统筹路径范文（精选10篇）
统筹路径 第1篇
2010年伊始，中央出台一号文件明确提出：当前和今后一个时期内，我国将积极稳妥推进城镇化，把中小城市和小城镇发展作为重点，促进城市的各种资源要素更多地向农村覆盖。在关注三农的历次中央一号文件中，首次大篇幅地提出要把城镇化作为解决三农问题的重要出路。
城镇化是指随着工业化的发展出现的各种生产要素组合向更高层次变革、向现代化社会迈进的过程，这个过程突出表现为城乡之间的互动与转化。从人口流动和结构看，表现为人口从乡村流向城市，非农人口占总人口的比重上升;从空间结构的变化看，表现为城镇体系形成和完善，城乡差别缩小，城乡关系的协调以及城乡一体化的演进;从产业结构的变化看，是劳动生产率提高，第二、三产业的比重增加，农业经营方式向集约化、商品化、现代化转变;从社会结构的角度看，是乡村社会与城市社会相磨合，社会制度变迁，观念形态变革，乡村生活方式和居住方式转变的过程。城镇化是城市与乡村的互动演变过程，相对于过去二元分割的城镇化道路，走城乡统筹的城镇化道路是适应新时期经济社会发展的必然选择。
二、加快城镇化进程是统筹城乡发展的根本途径
统筹城乡发展的重点，是不失时机地推进城镇化，促进城乡结构调整，持续提高城镇化水平。从一定意义上说，这也是解决“三农”问题的根本出路，是统筹城乡发展重要方面和必要条件。
只有提高城镇化水平，才能为减少农民创造条件，为大规模转移农村人口提供有效的平台和载体，真正用产业聚集和城乡互动来支撑和推动城镇的发展。大、中城市人口拥挤、生活成本高，农民进城打工很难找到归宿感，而县城、中心镇等发展降低了农民市民化的门槛，对农民进城更有吸引力，具有吸纳农村剩余劳动力转移的主渠道作用。如果就农村论农村，不能选择有效的城镇化道路，适时推进城镇化，将无益于“三农”问题的解决，也不可能有真正意义上的城乡统筹发展。
只有提高城镇化水平，才能为我国新农村建设和农业集约化经营创造条件。我国农业人口多，如果没有大规模的农村劳动力转移就不可能实现农业规模化、集约化经营，农业现代化进程将会受阻。城镇化进程有利于农村剩余劳动力的大量转移，加速形成农业规模化、集约化经营。
我国是城乡二元经济突出的国家，城乡经济社会之间存在着密切的依赖性和深刻的渗透性。加快城镇化进程，推进农业产业化发展与城市第二、三产业的结合，有利于提高城乡空间的经济集聚度，引导城乡资源合理流动，三大产业相互渗透，同时合理配置城乡人口分布。此外，我国的城镇化水平较之国外发达国家还比较滞后，从而在根本上阻碍了农业生产方式的改革和农业生产效率的提高，加剧了城乡二元结构。因此，我国的城镇化进程，不能走西方发达国家的老路，而是应该在充分考虑城市和农村发展、城市居民利益和农民利益的基础上，实现城乡经济的协调发展，走出一条有城乡统筹发展的城镇化之路。
三、城镇化进程存在的问题及其障碍
（一）人口城镇化相对滞后于土地城镇化
很多相关文献中都谈到了我国城镇化水平滞后的问题，主要表现在：一是城镇化水平滞后于工业化水平;二是人口城镇化水平滞后于土地城镇化水平。笔者认为，目前我国只存在人口城镇化滞后于土地城镇化的情况，而不存在城镇化滞后于工业化的问题。
改革开放以后，市场化使得城镇化与工业化的差距日益缩小，特别是20世纪末至今的10年，城镇化率快速提升，截至2008年末，我国城镇化率上升到45.7%，而工业化率只有43%，已不存在城镇化率滞后工业化率的问题。城镇化进程中，土地城镇化的速度则明显高于人口城镇化的速度。据统计：我国城市建成区面积从1996年的2.02万平方公里增加到2005年的3.23万平方公里，年均增长5.4%，明显高于同期城市人口4.4%的增长速度。一些地方政府在利益的驱动下，助长了土地的工业化与城镇化，另一方面，促进农民工在城市落户的制度仍未建立，导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。
（二）缺少总体规划，自发形成的城镇规模小、分布散
由于20世纪乡镇经济的自然发展，加之乡镇行政区划面积小，城镇体系缺乏科学合理的规划，各乡镇各自为政，追求的是个别村镇的效益最大化而非区域内资源的优化配置。互相竞争、重复建设，导致整体上小城镇建设数量多、规模小、功能不强，无法形成产业规模和人口聚居，又进一步影响了基础设施和服务业等配套的建设，本地农民仅仅把小城镇上的工厂作为“离土不离乡”就近打工的场所，迁移定居的意愿不强。无序的乡村工业化导致一些农村地区出现了“村村像城镇、镇镇像农村”的不正常现象，土地浪费严重。20世纪90年代后期，随着本地乡镇企业的衰弱、县级工业园区的兴建和企业的搬迁，一些规模小的小城镇基本处于停滞状态。
（三）大多数乡镇工业薄弱，集聚功能不强
大多数乡镇产业结构雷同，低水平竞争，无序的竞争使得乡镇之间社会劳动和经济职能分工常常不明确，直接影响到一些条件相对成熟的中心镇的集聚优势难以形成。这些中心镇缺少有力的产业发展支持，就业岗位创造有限，难以吸纳足够多的农村劳动力转移，城镇无法形成产业的集聚与规模效应，城镇发展所需要的资金、人口自然难以集聚，导致城镇化缓慢。
（四）城镇化进程中存在的诸多制度性障碍有待破解
城镇化进程缓慢的重要原因之一是受各种制度和政策影响导致农民不愿进城定居或不能进城定居。制度性因素主要表现在以下方面：一是户籍制度的障碍;二是社会保障体系的缺乏和劳动就业权益保护的不足，差别的待遇使农民对城市缺乏安全感而不愿意进城定居;三是土地制度的障碍。目前农民市民化的主要途径是城郊土地征用和撤村建居，除此以外的农村地区，农民很少有主动转移进城镇入户的，其主要原因是缺少能让农民兑现农村耕地和宅基地价值的有效途径，农民没有理由放弃具有潜在价值的土地而选择没有多少现实利益的城镇户口，加之城镇的高房价强化了这一选择，这种现象在城镇化程度较高的沿海发达地区尤为明显。
四、城乡统筹发展的城镇化路径需要不断创新
统筹城乡背景下的城镇化是包括质和量的辩证统一的过程，是城市发展道路的一种必然选择。统筹城乡背景下的城镇化道路是以城乡一体化和城市现代化为目标的、以人口城镇化为核心、以空间结构和产业结构转型为路径、以体制创新为保障的，以城带乡、共同繁荣的可持续城镇化之路。
（一）统筹城乡发展的城镇化应强调以人口城镇化为核心
城镇化的核心是人口的城市“化”，是将农村剩余劳动力“化”入城市。人口的城镇化是统筹城乡发展的必由之路，人口的城镇化，不仅仅是工业化与城市发展的需要，很大程度上也是农村、农业现代化和城乡统筹发展的需要。经过20多年的飞速发展，我国城镇人口比例由1978年的14.1%增加到2008年的45.6%，但不协调的是，人口的城镇化速度明显落后于土地城镇化的速度，农村人口向城市迁移的进程与发达国家相比仍十分缓慢，甚至产生城市、农村与城市农民工的三元社会结构。未来的10-20年，我国将进入城镇化加速发展的阶段，据估算，未来15-20年，我国城市人口比重将达70%。如何科学、有效地实现农村人口的城镇转移是事关城市与农村协调发展的关键之举。
（二）统筹城乡发展的城镇化要注重空间结构的城镇化转型
统筹城乡发展的城镇化既要继续推进“人口转移型”的城镇化，又要推进“结构转换型”的城镇化，结构转换型城镇化道路不仅强调提高城镇的发展水平，更强调提高城镇对区域的带动作用，逐步推进城镇周边农村地区的现代化发展。城市的发展将会出现两个转变：一是由以人口集聚为主向以要素集聚为主的转;二是由以规模扩张为主向以功能提升为主的转变，城市周边的区域，农村土地使用权流转加快，人口住所相对集中，镇的“市化”、村的“社区化”成为主要趋势。这样，空间结构的城镇化转型就从人口集聚、城市中心功能提升、城镇体系完善、农村形态新型化等层面，体现对城乡协调发展的统筹功能。
（三）统筹城乡发展的城镇化要实现产业结构和区域结构的城镇化转型
大城市重点要立足自身比较优势，提升产业集聚容量，促进产业高度化、集约化和服务化。中小城市应积极发展工业和服务业，集中投资和重点支持优势产业，形成具有较强竞争能力的支柱产业，突出县城在县域发展中的首位度，提高县城对大中城市辐射作用的承接能力和对周边集镇和农村人口与产业的集聚能力;农村重点要发展效益农业，促进农业基地化、产业化。逐渐推进城乡之间产业结构的联动调整、梯度提升，区域产业结构也就会出现城镇化转型。
（四）统筹城乡发展的城镇化应以城乡一体化为最终目标
城镇化的目标不仅仅是城市人口所占比重的迅速增加，而且更着重于农村人口素质的现代化和城镇化，从而消除城乡对立，实现城乡经济、社会、文化、生态的协调发展，最终实现城乡一体化。城镇化过程要统筹考虑城乡空间布局，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系，在完善城市规划的同时，把规划覆盖到广大农村地区，使城市和农村的规划无缝对接。
（五）统筹城乡发展的城镇化要实现政府管理机制的突破
建立开放型、充满活力的现代城镇体系必须打破城镇化路径依赖与闭锁，相应要求解构城镇化传统路径赖以存在的制度环境，重构一套鲜活的、促进人口向城镇迁移、产业向城市集聚并与体制转轨兼容的依存性制度安排。
首先，推广省管县财政体制与强县扩权改革，省直管县体制有利于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济。大量的县级市的兴起更有利于吸纳农村人口的迁移和发挥对周边农村的辐射带动作用。
其次，调整行政关系，构筑中心城市圈，可以打破行政区界，把邻近的县或部分乡镇纳入规划范围，组构新的中心城市。
再次，改革基层干部政绩考核机制，避免导致乡镇层面的过度竞争、小城镇遍地开花。
（六）统筹城乡发展的城镇化要实现多种制度的改革与创新
首先，建立城乡统一的户籍制度与劳动就业制度，与户籍制度改革相配套，加快住房制度、就业制度、社会保障制度和教育体制的改革。
其次，深化农地流转制度改革。改革既要有利于农地保护利用和农业发展，又是要有利于保护农民的土地权益和乡村人口向城镇转移。有条件的地方可以试点农村宅基地的流转，宅基地的流转既有利于盘活土地资源，减少土地浪费，又有利于促成农民的世袭身份向城镇居民转变。
再次，建立城乡建设投资多元化机制，采取多种模式，吸引民间投资进入城乡公共产品生产领域。
参考文献
[1]、李剑阁.现阶段我国城镇化存在的主要问题[J].
[2]、刘亭.点击城镇化[M].浙江人民出版社, 2008.
统筹路径 第2篇
2007年6月7日，国务院批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都市和重庆市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革、机制创新，并在重点领域和关键环节率先突破，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论架构、政策设计、体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式,促进城乡经济社会协调发展，为全国实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用。
国务院批准重庆市和成都市为‚全国统筹城乡综合配套改革试验区‛，是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重大战略部署，是完善我国区域发展战略空间布局、推动中西部城乡统筹改革和协调发展、探索新形势下新的发展模式的重大战略举措，意义重大，必将对我国未来区域经济增长极的构建和加速城乡统筹进程产生重大而深远的影响。
统筹城乡发展的基本目标，决定了统筹城乡综合配套改革试验不可能单项推进，它是一个艰巨的系统工程和一项综合配套改革。重庆在统筹城乡发展中要走出一条自己的道路，关键要在创新体制、机制和制度上做文章、下功夫，形成一系列科学发展与社会和谐的新制度、新机制和新体制，促进城乡经济社会又好又快、统筹协调发展，实现中央赋予的光荣使命。
一、创新对外开放新机制，大力发展内陆开放型经济。中共中央政治局委员、重庆市委书记***指出：‚在开放的情况下，才能有效汇聚全国乃至全世界的资金、技术、人才、市场等种种经济要素，为我所用;才能实现各种经济要素的最佳组合，实现‘1+1>2’的效应。不搞对外开放，各种要素和资源进不来，产品出不去，经济就肯定发展不起来‛、‚重庆怎样实现跨越式发展，当然可以开出很多药方，但根本的出路还是扩大开放‛、‚开放不仅是工作的方向，而且是经济发展的动力‛。重庆市统筹城乡综合配套改革，必须增强开放意识，培育开放型经济文化底蕴，以思想的大解放，推动对外的大开放。树立全球化战略观念，以全球视野、开放思维统筹把握国内外市场的变化，树立危机意识、创新意识、合作意识、以人为本的意识，既要发扬光大重庆淳厚朴实的本地文化，也要善于吸收其他先进文化的优秀内容，有机融合形成独具特色的重庆文化，推动开放型经济发展。充分利用两个市场、两种资源，加快转变贸易发展方式，大力发展机电产品、高新技术产品出口，发展服务贸易，承接国际服务外包和加工贸易的转移。积极吸收国外资金、技术和人才，注重与外资企业开展形式多样的投资贸易合作。支持具备条件的企业走出去设立生产和研发基地，购并高新技术企业和研发机构。要积极构建区域经济合作新机制，充分利用各种区域合作平台，加强同周边省市、长江沿线、沿海地区全方位、多层次、宽领域合作，促进基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。要尽力改善内陆开放的政策环境。建立健全发展内陆开放型经济的政策体系，营造与国内外市场接轨的制度环境。积极探索沿长江建立大通关模式，推进区域通关改革，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，实现长江水运通关便利化，推进电子口岸建设，解决内陆地区对外开放瓶颈制约。逐步扩大基础设施和重点行业的市场准入，建立适应对内对外开放的投资体制和激励机制。创新人才引进与激励机制，加快培养和引进开放型经济管理人才。
二、推进财税体制改革，建立以城带乡、城乡统筹利益分配体系。推进统筹城乡综合配套改革，要求按照建立公共财政体制的要求，完善政府的农业投入机制，调整财政支农资金的使用方向，改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。一是尽快改变农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把农业和农村基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围，继续加大对农业基本建设的投资力度，确保农业基建投资保持在较高水平。二是增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入,建立起农业支持机制，增强农产品的市场竞争力，扩大市场占有份额。三是逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。逐步将主要农产品市场风险基金转为对农民收入的直接补贴，在重点产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。四是整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制，加强统筹协调和统一安排，使有限资金发挥出最大的效益。五是要鼓励城市资本向农村有序流动，建立以城带乡、以工促农、工业反哺农业的机制。要鼓励城市资本增加农村基础设施和公共服务的投入总量，形成稳定的投入渠道。要加强农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务的软件建设，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与附近城市大体相当的公共服务，甚至在某些方面更具特色、更有优势，使居民感到与城市同样方便、舒适，增强小城镇和集中居住区的凝聚力、吸引力。
三、建立城乡统筹的产业发展体系，优化农村经济结构。城乡产业协调发展是城乡一体化的重要基础。重庆市统筹城乡协调发展必须以产业发展为基础，合理布局城乡产业结构，不断增强县域综合经济实力和财政能力，使县域能够加快基础设施建设、改善公共服务和健全社会保障等，逐步缩小城乡差距。要着力推进区域经济协调发展，努力把‚一圈两翼‛打造为统筹城乡改革试验的平台，明确一小时经济圈‚领头领跑‛、渝东北地区‚提速提档‛、渝东南地区‚做特做优‛的战略目标和任务，努力构建产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发新机制，形成一、二、三次产业城乡分工合理、区域特色鲜明、资源要素优势充分发挥的产业体系，实现优势互补、协调发展。要坚持‚利益均沾，风险共担‛原则、农民自愿原则、因地制宜原则，选择适当的形式(机制)把农户和市场联系起来，形成‚市场牵龙头，龙头带基地，基地联农户‛的生产经营格局，使农民真正成为市场主体。对符合条件的龙头企业，在财政、信贷及其他政策方面予以重点扶持。积极开展农业产业化资本经营，打造‚航空母舰‛，以科技进步为动力，延长产业链条,以品牌开拓市场，增强企业核心竞争力和带动农户的牵引力。要积极引导龙头企业与农户建立合理的利益分配机制，逐步由契约联结、服务联结向资产、资本联结方向发展，形成更为紧密的利益联结机制。要按照工业的理念来改造、提升农业，把农业作为工业生产的第一车间，按照面向市场、发挥优势、注重品牌、规模经营的现代工业生产方式，树立品牌观念和特色意识，按照专业化、区域化的要求，培育和发展具有较大规模和较强竞争力的优势产业基地，抓好农村经济结构的调整，使农业产业化发展保持旺盛的活力。要加强宏观指导、微观引导，强化市场管理和信息、法律、金融等服务,加强有关部门之间沟通、协调和合作，为农业产业化发展提供服务,搞好基础设施,营造‚硬‛环境，同时为企业排忧解难，营造‚软‛环境。要牢固树立‚小城镇，大战略‛的观念，把发展小城镇作为推进城市化的重要途径，科学规划，合理布局，完善功能，聚集人口，繁荣小城镇经济，提高小城镇的承载能力和发展后劲，使之成为统筹城乡发展的一个有效载体，促进小城镇发展应由数量型向质量型转变，提高城镇化对农村经济的刺激和带动作用，使其成为农村人口转移和农村市场扩展的聚集点。
四、加大户籍制度和土地制度改革力度，使广大农民成为城市化进程的受益者。户籍制度的主要弊端并非单纯户口称谓的更改或取消城乡二元分割的户籍登记制度就可以解决，其关键在于根除依附于户籍制度的医疗、教育、就业、社会保障、住房等为划分公民等级的不合理的相关政策，实现公民平等权利、维护公民合法权益，从而打破城乡藩篱，形成人口自由流动，确保农民在身份转变后能真正享受国民待遇。要按照‚降低门槛、放宽政策、简化手续‛原则，深化户籍管理制度改革。逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为‚居民户口‛，实行一元化户口登记制度。对本市户籍已登记为‚居民户口‛的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利和义务。对市外迁入人员实行准入条件的管理办法，加速城镇人口和人才、资金等生产要素集聚。
土地资源持续减少所构成的土地供给瓶颈是‚试验区‛建设面临的障碍，必须积极进行土地制度创新，制定和出台突破性土地政策，提高土地利用效率，增加土地有效供给。要积极推进农村集体建设用地市场化改革，从政策上允许农村集体建设用地可以直接进入工业用地市场，允许农村集体土地跨过土地一级市场直接进入二级市场实现流转和经营，通过充分挖掘集体建设用地潜力，有控制地拓宽建设用地利用空间，极大地缓解加速工业化进程中日趋严重的土地供给瓶颈。要创造条件实现农村集体土地与国有土地‚同地，同权、同价‛，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场，使农村集体非农建设用地流转方式与国有土地一样，可以按同等条件进行出让、出租、转让、转租和抵押，从根本上消除现行土地征用制度弊端，真正实现对农民利益的有效保护。在符合有关土地政策规定和产业发展空间布局要求条件下，应当允许探索以集体建设用地入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业，使其能直接分享工业化的利益，拓展稳定的非农收入来源，构建农民增收的长效机制。要推行农村住房和宅基地商品化。对符合法定宅基地面积标准的‚一户一宅‛，其住房和宅基地允许商品化转让，允许农村住房和宅基地在农村内部进行自由流转，转让、出租的流转收益归农户所有。建立有限制的小产权房交易市场，允许城市居民购买符合城市建设规划的小产权房用于自住。要制定优惠政策，广泛吸引社会资金直接或者以参股、控股方式参与土地整理和拆院并院。农村土地整理和拆院并院节约的集体建设用地指标，在符合规划的前提下，经批准可允许投资土地整理的公司就地兴建生产管理用房，用于发展优势农产品规模化基地、农产品加工业、农业现代物流业建设等项目;也可经批准后等量挂钩到规划建设用地区有偿使用，所获收益在地方政府、集体经济组织和参与土地整理的公司之间按合理比例分配，政府所获收入全部用于现代农业发展和农村建设。
五、建立和完善农村金融服务体系，拓宽农村融资渠道。农村发展缺乏有力的金融支持，是统筹城乡发展的最大障碍之一。‚试验区‛的设立，对重庆市提高农村金融服务能力提出了更高要求，这既是挑战更是机遇，必须大胆创新，深入推进，有效增强金融体系服务‚三农‛的功能。一是要建立和完善支持县域经济发展的金融服务组织体系，加快农信社试点改革的步伐，在逐步完成法人治理结构改革后，使其增强自我发展能力，立足社区、扎根农村、贴近农民，坚持为‚三农‛服务的市场定位，真正成为主要支持‚三农‛的生力军，成为县域经济金融服务的主平台。农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大包括对农村的农业综合开发、农田水利基本建设、龙头农产品加工企业等服务范围。国家开发银行应将业务向农村延伸，大力支持农村公路、电力、水利等基础设施建设，形成农村政策性金融与商业性金融分工明确，各负其责，共同支持农村经济发展的格局。保险公司要开展农业贷款保险，分散信贷风险。要探索建立农村存款保险机制，保障农户存款与农村金融机构的可持续发展。鼓励有条件的县区在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‚三农‛服务的多种所有制金融组织。要创新适应县域经济融资要求的金融产品体系，采取差别化的信贷措施，放宽授权和授信，避免贷款标准‚一刀切‛。要充分认识县域经济以客户、中小个体民营企业为主的特点，根据其‚急、频、小‛的贷款要求，积极开发新产品，形成特色化服务、差别化服务、多样化服务。金融机构要深入挖掘县域经济的资源优势和特色经济优势，大力支持农村粮食生产，支持第三产业发展，支持商贸流通和农产品专业批发市场发展。重点支持特色园区、科技园区、专业化园区，要防止支持投资过度、低水平重复建设园区。
六、建立城乡统筹的教育卫生、劳动就业等保障体系，推动农村全面进步。一是改革整农村义务教育、卫生的投入机制。进一步加大县市以上政府对农村基础教育、卫生的投入，实行城乡一体的教育、卫生体制。推进义务教育均衡发展，改善农村中小学办学条件。加快普及农村高中阶段教育，推动职业教育集团化办学模式改革，健全协作培养、分段培养等技能人才培养方式。加强县级医疗机构基础设施建设和乡村、社区卫生服务机构标准化、规范化建设，加大对基层医疗机构和公共卫生的投入，加强疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、精神卫生等基本公共卫生服务，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，提高公共服务水平、应急救治能力和预防控制能力，逐步实现公共卫生服务均等化，在西部地区率先实现人人享有基本医疗卫生服务目标。二是建立城乡统筹的社会就业体系，实现城乡劳动力与就业市场一体化。要将农民就业问题纳入整个社会就业体系中，消除劳动力转移过程中结构和制度限制因素，尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，制定平等的劳动行业进入制度和加快农村剩余劳动力转移的政策措施，推动农村剩余劳动力转移。进一步完善和规范劳动力市场管理，坚决清理和尽快取缔针对农民进城务工的各种违法收费项目，从制度上消除对农民的歧视，平等地对他们实行人性化管理，亲情化服务，市民化对待。要打破制约农村剩余劳动力有序流动的机制，扶持一批能够带动和促进农村剩余劳动力转移的就业服务机构、中介组织，强化对农民的培训，提高农民就业能力，实现城乡就业竞争公平化，走劳务输出产业化发展路子，实现劳动力资源优化配置。三是健全城乡社会保障体系，这是统筹城乡发展的重要方面。老无所养、病无所医和贫无所济是农民生活的三大后顾之忧。要在农村构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三道社会保障线，建立多层次、城乡一体化的农村社会保障体系，让农民老有所养、病有所医和贫有所济。要通过完善城乡土地制度，建立农村土地使用权与社会保障权益的合理转换机制，来构建稳定的社保资金保障机制。坚持动态管理和属地管理原则，完善最低生活保障制度，实现严进宽出应保尽保目标。积极探索农村最低生活保障制度，加快农村‚五保‛和城镇‚三无‛对象集中供养工程，坚持制度统一、标准有别、保障重点的原则，实现低标准起步、宽覆盖目标，建立城乡一体化最低生活保障制度。积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度，建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村，可以鼓励农民参加商业医疗保险。坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。
西部地区低保制度城乡统筹的路径 第3篇
改革开放以来，宁夏农村经济社会发展明显加快，农村贫困人口大量减少。但由于受自然条件、社会环境和个人素质的制约，部分农村人口仍然处于绝对贫困的境地，特别是中部干旱带和南部山区农村贫困的程度还相当严重。根据自治区统计局的资料显示，全区年人均收入低于绝对贫困线683元的农村人口仍然徘徊在23万左右。对于这部分人口，开发式扶贫的边际效益几乎为零，而由政府提供制度性和长期性的社会救助成为他们脱离困境的唯一途径。
社会救助是国家和社会对公民因遭受自然灾害及其他经济、社会风险而造成生活困难，无法维持最低生活水平时，按照法律或制度规定的标准向其提供物质帮助，以维持其最低生活需要的一种社会保障制度，在促进经济发展、维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用。但是，长期以来，由于二元经济结构掣肘和传统观念限制，低保制度在城乡之间存在明显的差异。这不仅违背了公共服务均等化的原则，也违背了社会保障实现社会公平的本意。因此，基于政府的视角，研究如何统筹和完善宁夏城乡低保体系，并据此提出相应的政策建议就显得尤为重要和紧迫。
社会救助城乡统筹的现实依据
首先，从社会保障的层次来看，社会福利的层次最高，承担着提高国民生活质量和福利水平的责任。社会保险的层次次之，承担着防范特定社会风险的职责。社会救助居于最低的层次，承担着“兜底”的责任。目前，在城乡社会保障二元分割的背景下，要对社会保障进行城乡统筹，可能的做法有两种：降低城市社会保障的待遇水平，将其与农村拉平。或者提高农村社会保障的待遇水平，赶上城市的待遇水平。由于社会保障刚性增长的特征，前者可能遭遇到城市居民的反对。而后者的做法能够赢得农村居民的支持，但如果操之过急，很可能导致欲速则不达的局面。所以，可行的策略就是按照社会保障的层次属性，从居于最低层次的社会救助入手，完善农村社会救助制度，提高救助的标准。这不仅可以循序渐进地开展统筹工作，而且也不引起过多的阻力。
其次，从统筹成本来看，社会救助城乡统筹成本最低。由于社会救助遵循选择性的救助原则，仅仅是对那些遭遇各种风险的个体给予救助，因此，其耗费的救助资金要远远低于社会保险项目。从我们国家目前的救助比例来看，无论是城市，抑或是农村，社会救助对象占全体国民的比例不足10%。救助的待遇水平也仅仅是维持最基本的生活水平，以宁夏为例，2012年城市最低生活保障标准为每人每月265元，农村仅为每人每月145.8元。而且最低生活保障制度并非全部按照标准发放，除过完全丧失劳动能力者外，其他的救助对象均实行补差救助，这更进一步地降低了社会救助的成本。
宁夏回族自治区低保制度城乡统筹的现状
1.政策实施。从2009年起，宁夏回族自治区灵武市以城乡低保制度为基础，以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法援助等专项制度相配套，以临时救助制度为补充，全面建立了城乡社会救助体系。2011年初，在既有社会救助的基础上，灵武市出台了《社会救助城乡一体化实施方案》，统一政策、统一制度对城乡发放救助资金。其中，最低生活保障方面，农村低保户按照城市低保标准发放，实行差额补助。最低保障线标准确定为每人每月240元，并将农村低保对象分为A、B、C三种类型，进行分类施保，实行动态管理。高龄津贴方面，农村高龄津贴按照城市高龄津贴标准发放：80—89周岁月发放标准300元；90—99周岁月发放标准400元；100岁以上月发放标准500元。五保供养方面，按照城乡一体化要求，农村散居五保户、城市散居“三无”对象，月供养标准统一提高到300元。城乡供暖补助，每年每户统一按300标准补助。针对优抚对象，城乡烈属年发放标准8730元，因公牺牲军属年发放标准7820元，病故军人遗属年发放标准7360元。
2.政策实施结果。一是大幅度提高了农村社会救助的待遇标准。灵武市按照“城乡并轨，同城一体，同城对接”的目标，就高不就低，农村的补助标准看齐城市执行。比如高龄津贴，以前农村高龄老人每人每月75元，城市高龄老人每人每月230元，现在全部统一到每人每月300元。仅此一项，就有1400名高龄老人受益。二是扩大社会救助对象的覆盖面。2009年，灵武市扩大了享受低保的范围，享受低保的人数从2008年的6200人扩大到2009年的7200人。2010年，将企业下岗职工、失地拆迁户和大病返贫的人员纳入统筹范围，城市低保覆盖人口从5200人扩大到6300人。2011年，享受低保的城乡总人口超过1.2万。
目前存在的问题
一是最低生活保障制度立法落后。目前，低保制度建立的依据基本还是“条例”、“决定”、“文件”，甚至“通知”等，这说明立法的层次还比较低，不具有法律的权威性和持久性。因此，需要加强低保方面的立法，让基层政府的创新实践上升为国家意志，这样才能让源源不断的低保创新的实践造福于民。
二是低保制度缺乏合理标准。对于什么样的家庭或者个人该被救助，该得到多少救助，目前缺乏一个合理的标准。救助标准太低，达不到保障最低生活的目的；救助标准太高，则会产生“养懒汉”的现象。现行政策是地方政府自行确定救助标准，由于各个政府的行政能力不一样就容易造成各地社会救助实施效果的差异性，不符合社会救助的公平原则。
三是低保体制落后。低保救助体系建设是一个需要很多政府部门和组织的系统工程，需要有统一、协调的社会救助管理体制。目前社会救助的各项制度分别由不同的政府部门分头实施，各部门之间的协调性比较差，这样就会出现部门之间相互推委、相互扯皮的情况，从而导致社会救助政策难以落实。此外，目前在低保方面的人力配置相对较少，难以适应新的形势要求，因人力缺乏而导致政策落实不到位，制度实施不能达到预期的效果。
宁夏低保制度城乡统筹的基本路径
（一）完善城乡最低生活保障制度，保障城乡困难群众的基本生活。
最低生活保障制度是针对困难群众，保障其基本生活水平的一项制度设计。自宁夏实施该制度以来，对遏制城乡贫困规模，维护社会稳定起到很大的作用。但是，这项制度在实施的过程之中也遇到了很多问题，需要分别加以改进。第一，完善最低生活保障标准的确定。社会救助部门应该通过大样本的家计调查，辅之于科学合理的精算，科学合理地确定。而不是闭门造车，拍脑袋决策。第二，准确地界定最低生活保障对象。目前最为普遍的做法就是依据家庭收入来确定低保对象。但是，在我国很难掌握家庭收入的状况，这也就为低保对象的确定带来了困难。所以，需要建立严格的低保对象审核机制，并认真实施，以此减少错报和漏报现象的发生。第三，完善最低生活保障水平与物价水平的联动机制。随着经济的发展，通货膨胀不可避免，物价上涨比较普遍，因此，建立最低生活保障水平与物价水平的联动机制，及时提高低保对象的待遇水平就显得尤为必要。第四，建立最低生活保障退出机制。低保是为了保障困难群众的生活，但是“困难”是个动态的过程，因此享受低保的群体也是动态变化的过程，所以要及时让那些不再困难的群众退出低保，同时也要让那些困难的群众及时享受到低保。
统筹路径 第4篇
随着我国城市化进程的不断加快, 农村集体建设用地使用权的流转变得日趋活跃。国家法律政策对集体建设用地使用权流转实行的严格限制也慢慢地有所松动, 就目前的集体建设用地情况而言, 存在以下几个问题:
1、建设用地矛盾不断被激化。
在2006年到2011年间, 新增的建设用地从40.6万公顷增加到了61.2万公顷 (如图1所示) , 建设用地需求不断增大。国有建设用地供应紧张, 在2003年的统计表明, 浙江省已经使用的建设用地已达到城市规划用地的90%, 山东省也达到80%, 部分地区在5年时间内就把10年的建设用地指标用完。而农村的集体建设用地放荒、闲置现象严重。这一矛盾在城市的迅速扩张以及工业的持续发展背景下, 使得集体建设用地逐渐成为关注的焦点, 也逐渐凸显了集体建设用地的使用价值和资产价值。 (图1)
2、农民的土地权益难以得到保障。
目前, 我国失地农民达到3, 500万人, 农民在土地流转后, 丧失土地的生产权利, 同时在集体建设用地流转过程中, 土地收益分配失衡, 农民的财产性收入难以得到保障。据数据统计, 2011年全国农民的财产性收入在其他各项收入中所占比例是最低的, 仅占3.3%, 同时增长率也是最低的。
3、农村土地违规现象严重。
据国土部通报数据, 2011年, 全国发现违法用地行为7.0万件, 涉及土地面积75.1万亩, 同比上升5.8%。土地寻租、未经允许改变土地使用性质、私下流转集体建设用地现象日趋严重。而按照我国现行的法律规定, 任何单位或个人都必须通过申请来获取国有建设用地。这一规定也决定了农村集体建设用地使用权若要进入市场使用, 唯一的途径就是经过政府征收使其性质变为国有后, 再次出让该土地的使用权。而私下流转后的集体建设用地经常用来开发建设及交易, 违背了国家的政策, 也难以保证政府的土地财政收入。
本文通过探索集体建设用地流转路径, 来缓解建设用地的供需矛盾、提高农民的财产性收入、规避土地违规现象, 为全国范围内的集体建设用地流转提供经验与建议。
二、集体建设用地流转模式分析
下文介绍现阶段的集体建设用地流转模式, 基于集体建设用地参与方政府、农民、企业的利益视角分析其利益得失, 并对每种集体建设用地流转模式是否能够满足各参与主体的利益进行评价。
1、出让。
农村集体建设用地使用权出让, 是指农民集体建设用地所有者或集体建设用地使用者将剩余年限的集体建设用地使用权转让给其他土地使用者, 由受让的土地使用者向农民集体建设用地所有者或使用者支付补偿款的行为, 这种方式类似于国有土地使用权的出让。
对于出让模式来说, 在现实情况下参与方不仅仅涉及到集体建设用地的出让人与受让人, 同时还有政府的加入, 使得该模式更加规范、合理。 (图2)
下面对出让模式中的利益主体进行利益得失分析, 并对各参与主体没有达成其利益目标方给予评价。 (表1)
2、出租。
出租, 就是指集体建设用地所有者或使用者作为土地的出租方, 将土地使用权以一定年限让渡给承租人使用, 并从承包人处获取土地租金补偿, 土地承租人取得农村集体建设用地使用权的行为。
现阶段出租集体建设用地在某些地方需要村集体作为引导者, 即出租主体, 在农民与企业之间进行衔接, 就集体建设用地进行出租, 具体用图3表示。 (图3)
下面对出租模式中的利益主体进行利益得失分析, 并对各参与主体没有达成其利益目标方给予评价。 (表2)
3、抵押。
农村集体建设用地抵押是以农村集体建设用地使用权人为抵押人, 抵押人拥有其集体建设用地使用权, 以不占有集体建设用地而向作为抵押权人的债权人提供担保的行为。在履行债务期限已到, 而债务人未履行时, 抵押权人可就抵押物 (集体建设用地使用权) 拍卖或折价, 拍卖或折价所得来实现抵押权。
目前, 在广东等东南沿海区域的部分企业开发农村集体建设用地时, 出现资金紧张这一难题, 因而企业选择抵押部分集体建设用地使用权给银行, 而获取相应的抵押贷款, 这类模式具体如图4所示。 (图4)
下面对抵押模式中的利益主体进行利益得失分析, 并对各参与主体没有达成其利益目标方给予评价。 (表3)
4、入股。
农村集体建设用地入股是指农村集体建设用地所有者或使用者以集体建设用地使用权入股, 或作为投入、合作的条件与其他经济组织, 集体获得分红收益的行为。
目前, 部分地区在对集体建设用地入股这一流转模式过程中, 选择合作社或村集体作为流转主体, 作为农民代表与企业签订入股协议, 进行集体建设用地流转, 具体如图5所示。 (图5)
下面对入股模式中的利益主体进行利益得失分析, 并对各参与主体没有达成其利益目标方给予评价。 (表4)
通过本章对各类集体建设用地流转模式下政府、村民、企业三方的利益格局进行分析, 我们可以知道, 任何一种流转模式都有其局限性, 不能在一定程度上满足流转参与方的各自利益, 难以使三方利益达到均衡, 同时也无法单独在全国对集体建设用地进行大规模地流转。
而我们的目标是探索适合全国推广的集体建设用地流转路径, 让流转过程中政府、村民、企业三方达到各自利益目标, 接下来我们在各流转模式下参与主体的利益格局明确的基础上, 对统筹城乡背景下的成都温江进行集体建设用地流转实例探索, 以期为全国范围内对集体建设用地大规模流转提供一些实践经验与建议。
三、成都“温江模式”
1、政策背景。
成都于2007年6月通过国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区, 2007年7月成都市出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法 (试行) 》, 规定农村集体建设用地可以在市场上公开进行交易、出让, 2008年成都市又陆续出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《成都市集体土地上房屋交易登记管理暂行办法》、《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见 (试行) 》等来规范农村集体建设用地流转工作, 接着又成立全国首家农村产权流转担保股份有限公司与农村产权交易所这两个配套性机构、平台来推动农村集体建设用地的流转工作。同时, 还开始农村产权制度改革试点工作, 针对农村土地承包的经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权以及林权, 进行登记、颁证确权, 让农民享有应有的物权。
具体来说, 温江区在成都市集体建设用地流转政策的基础上, 提出集体建设用地流转的三步骤:
第一步, 对农村集体土地 (耕地、林地) 和房屋所有权进行确权登记, 让农民拿到确权证书, 其中包括:集体建设用地使用权证、房屋所有权证、土地承包经营权证、集体林地使用权证。
第二步, 通过成立农村产权交易所和农村产权流转担保公司, 实现农村集体建设用地产权流转, 促进土地规模化经营。2008年5月, 成都市农村产权流转服务中心在温江试运行, 为耕地、林地、农房等产权交易提供了评估、抵押、担保、保险、法律咨询等服务。
第三步, 根据村民要求及村集体具体情况, 选择不同的土地流转模式。温江主要有三种不同的土地经营和流转方式:
第一种方式是土地换社保, 依据成都市“大统筹、大集中”的情况, 对农民自愿放弃宅基地的使用权和耕地的承包经营权后的宅基地和耕地进行统一整治, 放弃宅基地、土地承包经营权的农民, 由当地政府部门进行审核后获得一定补偿, 入住由政府出资建设的集中居住点, 农民的户口则变成居民, 进入政府建立的失地农民社保系统。
第二种方式是租赁, 这类方式适合于农业产业化项目的进入, 通过规模化经营来推进集体建设用地集中流转。农民手中的集体建设用地先交给村集体经济组织, 然后村集体经济组织与引进的农业公司签订土地流转协议, 村集体经济组织每年收取相应租金, 最后分给农民。农民还可通过在农业园区或城里工作取得工资收入。
第三种方式是土地股份合作模式。农民以集体建设用地作为股份, 农业项目公司出资, 共同成立一个项目股份合作公司, 进行集体经营。其股东和管理人员由农民选出代表参与公司的管理运作。村民每年可获取该公司的股份收益, 同时还能在项目公司或者城里务工获得工资收入。
下面用图表来展示温江区的集体建设用地流转机制。 (图6)
2、温江模式运作成果分析。
下面通过温江区与成都市的各项统计数据来分析政府、农民 (村集体) 以及转入方 (企业) 在集体建设用地流转后的效果。 (表5、表6)
政府方在集体建设用地流转过程中, 关注重点在于发展农村经济、获取土地收益、增加财政收入等, 所以选取了成都市生产总值、城市化率、地方财政收入、城乡居民收入比来考察温江模式下政府方的成效。农民的关注重点则在于取得非农收入, 所以选取了农民人均纯收入、农村土地流转面积、新增农民专业合作组织来考察农民的意愿与成效;企业的关注重点在于获取经营收益, 所以选取了土地供应量、土地成交量来考察企业对于选择流转集体建设用地的意愿。
根据统计的数据来看, 政府方面, 其区域生产总值、城市化率、城乡收入差距三大指标都得到了提升与改善, 温江区的生产总值在2006年至2010年间增长118%, 相比成都市的数据为102%;2006年温江区城市化率只有46.6%, 比成都市少14.9%, 但是在短短四年内, 温江区的城市化水平就超出了成都市的城市化水平;2002年成都市的城乡居民收入差距为2.66∶1, 2011年成都城乡居民收入差距进一步缩小到2.42∶1, 2011年全国城乡居民收入比为3.13∶1, 成都市成为全国仅有的城乡居民收入差距缩小的两个城市之一, 温江区在城乡居民收入差距这一指标上表现更好, 2011年城乡收入比达到了2.08∶1。从温江模式可以看出, 政府方面通过出台相关文件及政策, 鼓励多种集体建设用地流转方式, 能快速增加城市生产值, 提高城市化率, 缩小城乡差距, 使农村经济得到快速发展, 实现政府利益目标。
对于农民来说, 在2006年至2010年成都市的农民人均纯收入增长了67.3%, 而温江区在此期间的农民人均纯收入增长了84.5%;农村土地流转面积和新增农民专业合作组织的数据表明:在2006年至2011年间, 越来越多温江区的农民选择“温江模式”来流转土地。农民在面对各类流转模式的抉择下, 根据自身情况 (进城居住、农村集中居住等) , 选择合适的集体建设用地流转方式。集体建设用地流转的收益能让农民的利益最大化, 也能使农村基础设施得到完善、经济得到发展。因此, 对于农民来说, 选择出让、出租、入股等来流转集体建设用地, 有利于维护农民自身的土地权益。
对于企业而言, 选择哪种方式流转集体建设用地主要从企业自身获利情况来考虑, 从数据可以看出, 温江区2006年、2007年土地放量过大, 市场供过于求, 2008年遭遇市场波动以及2009年、2010年政策的打压, 就造成2008年、2009年、2010年土地供应缩量明显。从温江区土地供应整体来看, 城区城市建设、经济发展速度飞快, 国有建设用地供应量已经不能满足温江区对建设用地的需求, 并且供不应求的局面促使国有建设用地出让价格逐渐高涨。政府选择鼓励流转集体建设用地, 使得土地流转面积逐年上升, 流转土地价格比国有建设用地价格相对便宜。因而以上原因促使企业选择集体建设用地进行开发。但是, 企业选择哪种流转方式的集体建设用地是比较被动的, 从新增农民专业合作组织、土地成交量的数据可以看出, 在秉承企业利益最大化的原则下, 越来越多的企业参与到集体建设用地流转过程中。
通过以上分析, 在我国土地制度改革实行多年以来, “温江模式”的实践成功, 有效证明了通过多种集体建设用地流转模式并重, 有针对性地对不同现状的农民实行不同的流转模式, 有利于保障各参与主体的利益。
四、经验与建议
通过上述分析, 发现各种集体建设用地流转模式都有其优劣势, 单种模式的发展在实践运用中都不能完全满足各流转参与方的需求, 而成都温江采取多模式共存推进集体建设用地流转, 取得了比较好的成效, 其具体值得借鉴之处有:
第一, 对土地确权, 这是对集体建设用地流转的第一步。通过确权, 促进土地的资本化, 赋予了农民的土地财产权及其合法流转的权利, 并通过成立农村产权流转担保公司、完善土地产权流转的各项配套措施。
第二, 成立土地产权交易平台, 这一措施是建立在土地确权基础之上的, 该平台使集体建设用地使用权交易合法化。
第三, 耕保补贴换社保, 形成了保护耕地和保障粮食安全的新模式, 扩大了社会保障特别是养老保险覆盖面积, 缩减了城乡在社保方面的差别。
但由于该模式是作为试验出现在试点区域, 处于摸索阶段, 没有可参考的先例, 对于推进集体建设用地流转还存在一些局限性, 具体表现在:远离城市的区域难以施行、农民集中居住所耗费的成本较高且集中居住存在潜在的风险、相关配套政策还不够完善。为了让全国其他区域进行大规模的集体建设用地流转, 在“温江模式”的基础上, 可以从以下几方面入手: (1) 提高农村土地市场化, 加强信息服务及中介机构的建设; (2) 避免政策空白, 规范集体建设用地流转的原则、操作范围、收益分配管理; (3) 控制基层政府权利的使用, 遵循农民自愿原则进行集体建设用地流转工作; (4) 强化村集体的所有权地位, 赋予农村集体建设用地与城镇国有建设用地平等的地位, 同时强调国家对土地规划的监督管理作用。
参考文献
[1]何立胜, 黄灿, 何云飞.土地流转与社会保障制度的协同改革——基于嘉兴、苏州与成都等地改革实践的分析[J].农村经济, 2011.1.
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[3]李斌, 王雨佳.新一轮农村土地改革启动[N].新财经, 2008.11.
海南省城乡统筹发展模式与路径分析 第5篇
关键词 城乡统筹 ；模式 ；路径
中图分类号 127 文献标识码 A Doi：10.12008/j.issn.1009-2196.2016.10.021
Abstract The related elements of Urban-rural integration of Hainan Province， China were analyzed and then used as basic conditions for integrated development in urban and rural areas. Urban-rural integration in Hainan should be focused on construction of center towns， based on which a development mode of an interaction between urban and rural areas integrating network-like spaces of multiple centers was established， And 4 urban-rural integrated development paths， i.e. towns and villages， populations， industry and ecological spaces， are put forward.
Keywords Urban-rural integration ； Mode ； Path
2003年，十六届三中全会提出“五个统筹”。城乡统筹发展作为一项重要战略开始实施，对缩小城乡差距推动城乡发展一体化，促进农村基本公共服务提升和农民收入增加，解决“三农”问题发挥了积极的作用。十八大提出推动城乡发展一体化，并强调加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。城乡统筹和城乡一体化目的是解决“三农”问题，从城和乡两个维度发力，构建新型城乡关系，促进要素流动、公共资源均衡配置和机会公平，加快乡村的发展。十八届三中全会提出健全城乡发展一体化体制机制，意在从制度上创造条件，破解城乡二元结构。随后，国家召开了中央城镇化工作会议，研究部署新型城镇化问题，并相应出台了《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》。新型城镇化同样重视城乡统筹，如该规划提出四化同步与统筹城乡的原则，专门在第六篇阐述城乡发展一体化，要求加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。从全国来看，各地区城乡统筹发展条件不同，探索的模式也各有差异。海南省政府在全国第一个编制了城乡经济社会发展一体化总体规划，设计了产业体系、城乡体系等七大实施路径。陈哲研究海南省城乡统筹水平时发现，县市城乡统筹度可分为5类，海口、三亚和儋州各为一类，文昌、琼海、万宁、陵水、澄迈和昌江为一类，剩下的市县为一类；呈现东高西低，滨海高、内陆低的空间分布特征，且滨海旅游地区城乡统筹度普遍较高于同级别工业发展地区[1]。基于海南省城乡统筹的现实差异性，从影响的要素分析角度研究城乡统筹发展的模式和路径，具有很强的实践意义。
1 相关要素与城乡统筹发展
1.1 城乡统筹的要素
官卫华和陈雯认为，城乡统筹工作应围绕“人、地、钱、设施”等核心要素进行统筹安排，统筹城乡人口和社会资源，解决人往何处去；统筹城乡空间布局，解决地往何处用；统筹城乡经济发展和统筹城乡公共服务[2]。陈哲对海南的研究认为，经济发展水平是拉动低统筹度地区发展的关键因子；省内旅游县市的城乡统筹度高于工业县市和农业县市，旅游发展水平直接影响城乡统筹水平[1]。从城乡统筹的理论和实践来看，城乡人口数量与城镇的空间结构是城乡统筹的现实基础，很大决定了城乡统筹的路径选择。产业发展是经济水平的表现，也是城乡统筹的关键支撑，是要素在城乡流动的主要动力。城乡基础设施是城乡统筹的空间载体，是城乡要素流通的先决条件，同时，基础设施和公共服务建设直观反映城乡统筹发展的水平。生态环境是城乡统筹发展的约束变量。作为一个岛屿型经济体，海南省社会经济发展阶段、资源禀赋与发展路径与全国总体情况及其他地区存在明显区别。岛屿型经济体，陆地面积小；经济总量小，人口规模、城镇规模较小；农业和以旅游业为龙头的现代服务业在国民经济中的比重较大，特色产业结构明显；生态环境具有明显优势，同时又对资源开发带来生态约束；把全岛作为一个整体进行规划等等。因此，海南省城乡统筹发展模式及路径选择应该考虑人、城镇空间结构与基础设施，岛屿经济体与特色产业结构，生态环境等因素。
1.2 人与城镇空间结构
推进以人为核心的城镇化，既要加量，增加城镇居民数量，又要提质，改善居民生产生活质量。海南省人口总量小，2014年年末常住人口903.48万人，城镇化率为53.8%，户籍人口城镇化率37.65%（数据来源于海南统计年鉴-2015，如无特别说明，以下同）。从前三大城市来看，海口、三亚和儋州市常住人口分别为220.07万、74.19万和96.96万人，城镇人口168.60万、52.65万和 47.18万人。根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），如把海口、三亚和儋州市所有城镇人口当作城区人口，它们分别属于Ⅱ型大城市、中等城市和Ⅰ型小城市（城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市）。2014年户籍人口916.34万人，农业人口和非农业人口分别为571.29万和345.01万人。就业结构看，三次产业的比例为42.56、12.65和44.79，就业人数为231.14万、68.68万和243.28万人。可以认为，海南省自身农民就地城镇化压力较大，吸引和容纳外来人口就业的能力不足。开发的房产多为外省人购买，商品房空置率较高，候鸟式居民不足以推动海南省城镇化。
nlc202309090635
从城镇空间结构看，规划和现实都已经形成了以既有市县城镇为基点、环路环海岸线开发的格局。海南省总体规划（2015-2030）纲要（以下简称《纲要》）从全省一盘棋的角度，提出“一环、两极、多点”的总体结构，明确全省开发空间资源配置的总体路径是两极引领、多点支撑、就地就近和产城融合[3]。沿海市县在规划建设新区时，主要面向沿海湾区，如乐东县的九所新区，儋州市的滨海新区。各地建设了大量旅游导向的休闲度假区，如三亚市亚龙湾、海棠湾，陵水县清水湾，万宁市香梅湾，琼海市博鳌，文昌市高隆湾、月亮湾等等。传统的乡镇、农场场部加快了产业小镇、风情小镇的建设，吸纳了农村人口的聚集居住。但仍是土地城镇化快于人口城镇化，各市县房地产开发库存过多，环岛周边开发有城无人、产业空心等问题明显。由于工业的“嵌入式”发展，产业的“孤岛式”发展以及多元主体所造成的经济分割，致使海南城乡之间只有一些功能点，而没有高效连接的城乡功能网络[4]。
通过发展交通和通讯，可以缩短地区间的时空距离，扩大地区和居民间的经济联系。目前，环岛高速、海文高速和海屯高速都已经开通，环岛高铁已运营，省道、乡村公路路网基本构建，县（市）城镇水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，服务设施建设基本健全。但仍存在部分县（市）城镇通达不便利，公路密度低，村庄道路状况差等问题。农村比较分散，规模小，虽历经文明生态村、新农村建设和美丽乡村建设，仍存在基础设施差、公共品不足、环境污染等突出问题。
1.3 岛屿经济与特色产业结构
岛屿经济的特征是远离核心经济圈、参与分工不足，内部市场有限、依赖于贸易的发展，物流成本高，大众心理距离远和心理成本较高等。海南岛还未建成连接大陆的跨海通道，与大陆的经贸往来和交流面临天然屏障。与距离最近的珠江三角洲都市带没有地理上、产业上和经济发展梯度上的直接联系。与环北部湾地区往来缺乏动力。由于与经济发达、工业化和城市化水平高的地区缺乏互动和互补关系，因而难以借外力拉动海南省的城市发展与城乡统筹进程。海南省的城乡统筹发展要更多地依靠自身体系内的工业化和城市化发展来实现，通过发展壮大本地特色优势产业，增强城乡统筹发展的内力。
建省以来海南的第二、三产业占GDP的比重不断上升，但是第二产业总体落后于第三产业，且长期低于第一产业，直到2010年才超过第一产业，产业结构从以往的“三一二”转变为“三二一”。2014年，三次产业结构比例为23.1∶25.0∶51.9。第三产业超过50%，工业长期以来处于发展不足的状态，第三产业的高速发展克服了工业的发展不足，起到了对海南省城市化进程的支撑和推进作用。若不经过工业的积累，第三产业是否可以弥补第二产业的不足，成为快速城市化的持续动力？海南省将重点发展十二类产业：旅游产业，热带特色高效农业，互联网产业，医疗健康产业，现代金融服务业，会展业，现代物流业，油气产业，医药产业，低碳制造业，房地产业，高新技术、教育、文化体育产业。除农业、互联网产业，油气产业、医药产业和低碳制造业，其他均可归入第三产业范畴。旅游业的发展在一定程度上是可以不依托工业的发展而独立发展的，而且旅游产业关联度大，可以带动建筑、通信、住宿、娱乐和餐饮等多个产业发展。各旅游度假区、风情小镇的建设也试图用旅游产业发展带动当地和周边的发展。三亚市以旅兴城，形成了独特的城乡统筹发展模式，即“目标定位全域覆盖，旅游主导城乡统筹”的模式[5]。
1.4 生态环境
地方政府认为，良好的生态环境是海南省最大的优势，也是海南省形成竞争力的关键。生态环境的保护是发展的根基，但保护与发展是一对矛盾，保护的结果一定程度约束了地区的开发。如《纲要》制定“生态绿心、生态廊道、生态岸段和生态海域”的生态空间结构，设立了一级生态功能区，即生态红线区，指严格进行生态保护红线管控和刚性约束的区域，占全省陆域空间33.6%。海南省中部地区作为生态绿心，不宜承载过多的人类生活生产活动，不宜发展人口和经济活动密度较大的城镇。而中部地区又是经济发展相对落后地区。在旅游开发中，海湾的开发长期是热点，《纲要》设立近岸海域生态保护功能区，限定海域开发，突出“点开发、面保护”的边界要求，有了规范，也有了约束。岛屿型生态系统和岛屿型经济特征，决定了海南的人类生活生产活动应该向经济基础较好、交通设施比较便利的中心城镇相对集中，不宜采取分散的农村城镇化方式。
2 海南省城乡统筹模式选择
2.1 3种城乡统筹模式比较分析
在城乡统筹模式上，有苏南模式、温州模式、成都模式、珠三角模式和上海城郊融合模式等多种典型模式。海南省还没有出现典型或提炼出典型的城乡统筹模式。笔者认为，从城市和农村两大系统之间的关系来看，这些模式可以归纳为自上而下型、自下而上型和自上自下混合型。上下是针对城乡统筹中城乡发挥的作用力所做的划分，自上而下型主要依托城市的力量，通过发展城市，以城市的辐射和扩散效应，带动周围农村地区乃至整个区域发展；自下而上型则强调依托民间和基层政府力量，加快发展乡镇特色产业和产业集群，自下而上地推动城镇化，促进城乡统筹。自上自下混合型是指在同一地理区域上同时发生城市和农村推拉双向动力的发展行为，依托城市发展的辐射带动力和农村发展的内在动力，驱动要素流动，加快城乡一体化发展的过程。混合型实践比较适用于要素流动性好、基础设施好、区域跨度不大、居民经济生活多样化的地区[6]。
海南省缺乏有明显特色和突出优势的工业城市，乡村发展水平较低，农村居民经济能力有限。无法采取“以城带乡、以工哺农”的普遍性发展模式，也不能选择“以乡促城”的推动型模式。海口市能够获得城乡统筹中的带动地位，但集聚与辐射功能不强，如“十二五”期间设立了云龙、演丰、石山三个城乡统筹试点小镇，效果不尽明显。三亚市2015年生产总值（GDP）435.02亿元，三次产业结构为13.7∶20.6∶65.7，地方一般公共预算收入88.92亿元，城镇人口比例72.03%（2015年三亚市国民经济和社会发展统计公报），城市规模不大，产业体系不健全，辐射和带动能力不高。其它市县中心镇规模普遍偏小，经济总量小，带动能力差[7]。
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2.2 自上自下混合型城乡互动模式
自上自下混合型模式有双重动力。城市拉动可以通过城市内部社会制度、经济结构以及空间结构的调整来为城镇和乡村的发展创造条件。它具有主导性、扶持性的作用，提高并充分发挥城市的辐射力和积聚力。农村的发展，农村居民的主动转移是重要的推动力。城市拉动和农村推动两种力量的分别“作为”，其合力是有限的[8]。而将中心城镇作为城市拉动和农村推动两种力的合力的“作用点”，作为城市辐射力与农村推动力的“吸收器”，其合力将大大增加。
对于中心城市辐射和带动能力不足，农村发展水平又低的海南省而言，依托中心城镇的支点作用，整合要素、产业、基础设施和公共服务，加快城市、城镇和乡村的联动发展，实现城乡统筹。因此，可从城乡两个动力维度，依托中心城镇建设，探索一条具有海南特色的城乡统筹发展模式。在实践中宜采取多中心网络状空间整合发展模式，具体是“以空间资源整合、优化配置为重点，以产业互动为主导，整体推进的多极网络态发展”，框架如图1。该模式在区域交通便利条件下，突出增长极的极化效应和扩散效应，促进城乡经济要素的自由流动和资源的有效配置，合理发挥城市和农村功能，促进城乡一体化发展[9]。
考虑到将海南省作为一个整体规划的设想和发挥增长极的作用，应综合设计好点、线和面的发展。“点”，海口市作为省会，是理所当然的增长极。经济发展水平沿海较好，中部较差，所以可以根据空间和人口分布，考虑东南西北各选一个城市作为增长极，分别是海口、三亚、儋州和琼海。海口、三亚、儋州是海南经济总量和人口总量的前三位，适合做增长极。在东部可选择的城市有文昌、琼海和万宁，这三个城市人口和经济总量都相差不大，但由于博鳌亚洲论坛在对外开放和国际经济交流合作中发挥的重要作用，以及考虑各区域中心空间分布的合理性，如文昌市可纳入海口经济圈，选择琼海市作为东部的增长极城市。合理发展重点城镇，理性发展小城镇，建立以县驻地、沿海发展新区为节点的城乡网络点轴框架。等经济发展水平较高、城镇往来密切的时候，通过面域整合的方式建立跨区域的功能区，形成经济发达、基础设施完备、环境优美的城乡一体化的宏观网络形态。
3 海南省城乡统筹的实现路径
3.1 城乡空间整合：培育区域中心城市和重点城镇
建设网络状的城镇体系，以不同等级的城市、城镇作为节点，培育区域中心城镇，以交通轴线形成网络，辐射全省。选择发展四个或五个人口规模较大的市县作为区域性中心城镇，作为省区域经济社会发展的领头雁、增长极和省域重大生产力布局的支撑，并逐步把它们培育成区域性大城市，发挥规模效应、集聚效应和辐射带动效应。目前除海口、三亚和儋州外，其他市县按照现有状态自然发展，都很难达到人口100万的规模。通过市县合并的行政区划调整是有效途径，即在尊重历史、地理的前提下，按照资源、经济、产业等优势和劣势互补的原则，将部分经济实力较弱的县市撤销，合并到这几个作为增长极选择出来的区域性中心城市。特别是，把海口市做大仍是海南省城镇化建设促进城乡统筹发展的重要任务。
发展重点城镇作为区域次增长极，可以选择人口规模较大、经济基础较好的文昌、澄迈、东方、万宁等市县，将其市县政府所在中心镇作为新型城镇化主力军来重点培育。以承担聚集、辐射全岛经济、社会、文化、交通等任务，成为吸纳人口转移的主要场所，逐步建设成为人口规模达到30～40万的重点城镇。加强公共供水供气、道路交通、信息网络等市政设施和教育、医疗、文化等公共服务设施建设。依据地区的地域文化和资源特色，促进一二三产业融合，着重发展旅游服务型风情小镇，建设多种多样的产业小镇。优化建设城乡支线路网，加快乡村道路和通讯设施建设，形成城乡互联互通系统，提高服务农村、带动周边的能力。
3.2 人口空间整合：加速农民市民化进程
农业人口非农化、非农人口市民化是城镇化的实质，也是城乡统筹工作的重点。综合考虑市民的经济圈和生活圈，首先是推动省域人口向中心城市集中。根据《纲要》，预测2020年海南省常住人口为1 084万人，2030年为1 268万人。2020年常住人口城镇化率达到60%左右，城镇人口约650万；2030年城镇化率达到70%左右，城镇人口约887万。如果未来的人口空间布局在3～4个人口规模达到200万～300万的中心大城市实现，那么城市集约度就高。海口市现在的人口规模已经超过200万，在未来发展过程中，逐渐把三亚、儋州、琼海等中心城市培育到现今海口的城市规模，基本上就可以承载全省的人口空间布局了。因此，在优化城乡空间结构的基础上，加速省域人口向处于本岛四周生活圈的中心城市和重点城镇集中。依托中心城市吸纳外来人口就业和落户，壮大中心城市发展规模。加快宜居美丽乡村建设，推动农民居住向新型农村社区集中。积极促进农垦改革，推进国有农场生产队并队，推动国有农场和地方乡镇小城镇建设的融合发展。
3.3 产业空间整合：促进要素流动
海南省特殊产业结构变迁中，工业长期短腿。顾京涛认为，工业发展是源于外部投资的“外嵌式”模式，工业和农业之间缺乏转换，服务业的发展不是来源于工业的服务需求，产业之间的缺乏联系直接导致城乡本质上的“分割”[10]。因此，促进城乡统筹和改变城乡分割的局面，产业发展仍是中心任务。以城乡要素流动为途径，加快集约配置，将省域空间按照功能分区，促进产业合理分工协作，引导不同的产业向对应的功能区集聚。加快各类产业园区发展，促进产城融合，建设新的增长极。充分发挥海南现代农业和旅游业发展优势，发展现代农业，全面实施“大城小镇嵌景区”的全域旅游[11]，加快热带农业与旅游业产业联动，加快一、二、三产业融合，带动生产要素在城乡流动和配置。特别是依托产业的发展，培育一批产业强镇、经济强村，加快劳动力生产要素的城乡间转移，促使农业劳动力从农业生产中转移出来。
3.4 生态空间整合：构建生态安全体系
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树立生态文明、绿色发展和共享的理念，从海南自然环境和经济发展整体空间布局出发，统一规划，不断构筑完整性的生态安全体系。加强中部国家级生态功能保护区建设，保护海南中部山区高品质的生态环境，建设生态绿心。加强沿海防护林生态保障体系建设，形成沿海防护林和中部绿色核心的“一环一点”生态屏障。加强区域间、城乡间环境的综合治理，提高环境保护能力。
参考文献
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统筹路径 第6篇
一、相关概念界定
(一) 基本社会医疗保险制度
基本社会医疗保险, 是国家通过立法, 强制性地由国家、单位和个人缴纳医疗保险费, 建立医疗保险基金, 当个人因疾病需要获得必需的医疗服务时, 由社会医疗保险经办机构按规定提供医疗费用补偿的一种社会保险制度。①现行的基本社会医疗保险制度包括新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险和城镇职工基本医疗保险三项基本制度, 三者以户籍为基础, 单独运行。
(二) 统筹城乡居民基本医疗保险制度
统筹城乡居民医疗保险制度指的是根据提高民众生活质量, 减小城乡差距, 进一步促进城乡协调发展的指导思想, 积极规划城乡医疗保险的统一发展, 整合资源, 深化改革, 加快制度建设, 改善社会医疗保险的碎片化现状, 关注社会成员的切身利益, 提高医疗服务系统的运行和管理效率, 为民众提供优质完善的医疗服务。
二、我国现行的城乡居民基本医疗保险制度
(一) 城镇居民医疗保险
我国的医疗保险制度随着改革的不断深入也不断地得到发展, 现行的城镇医疗保险主要有城镇居民医疗保险、城镇职工基本医疗保险和其他补充医疗保险。我国的城镇职工基本医疗保险是适应社会主义市场经济体制, 根据财政、企业和个人的承受能力, 保障职工基本医疗需要的社会医疗保险制度。②其针对城镇所有用人单位及职工, 以低水平、广覆盖为原则强制参保, 由用人单位和职工共同负担缴费、同时具有社会统筹和个人账户。
我国的城居保开展于2007年, 起步晚, 但在短时间内得到了快速发展。经过2007年试点, 2008年增加试点城市, 2009年试点城市达到80%以上, 2010年在全国全面施行, 逐步覆盖全体城镇非职工居民。城镇居民医疗保险目前主要由个人和家庭缴费, 在此基础上政府给予适当补贴。参保人按规定缴费后就能在就医期间获得相应的经济补助, 减少了参保人的看病费用, 在一定程度上减轻了病人的心理负担。同时, 根据科学的基金管理方法将医保费用纳入到社会保障基金, 由政府统一筹划并负责科学分配, 尽可能实现其保值增值。一方面确保了基金的合理使用, 另一方面使其经济效益最大化。城镇居民医疗保险的实行, 不仅给社会成员带来实际利益, 同时也促进了我国医疗保险的发展, 为医疗保障制度进一步的发展奠定了基础。
(二) 农村居民医疗保险制度的现状
新中国成立后, 我国建立的合作医疗制度取得了重大成就, 但随着改革开放的发展, 合作医疗随之瓦解。从2002年开始, 我国开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度, 已基本覆盖农村居民, 并取得了一定的成果。新农合由政府组织、引导、支持, 农民自愿参加。个人、集体和政府多方筹资, 以大病统筹为主, 采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。这一制度具有以下特点:
第一, 大病统筹为主。新型农村合作医疗以大病统筹为主, 重点解决农民患大病而出现的因病致贫、因病返贫的问题。合作医疗基金主要补助大额医疗费用或住院医疗费用, 也可以实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的办法。①此外, 富有中国特色社会主义新型农村合作医疗制度不仅仅是农民之间的互助共济, 还包含了集体扶持和政府的资助, 而政府资助占了大部分。新农合虽然还存在诸多不足, 但其对于解决农村医疗问题的作用至关重要。
第二, 政府责任明晰。新型农村合作医疗并非由农民或者集体自己进行管理, 而是直接由政府出面引导组织, 群众进行监督, 强调公平公正透明, 每个县自己成立专门机构负责, 对本县的新农合进行管理、指导、协调和统筹安排。
第三, 统筹范围扩大。新农合以县为单位进行管理, 相比以前的合作医疗以社队为单位的统筹范围扩大更多, 达到统筹兼顾的目的, 大大增强了其抗风险能力。新农合一方面保证了参与人数的持续增长, 另一方面也使得医疗基金的累积数额达到国家的预期。新型合作医疗不仅使参与进来的人数持续的增长, 与此同时医疗基金累积数额也基本达到国家预期要求, 对新农合的发展带来积极影响。
三、现行城乡基本医疗保险制度所存在的问题
(一) 城乡医疗保险发展不平衡
快速发展的城市经济与发展缓慢的农村经济并存, 现代化的工业和技术落后的传统农业并存, 具有明显的二元经济结构特征。我国医疗保险体系的构建也因经济二元结构呈现出较明显的二元结构, 社会基本医疗保险一分为三, 城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗三者相互独立运行分别针对不同人群, 各自覆盖面、缴费比例和资金管理上差异很大, 却又存在重复参保现象。城乡基本医疗保险发展水平不平衡, 存在较为明显的差距。农村方面, 医疗保险体系建立不够健全, 发展水平较低, 保障层次较低。城镇方面, 医疗保险体系较为完善, 发展水平较高, 保障层次较高。新型农村合作医疗以大病统筹为主, 尽管提高了农村医疗保险的保障水平并且扩大了覆盖范围, 但是仍与城镇医疗保险存有较大差距。此外, 由于区域间经济水平的差距, 各地之间的医疗保险具体政策也不尽相同。这些政策差异使得流动人口在办理医保续接时形成诸多障碍, 损害了受保者的权益, 出现不公平现象, 同时阻碍劳动力流动, 区域间经济发展受到影响。
(二) 参保人重复参保
城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三者的并存给重复参保创造了机会。城镇职工基本医疗保险主要以用工关系为参考, 城镇居民基本医疗保险、新农合主要以户籍关系为参考。其中会有部分城镇居民既有资格参加城镇居民医保, 又可以参加职工医保;部分农村居民可能同时满足新农合和职工医保的参保要求, 新农合参合人员参加城镇职工基本医疗保险后, 应退出新农合。不过, 由于缺乏监管和激励机制, 参保人退保积极性不高。这些都造成参保人“重复参保”的现象产生。既有部分参保人利用制度漏洞主动骗保, 也有制度缺陷造成的参保人被动参保。根据审计署的全国社会保障资金审计结果, 部分险种间存在重复参保和转移接续的问题。居民重复参保、财政重复补贴、给国家财政带来更大压力, 造成财力物力人力的多方面浪费。截至2011年底, 1 086.11万人重复参加新农合、城镇居民或城镇职工基本医疗保险, 造成财政多补贴17.69亿元, 9.57万人重复报销医疗费用1.47亿元。
(三) 管理机构重叠
1. 信息档案系统重叠。
不同医保制度又有自己相对应的信息档案系统, 信息系统的建立, 在软硬件开发设计方面, 还有发放医保卡, 需要重复投资。
2. 经办机构重叠。
城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三种医保制度每一个制度都要分别设立自己独立的管理经办机构, 机构间有重叠, 造成管理资源的浪费。
3. 定点医疗机构重叠。
定点医疗机构重叠是指定点机构在审核的时候需要接卫生部门和人社部门两方面的管理和监督, 给定点机构造成压力。
四、完善统筹城乡基本医疗保险制度的路径探讨
从我国现阶段的基本医疗保险制度看, 实现统筹城乡基本医疗保险制度应当分步分段实施。由于城镇职工医疗保险在资金筹备以及费用支付方面相比城居保和新农合的条件待遇要高出不少, 之间的差距很难在短期内实现整合, 所以放在首位的应当是统一城乡居民医保, 待该制度发展成熟后, 再与城镇职工医保进行整合统一, 实现城乡医保的统筹。
(一) 增加财政支持力度, 缩小城乡医疗卫生服务水平
随着国民经济以及医疗技术的发展, 民众在医疗卫生方面的需求也有增长的趋势, 应当在保证城镇医疗卫生发展水平的同时, 加大对农村及欠发达地区的资金投入, 以促进此类地区医疗卫生的发展, 更有利于城乡间医疗保险的整合。
(二) 信息系统整合
信息系统的整合贯穿医保城乡统筹的整个过程。在统一行政管理部门和经办机构的同时, 也需要建立一个统一的信息管理系统和业务平台, 以适应城乡统筹下医保制度管理服务的新要求。此外, 还需要统一城乡医保的医疗保险诊疗口录、药品口录和特殊医用材料口录。医疗消费者, 在同一经办服务流程、同一定点医疗机构和零售药店、同一稽查管理模式的基础上, 完成所需的医疗消费, 享受相应的医疗保险待遇, 减少重复参保, 简化结报程序。
(三) 建立统一的管理经办机构
广覆盖、保基本的原则确保了居民都能够平等的共享社会医疗保险发展所带来的福利, 保证居民的切身利益。同时, 要使每个个体都可以参加。由于区域发展不平衡, 城乡差距的存在, 个体间收入的差距, 缴费标准设定不应过高, 保证居民可以享受平等待遇。覆盖范围的扩大有助于社会统筹能力的提高, 而较高的社会统筹能力增加了抵御风险的能力, 使得单个的个体面临的风险减小, 从而促进区域间的劳动力自由流动, 促进经济发展, 也增强了地区间的互助共济能力。医保统筹范围的扩大可以一定程度上降低缴费标准并且患大病可以得到一定保障。统一的管理机构不仅单纯的要求接纳参保人, 而且需要根据不同人群的需求, 建立相应层次的制度。
(四) 整合经办机构, 提高效率
新农合制度与城镇居民医疗保险之间存在较多相似的地方, 这为二者的整合提供了可能性。比如, 在资金统筹、费用支付和定点医疗机构管理方面等, 二者的合并将大大减少对管理人员、管理物资以及医疗资源的浪费, 提高经办效率。我国台湾地区和韩国整合新农合和居民医疗保险到当地卫生部门的经验值得借鉴。应当整合现有的管理经办资源, 统一由一个部门进行管理, 减少浪费, 降低成本, 充分发挥资源优化配置的优势, 提高办事效率, 让城乡居民共享社会医疗保险发展成果。
参考文献
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统筹路径 第7篇
关键词：统筹城乡,四川省,制约因素,路径选择
2003年11月, 党的十六届三中全会首次提出了“五个统筹”发展战略, 统筹城乡居于首位。党的十七大提出:“要建立以工促农、以城带乡的长效机制, 形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2010年中央发布了以“加大统筹城乡发展力度, 进一步夯实农业农村发展基础”为主题的一号文件, 突显了统筹城乡发展的紧迫性和重要性。党的十八大明确指出:“要加大统筹城乡发展力度, 增强农村发展活力, 逐步缩小城乡差距, 促进城乡共同繁荣。”
作为全国农业大省和西部唯一的粮食主产区, 四川省粮食产量常年位居全国前列。但在开放的市场经济条件下, 比较效益低的种粮行为使省内财政收入微薄的产粮大县难逃财政穷县怪圈, 导致在社会经济效益的激烈角逐中处于劣势。在二元经济结构和二元社会结构的“双二元”现实中[1], 四川省农村居民的土地资源优势难以有效转化为经济优势, 致使城乡居民收入和消费水平的差距日渐拉大, 不利于省域经济健康、协调发展, 严重影响农村社会稳定, 不利于全面建成小康社会与和谐社会构建。为此, 笔者认为探讨制约四川省城乡统筹发展的瓶颈, 并提出协调城乡发展的有效路径具有重大的实践价值。
一、四川省统筹城乡发展的制约因素
(一) 农村人口非农化速度缓慢
在二元结构体制下, 城乡长期的分割局面使工业对农业的反哺、城市对农村的辐射带动难以达到预期目标, 导致推进工业化城市化的初衷与发展农业农村的现实渐行渐远。一方面, 农业基础设施建设和农村生活条件改善缺乏稳定充足的资金投入, 较之快速增长的经济水平农业产出效益每况愈下, 城市房价涨速远远超出农民增收水平而无力购买, 客观上阻碍了四川省农民市民化进程。另一方面, 作为人力资源输出大省的四川省虽然有丰富的农村剩余劳动力, 但滞后第三产业的发展水平又制约了农村人口城市就业容纳量, 缓慢的农业人口非农化进程严重工业化发展, 从而成为四川经济发展的一大短板。
(二) 城乡收入差距日益扩大
国家统计局公布的《国民经济和社会发展统计公报》显示, 2003年、2013年全年农村居民人均纯收入分别为2 936元和8 896元;同期城镇居民人均可支配收入分别为9 422元和26 955元, 绝对收入差距从6 486元拉大至18 059元。收入差距问题在四川表现也较为突出。据统计, 20042013年四川城乡居民收入比分别是2.99、2.99、3.11、3.13、3.07、3.1、3.01、2.92、2.83;四川省同期城镇基尼系数为0.275、0.263、0.266、0.276、0.278、0.273、0.275、0.267、0.291[2]。这与国家在2013年1月首度公布的数据, 即2003年0.479、2006年0.487、2008年0.491、2009年0.490、2012年0.474, 相距甚大[3]。四川省统计局方面解释为四川的城乡基尼系数是对城镇和乡村分开核算的, 核算口径与国家不一致。所以在分析中, 国家统计数据更有参考意义。因此, 从城镇收入上来看, 城镇居民生活水平虽然已实现小康标准, 农民生活也较为富足, 但是基于基尼系数判断, 城乡居民收入差距依然很大。而事实上, 四川城乡居民生活的实际差距往往大于官方数据。原因在于统计口径的不一致, 农民纯收入往往囊括了生产资料费用, 若扣除其生产资料投入后, 农民生活开销仅为其纯收入的70%左右。加之农村居民所能享受的各种福利也远远少于城市居民, 若再计上各类福利, 保守估计四川的城乡居民生活水平实际差距已越5倍, 客观上拉大了城乡居民间的收入差距。
(三) 工业化、城镇化水平低
2013年底, 四川省常住人口约8 107万人。其中, 城镇人口占44.8%, 城镇化率为44.9%, 远低于51.27%的全国平均水平。全省共有城市21座, 省会成都是全省唯一的副省级城市, 地级市17个, 3个自治州。由于四川省城市较之发达省份数量少, 人口基数大而城市规模小致使城市人口密度较大。较大的人口密度增加了原本有限的城市人口容纳压力, 使得城市空间负荷加大。就工业企业而言, 四川省的现状是缺大弱小, 较低的行业集中度很难辐射农村发展, 较低的产业关联度难于带动农业发展, 加之相对弱小的民营经济也是导致四川省城市化落后的现实困境。相比于城镇化飞速发展的东部省市, 四川省的私营企业、个体经营户的数量远不能望其项背。
(四) 国家粮食安全战略布局下四川未能从产粮大省向农业强省转变
粮食既是人民群众最基本的生活资料, 也是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资。粮食安全始终是关系中国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题[4]。为保障国家粮食安全, 国家会给各粮食主产区下达粮食产量指标, 并且严格把关主产区耕地的征用与去向, 尽可能减少农田去耕化。中国约有800个县符合产粮大县的标准与条件, 其中四川省有88个, 占据全省181个县级单位的48.62%。为积极配合国家粮食安全的战略部署, 四川省的粮食主产县坚定不移地执行国家战略任务, 而没有以市场需求为导向自主决策经营其他, 绝大多数农地只能用于种植比较收益低下的粮食作物。同时, 四川省城市人均耕地仅为1.11亩, 比全国1.36亩的平均水平低0.25亩。
基于国家战略, 四川作为粮食主产区的农业大省地位无可替代, 如经济学家西奥多舒尔茨所言, 发展中国家的传统农业不能对国民经济增长做出贡献, 只有现代化的农业才能对经济增长做出重大贡献[5]。这从根本上决定了四川目前难以发展为农业强省。为调动粮农的种粮积极性和激励产量大县对粮食种植的重视度以确保国家粮油安全, 自2005年国家陆续以现金流的方式对产粮大县进行奖励, 财政部出台无以复加的政策加大对产粮大县的财力支持, 但是平均后微薄的设立专项资金奖励粮油大县却难以化解产粮大县的财政困境。四川不少人口近100万的产量大县, 人均种粮补贴仅有10元上下, 远远不能真正激发农民种粮积极性。
二、新时期四川省统筹城乡的发展路径
(一) 加大财政资金投入力度
为解决二元经济结构下农村与城市长期分离、农民和市民社会地位不平等、农业严重落后于工业和其他产业的现实, 以促进农业发展、助推农村建设和扶助农民增收, 2010年中央一号文件明确提出确保“三个优先”, 即“确保财政支出优先支持农业农村发展, 预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程, 土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。”[6]但是单单依靠国家财政资金“单兵突进”无法从根本上破除三农困境, 还需发挥金融行业对农业农村发展的主导作用, 为其发展赢得更多的财力支持和物力援助。事实上, 在四川省农村社会化服务体系中, 薄弱的农村金融服务已然是制约农业发展、农村繁荣和农民增收的瓶颈。为完善农村金融服务功能, 增加农村信贷资金投放额度, 四川省的政策指向可以中央一号文件的“三个优先”为蓝本采取措施:一是为加快现代农业建设步伐和完善农村基础设施, 开设长期稳定的政策性信贷业服务;二是搭建乡村银行、投资公司、资金互助社等融资平台;三是确保消除部分偏远乡村基础空白的金融服务。概言之, 结合四川乡村金融服务的实际需求与明显表征, 通过完善措施以实现方式改进, 从体制机制层面推进四川省农村金融服务不断创新。
(二) 推行农地适度规模化经营
当前, 四川省农村地区尤其是偏远农村的土地利用有效率普遍偏低, 即使不断增加单位面积的资金投入也难以明显提高单产, 致使本来就低下的比较收益相比更低, 这从根本上挫伤了农民种地积极性, 更愿意将土地搁荒而外出务工。为从根源解决此症结, 在实施家庭联产承包责任制的基础上, 可依法对农地进行自愿有偿、合理有序的流转, 推行土地的适度规模经营, 使农村土地向愿种粮、能种粮、会种粮的经营大户集中, 实现集约化经营模式下的农业产业化, 为传统农业向现代农业转变提供平台保障, 并以此拓宽农民的增收渠道, 扶助农民大幅度地稳定收入。
(三) 促进农业产业化、现代化
一是要积极响应《国家农业综合开发高标准农田建设规划》部署, 加快推进高标准农田建设以提升耕地质量, 既提高粮食生产能力又确保粮食安全的现实需求, 在发展现代农业的同时又满足农民增收的迫切需要, 在促进农业可持续发展的理念指导下推进新农村建设。二是突出以良种培育为农业科技创新的重点, 加快推广应用创新体系建设;充分发挥龙头企业的引领效应, 鼓励成立农村经济合作组, 大力建设准化的农产品标基地, 走出一条“公司+基地+农户”的产业化新路子[7], 加快推进改革农村经营体制, 重视科技创新, 以产业化、现代化的农业为统筹城乡助力。
(四) 加快推进小城镇建设步伐
加快推进城镇化建设是统筹城乡发展的重要举措。发展城镇化是中国紧迫的现实任务, 农业虽是破题城镇化难题的有力支撑, 但实现城乡统筹必须在农业以外下大功夫。就城乡关系而言, 小城镇是连接城市与乡村、工业和农业的纽带, 既为农村社会提供公共品以满足农民的日常需求, 也能为农业以外的其他产业行业提供服务平台和搭建服务载体。因此, 四川在打造大中型城市的同时, 要重视小城镇建设。应积极制定有效措施并有力贯彻执行, 加大政策保障和资金扶持力度, 加快城镇化发展步伐以加速城乡一体化进程。
(五) 加强城市带建设和主体功能区规划
一是做好天府新区规划。成都天府新区的设立能为四川发展和城乡统筹提供了前所未有的契机。天府新区包括成都市高新区南区、双流县、龙泉驿区、新津县、简阳市、彭山县、仁寿县, 共涉及3市7县 (市、区) 37个乡镇和街道办事处, 总面积1 578平方千米[8]。2011年11月这足以形成以现代制造业为主、高端服务业集聚、宜业、宜商、宜居的国际化现代新城区, 是促进区域协调发展的重大举措, 利于助推四川在西部地区迅速崛起。二是执行好四川省金沙江下游沿江经济带发展规划。金沙江下游沿江经济带范围包括攀枝花市仁和区、西区、东区、盐边县, 凉山州会理县、会东县、宁南县、布拖县、金阳县、雷波县, 宜宾市屏山县、宜宾县、翠屏区[9]。沿江经济带的合理规划与有效执行, 利于经济结构战略性调整, 加快转变经济发展方式, 实现科学发展。三是科学规划四川省主体功能区。主体功能区包括成都平原地区、川南地区、川东北地区和攀西地区[10]。主体功能区的合理规划, 有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应, 促进人口、经济、资源环境的空间均衡总之, 无论是天府新区、主体功能区, 还是金沙江下游沿江经济带的设立都利于培育新的经济增长极、带动全省经济社会发展目标的重大战略决策;利于不断加强开放合作, 促进城乡居民增收, 提高基本公共服务水平;有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展, 缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距;《规划》的科学制定和良好实施可以为四川加快实现城乡统筹提供前所未有的发展机遇。
三、结论与余议
协调城乡统筹, 根本上要立足于充分发掘农业自身潜能, 工业对农业的反哺也是必不可少的助推器。作为城乡统筹的主要参与者和受益者, 广大农村剩余劳动力的转移就业与其增收息息相关, 应在社会主义新农村建设和城镇化进程中, 加快健全完善以工促农的政策体系和以城带乡的体制机制, 以良性的城乡互动促进统筹。在城乡间经济社会长期“二元”的体制下, 破解三农问题必须实现从二元向一员转换[1], 尤其是作为国家粮食主产区的四川省是国家不可或缺的粮食战略基地, 要协调好城乡统筹, 实现经济一元化、社会一元化是基本前提。
参考文献
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[4]国家粮食安全中长期规划纲要 (2008—2020年) 全文[Z].
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[6]2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》[Z].
[7]张振江.河南省县域经济类型及其发展模式选择[J].安徽农业科学, 2009, (15) :401-407.
[8]四川省人民政府.四川省成都天府新区总体规划 (2010—2030) [Z].
[9]四川省人民政府.四川省金沙江下游沿江经济带发展规划 (2012—2017年) [Z].
统筹路径 第8篇
一、科学规划, 调整结构
推进丘陵欠发达地区城乡统筹发展, 必须科学规划, 优化布局, 努力加快产业结构调整, 推进工业化和城镇化建设, 促进“两化”互动发展。
1.完善城乡发展布局
按照社会主义新农村建设和科学发展观的要求, 坚持科学规划, 不断完善城乡发展布局是城乡统筹发展的内在要求。因此, 各级领导要立足当前, 着眼长远, 以生态文明建设和发展农村特色优势产业为总体定位, 以引导人口适度向城市 (镇) 集中和生产要素合理聚集为关键, 把落实科学发展观和促进人与自然和谐等理念贯穿于城乡统筹发展规划的全过程, 加强城乡经济发展的空间战略布局, 统筹规划城乡区域结构, 完善城镇体系建设规划, 着力推进大中小城镇和农村新型社区建设, 构建特色明显、分工协作、优势互补的现代化城镇体系。逐步形成中心城市、中小城市 (镇) 和农村新型社区为一体的市域城镇体系, 使规划既有较强的前瞻性, 又具有可操作性, 确保统筹城乡发展稳中求快, 有序推进。
2.调整优化产业结构
调整优化产业结构, 发展特色产业是城乡经济统筹发展的物质基础和经济支撑。一是从实际出发, 充分利用区域优势、资源优势等, 大力调整优化产业结构, 构建推进城乡一体化的产业结构调整长效机制, 在政策和资金等方面积极支持支柱产业和特色产业做大做强。进一步发挥政策导向作用, 通过财政贴息、税收优惠等形式, 引导城市的社会资金、技术、人才等生产要素流向农村, 充分发挥工业返辅农业, 城市返辅农村的辐射作用。二是根据规划积极促进城镇和乡村产业合理布局。坚持“工业化和城镇化互动发展”的原则, 调整工业布局, 大力发展城郊经济和现代农业, 重点发展都市生态农业、观光农业, 以及农产品加工业, 大力推进农业产业化, 促进产业转移, 把适合在农村发展的工业放到农村, 促进城乡一二三产业有机融合、协调发展。三是着力构建促使第三产业迅速扩张的服务体系, 巩固三产优势, 促进提档升级。大力发展餐饮娱乐休闲等传统产业, 努力培育生态休闲等新兴产业。同时, 要加快村镇工业向城镇集聚, 形成区域产业集群, 提高整体竞争实力, 为城乡统筹发展创造良好基础和条件。
3.加快城镇建设步伐
统筹城乡发展, 必须加快城市 (镇) 建设步伐, 以推进城镇化进程为中心, 促进大中小城市协调发展, 构建合理的城镇体系。为此, 一是针对丘陵欠发达地区的区域特征, 重点建设中心城市周围和部份基础好、发展潜力大的建制镇, 使之尽快完善功能, 集聚人口和产业, 成为能发挥农村地域性经济、文化中心作用的小城镇。二是要按照统筹城乡发展的总体要求, 制定灵活的政策措施, 有计划地调整行政区划, 大力推进大城市和地区中心城市建设和重点市镇建设, 消灭“城中村”, 把居住在城市区域的农村人口和城市区域延伸部位的农村人口纳入城镇人口范围。三是要积极发展有条件的小城镇, 增强其要素集聚功能和辐射带动功能, 发挥其区域核心带动作用。四是要努力完善城镇体系, 优化城镇布局, 为统筹城乡发展奠定基础。
4.促进劳动力转移
统筹城乡发展的成功与否, 很大程度上取决于农村剩余劳动力能否顺利转移到城镇、转移到工业和服务业。因此, 各级党委政府要高度重视农村剩余劳动力的有序流动, 强化农民的就业培训, 提高农民劳动技能, 加强农民工就业扶持工作, 促进农村剩余劳动力向城市转移, 促使进城务工农民向城镇居民转化, 以推动农民向城镇集中, 从而推动城乡统筹发展。
二、完善土地流转相关制度
丘陵地区统筹城乡发展, 必须坚持人口向城市 (镇) 集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中的原则, 这就要求我们必须在农民自愿的前提下, 按照有关法规进一步完善和创新农村土地承包经营权流转的相关制度。
1.完善土地承包经营权流转制度
统筹城乡发展客观上要求按照农业用地和建设用地设计不同的流转方式和实现途径, 促进农村建设用地向城市 (镇) 集中, 以提高城镇化水平, 增强城镇带动能力。在土地流转中, 必须“按照依法自愿有偿原则”, 做到“不改变土地集体所有性质, 不改变土地用途, 不损害农民土地承包权益。保障农民在土地流转中的主体地位和自主决策权。具体来说, 土地流转应朝着规范、有序的方向发展, 不能采取强制手段, 要建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。为了杜绝强占、乱占农民耕地的情况出现, 首先要按照十七届三中全会《决定》的要求, “搞好农村土地确权、登记、颁证工作, ”进一步明确界定农民的土地权利, 使农户真正享有土地的占有权、使用权、收益权和处分权, 使农民的合法权益得到有效保护。其次要合理规划、有效利用农村建设用地, 促进农村建设用地向城镇建设用地和工商业用地流转, 引导乡镇企业、农村集贸市场、公共服务设施和农村居民点建设用地指标向就近的小城镇集中, 充分发挥小城镇集聚和服务功能, 促进非农建设用地优化配置和高效利用。三是探索农村建设用地使用利益分配机制, 建立农民分享土地增值收益的利益共同体。
2.创新宅基地置换流转制度
按照“承包地换社会保障、宅基地换住房”的原则, 采取置换或回购土地、实施“新居工程”、享受廉租住房、自主购房补贴等办法, 鼓励农民“自愿退出宅基地、流转承包地”, 引导农民逐步向城市 (镇) 和新社区集中, 加快改善农村人居环境。
三、加强公共服务体系建设
推进丘陵欠发达地区统筹城乡发展, 必须加强农村公共服务体系建设, 逐步实现城乡公共服务均等化。
1.加快公共设施建设
加快基础公共设施建设, 是统筹城乡发展的基础和保障, 因此, 必须坚持以效益为中心, 把基础公共设施建设与农业综合开发相结合, 与推进城镇化战略相结合, 与工商服务业发展相结合, 构建城乡统一的基础公共设施网络。一是统筹完善城乡建设规划, 延伸城镇公共交通, 构建起联动城乡的现代化道路网络, 不断改善农村交通状况;二是完善给排水网络, 修建水库、集中供水站、污水处理设施、整治和修建蓄水池和围绕产业基地建成节水灌溉示范片等。三是切实加强信息化建设, 建设城乡一体化农产品商品信息平台。
2.实施城乡均衡的基础教育
统筹城乡基础教育发展是统筹城乡发展的基础。为此, 一是要抓住“统筹”着力点。按照“统一投资、统一标准、统一规划、统一设计、统一建设”的要求, 快速实施农村中小学标准化建设工程, 促进农村学校办学硬件条件迅速改善。二是城乡学校“捆绑式”发展。把城市示范学校 (或重点学校) 和农村薄弱学校“捆绑”在一起, 实行领导互派, 教师交流, 资源共享。三是强化培训, 定点为农村小学、初中培养学科骨干教师, 分期分批对农村教师进行信息技术培训, 促进农村教师专业素质提升。同时, 将晋职、评优政策向农村教师和支教教师倾斜。
3.构建城乡统一的公共卫生体系
首先, 调整优化农村卫生资源配置, 提高农村医疗卫生资源的利用率。在保证每个建制乡 (镇) 有一所公立卫生院的基础上, 重点建设区域中心镇医院。区域中心镇医院应按不低于二级乙等的标准建设, 基础好的中心镇医院要创建二级甲等标准。其次, 以区域中心镇医院为龙头整合附近乡镇卫生院, 实行统一管理、统一核算, 或将附近乡卫生院改制成区域中心镇医院的分院。三是扩大新型农村合作医疗的服务范围。从新型合作医疗经费中列支专项经费, 对参加新型农村合作医疗的农民进行常规健康体检, 并建立相应的健康档案, 以加强预防工作。四是逐步实现城乡居民基本医疗保障统一, 将新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险合并为居民基本医疗保障体系。五是通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资, 建立为城乡困难群众提供医疗救助的机制, 解决困难群众看病难的问题。
四、加快农村社会保障体系建设
1.深化户籍制度改革
城乡分割的户籍管理制度, 难以满足公民正常迁移的实际需要, 城乡人力资源也难以有序流动, 在客观上造成了公民在法律地位和现实利益方面的不平等, 严重阻碍了城乡统筹发展。为此, 国家应深化户籍制度改革, 对社会保障、计划生育、义务教育, 特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍制度改革相关的现行法律法规政策进行一次全面清理, 逐步剥离附加在户籍制度之上的社会管理和社会保障政策。同时加快立法进程, 推动户籍制度改革纳入法制化轨道, 夯实户籍制度改革的法律基础, 从而建立起城乡统一的户籍管理制度, 为劳动力的流动和自由就业扫清障碍。
2.健全农村社会保障制度
当前, 丘陵地区社会保障制度与福利制度的问题突出表现在:一是面临人口老龄化、城镇化、就业形式多样化的挑战;二是社会保障需求与社会保障供给的矛盾比较突出。丘陵欠发达地区困难群体量大面广, 因而对社会保障具有多层面的需求, 而现行的社会保障制度项目不全、覆盖面不广、保障水平低, 难以满足广大群众的社会保障需要;三是传统体制束缚仍是制约统筹城乡社会保障制度和福利制度建立的重要因素, 使最需要保障的人群不能全部享受到有效保护。为此, 要按照统筹城乡发展的要求, 建立体系完整、制度统一、覆盖城乡的社会保障体系。一要健全养老保障制度。整合现有各项地方性养老保障制度, 把土地被征用人员养老保障、城镇老年居民养老保障和新型农村社会养老保险归并整合为统一的城乡居民养老保障制度, 建立职工养老保险与城乡居民养老保障制度之间的互通机制, 实现两个保障制度的接轨。二要健全城乡医疗保障制度。整合城镇居民医疗保障和新型农村合作医疗制度为城乡居民医疗保障制度, 并实现城镇职工基本医疗保险和城乡居民医疗保障制度的阶梯式互通、有机衔接。三要加强农民培训、就业和创业指导。深入实施“农村劳动力素质培训工程”和“农村实用人才培养计划”, 统筹城乡人力资源管理和开发, 着力推进城乡新增劳动力初次就业、农村富余劳动力转移就业、失业人员帮扶再就业, 加强农民创业的引导和政策扶持。四要完善政府社会保障功能。建立以失业保险为核心的就业保障体系, 用失业保险基金建立一批职业介绍机构, 设置一批公益性劳动岗位, 以解决就业特困对象的工作问题;支持投资者开办劳动密集型中小企业, 给予创业贷款、担保、资助等方面的帮助。
五、建立多元投融资机制
建立和完善多元融资机制, 是推进城乡统筹发展资金保障, 为此, 要努力在创新农村投融资体制上实现新突破。
1.整合财政支农资金
首先, 支农项目资金要集中管理, 并且要严格监管其使用过程与评估其使用效果。其次, 集中后的“三农”项目资金要根据农业、农村发展战略统筹安排, 重点投入农业主导产
业和优势农业资源开发领域之中, 尤其要大力支持农业科技创新、推广和农业品牌的打造。三是投入运行方式以投入农民专业合作组织为主, 减少分户投入, 慎重直接投入企业。四是由中央规定直接补贴给农民户头的各种资金要积极引导农民集中用到产业发展上或改善农村基础设施上, 化零为整, 集中力量, 发挥资金的最大效益。五是建立地方财政支出中用于“三农”的比例稳步增长的刚性制度, 其增幅不应小于地方财政的增长幅度。
2.探索新型金融互助合作组织
农村新型金融互助合作组织是将分散的农民专业合作组织整合起来, 形成一个统一的系统, 在系统内设立村镇银行或农民金融合作互助社。这种农村新型金融服务机构, 由政府注资引导、各专业合作社与龙头企业参股 (也可鼓励金融机构和社会资本参股) 构成。由于村镇银行或农民金融合作社是农民内部的金融互助组织, 应享受免税等政策优惠。该金融系统的服务对象仅限于农村与农民, 限制系统内资金流向城市。对于较大金额的贷款项目, 政府的农业发展专项基金可与之衔接起来, 提供担保。同时, 要通过大力宣传本地的政治优势、政策优势、产业优势、区位优势等, 大力营造良好的发展环境, 广泛吸引社会闲散资金。
六、培养和造就新型农民
统筹城乡发展, 农民是主体, 因此, 培养有文化、懂技术、会经营的新型农民, 提高农民的整体素质, 是推动丘陵欠发达地区城乡统筹发展的根本力量, 为此, 要大力培养和造就新型农民。
1.加大政府的扶助和支持力度
培养造就新型农民具有明显的公益性, 政府应该责无旁贷。各级政府应把培养新型农民纳入统筹城乡发展的总体规划, 采取有效措施, 调动社会各方面的积极性, 建立政府扶助、面向市场、多元办学的农民教育培训体系, 多渠道、多层次、多形式培养新造就型农民。要树立大规模投入, 大规模培养的理念, 加大投入支持新型农民科技培训工程、劳动力转移培训工程和农村实用人才培养工程。
2.充分发挥现代教育的作用
培养造就新型农民要把传统方式与现代方式有机地结合起来, 注意长短结合, 远近结合, 点面结合, 阶段性教育与终身教育结合, 普及性培训与系统性培训结合、理论培训与技能培训相结合。要积极引进和运用先进的教育技术, 实现传统媒体和现代媒体的相互衔接和配合使用, 建立现代教育公共服务平台;建立集教育培训、推广服务、科学普及和信息传播多功能一体化的新型农民科技教育培训组织平台;建立既具有教学能力又具有实践指导能力的师资队伍成长平台, 为培养和造就新型农民提供基础支撑。
3.切实加强农村文化建设
统筹路径 第9篇
关键词：三化统筹,沈阳,县域,工业化,城镇化,农业现代化
沈阳市作为东北地区最大的城市, 城市的极化效应明显, 周边县域地区与沈阳市的割裂式发展尤为突出, 县域的工业化、城镇化和农业现代化的单面发展影响着沈阳地区城乡的统筹程度, 因此, 沈阳县域地区需要进行实施三化统筹战略, 这是市委、市政府从现实历史阶段出发确定的一项重大战略决策, 是县域经济社会发展总体布局中的一篇大文章。科学规划三化发展中具体的定位, 紧紧围绕推进县域经济与三化统筹的关系上着手, 有针对性走出一条具有沈阳县域特色的工业化、城镇化与农业现代化互动发展的新路子。
一、三化统筹背景下沈阳县域经济发展的现状
1.县域工业各行业发展良好
2011年沈阳县域地区工业行业增速超平均水平, 支柱产业支撑作用明显。县域工业所涵盖的 35个行业大类的工业总产值在 34 个行业都实现了增长, 有 22 个行业增速高于县域平均水平, 占行业的64.7%;农副食品加工业、通用设备制造业、非金属矿物制品业、电器机械及器材制造业、塑料制品业 5 个行业中解决农民增收、财政增长、农村劳动力转移等诸多问题。为社会主义新农村建设打下了良好的基础, 而在这些发展行业中, 对县域工业的支柱性产业发展起突出性作用, 在工业发展中有 28 个行业增速高于全市平均水平, 占行业的 80%。实现工业总产值 3433.6 亿元, 占县域工业的比重为 48.1%, 比上年增长 32%。
2.县域工业园区发挥带动效应明显
近些年来, 沈阳市县域工业抓住历史机遇, 加大了对县域经济带的资金投入, 促进了以县域工业园区的发展, 2011年实现了辽中近海、沈阳胡台新城、辽宁新民经济开发区、法库开发区、康平开发区等重点县域工业园区建设, 实现利润总额 494.3 亿元, 比上年增长 48.4%, 比全市平均水平高 8 个百分点, 拉动全市利润增长 23.3 个百分点, 目前沈阳市对县域工业园区的定位也逐步清晰, 在近些年对经济带的企业进行整合中将县域工业园产值超过1000万的企业整体进行扶持, 实现利税总额 655.3 亿元, 比上年增长 48.9%, 比全市平均水平高 7.4%, 拉动全市利税增长 20.7 个百分点, 贡献率为 70.6%, 县域工业贡献率达到81%。鼓励新兴产业进入县域工业园区, 重点推进通用航空、新能源、风电、碳纤维、钛材料、静脉产业发展, 形成县域发展新的增长点。争取在2015年, 形成具有百亿元规模的产业集群16个, 形成1～2个定位清晰、错位发展的千亿元产业集群。
3.加大了对城镇化的财政投入
近些年来, 沈阳着力加快城际连接带的重点县市进行城镇化的建设, 城镇化的建设中也伴随着大量的财政资金的投入。沈阳市依托主要的经济带, 重点推进了19个新城和新市镇及省、市重点镇、中心镇建设, 重点加快了法库、辽中、康平和新民4个外县 (市) 的建设, 固定资产投资完成额达104.3亿元, 占沈阳市城镇固定资产投资的30.7%, 比重较2010年提高2.8%, 比2010年增长62.7%, 比沈阳市增幅32.9%高22个百分点, 建设一个又一个的带动农村发展的综合性区域中心。城镇化发展中地方政府财力的透支现象明显, 累计基建投资总量约为当地一般预算财政收入的8～10倍 。而现行的沈阳各地区财政运行模式基本是“财政管吃饭, 建设靠融资”。这几年建设融资先后发展出三种模式:土地财政平台融资创新融资 (指BT、公共事业经营权出让) 。鉴于拆迁安置成本高涨, 土地财政盈利事实上难以为继, 县域政府已从早期的“利润经营”转变为现在的“高负债经营”, 过高负债会透支未来财力。而创新型融资的出现, 恰恰说明了眼下各县域地区的“资金饥渴”。
4.进行城镇的整体规划分步实施
2011年沈阳各县域加快了整合小城镇的工作, 重点对城镇进行重新的规划布局, 从解决人居居住环境入手, 着重解决小城镇布局过密, 进一步撤乡并镇, 集中城镇之间的主要资源, 解决县域中各城镇之间相互制约的状态, 集中力量重点发展城关镇和已形成规模的重点镇, 城镇发展对农村经济带动力弱的问题。发挥试点镇的引领带头作用, 把那些发展很有规模的县级市发展成中等城市。随着近年来, 沈阳各县域地区的人居环境有了普遍的提升, 人均住房面积增长率较高。
5.农业产值稳步提升
沈阳县域地区近些年来, 一直坚持市场导向, 通过实施在政策、科技、装备、产业和经经营方式上的五大工程建设, 积极将农业打造成高产、优质、高效、生态、安全的现代农业, 促进农业的专业化发展, 实施有效的推进农业现代化的建设。自从2008年至2011年以来, 农业产值不断提升, 在种植业产值稳定的情况下, 林业、牧业和渔业都有普遍的提升, 单产创造的产值也逐步提升, 从单产10699元提升为19565元。而农业的消耗上也趋于稳定, 基本维持在单产消耗214元左右。县域农业在加快转变发展方式上积极地落实各项惠农政策, 农业现代化程度整体有了大跃进式的发展, 积极推进农业向规模化、集约化、标准化和专业化的农业现代化的不断提升, 加快了劳动生产率、农业资源利用率和土地产出率的提高。
6.设施农业实施较高
长期以来, 沈阳县域的农业生产条件和手段很落后, “靠天吃饭”的传统农业方式尚无重大的改观, 农用机械的更新速度较慢, 大多以来传统的农业工具发展种植业, 随着近些年来沈阳市对设施农业发展的重视, 设施农业有了长足的进步, 实施设施农业年销售收入在 500元万以上农业企业就有150多家, 设施农业发展中强化了对农产品加工的程度, 而对农业发展的带动作用更加明显。近些年来, 设施农业在农业机械总动力、化肥使用量、农药使用量、地膜使用量和有效灌溉面积上加大了投入比例, 沈阳近郊区县的化肥、农药的使用比例较远郊县市相比使用比例较低, 设施农业的实施面积较小也限制了其发展。而从整体上看, 在地膜和灌溉面积上沈阳远郊县市的设施农业的使用量极高, 其农业现代化实现率为 45%左右, 但与国内实施设施农业较早的地区相比传统农业的耕种比重仍然较大。
二、三化统筹背景下沈阳县域经济发展存在的问题
1.县域工业发展耗能较大
沈阳县域加工业一直存在许多基础性较差的因素, 而发展中依靠的主要机器设备是城市加工业原有的机械设备, 同时加工业设备落后, 工艺技术含量低, 工业产品的整体品质较差, 产品结构单一, 在市场中的竞争力受到了限制, 加之管理水平不高, 粗放型的经营使得县域加工业发展对能源和资源的消耗较大, 高消耗粗放型使得县域工业的盲目性加大, 在近郊县中东陵区用电量较高, 加工业用电所占比列较大, 而远郊县中除法库县外的农业用电量都比工业用电量高, 而新民市农电的用电量达到39439万千瓦时, 辽中县的农电用电量达到54100万千瓦时, 究其原因来说, 农产品加工业的粗放式发展问题比较突出, 使得节能效果远不如预期理想。
2.县域工业园区污染较为严重
沈阳县域经济迅猛发展, 县域工业园对县域经济的促进作用功不可没。8个县 (市) 规模以上工业企业实现主管业务收入12.5亿元, 比上年增长76.7% 。截止到目前, 超亿元工业产业集群达到9个。县域产业的集群化发展也使得在县域地区造成了大量的污染问题, 对环境的威胁逐步加大, 2011年沈阳各县域政府也加大对工业产生的三废处理的力度, 沈阳县域在工业集群发展中规划性较差, 各县的二氧化硫等废气排放较多, 2011年在已入驻企业65家企业中初具规模, 全年新上项目115个中高耗能的占到了75%以上, 新上项目到位资金38.3亿元中用于环境治理达到12亿元, 加大省技改贴息资金扶持县域中环境的基础设施建设, 力争年内有1/3的县 (市) 工业能达到低能耗。
3.农业产业较为单一
近几年来, 随着人民生活水平的提高, 对农产品的多样化的需求也愈加的强烈, 不仅从传统的种植业中要求农产品的多样化, 而且要求在其他农产品上也达到更好的品质。而沈阳县域地区的农业产业发展不符合农业向现代化发展的要求, 2011年沈阳县域的整体耕种结构还是以粮食作物为主, 而其他经济作物在产量上没有提升, 究其原因在于其耕种面积上没有过多的投入, 沈阳各县域地区的耕种面积主要集中于粮食作物、蔬菜作物和油料作物, 除新民市和法库县外, 其他区县在棉花和糖料作物上还是一片空白, 待发展的潜力加大, 究其原因在于依托于没有配套的棉花和糖料作物的农副产品加工业, 其加工工艺能力和农产品转化增值能力较差。而除传统种植业外在乳品、肉品、水产品等产业链上没有足够的支撑, 粮油和果蔬多以低附加值形式直接销售, 在缺乏科技指导条件下农业发展体系仍不完善。
4.小城镇发展缺乏整体规划
沈阳市近些年来也对新民、辽中、法库、康平4个县 (市) 的县城进行相关基础设施建设, 但从现有城区的发展来看, 城镇缺乏相关的规划性, 在推进小城镇建设中只注重城镇规模及交通设施规划的实用性, 而忽视了人居环境、绿化和空气状况的整体规划, 与提升城镇面积和卫生条件等基础设施改造的初衷相背离, 在2011年沈阳各县域地区也通过相关的市容景观和环境服务能力, 但对小城镇整体的规划指标上仍然有提升的空间, 沈阳县域地区在绿化、空气质量和人均住宅面积上均低于标准值, 空气质量低于标准值的1/2, 人居环境中对排水供水的管网上建设体系较为全面, 而在绿化养护、市容管理、垃圾清运与清扫方面的精细化管理长效机制较差, 究其原因在于在指挥、运作和协调上的快捷性上受阻比较严重, 环境保护基础设施建设投入上还远不能达到不断改善空气质量和城乡卫生环境的要求。
5.土地集约化利用程度不高
沈阳各县城镇建设规模普遍偏小, 而土地没有得到有效的利用现象比较严重, 人居环境的容积率较低, 具体表现为县域建成区面积平均为 0.85 平方公里, 平均人口 0.47 万。产业没有产生聚集效应, 对工业的心腹能力较差。而县域中有相当一部分占地为政府行为, 例如沈北新区的小城镇人均占地 180 平方米, 高于国家城市人均占地标准高限70%, 违规占地不在少数, 并且高于国家允许农村人均居住用地 25% , 而城镇化占地较多也伴生城镇和农村失业问题, 农民失去了从业的基础, 城镇的失业率也较高。
三、三化统筹背景下沈阳县域经济发展的具体路径
1.利用优势资源特色打造工业化县域
第一, 实现县域地区特色优势资源的转化。
沈阳县域把握发展中以发挥特色资源优势主线, 将调整产业结构作为工作的重点, 从县域的实际出发, 围绕当地的特色优势资源发展县域经济。将市场作为经济的导向, 依托各县农产品资源丰富的优势, 主攻农产品加工业, 着力培育和发展龙头企业, 重点支持农副产品加工和销售基地实现产业化的经营和发展。鼓励技术改造和开发, 通过项目牵动, 优化工业布局, 提升产业结构的层次性, 将特色资源优势发挥出来, 加快产业配套和科技应用为主导的县域工业的发展, 实现农业现代化与县域工业化的协调互动发展。
第二, 通过工业园区建设挖掘潜在增长极。
近些年来, 县域工业园区通过集群的优势实现集聚效应和规模效应, 发挥区域的比较优势, 实行集中开发的战略, 打造县域的新增长极。在打造县域工业园区过程中以市场化和滚动式发展为切入点, 加强基础设施建设中专项资金的投入, 在科学规划中实现政府引导, 建设产业园区的经济带, 并且围绕重点的园区带动其他产业和小城镇的发展建设, 依据沈阳各县域的资源状况和区位的优势, 利用独特的市场需求状况, 加速增长极的挖掘, 将县域工业化打造成生态型、辐射型和外向型的工业化发展型式。
第三, 通过科技创新提升县域产业的竞争力。
建立创新型国家已成为我国经济与科技协调发展的重大实施战略, 就沈阳县域目前情况来看, 以科技创新来推进县域经济发展的方式成为提升县域产业竞争力最有效的手段, 沈阳县域地区的科技工作实施较早, 整合创新型资源的措施在县域率先走出一步。通过科技等要素的集聚, 实现县域科技环境的优化提升, 持续的创新活动会不断地产生和涌现出更适宜县域工业发展的科技成果, 从而技术创新可以延伸到具体的产业, 通过在具体工业园区的作为实施载体带动其他产业的发展。通过建设创新型县市确立以市场为导向的产学研体系, 将创新能力的提升作为县域竞争力发展的不竭动力。
2.利用产业化发展提升县域农业现代化发展
第一, 优化农业结构实施农业产业化。
以农业结构调整为重点, 深化农业结构的战略性调整, 对农业结构的调整不仅是在种植业、畜牧业、林业和水产养殖业之间的结构调整, 而是通过优化种植结构和养殖结构拓展农业的功能性。在优化种植业方面, 积极推进粮食高产工程战略, 以增加社会效益为标准, 建设规划沈北新区的国家级种业基地, 在实施农业生产中积极推进农业机械化的装备程度和农业基础设施的建设能力, 力争粮食作物实现全程的机械化, 引导基层农业推广的机制的运行, 在耕种中普及测土配方施肥等先进的实用技术, 不断完善农村小微型水利设施等防灾减灾体系。在优化养殖结构中, 建设一批优质畜禽养殖及水产生产基地, 拓展农业的功能性, 推进清洁化健康养殖机制的建设, 打造育繁推销一体化种业体系建设, 促进产业转型升级为观光、休闲、旅游、生态于一体的都市农业。打造沈阳光辉现代农业示范区建设, 重点打造农业示范区和现代农业观光休闲示范带。
第二, 以产业化升级为重点推进农业现代化发展。
在产业化升级的具体实施中, 坚持将市场作为导向, 积极地对现有农产品的生产线进行了改造改组, 提升精深加工的档次, 积极地升级现有的农产品加工、保存、储备技术, 引进和开发适合当地具体农业发展情况的相关加工设备。按照乡镇为主的原则, 壮大主导产业, 在错位发展的同时实现沈阳70个乡镇一乡一业、一县一业的发展, 实现到2015年, 农业产业化的覆盖率达到80%以上, 农产品加工比率达到70%以上, 在新民市建设知名的果蔬产业、在辽中和康平建成花卉产业和将法库打造成中国第一“牛县”, 在以种植业为主的县区中将粮油、蔬菜和水果作为农产品加工的重点, 在增生增效的同时实现龙头企业的做大做强, 培育一批规模性和带动能力较强的农产品加工企业, 提升在国内外市场上的竞争力。
第三, 低碳化理念注入农业现代化进程中。
随着人民生活水平的提高, 对农产品的质量也要求越来越高, 而低碳化理念的注入对实施从“农田到餐桌”的农产品的全过程质量控制, 从源头上确保人们能吃上健康、安全和放心农产品。在农产品标准化生产综合示范区, 把低碳标准贯穿于产前的耕种中, 加强土壤的平衡施肥和抗旱保水剂的应用, 增强光合作用的高效合理利用, 提高土壤肥力和利用率, 增强作物抗逆性。在产中加强抗旱品种改良、繁育和应用技术的研发和使用, 从种子、种苗、化肥、农药等生产资料的使用入手, 提高低碳农业技术操作便利性。在产后实现加工、包装和产品质量检验, 确保农产品质量和消费安全。争取到2015年实现农产品低碳标准化面积达到80%, 在流通交换环节实现对农产品质量的100%检测。
3.加强统筹程度推进县域城镇化发展
第一, 加强相关项目引导城镇化建设。
在统筹推进城镇化建设过程中, 沈阳各县域地区积极实施重大的工业项目、农业产业化项目和城镇基础设施项目的建设等民生项目, 实现了拉动工业化、城镇化、农业现代化整体提升的三动战略的预期目标。在工业项目上, 走出一条符合沈阳县域特色的县域发展道路, 根据各地的特色资源, 把握产业政策的导向和取舍, 精密地布置整体战略布局, 实现工业强县的科学定位, 最大程度地发挥比较优势, 培育特色的主导产业, 沈阳各县域立足于丰富的农牧资源, 依托太阳能、风能及各类低碳能源, 培育新型的低碳工业形式, 在农产品加工业中积极打造特色发展。在农业项目发展上, 实现农业运行从“自给型方式”向“市场型方式”转变, 努力实现农业的增值增效。
第二, 注重小城镇的科学规划。
沈阳市结合近年来“国家生态市”创建进程的推进, 在县域地区着重优先发展基础设施的工作。合理确定沈阳四个郊区和一市三县发展方向和功能定位, 从远期发展的角度来实施区域的规划, 实现沈阳县域地区的优势互补和错位发展。坚持产业支撑城镇发展的方针, 统筹优化城乡之间财政税收结构, 在主要的规划区中, 加大对当地支持性工业的基础投入, 为产业结构优化升级提供动力, 为促进县域承接市区转移的高耗能、劳动力密集型工业有机的结合, 改变城镇化简单总量增长的模式, 将城镇化向结构化转变。
第三, 打造科学的土地流转平台。新型的城镇化也必然要求新型的土地城镇的适应性转变, 土地问题作为推进农业现代化进程中一个敏感性的问题, 一方面, 城镇化发展的新型转变, 将自上而下的人造城镇向自下而上的产业推动城镇转变, 在产业差异化的影响下, 农业土地从征用补偿向可流转交易转变, 明确政府投资的地位, 在有限的空间实现向民间投资转变, 将城镇的面积扩张这种量上的扩展向改善人居环境这种质上进行转变。另一方面, 要严格区分公益性用地和经营性用地, 将宅基地置换城镇新房和农田承包权置换社保的方式做明确界定, 明确农田的公益性和经营性, 从征用范围入手, 保障农民权益上控制征地的规模, 建立合理的价格补偿和物质补偿机制, 对土地的使用上要严格地坚守耕地的保护红线, 严格审核城镇化发展中非农占地的审批权限和程序, 为城镇发展的土地利用进行总体的规划。
参考文献
[1]魏后凯等著.中国产业集聚与集群发展战略[M].北京:经济管理出版社, 2008.
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统筹路径 第10篇
教育技术装备既是教育现代化的物质基础和重要内容，也是实现教育现代化的突破口和支撑点。教育现代化要求教育装备和教育手段必须现代化。在推进教育装备现代化的道路上，我们一直在思考和探索，找到适合成都教育的发展路径，使之成为实现“三化联动”的有力基石。
近年来，我市通过教育装备的标准化、规范化、信息化，不断提升教育装备现代化水平；通过创新管理、加强研究、深化应用，不断提升学校的教育技术应用水平。教育装备有力助推教育内涵发展，向着“学有良教”的目标不断迈进。
一、三轮建设，构筑教育装备新高地
成都市地处西部地区，与东部沿海发达地区相比，教育技术装备起步相对较晚、基础相对薄弱。随着成都市委、市政府统筹城乡、科学发展战略的出台，以及加快实现教育现代化目标的确立，近年来，我市不断加大经费投入力度，学校的办学条件和装备水平得到持续提升和优化。
1. 第一轮建设：2004～2007年，农村中小学标准化建设工程
为进一步缩小城乡教育差距，合理规划学校布局，彻底排除危房，完善教育功能，优化学校资源，我市历时3年，投资10亿元，全面完成了410所农村中小学标准化学校建设任务。由此，我市农村学校的校舍标准整体提高，教育资源配置更加优化，教育技术装备水平极大改善，城乡差距明显缩小。全市学校的生均装备值从2005年的小学500元、初中650元提高到小学900元、初中1 300元，有力地推进了城乡教育均衡发展。
2. 第二轮建设：2008～2011年，教育灾后重建和“双满覆盖”工程
2008年，我市抓住灾后重建的契机，启动义务教育阶段学校技术装备“满覆盖”建设工程和中小学信息化基础设施建设“满覆盖”工程。2项工程包括了实验、图书、音体美卫、现代教育技术、学生课桌椅及生活设施设备等项目。通过近4年的时间，投入装备资金约10亿元，全市义务教育阶段的学校实现了技术装备“满覆盖”，学校的教育技术装备水平再次大幅度提升。义务教育阶段学校仪器设备生均值达到小学1 630元、初中2 190元，城乡之间办学条件的差距进一步缩小。
3. 第三轮建设：2012～2014年，中小学标准化建设提升工程
为了加快提升全域成都教育均衡化、现代化和国际化水平，我市于2012年实施城乡中小学标准化建设提升工程，投入近40亿元资金，确定了动态调整教师编制、提升教师素质、加强技术装备、改造教室光环境、改造学校运动场、统一并提高城乡生均公用经费拨款标准等六大举措，从“人、财、物”三个方面高标准优化配置教育资源。其中中小学技术装备提升工程资金共计26亿元，通过3年时间建设，达到2012年新颁发的《成都市中小学教育技术装备标准》，小学生均设备值达到约3 600元、初中 (含九年制学校) 约3 900元、高中约5 800元。新标准达成后，城乡中小学的实验教学和信息技术装备水平将跃居中西部前列，接近沿海发达城市水平。
三轮建设实施的过程，是我市教育技术装备梯度发展、逐轮提升的过程，各中小学校教育技术装备经历了从少到多、从多到优的发展历程。到2014年，基本可以实现教育技术装备均衡化、优质化和现代化，为2015年率先在中西部地区基本实现教育现代化奠定坚实的基础。
二、三级联动，建立教育装备新机制
教育技术装备工作的推动和效益的显现是一个自上而下统筹规划、整体部署和自下而上贯彻落实、执行反馈的过程，只有有效地把市、县、校联成一体，才能上下互动、形成合力。我市在教育技术装备工作中牢牢把握各个层面工作的重点，明确职责，协调沟通，既强调步调一致，又兼顾特色发展，有力地推动工作的良性联动。
1. 三级职责界定
市级层面：负责顶层设计、统筹规划、标准编制、建章立制、绩效评估等；
区 (市) 县级层面：负责细化方案、实施项目、强化管理、人员培训、督查评估等；
学校层面：负责科学管理、应用研究、实践创新、突现成效等。
三级之间相互协调、密切协作，在注重顶层设计同时，倡导基层首创精神、改革智慧和创新探索，将顶层设计与基层实践辩证统一起来，鼓励基层创新，突出实践探索，由点及面，全域推广，并对全市整体发展和未来科学规划产生积极影响。
2. 三级联动方式
(1) 上下联动
要实现上下联动，首先要建立健全组织机构，构建起市、县、校三级教育技术装备工作管理体制，确保关系顺畅、任务明确、经费保障、人员落实。其次，要有规划可引、有标准可依、有规范可循。作为市级层面要做好规划、制定标准和建立规范，各区 (市) 县和学校才能以此为指导，自上而下形成整体推动、全面开展的良好局面；第三，以强有力的绩效评估做保障，将其纳入市政府教育督导、区 (市) 县目标考核、学校年度考评的范围，确保项目实施和应用开展。
(1) 以规划作引领
充分发挥职能导向作用，先后制定了《成都市教育技术装备“十二五”规划》《成都市教育技术装备工作未来五年发展思路》《成都市中小学教育技术装备提升工程实施方案》以及《成都市教育信息化试验区试点方案》等规划方案，围绕建设成都智慧教育技术装备这个目标，全力打造数字校园、书香校园、科技校园、绿色校园、平安校园五大校园，建立健全三级联动的组织保障、以政府投入为主的多元投入、以应用为导向的绩效评估三大机制，着力强化优质装备、现代管理、队伍建设、创新应用，并制定了相应的工作实施策略，全面构建起服务于教育、教学、管理、师生活动的现代、智能、高效、共享的智慧体系，为今后3～5年我市教育技术装备工作明确了目标和实施路径。
(2) 以标准促配置
教育技术装备标准是一个地区中小学教育技术装备整体建设水平的基本要求，也是衡量一个地区中小学教育技术装备建设水平的基础性标准。我市一直致力于不断建立和完善覆盖全域成都教育的装备标准体系，确保我市教育技术装备与教育事业发展相适应、相协调。
已经出台和正在制定的一系列标准为学校优质化、特色化配置提供依据：如《成都市中小学教育技术装备标准 (2012年) 》《成都市公益幼儿园装备标准及玩教具配备目录 (讨论稿) 》《成都市中等职业学校专业学科实验 (实训) 室技术装备标准》《成都市特殊教育学校教育技术装备标准 (试行) 》《成都市普通高中通用技术课程 (必修) 教学仪器设备配置标准 (试行) 》《数字校园建设标准及实施方案》《未来教室建设标准》以及《教师信息化教学应用能力标准》等。
《成都市义务教育阶段学校教育技术装备及设施设备建设、管理、应用工作意见》和《成都市中小学教育技术装备及校园管理手册》等实施细则和管理办法为学校管理和应用提供指导。
实验、图书、网络管理员等专业技术人员准入制度和持证上岗制度，对专业人员素质和工作内容进行规范。
(3) 以机制立规范
招投标工作机制：拟定《成都市中小学、幼儿园教育技术装备政府采购工作管理办法》，完善教育装备计划编制、招标采购、项目实施、质量验收、资产管理等工作机制；建立职能相互独立又相互制约的招投标工作机制，规范招投标文件编制、招标组织、项目验收、财务审核等工作。
技术参数编制机制：多方参与、反复论证，规范制定《成都市教育技术装备参数数据库》，通过建库、讨论、论证、修编、审核、公示等工作环节和流程，保证参数的通用性、适用性、经济性、先进性、开放性原则。
质量检测工作机制：加强政府和行业监管，与成都市质量技术监督部门共同制定《关于进一步加强成都市中小学、幼儿园教育装备产品质量安全工作的意见》，建立区 (市) 县教育装备产品质量监督管理体系，委托有资质的第三方质检机构进行产品质量检测。
(2) 自主能动
一个区域的装备品质提升和可持续发展，必须要彰显个性和特色，避免“千校一面”“千人一面”。我们积极鼓励和倡导区 (市) 县和学校充分发挥自主能动性，注重“四个结合”，不断丰富教育技术装备的内涵和外延。
(1) 注重通用性标准与个性化装备相结合
学校的教育技术装备必须遵循国家、省、市的相关装备标准，在达成全域装备标准的基础上，应根据区域教育发展规划、学校发展定位和课程建设需求，编制个性化的校本装备方案，彰显学校办学特色，这是教育技术装备发展的必然趋势和价值取向。
我市锦江区对特色学校的校本装备方案，充分考虑到学校的个性化需求，在科技教育特色学校，装备创新实验室、机器人实验室、“三模”实验室，在艺术教育特色学校装备“艺术视听实验室”“书法实验室”“美术中心”；青羊区教育局以“一校一品，一校一景”为目标，以装备工作为平台开展学校文化建设：文翁实验学校的国学特色、草堂小学的诗歌文化、实验小学的博雅书馆、金沙小学的开放式图书馆、少城小学的书法文化，让孩子们耳濡目染，各有所长；此外，双流县万安小学的川西民间艺术工作室、都江堰李冰中学的烙画教室、温江区成都师范学院附属实验学校的跆拳道室、武侯区川大附小清水河分校的心理健康活动中心等，各具特色，亮点纷呈。教育技术装备与学校办学特色相辅相成，为孩子们打造了全方位、立体式的育人环境。
(2) 注重传统实验装备与现代教育技术相结合
传统实验装备因其实用性、直观性和实践性强的特点，一直得到学校垂青，在我市的初中毕业考试中，物理、化学的实验操作考试占据了重要的部分。近年来，教育装备发展突飞猛进，逐步迈入数字化时代。传统实验装备和现代教育技术在培养学生的实践能力、探究精神、创新素养方面各具优势，不能偏废。现代教育技术弥补了传统实验方法中的不足之处，传统实验与现代教育技术有效整合，能够达到实验教学的效益最优化。近年来，我市坚持传统实验装备与现代教育技术相结合的装备理念，在部分学校开展数字图书馆、理科数字化实验室、数字移动学习教室、智能机器人工作室、数字化心理健康检测和疏导室以及数字天文实验室等建设，新型媒体和手段的应用得到广大师生认同和喜爱，教育理念得以更新，教育装备服务内涵和应用范围进一步拓展。
(3) 注重教师素质提升与学生能力培养相结合
高素质专业化的教师队伍才能培养和造就出高素质的学生。为了推动教师专业化发展，我市确立了一系列的策略和方法：建立健全专业技术队伍上岗、考核、评估和激励机制；制定《成都市中小学教师信息化教学应用能力标准》，到2014年，教师教育技术能力培训达标率达到85%以上，实现教学手段现代化；实施全市中小学教育技术装备管理干部及专业技术人员业务提升培训工作，到2015年，完成300名技术装备管理干部、2 000名技术装备专业技术人员骨干培训；培养和评选一批在教育技术装备管理和教学实践领域里的学科带头人、骨干教师和教坛新秀；以课题为引领，围绕学科教学改革、应用模式创新、素质教育实施等方面开展研究，不断提高教师的教育技术应用水平。
教育的本质是促进每一个学生的发展，着眼于学生的个性培养和长远发展，教育技术装备效益的发挥也应以学生为本，最终体现在学生的发展层面，为学生构筑多元化的创新教育实践平台，创设开放、便捷的数字化学习环境：信息技术与学科教学的逐步融合，实现教学方式和学习方式的根本变革，提高了学生利用网络开展自主性、探究性学习能力；阅读指导和阅读主题征文活动开展，促进了师生阅读素养的提高；学生电脑作品制作大赛、机器人竞赛、科技论文评选、实验技能操作竞赛、科技创造发明比赛等活动，为学生创新精神和实践能力的培养搭建平台；各个功能室的课外开放和选修课开设，丰富了校园文化生活，培养学生综合素质，促进学生个性化、特色化发展；网络环境下的校园文化建设，扩展了学生国际化视野和提高了学校国际化交流水平。
近年来，我市通过行政推动、目标驱动、活动带动，以评促用、以赛促用、以研促用等策略，使我市教育技术装备的应用领域不断拓宽，应用水平不断提升，应用成效不断彰显，先后涌现出了一批“装备精良、管理科学、效益显著、特色鲜明”的学校，在全市中小学中起到很好的引领和示范作用，在全省乃至全国也声名远播。
(4) 注重立足现在与着眼未来相结合
教育装备工作不能“只埋头拉车，不抬头看路”。既要立足现在，也要着眼未来。立足现在是要脚踏实地、真抓实干、夯实基础，抓常规、保重点、强管理、促应用；着眼未来是要站在教育改革和发展的全局高度，充分认识教育技术装备工作对于全面推进素质教育、提高教育教学质量、缩小城乡教育差距、促进教育均衡优质发展的重要作用，抢占现代教育的制高点，谋划将来。着眼未来，一要着眼教育改革发展大局；二要着眼于教育技术装备发展趋势；三要着眼于学生和教师发展需求。
(3) 圈层互动
长期以来，根据地理位置和经济发展状况的不同，成都市所辖20个区 (市) 县形成了3个圈层。各圈层经济发展水平不一，也导致圈层之间教育发展程度的不平衡。如何有效促进全域一体的教育均衡发展，是我市教育现代化进程中的一大难题。而“圈层融合”“三圈一体”发展思路的提出，为破解这个难题找到了一个突破口。为此，我市实施了名校集团、互动联盟、百校结对、区域合作、师徒结对、网络覆盖等几大路径，有效促进了圈层之间的互动。成都市的实践探索引起全国广泛关注，并获得各方积极评价。教育信息化的发展，为圈层之间打破行政壁垒提供了技术支撑和有力保障，也为促进优质教育资源的城乡共享拓展了新的平台，初步构建起一个多维、立体的城乡互动网络体系。
(1) 远程结对互动教学
2010年初，在全市范围内，统筹遴选出6个城区的130所学校与远郊的169所学校深度结对，形成合作互动的发展团队。同时，在市政府专项资金支持下，在169对城乡跨区域结对学校建设授课教室和听课教室。通过远程互动技术，我市已经初步开展了课堂互动教学、远程教研、培训、评课议课等活动，使远在两地的教师互相分享构建高效课堂、促进专业发展的经验，开创了城乡教育均衡发展的新模式。
(2) 直播录播网校教学
从2005年起，为了提高薄弱高中、农村初中的教学质量，依托卫星技术和教育城域专网，以多媒体双向实时同步教学系统为基础，我市陆续开展了成都七中、成都七中育才学校、成都实验小学3所优质名校的全日制远程直播、录播教学，通过资源推送、网上教研、全面互动，让城市的优质教育资源向郊区 (市) 县辐射。网校学习极大地促进了优质教育资源的共享，使远端学校教学质量明显提高，实现“在农村读名校”的愿望。同时，我市将课程资源放在成都教育资源网站上，进一步扩大网校覆盖范围，使更多的农村学校的师生受益。
(3) 教师网络研修和培训
在远程结对互动教学和直播录播网校教学中，受益的、互动的不仅是学生，也为教师专业化发展搭建了新的平台。远端教师通过“在做中教，在做中学”这种“跟岗研修”的方式，使自身专业化水平大大提高，培养了一批有教育理想、教学思想和实践经验的教学骨干。利用网上课程资源库、博客平台和远程视频系统等，积极开展区域间的教研和培训，以学习共同体的方式实现教师的自我发展。
圈层间的融合和互动，使区域内的合作更加密切，真正实现了共同推进和跨越式发展。相信随着信息技术的日益发展，圈层互动的路径也会不断丰富。
三、结束语
