健全。2009年4月,国务院相继公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009 ~2011年)》,新医改方案的一个最显著的特点就是突出了政府在医疗卫生领域的责任,强调了基本医疗卫生的公益性。

3. 就业政策。自90年代中期开始大规模国有企业改革以来,促进下岗失业工人的再就业一直是我国的重要就业政策。新世纪以来,我国政府加大对就业再就业的政策支持和资金投入,多渠道开发就业岗位,展开多种措施帮扶“零就业家庭”和就业困难人员。为了保障劳动者合法权益,我国在2007年通过了《劳动合同法》,同时还制定和颁布了《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。从2003年起,农民工权益的保护开始成为劳动政策的重要内容。2006年1月18日,国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,重申农民工是我国产业工人的一部分,保证逐步取消对农民工的不公正待遇,并要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。

4. 社会保障政策。自90年代末开始,社会救助政策开始得到重视,最低生活保障制度成为我国最重要的社会救助政策。2004年,国有企业下岗工人基本生活保障向失业保险并轨。2007年,国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,要求年内在全国建立农村最低生活保障。2008年,扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险;加快省级统筹步伐,制定全国统一的社会保险关系转续办法。

5. 住房政策。为了解决低收入阶层的住房困难,2004年以来,中央政府开始重视保障型住房的供应,强调要建立健全廉租房制度和住房租赁制度。2007年8月,国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,指出解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”,明确规定解决低收入家庭住房问题由省级政府担负总责,并对解决廉租住房面临的各种困难与问题的职责,如资金来源问题做出明确的规定。2008年,《政府工作报告》要求建立住房保障体系,加大廉租房、经济适用房建设的力度,以解决中、低收入家庭的住房问题。

片面追求经济总量和增长速度的发展模式带来了许多社会问题和社会风险,导致庞大的社会弱势群体的出现,对我国经济的可持续发展和社会和谐发展带来了不利影响。进入21世纪后,我国社会政策似乎出现了一次新的范式转移。在经历十余年的社会政策“失踪”期后,我国政府开始“重新发现”社会政策。自2003年以来,我国政府不断推出各项社会政策,重建国家在公共福利与服务中的责任,出现了前所未有的社会政策扩展期。随着国家在社会政策领域角色的强化,新世纪我国社会政策出现了一些令人惊喜的发展:第一,中央政府加大了在教育、医疗、就业、住房等领域的投入,中央政府的社会政策功能明显强化,社会政策在一定程度上出现了集中化的趋势。这种趋势有助于提升社会福利的“地域正义”。第二,一些地方政府,特别是沿海发达地区正在全力推动打破城乡隔阂、职业分割的社会保障制度,努力建构城乡一体的社会政策体系,出现了具有地域公民身份特色的福利地方化。[8]统一的地域公民身份虽然只停留在城市一级,但可以为更高层次地域公民身份的建构准备条件。第三,随着城乡免费义务教育的全面实现,全民医保制度目标的确立,普惠型社会福利制度的建设,以及社会保障制度城乡统筹的推进,以公民身份为本的社会政策体系初露端倪。第四,农民工开始被纳入社会政策体系,逐步成为社会政策的受益者。这一切都有利于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系,有助于推动统一的“社会中国”的形成。

建构统一的“社会中国”:挑战与前景

以上的讨论从历史/时间维度梳理了“社会中国”演变的过程。中国的社会政策体系还处在重构与重建之中,如何建立一个以公民身份为基础、以满足公民基本需要为目的、体现统一的“社会中国”之目标的完整的社会政策体系还需要长期而艰辛的努力。换言之,统一的“社会中国”的建构依然存在着巨大的挑战。旧的城乡差距和城乡分割的社会政策体系、地区差距与福利的地域不平等继续制约着社会政策的集中化发展。

1. 社会政策地方化与福利地区的形成

社会政策本身一直存在一个内在的冲突:一方面,为了更好地满足个人的需要,社会政策应该尽可能地方化,越接近基层的决策越能贴近个人的实际。另一方面,“地域正义”则要求一个国家之内不同地方的公民应该得到大体同等的待遇。前者要求地方化、个别化,后者要求普及化、普惠制。

在我国,传统的城乡分割一直影响着社会政策和社会保障制度的发展。经济改革虽然推动了我国城乡的经济发展以及一定程度上的经济整合,但是,社会整合却没有得到相应的推进。农民工问题的出现就是城乡社会整合失效的表征。以往城乡流动、地区流动程度低,因而跨越地方政府辖区边界而异地生活的人很少。现在,几乎到处都有流动人口,在很多地方特别是沿海城市,都出现了外来人口超越本地人口的局面。而这些处于多数的异地而居的人口却多被排斥在社会福利和服务之外,使得社会福利的地域不平等和地域不公平问题日益突出。

我国社会政策不仅存在着巨大的城乡差异,而且存在着明显的地方化倾向,各地社会福利水平差距极大。可以说,一个城市、一个区县就有一种社会政策体制。在1990年代之前,如果说我国社会福利制度主要是一个“以全国疆域为经、城镇/农村界线为纬的二元式社会保障体系”(二元“社会中国”)的话,那么,在1990年代之后,随着社会政策的地方化,我国出现了众多的“以地域为经、不同社会(职业)身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系”,也就是进一步碎片化的“社会中国”。长期以来,我国地方政府一直承担着实施社会政策、提供社会福利与服务的主要责任,这种情况自90年代分税制实施以来尤为突出。而各级地方政府由于财政状况各不相同,提供社会福利与服务的能力各不相同,因而在全国形成了以地方行政区域为边界的众多分散的“福利地区”。而随着福利地区的出现,我国的公民身份呈现出以地域为基础的新的空间分割。如果说在二元“社会中国”之下,我国公民身份界定分割为“城镇居民/农村居民”,那么,在福利地方化的趋势下,我国公民身份界定分割为以“本地/外地”为主轴、更多元的区分。而且,在GDP的地方政府竞争中,地方政府关心的往往是如何吸引外来投资,促进本地经济增长和地方财政收入的提升,而不是为本地居民提供福利与服务。这种情况与全球经济竞争中各国政府竞相压低劳动成本和降低环保标准的“向下竞争”类似,由于地方政府缺乏提升居民福利与服务的动力,其结果是普遍的公共福利与服务提供的不足。

2. 走向省域公民身份

福利地区化发展中的一种显著情况是:一些富裕的地方政府,尤其是在沿海发达地区以及一些资源丰富的内地市县,在改善民生、发展社会事业的政策感召下,大力推进本地的社会保障制度建设,特别是城乡统筹、城乡一体的社会保障制度建设,为本地居民提供不分城乡户籍区隔的社会保障制度。这些努力的结果是形成了若干具有整合意义的“福利地区”。

整合性的“福利地区”的形成,就其积极意义而言,是在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度,这种部分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成“地域公民身份”。这种“地域公民身份”无疑是形成全国性的公民身份的一个重要起点和基础。从长远来看,这种地域公民身份在空间上的不断扩张无疑将有利于全国统一的“公民身份”的形成。然而,在地级市或区县一级形成的地域公民身份,其空间范围过于狭小,而且在地方政府的政策创新下只会产生越来越多样化的地域政策,要把它扩大到整个中国,将经历漫长的过程。为此,一个合理选择是建构省域公民身份。所谓省域公民身份,就是以省级政府的管辖范围为空间界限,建立不分城乡、不分地区的统一的公民身份。省域公民身份建立,可以消除城乡之间、不同群体之间在社会福利与服务上的身份差异。与市县管辖范围内的地域公民身份相比,省域公民身份具有更大的空间范围,有利于推动全国性公民身份的建构。省域公民身份并不排斥外来者,省级政府将制定相关政策规定,便利外省居民合法取得本省的公民身份。

纵观1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程,在前改革阶段,国家在社会福利提供中扮演了主导甚至垄断的角色。尽管国家注重社会公平和财富的再分配,在公共福祉的提供方面承担了相当大的责任,但是,由于经济发展水平比较低,而且城乡之间在福利制度安排与福利水平方面存在着比较大的差异(二元社会政策体系),社会福利和社会权利意义上的统一的“社会中国”并没有形成。

在上世纪最后20年的改革开放时期,为了改变落后的国民经济状况,我国经历了前所未有的大规模社会经济转型,我们的社会政策体系也发生了根本性的变化。随着发展经济成为国家的主要施政目标,公共资源主要流向基本建设和固定资产投资领域。为了配合发展经济的战略目标,国家对社会政策作了很大的调整和改革,许多过去由国家承担的福利和服务职能和责任转移给了个人、家庭、社会和市场。伴随单位体制和人民公社制度的解体,社会保障制度的改革,社会政策领域的公共财政投入的下降,以及在教育、医疗、就业和住房等基本公共服务领域出现社会化和市场化取向,我国原有的二元社会政策体系进一步碎片化,在整个中国几乎都找不到一项适用于全体国民的社会福利安排,“社会中国”进一步消解。

进入21世纪后,在市场导向的经济改革中累积起来的一系列社会问题,如城乡、区域、经济社会发展不平衡,以及与社会发展和民生密切相关的就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题日益突出。党和政府充分认识到了问题的严峻性和解决它们的紧迫性,提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的新理念,并且宣布我国到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标。这些政策目标的提出,带来了我国社会政策的急剧扩张,也给统一的“社会中国”的建构带来了曙光。不过,城乡差异、地区差别以及由此产生的社会福利的“地域不正义”,社会政策地方化和福利地区的出现,以及由此产生的社会权利的碎片化仍将制约着统一的“社会中国”的建构。在这种情势下,“省域公民社会身份”的形成或许是“社会中国”之建构的破题之处。

[本文得到教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国社会政策的挑战与对策”(项目批准号:08JJD 840203)、教育部新世纪优秀人才资助计划、中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目,以及高校基本科研业务费中山大学重大项目培育课题“中国特色社会主义福利社会的社会政策体系研究”的资助。]

注 释:

① 所谓“社会欧洲”,指的是欧洲的社会模式,特别是指提供保护预防全球市场冲击的欧洲福利国家体制 (Giddens,Anthony、Patrick Diamond 、 Roger Liddle. Global Europe, Social Europe Cambridge, UK; Malden, MA Polity Press,2007)。

参考文献:

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[8]施世骏. 社会保障的地域化:中国社会公民权的空间政治转型. 台湾社会学,2009(18).

编辑 李 梅

企业调解研究论文范文第3篇

民事调解作为解决纠纷的一种法定方式。在审判实践中被广泛的使用。法院曾一度以调解解决诉讼活动为主。1989年。法院对民事、经济案件的调解结案率为69％和70％，到2001年以后，民事案件调解率下降到30％—40％左右。随着司法制度的改革和发展，调解案例的积累，司法实践反映的问题越来越多，对法院民事调解进行必要的检察监督显得尤为重要。

一、法院民事调解的基本特点

(一)我国法院民事调解的特点

1　以自愿、合法为准则。《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”该规定是我国民事诉讼法的基本原则之一，也是法院民事调解必须遵循的准则。

2　以“调解和审理合为一体”为诉讼模式。我国的法院民事调解制度的特色体现在法院将调解和审理融为一体，从调解的开始、进行和结束，均由原审理案件的法官主持和控制，法官处理案件既是调解员又是案件的裁判员，调审合一。调解结案的好处在于可以简化程序，便利群众，免得原告和被告之间有伤感情，还有利于迅速彻底解决纠纷。不利方面在于法官在同一诉讼结构担任两种职责，法官在审理案件过程中，很难准确把握裁判者身份与调解者身份，为了使固执于自己主张的当事人做出妥协，往往会有意无意地从调解人滑向裁判者，或明或暗的强制在调解中占主导地位，这将会使得调解的自愿性难以得到保障。

3　调解结果具有不可上诉性。由于调解的特殊性，如调解者是法官、法律规定不具体等等，目前体制下，调解结果不具备可以上诉的条件。其结果导致对法院民事调解监督力量的缺失。“在采用调解方式时，由于调解书或调解协议的不可上诉性，上诉这一极其重要的监督机制不复存在。促使一审法官严肃执法的压力也就消失了。民诉法虽然允许当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审，但再审的理由仅限于调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律。并且要求当事人提供证据证明，而调解书一旦生效后。当事人事实上是很难证明法官在调解中违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，所以能够申请再审的可能性也相当小。在监督机制被极大弱化的情况下，要求法官象判决过程中那样严格执行法律，往往是难以做到的。办案质量出现这样或那样的问题，与其说是部分法官素质、水平不高等个人方面的原因造成的。倒不如说调解中程序法的约束软化这一制度方面的原因使然。”

4　法官职权较大，调解启动程序灵活。法院民事调解可以发生在人民法院作出判决之前的各个诉讼阶段，也不受审级的限制，法院可以控制调解的节奏，甚至在调解内容方面有引导作用，如协议内容可超过诉讼请求等。在涉及程序事项方面。可以灵活便利，充分保障调解的各项权利。

5　缺乏对法院民事调解的有效监督。从民事诉讼的监督机制上看，一方面，调解具有法律效力，调解权力能够得到有效行使；另一方面，无专门法律监督力量对其进行监督，缺乏对这种权力的有效脏督机制。H现行有效的法院民事调解制度是一种“背靠背”的调解，是法官对当事人分别调解、事后协议的调解方式。因此。程序法约束的软化，造成了法官行为的失范和审判活动的无序化；实体法约束的软化，造成了调解结果的隐性违法和审判权的滥用。所以，这种无监督力量或监督力量缺位的调解机制极易滋生腐败。

(二)部分国外法院民事调解的基本特点

国外法院民事调解制度，是司法ADR的一部分。ADR起源于美国，全称为Alternative Dispute Resolu—tion，即替代性纠纷解决方式或可选择性纠纷解决方式。主要包括协商、调解和仲裁三种基本类型。而司法ADR，又称为法院附设ADR(Court annexed ADR)，是指在20世纪70年代，形成于英美法系国家特别是在美国一些州的法院内附设的仲裁和调解等第三人解决纠纷的制度，即将ADR作为诉讼程序的一环引入，形成了司法ADR制度。司法ADR是纠纷进入法院后的非审判解决途径，它与审判相辅相成，共同承担着解决纠纷的司法职能。

1　美国司法ADR的特点：一是诉讼与非诉讼纠纷解决机制相融合。美国法院将仲裁、调解等非诉讼方式与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力，还创设了“法院附设仲裁”、“调解一诉讼”、“早期的中立评估”、“小型审判”、“和解会议”和“聘请法官”等新颖多样又各具特色的纠纷解决程序。这些程序并非相互孤立。通常都是根据个案在法院的指导下穿插灵活运用。其中“法院附设仲裁”和“调解一诉讼”是被美国各地区法院普遍采用的两种形式。二是调解制度的灵活运用。法院附设调解是美国司法ADR的主要形式之一。在设立了“法院强制调解”制度的法院，法官会要求争议双方在进行诉讼之前首先利用调解解决争端，若调解不成，再行起诉。

2　日本司法ADR的特点：日本在调解方面的立法相对来说比较完善并具有可操作性，并有组织有系统地将调解纳入了司法制度，目前这在世界上并不多见。日本的调解分为家事审判法规定的家事调解和民事调解法规定的民事调解。调解由设于法院之内的调解委员会进行，调解委员会由指定的法官担任调解主任，再由他从有经验学识者中指定两名以上的调解委员。民事调解委员作为非正式公务员，对其任免事项由最高法院规定。根据法律规定向民事调解委员支付津贴，并按最高法院的规定支付旅费、日薪及住宿费。日本调解适用范围较广。家事审判法规定除了不适用调解的纠纷事项，如禁治产宣告等之外，其他所有的人事诉讼事件和其他普通家庭事件都可以进行调解，并且采取的是调解前置主义，只有调解不成方可向法院起诉。民事调解法则规定当产生有关民事纠纷时。当事人可以向法院提出调解申请，法院在调解委员会上进行调解，适当时，法官也可单独进行调解。如果调解中双方当事人达成协议，并记载在笔录上，就作为调解成立，记载的笔录同审判上的和解具有同等的效力。对在调解过程中做出的裁判，当事人可以提出即时抗告，抗告的期限为两周。司法调解具有相关罚则做保障。为了确保调解的顺利进行，家事审判法和民事调解法都规定了相应的罚则。比如。当事人接受调解程序后，有参加的义务，无正当理由不按时参加，将受到罚款的制裁。

二、我国应当对法院调解行使检察监督权

(一)国外司法ADK对我们的启示

任何一个制度的建立首先需要在立法上构建起一套尽可能与本国国情相适应的体制，而且要求法律的现实性、可操作性与社会已有的传统文化、价值取向、道德标准和诉讼观念相配合、相协调。从建立配套制度方面。建立调解程序的司法控制制度。调解不能无限度地自由进行，为了防止调解的滥用，亦应对调解予以监督和控制。从制度配套建设上，借鉴日本制定具体的罚则，确保司法ADR程序的顺利进行。从人员选任和待

遇上，可借鉴其审前调解人员的选任、地位、费用方面制度。目前我国审前调解人员选任的来源还是比较丰富的，可以考虑由政府、法院、检察院等部门共同牵头组建一个专门的司法ADR工作指导委员会。承担对司法ADR的管理、指导工作，对司法ADR人员进行管理和培训，实行组织化、制度化管理。

(二)我国对法院民事调解实施检察监督的理论依据

1　法律依据分析。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行监督。”宪法作为根本大法，没有对人民检察院监督人民法院审判的范围作任何限制性的规定，结合我国国家机构设置的实际情况，人民检察院对人民法院的监督应作广义的理解，否则成为监督的空白，人民法院调解属于人民法院审判活动的一部分。应当受人民检察机关监督。

2　调解协议内容分析。法院调解作为法院解决民事案件、经济纠纷案件的一种重要的结案方式，在法院裁判过程中惯常使用，与判决、裁定具有同等的法律效力。因此，也应当与判决、裁定一样。属于人民检察院监督的范围，对生效的调解文书，如果确有错误，检察院就有权对其监督。

3　诉讼法学理论分析。《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”法院民事调解是民事诉讼活动之一，从语言逻辑上看，当然属于人民检察院监督的范围。《民事诉讼法》第182条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据的证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”然而，由于我国民事诉讼法并没有明确规定我国审判机关能否对调解书提审或指令再审，因此为了进一步明确调解的再审情况。在最高人民法院民他字[93]第l号“关于民事调解书确有错误当事人没有申请再审案件人民法院可否再审问题的批复”中明确回答：“对已经发生法律效力的调解书，人民法院如果发现确有错误，而又必须再审的，当事人没有申请再审，人民法院根据民事诉讼法的有关规定精神，可以按照审判监督程序再审”。按照该批复的原则和我国《民事诉讼法》第14条的要求，检察院对民事调解的监督以抗诉的形式启动再审程序是符合诉讼法学理论依据的。

三、对我国法院民事调解实施检察监督的构想

(一)补充完善民事诉讼法的有关条款

基于民事诉讼法的特殊地位，在有关法律条文的表述上，应把生效的调解书同生效的判决和裁定并列。我国民事诉讼法在很多条款上都罗列了人民法院的判决和裁定，却没有提到生效调解书。在检察院按照审判监督程序提出再审的表述中，如我国民事诉讼法第187条、189条的规定也应该适用于生效调解书。修改相应的司法解释，如最高人民法院《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》规定：“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”出台这样的规定，对于生效的确有错误的民事调解，法律与相关司法解释所规定的启动再审的情形就仅有“法院提审或指令再审”、“当事人申请再审”这两条途径，而人民检察院无法实现“法律监督”的职权，这是与建立社会主义法治国家相违背的。

(二)赋予检察机关对法院民事调解的抗诉权

法院民事调解一般是建立在双方当事人完全自愿的基础上解决争议的结案方式，依据意思自治原则，当事人有权自行决定怎样行使诉讼权利，这既符合我国儒家学说形成的“礼、仁、义”，与老百姓传统观念相合，也有利于迅速结案和彻底解决纠纷，节约司法资源。但是法院民事调解的问题在于：部分法院的法官滥用调解权，自觉不自觉的强制调解或考虑到法院系统考核目标等因素追求高调解率等情况。如果当事人对此违法调解申请再审被驳回，而检察机关对其又不能进行抗诉等有效监督，就很难保证司法公正。因此，检察机关有必要对法院的违法调解进行抗诉等监督。根据《民事诉讼法》第14条的规定，检察机关有权对人民法院的审判活动实施监督。法院民事调解是人民法院的审判活动的一部分，它当然的被检察机关监督。而且如前所述，调解书同法院判决一样都是解决实体问题的法定方式之一，生效的调解书具有法律约束力，调解书自然应当包括在检察机关的抗诉范围之内。检察机关的抗诉不但能更好的维护当事人的合法权益，而且也能帮助法院纠正错案，确保国家法律的统一正确实施。同时，检察机关也可以对没有必要抗诉的调解案件当事人做好息诉工作，从这点上看，赋予检察机关对法院民事调解的抗诉权具有极其重要的法律和社会价值。

(三)赋予检察机关对法院民事调解的再审检察建议、检察建议、纠正违法通知书等多种形式的监督权

检察建议能及时有效的纠正不公正的状态。“迟来的正义是非正义”，这种监督没有强制执行力，可以维护法院审判的权威性，并且能从法院自身的角度考虑，符合当前的司法需要。

企业调解研究论文范文第4篇

构建社会主义和谐社会，是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的重大战略思想。正确处理人民内部矛盾，及时化解社会矛盾纠纷，是维护社会和谐稳定紧迫而重大的任务。中共青海省委、省政府高度重视化解社会矛盾和纠纷工作，把建立矛盾纠纷大调解的体制机制当作建设社会主义和谐社会的重要大事来抓。对新时期经济和社会发展过程中各类矛盾纠纷的特点，用大调解促进大和谐、推动大发展。全面构建党委、政府统一领导，有关部门各司其职，社会广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解相互协调配合的大调解工作体系，有力地维护了藏区、地震灾区和全省社会稳定。青海省根据自身实际，在创新的前提下，在大调解工作机制实践探索基础上，充分借鉴域内外有益经验，完善和推进符合青海省实际的大调解体制机制，促进青海省和谐社会建设。

一、青海省社会矛盾纠纷的现状、特点和原因分析

实施西部大开发战略十多来，青海省作为西北地区重要的省份，在经济实力大幅提升的同时，各项社会建设有序展开，人民生活明显改善，是青海财政收入增长最快、财政实力显著增强、支持经济社会发展能力明显提升的十年。全省财力总量由58亿元预计增加到580亿元，增长9倍。然而，这十多年也是社会矛盾凸显的十多年。通过调研，我们了解到，我省社会矛盾在近十年主要表现在以下几个方面。

第一、社会矛盾纠纷表现为突发性、隐蔽性和反复性，同时表现为主体多元化，客体复杂化。我省在经济利益格局不断调整，整个社会心态深刻变化中，使社会矛盾纠纷的触发点增多，其中涉及群众切身利益的社会矛盾纠纷尤为突出。随着青海省市场经济的建立和逐步完善，越来越多的公民和经济组织参与其中，并成为市场经济的主要力量。因经济体制的深刻变革，矛盾纠纷已由过去的仅限于公民与公民间的纠纷，发展为公民与公民之间、公民与基层行政村(居)、公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷等等。矛盾纠纷的当事人已不再是单纯的公民个人，而且还包括了众多的经济个体和行政组织及部门，矛盾纠纷的主体呈现了多元化。同时，因各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，导致了社会矛盾纠纷内容的复杂化。社会矛盾纠纷已由过去简单的“一因一果”，代之为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾纠纷的成因多，形成因素多，生成过程复杂，导致的后果严重。矛盾纠纷的演化由直线式变成曲折式，并且在矛盾纠纷的彼此消长的渐进过程中，还关联了诸多不确定因素，矛盾纠纷的后果不是涉及一个或几个人的利益，而是牵扯众多当事人的利益，解决矛盾纠纷的方法也已不再简单化。从而增加了当前社会矛盾纠纷的复杂性，也增加了解决矛盾纠纷的难度。

第二、当事人寻求解决矛盾纠纷的方式呈现激烈化，形成群体性事件。矛盾纠纷的受害方当事人为维护自身的权益，在矛盾纠纷出现之初，大多都能通过正当的途径和手段寻求基层党政组织和有关单位部门解决纷争，希望能公正、公平地解决问题。但是，一些重大复杂疑难的矛盾纠纷没有能在有关基层部门得到及时公正合理地解决。当事人往往采取一些过激甚至违法手段，迫使有关部门解决问题。具体表现为，在农村牧区，由于一些基层行政组织不依法办事而引起的土地、山林、荒山、荒地、草山承包、农民负担、不当集资收费等纠纷，众多农牧民成为纠纷当事人；在企业改制中，因职工下岗、企业内部集资引起的纠纷，众多下岗职工和有关方面的人员成了纠纷当事人；在企地纠纷中，因利益冲突，厂矿企业与驻地周围有关群众成了纠纷当事人；在金融兑付、城市房屋拆迁等方面，许多有共同利益的群众成为了纠纷当事人；根据青海省民政厅的介绍，近年来，随着军队安置政策的改革调整，引起部分复转干部的攀比心理和群体上访事件：因社会矛盾纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大，因处理不当而引发群体性事件。

第三、社会矛盾纠纷的类型多样化和总量扩大化。一方面从矛盾纠纷的法律性质来看，社会矛盾纠纷由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷。社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地承包、草山承包、农牧民负担、企业改制、职工工资、金融风险、行政不当、司法不公、矿山生产安全事故、企业侵权、房屋拆迁和退役、复转干部的集体上访等方面的众多新型社会矛盾纠纷，正是这些新型的矛盾纠纷严重影响了社会稳定。另一方面，在基层农村和城镇两大区域，随着农业产业结构的调整和以农牧民为主体乡(村)企业的蓬勃发展，以及城乡、内外经济交流的日益频繁，各类矛盾纠纷的总量呈上升趋势，涉及到的当事人大量增多。自1990年以来，青海省各级人民调解组织调处的纠纷总数不断增长，人民法院立案审理的民事、经济、行政案件也在增长，根据青海省高院的统计，民事诉讼案件受理案件连续三年以2％的速度递增。

青海省新时期社会矛盾纠纷呈现以上特点，有其深刻政治经济根源和整个社会的大背景，形成的原因是多方面的。主要表现在以下几个方面。

第一，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。新时期，青海省的经济实力有了一定的增强，但生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变。我省的社会主义市场经济体制初步建立，但影响发展的体制机制障碍依然存在。我省人民生活有了提高，但收入分配差距拉大，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大。协调发展取得显著成绩，但农牧业基础薄弱、发展滞后，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。

第二，某些人谋取经济利益意识过于强大。改革开放给广大人民群众创造了解放思想的契机，给广大人民群众的思想以很大冲击和震撼，使他们在思想上获得了前所未有的解放，青海广大人民群众也不例外。尤其是为了实现“经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美”的西部大开发的二十字目标，我省各级领导全力以赴抓经济，全省人民奔小康，特别是以土地承包、草场承包为重点的农村牧区经济体制改革和以企业改制为重点的城镇经济体制改革，使许多人获得了巨大的收益。从而使得单位和个人将谋取经济利益最大化作为唯一目的，导致出现了一系列违法乱纪情况出现。

第三，干群矛盾日益显化。存在着部分基层干部工作方法简单粗暴，有的基层党政干部基本素质较低，“官本位”思想和特权思想严重，服务意识、公仆意识较差，对人民群众缺乏感情，不能够依法行政、依法办事，对人民群众反映的问题敷衍塞责，推诿拖拉，对正当要求置若罔闻，对出现的矛盾纠纷不能及时调处，甚至酿成严重事件，特别在计划生育、征收公粮、“三提五统”和集资收费等方面，有些干部态度强硬，作风蛮横。此外，有些政府部门对出现的金融风险、房屋拆迁、突发性重大事故等，处理不够及时、公正和彻底，引起了一些群众的不满和怨恨，影响了基层社会稳定。

二、借鉴域内外解决纠纷的经验，青海大调解机制框架基本确立

多年来，域外蓬勃发展的替代性纠纷解决机制(ADR)，已成为时代潮流，成为与民事诉讼制度相互补充的重要社会机制。从国内看，江苏南通、浙江诸暨、河北省等地开展的大调解实践比较有代表性。针对原有人民调解机制程序、范围、成员素质等进行改革完善，总体上呈现出传承人民调解制度在解决民间纠纷方面的优势，另外也超越原有人民调解机制的内涵，在适用性质、范围、程序等方面有了许多新的突破，包括体现国家政策导向性的同时，体现了党委牵头，齐抓共管，综合治理特点：有些调解模式趋于专业化、职业化和社会化，保留了人民调解的自治性，也提高了利用地方资源的能力，增强了调解的权威性；纠纷类型的变化，出现了跨行业、跨区域的纠纷解决模式。近些年来，青海省结合自己的实际，也进行着“警民联调”、“一揽子”调解、“三位一体”、“法院委托调解”等比较典型、影响较大的工作模式，大体上可反映出青海省在各种调解方式衔接与联动上的探索。我省各级司法局和本地区的公安部门联合开展人民调解与治安调解的衔接与合作，同时出现了人民调解与行政调解衔接，以及法院调解与人民调解衔接的王作模式，例如2009年6月海南州同德县政法委牵头，组成联合调解小组，联合调解解决了一起双方无证驾驶摩托车相撞后，交警没有出具《交通事故责任认定书》而产生的既有民事纠纷又牵扯行政纠纷的案件，维护了当事人的合法权益，也促进了社会的和谐稳定。2010年7月为深入贯彻落实中央政法委深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新，公正廉洁执法”的总要求，积极构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的交通事故损害赔偿调处格局，及时化解因道路交通事故产生的民事纠纷和社会矛盾，维护当事人合法权益，提高事故处理效率，促进社会和谐稳定。省法院、司法厅、公安厅、中国保险监督管理委员会青海监管局联合印发了《关于在交通事故损害赔偿处理中推行人民调解制度的意见》，对道路交通事故民事损害赔偿人民调解工作提出了具体要求。

2010年6月青海省高级法院、青海省司法厅联合发布了《关于人民法院委托人民调解组织调解民事纠纷的若干意见》，从而形成了青海省实现对纠纷的法律调控与非法律调控、诉讼解决与非诉讼解决的联动与协调、化解社会矛盾的有效途径。该《意见》是根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关法律规定，并经省高级法院审判委员会讨论通过、省司法厅同意联合会签的。该《意见》包括“指导思想、基本原则和方法、适用范围、调解组织、委托程序、调解协议的效力、受理费减免、协调保障机制、实施日期”等九个方面的内容，规定了人民法院可以委托纠纷发生地的人民调解组织进行调解的10类民事纠纷。为规范民事纠纷委托调解工作，保障司法调解与人民调解的合法、有效衔接，积极探索和健全社会矛盾纠纷的多元化解决机制，营造和谐稳定的社会环境，起到积极的推动作用，同时也标志青海省大调解机制的工作框架进一步确立和完善。

三、完善新时期社会矛盾纠纷大调解机制的对策

第一、应该建立纠纷调处中心，同时各州地市建立调处工作指导委员会和划拨业务经费，保障工作运转。目前青海省各地市区、街道、社区、乡、镇、村都设有社会治安综合治理的协调机构，已形成了上下联动的王作系统，可以借鉴其成功经验，相应地在区、街道、社区、乡、镇、村设立纠纷调处中心，调处中心的工作由同级政府领导。州地市政法委设立的民事纠纷调处中心工作指导委员会，负责协调相关机构和政府有关部门的王作，并负责对各级调处中心调解工作的指导和检查，以促进在全省形成民事纠纷调解的工作网络。在司法行政部门要设立相应的民事纠纷调处工作指导部门，负责行政调解与其他调解方式的衔接和配合。

在县级建立一个统一领导机构，可由综治委牵头，相关部门共同参与。大调解领导小组不能有其名无其实，要尽快进入角色，切实履行职责，加强组织领导，开展工作。在公安派出所设立人民调解工作室，对不够治安处罚的民间纠纷，轻微治安案件和主观恶性不大的轻微伤害案件，实现警民联调，优势互补，开展便民服务。法院以各派出法庭为主体，形成以“巡回法庭”为平台的联调联系制度，由有关单位人员组成对重大疑难纠纷和跨区域、跨行业、跨部门的重大矛盾纠纷进行调处。司法所要承担起掌握辖区社情民怨线索的职责，在仔细甄别认真处理各类职责范围内的矛盾纠纷的基础上，做好自身不能化解矛盾纠纷的分流。

同时应将大调解工作经费列入财政预算，划拨到位，不能随意克扣，保证业务开展能够正常运转，特别是纸、笔、墨、燃油等起码的办公经费必须解决，王作人员的福利待遇应纳入基层政府统一解决，千方百计改善办公条件，优化工作环境，保障工作运转。

第二、建立科学分流制度，实现三调对接。首先，建立诉前告知调解制度。凡起诉到法院来的案件，在立案之前向其发放《诉前人民调解告知书》，告知其可以先进行人民调解，如果属于行政纠纷可申请行政调解，特别告知申请调解的好处，分析其中的利弊，使其接受调解。之后将案件分流到相关调解组织。其次，各地建立诉中委托调解制度。在人民法院进入审判程序之后，对有可能调解的案件，法院主动跟相关调解组织联系，由调解组织进行调解，也可在调解组织的参与下共同调解，提高调解成功率。确实将2010年6月省高级法院、省司法厅联合发布的《关于人民法院委托人民调解组织调解民事纠纷的若干意见》落到实处。最后，建立判后参与解释制度。人民法院在送达判决书的时候或者在送达之后邀请有关调解组织进行判后答疑，解释相关的法律问题，使当事人能够服判息诉，同时主动履行法律文书确定的义务。

第三、完善大调解运行机制。建立联席会议和定期沟通制度、联合排查和联合调解制度、信息通报和工作交流制度。各州地市、县、区、乡镇、街道由各级综治办牵头，定期召开由成员单位参加的联席会议，通报矛盾纠纷排查调处工作情况，制定工作计划和安排，协调解决存在的问题。对涉及范围广、影响大、可能诱发群体性事件的矛盾纠纷和民商事案件，要及时同协调有关部门研究，提出解决意见。同时，既要由各级综治办牵头，组织各部门、各单位开展横向联合排调活动，也要积极做好系统纵向的排调工作，形成排调合力，提高工作效率。

第四、法院和高等院校的相关专业人员要加强对民事纠纷调处中心调解人员的培训和指导，帮助调解员提高法律知识水平和调解纠纷的能力。各基层法院应成立民事纠纷调解工作指导小组，建立调解指导员制度。各高校的相关专业的人员也应该定期到调处中心指导和参与调查中心的调解工作。指导小组与街道、乡、镇调处中心建立指导网络，定点挂钩，落实到人，负责与调处中心的工作协调及对调解工作的业务指导，注意选派业务能力强、司法水平高的审判人员参与对调解人员的业务培训工作。对依法应当公开审理的案件，调解人员主动要求法院旁听的，法院指导小组要给予支持。对法院审理的对调处中心调解工作有指导作用的案件，要主动建议调处中心人员派调解人员旁听审理；在巡回审理时，可以邀请当地调处中心人员旁听案件审理，协助调解。同时要建立法院审判与调处中心调解之间的信息沟通制度，通过定期、不定期召开联席会议，及时交流相关信息，总结协作经验，超前制定工作方案。指导小组要开通咨询热线，面向本辖区的调处中心和民调人员，提供法律咨询服务，确保法院审判工作与调处中心调解的有效衔接，充分发挥诉讼外调解和法院审判各自的作用。

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企业调解研究论文范文第5篇

摘 要：

目前的民事案件调解优先政策在实践中容易引发强迫调解问题。近期的司法实践表明，新《民事诉讼法》所确立的先行调解制度不但无助于解决该问题，还存在将其进一步放大的风险。通过对法院调解的V字型历史趋势以及调解过程中法官与当事人地位的分析，我们可以发现，强迫调解的根源在于我国法官对于调解本身掌握了过强的主导权和控制力，这种权力与近年来法院面临的客观困难相结合形成了法院的调解偏好，中国社会纠纷的现实状况又给调解制造了大量的客观障碍。法院的调解偏好与调解在中国社会的现实障碍相冲突，才引发了强迫调解。在无法彻底放弃调解优先政策的现实条件下，应改革现行的法院调解考核机制，增加评价指标，将案件具体情况与当事人自然状况作为考虑因素共同纳入考核体系。

关键词：调解优先；先行调解；强迫调解；调解偏好

DF72

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.13

一、“调解优先”所引发的强迫调解问题

法院调解这一纠纷解决方式在新中国的法治进程中已经经历了几番起落。本世纪初，以法院和其他机关团体合作共同调解纠纷为主要特点的“大调解”工作机制开始兴起。2009年至2010年间最高人民法院连续发布了两份与“大调解”相关的带有司法解释性质的文件，在这两份文件中，最高人民法院采用不同的表达形式确定并反复强调了“调解优先”的纠纷解决思路。学术界普遍认同的观点是，在司法政策层面，调解已经再次成为法院优先选择的纠纷解决方式。2012年8月31日修订通过的《中华人民共和国民事诉讼法》（为行文方便，以下简称为《新民诉法》）第122条规定“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外”，初步确立了先行调解制度。根据最高人民法院一些法官的解释，先行调解制度与《新民诉法》中另一新增的调解协议的司法确认程序都是对既有司法实践经验的总结，它们共同构成了人民法院在实现诉调对接，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制工作过程中的重要成果^[1]。

事实上，“调解优先”政策在确立过程中，反对与质疑的声音也从未停止过，该政策引来最多批评声音的一点就是：受该政策影响，法院（尤其是一些基层法院）过分追求调解率，发生了很多带有强迫性质的调解。客观地说，对于这样的问题，法院系统并未视而不见，甚至在一定程度上可以认为，先行调解制度正是为了解决上述问题而确立的。某中级人民法院院长的观点具有一定的代表性，他指出，在传统的民事诉讼模式下，主审法官或合议庭既是调解主体，也是审判主体，由于具有双重身份，本应该以当事人自愿、合意为基础的调解容易变成法官主导下的强制调解。正因为法官的双重身份容易给当事人造成无形的压力，就容易产生“以劝压调”、“以拖压调”、“以判压调”等违背当事人意愿的现象和嫌疑。所以，建立诉前调解工作机制，可以实现调审适度分离，完全地尊重和体现当事人的意思自治，实现处理结果的公平公正^[2]。就在司法实务部门对先行调解制度在纠纷解决中的作用发挥抱有较高期望的同时，学术界也有学者对该制度给予了比较正面的评价，支持该制度的学者认为“长期以来，由于立法疏漏，我国的法院调解制度是调审合一，不仅调解法官和主审法官重合，而且也没有独立的调解程序，因此，存在着‘调解与审判功能混淆’的问题，并一定程度存在‘以判压调’、‘以调拖审’的现象。先行调解制度的正式入法，即旨在通过构建独立的诉前调解程序，实现‘调审分离’”^[3]。

上述观点的出发点与愿望无疑是美好的，但仅就先行调解制度这半年多的运行状况来看，却似乎有些事与愿违。已经有比较敏锐的媒体发现，在目前的先行调解制度下矛盾纠纷实际没有分流，只是法院没有立案而已。因为没有进入正规的立案程序，也没有规定什么样的民事纠纷适宜先行调解，一些法院把它当成了“口袋”程序，只要当事人不明确拒绝，所有民事案件都列入了先行调解的范围，成为立案的一个前置程序，无形之中增加了诉讼的周期，反而容易为人诟病。许多地方为此制定了先行调解的程序性规范，但要求并不严格，实际操作中随意性很大，容易形成“抽屉”案件，该调不调，该立不立，拖延不办。一些法院则直接规定一线办案人员自调自立自审，调、立、审不分，往往先入为主，不利于案件的公正审理^[4]。这样一些问题的出现与前述认为先行调解可以达到遏制“以判压调”、“以调拖审”作用的观点无疑存在着很大的矛盾。

事实上，对于上述调解中发生的各种问题进行一个简单总结，我们可以发现，无论是先行调解制度确立之前早已存在的“以判压调”、“以调拖审”问题，抑或前述的那些先行调解制度确立之后发生的“口袋程序”、“抽屉案件”问题，外部表现形式虽有所不同，但究其实质，都是法院或者法官个人违背一方甚至双方当事人意愿，采取拖延或其他不恰当的方式对当事人施加压力，强迫其接受调解方案。正是由于这样一些问题存在，“调解优先”政策在很多情境下已经异化成为了一种“强迫调解”。

二、法官对调解的主导权与控制力分析

（一）先行调解与强迫调解并不存在直接关联性

对于前述认为通过确立先行调解制度，实现调审分离就可以解决强迫调解的观点，即使在实证方面数据还比较缺乏，无法进行准确有效验证的条件下，我们仍然可以从比较的角度或从逻辑推理出发，发现其不合理之处。

首先，就比较的角度，世界上法治发达国家或地区在调解与审判的关系上也都不是一概实行调解独立，典型的如我国香港特别行政区民事诉讼中实行的就是典型的调审合一^[5]。即便是那些实行调审分离的国家，例如美国，司法实践中法官在审理案件时依然会主动劝告双方当事人进行调解。而这些国家或地区的民事诉讼也并未发生严重的法官强迫调解问题。

其次，从演绎推理出发，该观点的核心思想认为通过确立先行调解制度，一定程度上实现了调解程序的相对独立，从而对于强迫调解问题也能够起到遏制作用。上述逻辑演绎过程可以简化为下图（图1）：

如果可以假定先行调解制度本身设计特点决定了过程A的演绎推理是正确的，在没有进一步深入分析研究的情况下由此直接推导出过程B同样成立仍然是不妥当的。事实上也没有任何证据可以证明调解一旦独立于审判程序就不会发生强迫调解的问题。

就具体表现形式而言，强迫调解无疑与当事人自愿调解原则相矛盾。关于自愿原则在先行调解制度下的体现，在先行调解程序中，自愿原则应当包括当事人有权按照自己的意愿选择是否进入先行调解程序、选择调解的内容、自主决定是否让步等。理由在于自愿性是调解的根本特性，自愿原则体现了法院对于当事人诉权的尊重。最高人民法院法官在对先行调解制度进行解释时同样强调了调解自愿与当事人的处分原则是一致的，是私法自治的基本要求，同时也明确指出了应防止案件久调不决[1]273-275。

上述观点可以从制定法层面解释目前先行调解在司法实践中出现的强迫适用问题。一言以蔽之，违反了当事人自愿调解原则，相关法律规定贯彻落实不到位。但这样的解释仅仅停留在规则层面，并不足以帮助我们准确把握先行调解的相关问题，更加谈不上解决问题。同样值得注意的是，《新民诉法》在修订过程中对先行调解的规定，还曾经经历过从强制适用到自愿适用的转变。《新民诉法（草案）》第一次审议稿对先行调解作出的规定是：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解”（第25条）。这一规定虽然没有明确规定先行调解可以强制适用，但由于法律本身并未规定哪些纠纷属于适合调解的纠纷，而这一辨识和判断权必然会交给法院和法官，于是便引起了人们对法官误用、滥用判断权强制当事人调解的担心。在全国律师协会就《民事诉讼法》修改向全国人大法工委提出的修改建议中，要求删除这一可能导致强制调解并致使立案更加困难的规定。或许是考虑到律师界的批评和反对的态度，2012年4月提交审议的《新民诉法》第二次审议稿在先行调解的规定中增加了“但当事人拒绝调解的除外”，这一但书性质的规定保留在最终通过的文本中^[6]。

结合上述立法背景，我们可以看到，先行调解制度正式确立之初甚至确立之前，对于这项制度可能发生问题的各个环节其实都已经有所预见，也进行了强调并采取了一些预防措施，但强迫先行调解的情形依然“如期而至”。虽然成功预见却未实现成功预防，这就更加需要突破规则层面，对先行调解中当事人和法院的交互作用进行更加深入的分析，力争有所突破，发现导致强迫调解问题的根本原因。

（二）法院调解历史的V字型变化趋势

众所周知，过去的二十余年是中国社会发生深刻变革的时期，转型期社会的一大特征就是社会矛盾容易激化，纠纷高发。这一点在民事诉讼领域表现得尤为明显，改革开放以来，法院审理的民事案件数量几乎年年攀升。根据历届全国人民代表大会最高人民法院院长所做的工作报告，1990年《第七届全国人民代表大会第三次会议最高人民法院工作报告》中提到1989年全国各级法院共审结民事案件1808538件，2012年《第十一届全国人民代表大会第五次会议上最高人民法院工作报告》中提到2011年全国各级法院共审结民事案件488.7万件。22年的时间增长了接近300%。正是在这样一种司法形势下，民事案件调解结案或经过法院组织调解后当事人自行撤诉的比例（即现在法院系统所谓的“调撤率”）却呈现出一个明显的V字形变化趋势。1990年《第七届全国人民代表大会第三次会议最高人民法院工作报告》提出1989年“民事、经济纠纷案件，采用调解方法解决的，占这两类案件总数的百分之七十以上”。随后十几年时间关于调解的数据没有再出现在最高人民法院的工作报告中，直至2005年第十届全国人民代表大会第三次会议上才又重新提到“各级人民法院审结的各类民事案件中，诉讼调解结案的1334792件，调解结案率31%，许多基层法院调解结案率达70%以上”。在接下来的几年内，调撤率不断攀升，直至2012年《第十一届全国人民代表大会第五次会议上最高人民法院工作报告》中提到的“着眼于妥善化解矛盾，坚持‘调解优先、调判结合’原则，规范调解行为，提高调解质量，一审民事案件调解与撤诉结案率为67.3%”，再次接近了1990年的数值。

一般认为，上述数据中调解率的起伏客观反映了法院调解这一纠纷解决方式最近二十几年间所经历的起落。但值得注意的是，同样在这二十几年间，理论上应该与调解率存在密切关系的两个因素却一直是相对稳定的，一是法院审理的民事案件本身的增长趋势相对稳定，简言之，案件数量不断增长，纠纷种类不断增长，争议金额不断增长，中间并没有出现明显的下跌。二是关于调解的法律规定相对稳定，严格来讲，从1991年至2012年的21年间，《民事诉讼法》中关于法院调解的规定都没有过任何变化。两项重要的外部因素保持相对稳定，调解率却出现较大的起落，是否说明在纠纷之外，法院调解至少在一定程度上还受到其他力量的主导或控制？

（三）调解过程中当事人与法官地位

如前所述，自愿调解原则与当事人的处分原则是一致的，是私法自治的基本要求。不论是在奉行当事人主义诉讼模式的英美法系国家抑或坚持职权主义诉讼模式的大陆法系国家，对于是否进行调解，如何调解，都赋予了当事人充分自由选择的权利。这可以视为一种理想化状态，所谓“理想化”是指隐藏部分前提条件后得出的比较满意的结果，此处隐藏的前提条件是当事人的自身条件与外部环境都充分保障其自由选择的权利。就我国目前而言，大量的普通当事人在自身条件方面法律知识都比较缺乏，加之历史遗留的官本位思想的影响，在法院与法官面前表现过于弱势，直接导致法官在提出先行调解后不会、不能或不敢明确表示拒绝。外部条件方面，前述弱势当事人往往又都很难获得充分有效诉讼代理帮助。在内外部条件结合作用下，很多当事人最终丧失了对先行调解的主导权。

就法官而言，历史遗留的官本位思想的影响同样存在，加之近年来“大调解”工作机制对法官提出的要求。先行调解的主导权从弱势的当事人一方转移到强势的法官一方可以认为是一种必然的结果。而且特别值得注意的是随着权力所属的转移，这项权力的属性在现实司法实践中也从诉权转变得越发类似审判权，这一过程如下图（图2）所示。

图2

根据纠纷解决的一般理论，调解作为纠纷解决方式的一种，与其他纠纷解决方式的区别是非常明确的。其中调解与纠纷当事人自行和解的最大区别在于调解引入了第三方帮助解决纠纷；与诉讼的最大区别在于调解中第三方的所发表的意见不具有强制力。在这样的机制下，调解的功效与作用是非常不确定的，具体如下图（图3）。

通过图3我们可以发现，就宏观而言，在完全不存在第三方意见的当事人自行和解与第三方意见具有强制效力的诉讼两点之间，调解的功效与作用既可能弱小到接近于无效（无限趋近于当事人自行和解），又可能强大到接近于具有强制效力（无限趋近于诉讼）。而在微观层面，具体到每一起民事纠纷个案，在其他外部因素，如纠纷本身包含的法律关系、纠纷当事人的自然状况已经固定的情况下，调解能否发生功效、在何种程度上发生功效，主要取决于参与纠纷解决的各方主体（包括纠纷当事人和法官）对调解本身的偏好或倾向性。相关主体如对调解方式解决纠纷存在偏好或因其他原因倾向于采取该种方式解决纠纷，则调解发挥的功效就会越强，反之则越弱。

在理想状态下，调解功效的发挥本应取决于参与纠纷解决的当事各方与法官的合力作用，同时这也是立法者的本意。但在中国现实的司法环境中，身为纠纷解决主体重要角色的当事人在这一作用过程中事实上是缺位的，法官与当事人的合力转变为法官单方面作用力。而具体到先行调解制度，在先行调解主导权从当事人一端转移到法官一端的同时，调解本身固有的不确定性又进一步强化了法官对先行调解的控制力，并最终导致在大量民事案件中，是否能够通过调解方式解决纠纷（请注意，这里并不考虑最终的调解结果是否符合公平正义），法官成为了关键性的因素。

事实是，不论纠纷本身呈现什么形态或法律如何规定，在法官倾向于拒绝采取调解方式解决纠纷的历史时期，调解率都会偏低；而在法官偏好采取调解方式解决纠纷的历史时期，调解率就会上升。这最终导致最近二十余年来我国法院调解出现了一个明显的V字型走势。

三、法官调解偏好成因及障碍分析

如本文开篇所言，我们目前正处于法官集体偏好采取调解方式解决纠纷的历史时期。这一历史时期大致始于本世纪初，在2003年全国高级人民法院院长会议上，最高人民法院将“加强诉讼调解工作，提高诉讼调解结案率”作为落实司法为民的重要举措进行了布置。时任最高人民法院院长肖扬在2004年十届全国人大二次会议上的工作报告中就指出要“加强诉讼调解，充分发挥调解解决纠纷的职能作用”。2004年的全国高级人民法院院长会议上，肖扬又提出了“能调则调，当判则判，判调结合，案结事了”的司法原则^[7]。诉讼调解的能力已经被列为当时法官应着重增强的四种能力之一并多次加以强调。2008年，王胜俊接任最高人民法院院长后，进一步推动了法院调解，建立了“大调解”工作机制，确立了“调解优先”政策。2013年《新民诉法》中增加了先行调解制度与调解协议的司法确认程序。基于这样的历史条件，不难预见“调解优先”政策会继续作为法官解决纠纷的优先选项，而在这其中，先行调解制度很可能将会成为“优先中的优先”。

（一）法官调解偏好成因

一个最直接的解释是，法官们对于调解或先行调解的偏好从本质而言依然是最高人民法院确立的“调解优先”司法政策的延伸。“调解优先”这一政策产生的社会历史背景，前文已经有比较详细的介绍。可以说正是鉴于社会矛盾冲突比较剧烈的现实，政策的制定者更加希望可以通过调解的方式尽量缓和社会矛盾。

上述解释有一定的合理性，但仍显不足，最大的缺陷在于它只能解释决定法官调解偏好的外部因素，对于法院或法官自身所固有的那些容易引发调解偏好的因素缺乏深入研究。事实上近年来法院与法官表现出的越来越强的调解偏好与他们自身在整个纠纷解决体系中所处的位置与环境有着密切的关系。而且在这当中，上级法院与下级法院、法院领导与一线法官之间还存在一定的区别。

对于上级法院和法院领导而言，近年来，随着公民权利意识与法治观念的不断觉醒，大量纠纷涌入法院，当事人都希望可以通过司法手段实现权利救济。但是对于法院而言，一方面存在案多人少的压力，无法在较短时间内处理众多当事人权利救济的请求。另一方面，在我国现实的政治体制下，司法权威尚未真正树立，法院在国家权力体系中事实上处于偏弱势的地位。一些特定类型的纠纷，法院客观上也不具备帮助当事人实现权利救济的能力。面对两方面的压力和困难，即使中国社会的现实条件已经决定了调解难以取得历史上曾经有过的辉煌，调解仍然成为了法院在最短时间内可以找到的摆脱困境的方法。相应地，上级法院与法院领导为了保证法院系统摆脱困境的目的最终可以实现，专门针对调解制定了一套比较严格的量化评价办法，对于“调撤率”的考核自然应运而生。

而对于下级法院与一线法官而言，调解在主动与被动两方面都会发生作用。主动方面，法院调解由于在法律上被视为双方当事人对于纠纷法律关系协商一致的结果，不受实体法律规范限制，一般也不会产生上诉或错案追究的问题。因此可以很方便地作为一种制度上的“避风港”。在处理一些比较困难的案件时，即使当事人不愿意调解，法官为规避自身风险也会选择继续调解。而单纯就先行调解制度而言，由于被设计在起诉阶段，前文也有所提及，与立案程序会发生天然的联系。近年来法院由于前述提及的案多人少以及能力不足的困境，立案审查呈现出越来越严的趋势，先行调解制度的引入，事实上为法院立案审查提供了一项新的制度工具，这一点在案件压力比较大的基层法院表现得尤为明显。先行调解可以解决一起纠纷，法院就可以少受理一件案件。由于先行调解毕竟会存在一定的成功几率，纳入先行调解的案件越多，先行调解成功的案件绝对数量自然会增加，加之将案件纳入先行调解对于法院来讲也并不增加更多的成本。在这样一种激励机制下，法官自然都会倾向于将起诉的案件首先纳入先行调解。这也就导致了前文曾经介绍过的先行调解成为“口袋程序”的问题，只要当事人不明确拒绝，所有民事案件都列入了先行调解的范围，成为立案的一个前置程序。

被动方面，近年来下级法院与一线法官面临的考核压力也在不断增加。为了彰显“调解优先”司法政策取得的成绩，越来越多地方把调撤率作为一项重要的指标考核法院和法官。“上有所好，下必甚焉”，提高调撤率成为法院工作的重要目标后，很多法院还围绕调撤率制定了一系列激励措施，如对调撤率高的法官给予表彰，将调撤率作为晋升职务时重要的参考条件，甚至把调撤率的高低同法官的奖金挂钩，组织调撤率高的法官外出休假等。此外，对于法官其他方面考核的数据也会间接影响法官的调解倾向。前文提及的很多法官将调解作为制度“避风港”，在很大程度上也是源于对上诉率与发改率（二审发回或改判）的考核。在这样的考核压力之下，调解自然成为了优先的选择。

（二）法官调解偏好障碍

需要注意的是，虽然调解已经成为目前法官主观上偏好选择使用的纠纷解决方式，但中国社会纠纷的现实状况却给调解制造了大量的客观障碍，这样的客观障碍在先行调解制度下还存在着被进一步放大的危险。

学界一般都将现行的法院调解视为中国法治的“本土资源”，这一资源主要来源于中国古代乡土社会的调解制度及中国共产党领导下的新民主主义革命时期的调解制度。应该说，不论是中国古代乡土社会的调解制度抑或中国共产党领导下的新民主主义革命时期的调解制度在特定的历史时期都取得了成功。我们在肯定这些制度优越性的同时也应该看到，这些制度的成功与当时的社会历史条件是分不开的。这些有利的社会历史条件至少包括以下几方面：

首先，上述调解制度的成功都发生在传统的农业社会中，民事交易不发达，百姓在思想上厌讼，因此纠纷数量相对较少，对抗强度也不高，一旦偶有发生，也易于调解。

其次，新民主主义革命时期的调解制度诞生于革命战争年代，为了最大限度地节约社会资源，保障战争需要，各革命根据地大都完全放弃了对民事纠纷适用诉讼程序，代之以调解。

最后，新民主主义革命时期的调解制度还具有一个特别的有利条件，那就是在与其同时并存的国民政府的纠纷解决模式进行对比和竞争过程中，国民政府纠纷解决模式（也就是传统诉讼模式）所暴露出的司法腐败、费用过高、程序复杂以及近现代法制与广大农村社会现实相矛盾等问题更加凸显出调解制度的优越性。

很明显，上述有利条件在当今中国社会几乎全部消失。前已提及，改革开放以来，社会主义市场经济不断发展的过程中，公民权利意识逐步增强，人民法院每年审理的民事案件数量、类型与纠纷金额都在不断增长，近年来，伴随着社会深层次矛盾不断显现，起诉到法院的民事纠纷当事人之间的对立与对抗程度也越来高，这些对于调解成功率的影响是显而易见的。纠纷本身的特征就已经决定了很难再通过传统的调解方式加以解决。加之先行调解制度又被设计在起诉阶段，此时距离纠纷发生时间比较接近，更加难以组织当事人进行有效调解。如果我们再将纠纷当事人做一个经济人假定，必须获取足够的成本收益信息才能做出最终的行为选择。换句话说，在诉讼中，获取的信息越充分，对未来的预期越准确，调解成功的可能性就越大。那么在先行调解制度下，由于诉讼程序才刚刚启动（严格来讲甚至可以说尚未正式启动），对于诉讼相关信息的掌握肯定是不够充分的，对于诉讼未来的发展方向也无法预测，此时的纠纷当事人更加不可能接受调解。

通过上述分析可以发现，当今中国社会民事纠纷的客观状况与先行调解制度的天生属性决定了这项制度在适用上必然会发生很大困难。而很多法官主观上偏好使用先行调解制度主要源于其手中掌握的对调解的主导权及超强的控制力。客观上的不适宜与主观上的偏好适用必然会发生矛盾冲突，而这一矛盾冲突的直接产物，恰是前文多次提及的“口袋程序”、“抽屉案件”与强迫调解问题。

四、解决问题的思路

通过上述对于“调解优先”政策的分析，我们

可以发现所谓“调解优先”主要是法院为了摆脱自身困境，利用其对于调解事实上享有的主导权和超强控制力单方面推行的政策，该政策本身并不符合当今中国社会民事纠纷的现实情况，法院系统有必要重新检讨该政策并进行修正。

最理想的做法自然是彻底放弃“调解优先”政策，严格尊重当事人处分权，让调解与诉讼在各自的领域内发挥作用，宏观政策层面不再进行谁更优先的定位。但是在今天的中国社会，要想做到这一点，难度将会很大，如果再考虑到法院与法官现实的困境，就更加不可能实现了。相较之下，在承认法院与法官现实困境的前提下尽可能减小“调解优先”政策所带来的一系列负面作用的做法似乎更加具有可操作性。

“调解优先”政策带来的主要问题在于很多案件被不合理地纳入到先行调解或调解中，这方面问题可以借助社会学中关于组织激励的相关理论进行一个简要分析。根据组织社会学观点，在法院调解领域，上级法院、法院领导与下级法院、一线法官之间实际上形成了一种委托—代理关系。作为委托方的上级法院与法院领导希望作为代理人的下级法院与一线法官可以按照委托方的目标采取行动，适用调解（包括先行调解）的方式解决民事纠纷。但是基于社会组织的层级性，委托方与代理人之间会存在信息不对称问题，作为代理人的基层法院或一线法官对于信息（此处特指与案件调解有关的信息）的掌握肯定会比身为委托方的上级法院或法院领导更加充分。此时，委托方为了有效控制代理人，就会给予代理方一定的激励。而此处的激励，也就是前文多次提及的考核制度。

从组织激励的角度分析，法院系统现有的对法院调解工作的考核机制至少存在两方面问题，首先在于测量表现的准确度不高，调撤率的数值无法客观反映调解是否有利于纠纷的公正解决，是否有利于保护当事人的合法权益。其次是有效信息不足，如果试图对法院调解工作进行准确全面评价，除调撤率外，案件本身包含的法律关系，纠纷当事人自然状况都属于有效信息指标，应共同纳入考核体系。

综合上述分析，“调解优先”政策在短时间内还不会退出历史舞台，为防止其带来的强迫调解问题因为先行调解制度的确立被进一步放大，至少应考虑对现行的法院调解工作考核机制进行修正，不再单纯考核调撤率，增加评价指标，将案件具体情况与当事人自然状况作为考虑因素共同纳入考核体系。这样才有可能准确反映法院调解的实际功效。至于先行调解制度，如前所述，由于其本身设计特征决定了其更容易引发法官的适用偏好，同时鉴于这项制度刚刚确立，很多法院还未将其正式纳入调撤率考核体系，建议最好保持现有状态。

上述建议，可以视为在承认中国社会现实状况与法院系统的现实困境后提出的一种折衷解决方案。折衷即意味着不会是解决问题的最佳方案，但却可能是相关利益主体最能够接受的方案。古语有云：“不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。骐骥一跃，不能十步；驽马十驾，功在不舍。锲而舍之，朽木不折；锲而不舍，金石可镂。”笔者希望可以通过这样一步步锲而不舍的努力，最终建立起一套公正高效的纠纷解决体系，为中国社会带来持久的稳定与平和。

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Reink of e Policy of “Giving Prioriy o Mediaion” in Civil Case： From e Analysis of “Mediaion Firs” in Civil Procedure Law （2013）

CAI Yongxi

（Law Scool of Souwes Universiy of Finance and Economics， Cengdu 611130， Cina）

Absrac：

e curren policy of “giving prioriy o mediaion” in Civil Case may easily cause problems of compulsive mediaion in pracice. Judicial pracice sows a Preliminary Mediaion Sysem esablised by Civil Procedure Law （2013） will no elp solve e problem bu make i worse. By e analysis of e “Vsape” isorical rend of cour mediaion and e saus of judges and e paries in e process of cour mediaion， e roo of compulsive mediaion can be aribued o e judges’ dominan and conrol force in e course of mediaion， e combinaion of e force and e objecive difficulies cour faced in recen years formed e cour preference of mediaion. Bu e realiy of Cinese social dispues made a lo of objecive obsacles o mediaion. Preferences of mediaion is in conflic wi e realiy of e Cinese sociey obsacles， finally leading o compulsive mediaion. Since e policy of “giving prioriy o mediaion” can’ be compleely abandoned， e exising evaluaion mecanism of cour mediaion sould be reformed. Evaluaion index sould be increased， specific circumsances of case and e naural condiions of paries sould be bo added ino e evaluaion sysem.

企业调解研究论文范文第6篇

摘要：在社会主义法治理念的指导下，法律援助工作和人民调节已经深入到基层司法工作、行政工作的各个方面，但是当前二者的结合还有一些问题亟待解决。解决法律援助和人民调节相互衔接必须先了解其重要性、必要性和可行性，并针对其特性而制定相关对策，从而指导法律援助和人民调解机制的完善。

关键词：法律援助；人民调解；发展对策

近年来，法律援助工作与人民调解工作作为基层司法行政工作“一个中心、两个龙头、七项工作”的重要组成部分，在解决民生问题、维护群众合法权益、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。但实践中，基层司法行政机关通常将法律援助工作与人民调解工作割裂开来，在很大程度上浪费了司法行政资源。如何切实保障经济困难的公民都能获得必要的、无偿的法律服务，化解社会矛盾，是真正体现法律援助与人民调解制度存在价值的关键所在。人民调解又称诉讼外调解，是指在人民调解委员会支持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议、消除纷争的活动。而法律援助 法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予减免收费而提供法律服务的一项法律保障制度。作为一名基层律师，笔者结合工作实践认为，法律援助工作要适应经济社会发展，保障经济社会协调发展，就必须整合司法行政资源，把法律援助工作与人民调解工作结合起来，降低法律援助成本，简化法律援助流程，增加弱势群体维权受益面，拓宽弱势群体维权渠道，提高法律援助工作效率，改善法律援助网络系统，更好地化解社会矛盾，促进社会和谐。

一、法律援助工作与人民调解工作相衔接的重要性和必要性

党的十七大报告指出：“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提”，强调要“最大限度激化社会创造力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，并指出要“妥善处理人民内部矛盾，健全党和政府主导的维护权益机制”。法律援助是政府责任，维护的是困难群众最基本的权益，彰显的是社会的公平和正义。近年来，随着我国经济和社会的快速发展，以及城市化和工业化进程的加快，我国的法律援助工作基本矛盾日益凸显，即困难弱势群体对法律援助的需求和政府对法律援助资源之间的矛盾愈来愈加剧。另外，随着法律援助工作社会化进程的加快，普法宣传的深入，法律援助群众知晓率的提高，弱势群体自我维权意识的觉醒，法律援助受案范围的扩大，法律援助门槛的降低，法律援助的需求量将进一步加大。不难看出，在法律援助需求量上升的同时，也必然会遇到这样或那样的障碍，这就要求法律援助工作，不仅“硬件建设”要“硬”起来，“软件建设”更要“硬”起来。把法律援助与人民调解相结合，创造一种新型的工作机制，对法律援助“软件建设”来说，不失为一种好经验、好办法。通过人民调解有效解决弱势群体的一部分法律援助需求，扬人民调解之长。同时，法律援助工作介入人民调解工作，有利于提高矛盾纠纷的调解率、成功率、履行率，有利于提高人民调解案件的质量，有利于司法资源的整合。随着法律援助制度的正式实施、普法宣传的深入、弱势群体自我维权意识的觉醒和弱势群体经济困难认定标准的进一步放宽，广大群众尤其是社会弱势群体的法律意识不断增强，法律援助的需求量日益加大。

二、法律援助工作与人民调解工作相衔接的可行性

1、二者结合具有共同的群众基础

法律援助工作与人民调解工作同属于基层司法行政工作业务重要组成部分，为二者的结合提供了强有力的政治保障。法律援助工作与人民调解工作相结合的实际基础日趋成熟、完善，二者有着共同的群众基础。就笔者所在的汶上县来讲，法律援助组织网络日臻完善，已经形成依托14个乡、镇基层司法所，在村、居设立法律援助信息员，基本做到一乡（镇）一站，一村（居）一员，初步形成县、乡、村三级联动的工作格局。并且将进一步调整充实法律援助委员会，有效地整合法律援助资源，在工会、妇联、残联、老龄委、团委、武装部、民政等组织和单位设立法律援助联络室。同时，汶上县委、汶上县人民政府高度重视人民调解工作，先后成立了县矛盾纠纷调解指导委员会和调解中心，全县14个乡、镇全部建立了调解中心，全县493个行政村全部设立了人民调解委员会。另外，各村、居法律援助信息员均在人民调解委员会组成人员中选任。这样，法律援助网络与人民调解工作格局更加密切了。

2、二者结合有共同的服务对象和法律依据

一是服务对象有共同之处，申请人民调解的当事人，有一部分是困难弱势群众，而法律援助的对象则全部是社会弱势群体；二是案件类型有共同之处，法律援助案件中常见的请求给付赡养费、抚养费、扶养费，请求支付劳动报酬，老年人、残疾人、未成年人受到人身损害要求赔偿的，也是人民调解工作中常见的类型；三是工作依据有相同之处，法律援助依靠国家法律、法规、规章开展工作，人民调解依照国家法律、法规、规章、政策以及社会主义道德在基层人民政府和人民法院的指导下开展工作。

三、法律援助与人民调解相衔接的发展对策

1、提高思想认识，加强机构管理，构筑法律援助与人民调解相衔接的机构保障线

要积极协调建立法律援助机构与各基层人民调解组织之间的协调配合机制，保障法律援助与人民调解组织在为困难弱势群体提供无偿服务方面协调一致，实现法律援助工作协调发展。要推进法律援助向基层延伸，向老百姓最关心的“热点、难点”领域延伸，畅通基层困难群众申请法律援助的“绿色通道”。

2、加强队伍建设，构筑法律援助与人民调解相衔接的人员保障线

法律援助机构与各基层调解组织，要严把入门关，规范人员管理，要把政治坚定、纪律严明、业务精通、作风正派的人员选配到法律援助机构、各基层调解组织。要逐步改善法律援助工作人员、人民调解员的待遇。要定期组织培训和交流活动，以提高队伍的政治素质和业务水平。

3、必须加大资金投入，构筑法律援助与人民调解相衔接的经费保障线

经费是新形势下法律援助与人民调解相衔接的基础保障和关键。要不断推进政府责任，健全经费保障体系，同时，法律援助机构、各基层调解组织要积极争取本级政府财政的支持，要拓展多种渠道，筹措无偿资金。当然，同时要建立健全经费监督管理机制，确保办案经费落到实处，确保资金的使用安全。

4、法律援助工作与人民调解工作相衔接的具体途径

结合其它省份比较成功的做法，法律援助工作与人民调解工作相衔接，可以采用三种工作途径，一是法律援助机构受理当事人法律援助申请后，认为可以调解结案的，在征得当事人同意后，为申请人指派法律服务人作为受援人的代理人直接进行调解，或由法律援助机构委托纠纷当事人所在地或纠纷发生地的调解组织进行调解，在诉讼（仲裁）前，尝试运用调解作最后的努力。二是各级调解组织在受理调解矛盾纠纷时，如果当事人符合法律援助条件的，应当告知当事人可以申请法律援助，并指导当事人提供申请法律援助所需要的材料，报所在乡、镇法律援助工作站进行初审，县法律援助中心负责办理审批手续，对符合法律援助条件的当事人及时指派法律服务人员作为代理人，再进入人民调解程序。三是诉讼（仲裁）法律援助案件结束后的“后期调解”，主要是诉讼（仲裁）法律援助案件经过判决（裁决）生效后的权益履行问题。一般而言，赡养纠纷、抚养费纠纷、工伤纠纷等具有长期给付内容的案件，法院判决（仲裁裁决）有时也显得苍白无力，这期间需要做一系列的“后期调解”。这就使法律援助工作在人民调解参与下得到了升华，从而有效的体现了法律援助为弱势群体终生服务的理念。

5、完善和规范法律援助诉前调解机制

积极探索低成本解决矛盾纠纷的有效途径，创新工作理念，加大法律援助力度，完善和规范法律援助诉前调解机制，有效降低当事人的维权成本，维护社会稳定，促进和谐社会建设。法律援助诉前调解以当事人自愿为原则，充分尊重当事人意愿，不搞强迫调解，在当事人各方同意的前提下，法律援助律师到法院立案前对当事人各方进行诉前调解。对于当事人不愿调解或经调解不能达成一致意见的，及时立案通过诉讼途径解决。

法律援助工作与人民调解工作相互衔接正在探索阶段，尚未完全成熟，因而暂时不宜扩大案件的范围。根据实践，目前可将三类案件作为法律援助工作与人民调解工作相衔接案件的受案范围，一是请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；二是请求支付劳动报酬的；三是老年人、残疾人、未成年人受到人身损害要求赔偿的。对于一般的赡养纠纷及亲属之间、邻里之间轻微民事纠纷等民事法律援助案件，由于此类纠纷通过诉讼解决成本高、程序复杂、效率低、难度大、维权成本高，因此，在办理此类法律援助案件中要本着快速化解矛盾纠纷，不使矛盾升级、激化的原则，将法律援助与人民调解工作相结合，从情、理、法方面开导双方当事人，发挥调解人性化、低成本、易操作的特点，引导当事人妥善解决纠纷，消除当事人之间的隔阂，促进相互之间的和睦，最大限度地维护弱势群体的合法权益。对确因情况特殊无法提供身份证明的涉及劳资纠纷等事项，有事实证明，为保障自己的合法权益需要法律援助的，不作经济困难审查，做到“求援必援”，简化程序，将诉前调解作为此类案件的前置程序，尽最大努力避免累诉，运用非诉讼法律援助方式化解矛盾，依法调处当事人之间的纠纷，维护社会稳定。

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(责任编辑/张华明)